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EURE (Santiago)

versión impresa ISSN 0250-7161

EURE (Santiago) v.27 n.80 Santiago mayo 2001

http://dx.doi.org/10.4067/S0250-71612001008000004 

Áreas metropolitanas: ¿qué ha cambiado?
La experiencia de la Caracas
Metropolitana1

Sonia Barrios 2

Abstract

The developments of new informational and knowledge-based economies have had three decisive implications at the territorial level. First, it has accelerated the urban agglomeration processes worldwide. Second, it has brought about substantial alterations in the existing global, regional and national urban networks. Finally, it has triggered the internal restructuring of former industrial-based metropolitan areas. All this seems to anticipate that territorial polarization and fragmentation will reach higher levels than those we have observed in the recent past.

Taking the case of Caracas as a reference point, the intention is to find out to what extent the recent development of this metropolis follows the main territorial trends mentioned above. Interest is also placed in finding what steps are being taken in order to adjust its local levels of government to the new urban realities. In addition, comparisons are established with Barcelona (Spain), considered an emblematic metropolis of the information age.

Key Words: Metropolitan areas; Global cities; Regional cities; Urban networks

Resumen

La nueva economía de la información y del conocimiento ha tenido tres decisivas implicaciones de orden territorial. Primero, ha acelerado el proceso de aglomeración urbana a escala planetaria. Segundo, ha provocado fuertes alteraciones en las redes urbanas de ámbito mundial, regional y nacional. Y tercero, ha impulsado la reestructuración interna de las áreas metropolitanas que se habían conformado durante la era industrial. Todo parece anticipar, por lo tanto, polarizaciones y fragmentaciones territoriales todavía más acentuadas que las conocidas en un pasado cercano.

Tomando como referencia el caso de Caracas, se trata de averiguar en qué medida el desarrollo reciente de esta metrópoli sigue las grandes tendencias territoriales antes anotadas; y qué esfuerzos se están haciendo para ajustar sus instancias locales a las nuevas realidades urbanas. Como un recurso adicional, en distintos momentos se establecen comparaciones con Barcelona (España), considerada un ejemplo emblemático de las metrópolis de la era de la información.

Palabras clave: Áreas metropolitanas; Ciudades globales; Ciudades regionales; Redes urbanas

1. Introducción

Se afirma insistentemente que la nueva economía de la información y del conocimiento -terciarizada, informa-tizada, flexible y globalizada- ha tenido tres decisivas implicaciones de orden territorial. Primero, ha acelerado el proceso de aglomeración urbana a escala planetaria, dando lugar al surgimiento y proliferación de ciudades gigantes, una forma urbana hasta hace poco desconocida y, para muchos, inmanejable. Segundo, ha provocado fuertes alteraciones en las redes urbanas de ámbito mundial, regional y nacional, dentro de un juego en el cual son pocas las ciudades y regiones ganadoras y muchas las perdedoras. Y tercero, ha impulsado la reestructuración interna de las áreas metropolitanas que se habían conformado durante la era industrial al favorecer la rápida obsolescencia de su centro histórico, la emergencia de nuevas centralidades y la imposición de patrones cada vez más suburbanos de localización residencial e industrial. Todo parece anticipar, por lo tanto, polarizaciones y fragmentaciones territoriales todavía más acentuadas que las conocidas en un pasado cercano.

Pero, ¿qué ocurre cuando salimos del dominio económico-funcional de las empresas y nos adentramos en el dominio político-territorial de las instancias locales, convertidas de hecho en las protagonistas efectivas de la revolución tecnoproductiva en marcha? Observamos entonces que en el marco de una economía abierta y globalizada, a dichas instancias les corresponde ahora no sólo cumplir las tareas relacionadas con el funcionamiento diario de las ciudades y regiones; les corresponde ocuparse también de las tareas de promoción económica, de elevación de la calidad de vida y de integración sociocultural de sus respectivas jurisdicciones. Y para lograrlo deben solucionar, entre otras cosas, el problema de la gobernabilidad de aglomeraciones urbanas conformadas por múltiples ámbitos político-administrativos.

Tomando como referencia el caso de Caracas, se trata de averiguar en qué medida el desarrollo reciente de esta metrópoli sigue las tendencias anotadas y qué esfuerzos se están haciendo para ajustar sus instancias locales a las nuevas realidades urbanas. Como un recurso adicional, en distintos momentos se establecen comparaciones con Barcelona (España), considerada un ejemplo emblemático de las metrópolis de la era de la información.

2. La metropolización se acelera

2.1 El gigantismo urbano

Según las Naciones Unidas, el intenso proceso de concentración urbana que experimenta actualmente la humanidad se materializa por dos vías: la de la continuada expansión de algunas de las grandes metrópolis ya existentes; y la del surgimiento y multiplicación de nuevos polos de atracción de población y actividades económicas. Sin embargo, a pesar de su carácter aparentemente generalizado, dicho proceso muestra dos grandes distorsiones. La primera de ellas es la que lleva a favorecer el crecimiento más que proporcional de las aglomeraciones gigantes -leáse superciudades, megaciudades y megalópolis- en detrimento de las de menor tamaño relativo (Cuadro 1).

Cuadro 1. Proliferación de ciudades gigantes a escala mundial 1970-2015

Fuente : United Nations (1994). Cálculos propios

La otra gran distorsión es de orden geográfico o, mejor dicho, geopolítico. El gigantismo urbano es cada vez más un fenómeno característico de los llamados países en vías de desarrollo, y especialmente de las economías emergentes del Sur y del Sureste asiáticos. En consecuencia, no sólo las metrópolis europeas han dejado de figurar en la lista de las 15 ciudades más grandes del mundo; incluso las estadounidenses y algunas latinoamericanas van perdiendo posiciones dentro de la misma (Cuadro 2).


Cuadro 2. Distribución geográfica de las 15 ciudades más grandes del mundo

Fuente : United Nations (1994). Cálculos propios

Ahora bien, ¿por qué las mayores aglomeraciones urbanas están emergiendo ahora en los países ubicados en la órbita del mundo desarrollado?. Desde una perspectiva temporal podría argumentarse que históricamente la metropolización se ha acelerado en las fases iniciales de los grandes procesos de cambio estructural: caso de Europa y los Estados Unidos a partir de la 2ª Revolución Industrial; caso de América Latina durante la etapa de industrialización sustitutiva; y caso de algunos países asiáticos a raíz de la presente revolución informacional. Pero una vez alcanzada la etapa de madurez, la tendencia sería a la estabilización y más tarde a la declinación como parece desprenderse de las cifras del Cuadro 2.

Por otro lado, desde una visión comparativa, hay que recordar que una economía basada en el conocimiento y la información sólo puede germinar y prosperar en el medio metropolitano, el único capaz de proporcionarle "...la densidad de medios humanos y materiales así como la atmósfera precisa para el desarrollo de los servicios avanzados" (Gobierno Vasco, 1990: 23). Pero, en condiciones de extremada desigualdad económica y social como se verifica, por ejemplo, en América Latina, cabría pensar que sólo muy abultados contingentes poblacionales permitirían alcanzar la masa urbana crítica requerida para el funcionamiento de una economía moderna. Condición viabilizada gracias a las relativamente altas tasas de crecimiento vegetativo todavía imperantes en la región, y a la presencia de habitantes rurales y urbanos dispuestos a seguir trasladándose a las grandes metrópolis en busca de mejores condiciones de vida.

Si lo planteado hasta aquí tiene algo de validez, se abre una serie de interrogantes para los gestores, estudiosos y dolientes de la realidad urbana de América Latina. Se sabe, por ejemplo, que varias importantes metrópolis regionales -Sao Paulo, Buenos Aires, Caracas, entre otras- están empezando a desacelerar su ritmo de crecimiento poblacional. Y ello está ocurriendo sin que los respectivos países hayan logrado acceder a la categoría de "desarrollados" y sin que tampoco hayan podido reducir significativamente el problema de la exclusión social. Desde esta perspectiva, ¿cómo explicar la pérdida de potencial demográfico de las citadas metrópolis? Además, ¿cómo debe ser evaluado este proceso? ¿Cómo algo positivo o negativo?

2.2 Corporaciones gigantes, ciudades gigantes

Actualmente, de 100 grandes economías, 47 son corporaciones más ricas que 130 países. (Barry Weisberg, 1995)

Hoy día se reconoce ampliamente que los centros urbanos son también centros de crecimiento económico y que su éxito es fundamental para las economías nacionales. El peso creciente del sector servicios y su fuerte anclaje en las grandes metrópolis, han hecho necesario revisar las tesis anti-urbanas prevalecientes en décadas pasadas al ser cada vez más evidente que la especialización y la competitividad se benefician de un mercado de tamaño ampliado (Vázquez-Barqueo, 1993; Hjerppe y Berghall, 1996). En cambio, se ha prestado menor atención a la relación que existe entre gigantismo urbano y gigantismo corporativo, sea éste público o privado. Peter Hall en su clásico libro World Cities, plantea que la expansión de los empleos de cuello blanco que tiene lugar en Europa a partir de la 2ª Revolución Industrial "...es sin lugar a dudas la más importante explicación puntual para el crecimiento de las ciudades mundiales" (Hall, 1977: 20). Fenómeno éste atribuible, fundamentalmente, a la creciente concentración del capital industrial -vía adquisiciones y fusiones- que se observa a partir de finales del siglo pasado, al consecuente surgimiento de las grandes corporaciones cuyas sedes principales se ubicarán en el corazón de las grandes metrópolis, y al papel cada vez más relevante que pasan a desempeñar los gobiernos centrales dentro de la vida política de cada nación (Hall, 1997).

El estudio del comportamiento locacional de los distintos niveles organizativos de estas grandes corporaciones tiene una gran tradición en el mundo anglosajón. Muy tempranamente allí se dieron cuenta que la dispersión geográfica "... constituyó el primer paso en la hechura de la moderna empresa industrial, por que hizo necesario distinguir entre gerencia y planta" (Lloyd y Dicken, 1977: 368; Chandler y Redlich, 1961). Asimismo, se ha dedicado mucha atención a evaluar el impacto territorial diferenciado que tenían -y siguen teniendo- cada una de estas unidades funcionales, y particularmente los centros de comando y control corporativos (Lloyd y Dicken, 1977). En el caso de América Latina, sólo recientemente se ha entrado de lleno en esta discusión en la medida en que el tema de las metrópolis, de su gigantismo y de sus funciones ampliadas ganan una nueva relevancia económica y política (Santos, 1990; de Mattos, 1996).

2.3 Megaciudades, ciudades-globales y ciudades-regionales.

La función de control es la nota clave

...mientras todas las metrópolis son ciudades grandes, no todas las grandes ciudades son metrópolis. El tamaño de la población es concomitante; la función (de control) es la nota clave. (Vance & Smith,1957)

Las nociones de ciudad-global y megaciudad han ganado creciente notoriedad en la medida en que se generaliza el fenómeno del gigantismo urbano. Tratando de establecer en qué se diferencian las ciudades globales de las megaciudades del capitalismo contemporáneo, Fernández Durán señala que las primeras estarían localizadas en los países centrales (el "Norte"), y las segundas, en la periferia del sistema (el "Sur") (Fernández, 1993). Avanzando en la discusión, de Mattos argumenta que las metrópolis del Sur cumplen las funciones de ciudades globales "...pero a su escala y restringidas a su específico ámbito de gravitación" (de Mattos, 1996: 54). Blanco, por su parte, estudiando el caso de Buenos Aires la califica de punto de comando regional debido a su subordinación a agentes externos; además, pone en duda su condición de megaciudad al estar perdiendo potencial demográfico (Blanco, 1996). Finalmente, vemos a Castells sosteniendo que todas las megaciudades son ciudades-globales porque están conectadas globalmente (Castells, 1996). No obstante, y pese a las ambigüedades observadas, el enfoque dominante sigue siendo aquél que contrapone la megaciudad a la ciudad global. Pero el problema es que todas las ciudades-globales son megaciu-dades. Y éste es el punto que es necesario aclarar.

Si se analiza detenidamente la literatura especializada, se advierte de inmediato que la noción de megaciudad tiene un carácter eminentemente cuantitativo. Instituciones como las Naciones Unidas y el Banco Mundial así como algunos especialistas, definen como tales a todas las ciudades mayores de 10 millones de habitantes (Gilbert, 1996). Gilbert y colaboradores, por su lado, colocan en esta categoría a todas aquellas aglomeraciones urbanas de América Latina que se espera tengan una población de por lo menos 8 millones de habitantes para el año 2000. Bajo este criterio, califican 5 metrópolis de la región: Ciudad de México, Sao Paulo, Buenos Aires, Río de Janeiro y Lima (Gilbert, 1996). En cambio, la noción de ciudad-global, aunque supone la presencia de una gran metrópolis, alude a aspectos netamente cualitativos. Y particularmente, como su nombre bien lo indica, al ámbito en que se ejerce las funciones de coordinación y control corporativos (Sassen, 1991; Cohen, 1981). Por consiguiente, a escala planetaria, la unidad urbana de jerarquía inmediatamente inferior a la de ciudad-global sería la de ciudad-regional o ciudad-continental, cuyos atributos aparecen sistema-tizados a continuación.

Cuadro 3. Ciudades-globales y ciudades regionales. Atributos

Fuente: Elaboración propia a partir de Sassen (1991) y Castells (1996).

2.4 Ciudades-regionales: una nueva categoría urbana

El hecho de que las metrópolis de los países en desarrollo puedan desempeñarse, en mayor o menor grado, como centros de comando corporativo de 2º orden, representa un cambio fundamental respecto de la situación observada durante la era industrial. P.K. Kresl recuerda que hasta hace pocos años estas funciones estratégicas se concentraban en una docena de países del mundo desarrollado. Se refiere, evidentemente, a las ciudades-mundiales identificadas por Hall a mediados de los años 1960. En cambio, hoy día, gracias a las nuevas tecnologías, incluso estas funciones estratégicas están siendo progresivamente relocalizadas.

...En cada continente unas pocas ciudades funcionarán como centros corporativos regionales; ciudades-"de acceso" permitirán la entrada a mercados continentales a empresas basadas en otros continentes, ciudades-"puente" facilitarán el movimiento de una región hacia otra, centros locales de investigación y tecnología, centros de servicios financieros y de negocios, bases manufactureras y así en adelante. (Pero) La cuestión permanece: ¿cuáles ciudades en todo el ámbito de la economía global serán capaces de hacerse atractivas en la competencia interurbana por los roles más deseados? (Kresl, 1995: 17)

Esta competencia interurbana por posiciones de mayor rango dentro de redes empresariales globales aparece claramente reflejada en los párrafos que se transcriben a continuación. Allí se sintetiza la propuesta que presenta el Consejo Nacional de Inversiones (CONAPRI), una organización no gubernamental de carácter mixto, de convertir a Caracas y varias ciudades asociadas en un Centro Internacional de Negocios. De lo que se trata, en definitiva, apelando al lenguaje de Kresl, es que Caracas ascienda de la condición de "ciudad-puente" a la de "ciudad-de acceso". O, si se quiere, que se convierta en una ciudad-regional.

CARACAS: CENTRO INTERNACIONAL Y ESTRATÉGICO DE NEGOCIOS

El desafío agrupa en la mesa de discusión a todos los sectores del país. La visión a la que se trata de dar coherencia es ...(convertir) a Venezuela... en un Centro Internacional y Estratégico de Negocios ...La competencia por tan ventajoso status es férrea.

La ciudad que domina las transacciones que se dirigen al sur del continente es nada menos que Miami, en los Estados Unidos, sede de 300 empresas multinacionales, de 68 consulados y oficinas de promoción comercial....

... ¿ se puede esperar que Venezuela se inserte en este panorama de manera que atraiga a los inversionistas? Las cifras hablan por sí solas: para 1995... (de) 103 empresas de capital extranjero que operaban de alguna manera en el país, 17 tenían un centro de negocios para la región en Venezuela. Hoy la cifra supera las 20.

...entre las ventajas ofrecidas por el país se identifican la de ser la sede de la segunda empresa petrolera del mundo (Petróleos de Venezuela) y la primera suplidora de Estados Unidos; los beneficios de la apertura del sector hidrocarburos... ; la existencia de reservas naturales de energía, carbón y gas; el desarrollo industrial alcanzado por los subsectores petroquímico, gasífero, y de bienes y servicios conexos, así como la existencia de recursos humanos capacitados para exportar y transferir tecnología (Chiappe, 1998).

3. Las jerarquías urbanas se alteran

Otro de los grandes cambios territoriales desencadenados por la nueva economía de la información, tiene que ver con la redistribución de roles y funciones dentro de redes urbanas de variado alcance espacial conformadas durante la etapa de industrialización masiva. Dinámica con obvias y profundas implicaciones económicas, sociales y políticas dada la decidida tendencia a la concentración urbana que muestra la población mundial. El examen de los reacomodos de mayor bulto que están ocurriendo en los ámbitos mundial, regional y nacional, permite ilustrar lo aquí planteado.

3.1 Polarizaciones dentro de la red mundial.

Pocas ciudades-globales, algunas ciudades-regionales

En las últimas décadas se ha reducido significativamente el número de ciudades que cumplen funciones centrales de ámbito global. Cerca de 30 años atrás, Hall reconoció a 7 aglomeraciones urbanas desde donde se comandaba una despro-porcionada parte de los más importantes negocios del mundo. Actualmente, con mucha frecuencia se habla de 3: New York, Tokio y Londres (Cohen, 1981; Sassen, 1991; Friedmann, 1997). Las restantes metrópolis multimillionarias esparcidas por todo el planeta, si son afortunadas, caen dentro de la categoría de ciudades-regionales, o centros internacionales de negocios de 2º orden. Este reforzamiento de la polarización urbana que se observa dentro del sistema mundial de ciudades refleja con gran fidelidad el reciente proceso de consolidación corporativa abordado en páginas anteriores, y que se caracteriza por una mayor centralización de las funciones de coordinación corporativa de ámbito global; y por la descentralización concentrada de algunas de dichas funciones a nivel regional. Como lo sintetizan con gran acierto Sassen y Patel: "A mayor globalización, mayor aglomeración de funciones centrales en pocos lugares" (1996:1).

Focalizando la situación particular de América Latina, White aporta datos adicionales sobre la racionalidad corporativa que subyace al fenómeno de las ciudades-regionales. Según este experto, una encuesta mundial llevada a cabo en 1992 por una de las divisiones de asesoría del Banco Mundial reveló que estaba a punto de producirse un cambio radical en la forma en que las compañías internacionales desplegaban sus recursos en la región.

En el pasado ellas eran efectivamente compelidas a establecer una presencia en producción y mercadeo en cada uno de los países de América Latina en los cuales se disponían a hacer negocios. Eso ocurrió debido a las tarifas y barreras impositivas creadas por los Gobiernos nacionales y a otras realidades (locales)... (White, 1993: 4)

En cambio, hoy día, una serie de tendencias simultáneas de desarrollo están determinando la consolidación de la presencia corporativa en un menor número de centros estratégicos. Tales tendencias están representadas por una política de inversiones en eficientes y modernas plantas, capaces de ofrecer un producto a mercados continentales o globales, y por las reformas comerciales que permitirán incrementar el intercambio de bienes y servicios entre los países latinoamericanos a través de la reducción de barreras externas.

En el curso de la resultante consolidación corporativa en la región, algunos países serán "perdedores"... Otros se verán como "ganadores" si son escogidos por compañías individuales como un centro estratégico de producción o un "centro de negocios" para una extensa región (White, 1993: 4).

En el mismo informe, White señala a 4 capitales latinoamericanas que ya estarían funcionando como ciudades-regionales: Ciudad de México, Sao Paulo, Buenos Aires y Santiago. Caracas, a pesar de ubicarse entre las metrópolis de tamaño medio -se espera que alcance los 3,2 millones de habitantes en el 2000-, gracias a los factores ya enumerados, podría convertirse en la 5ª ciudad-regional del continente (White, 1993: 7).

3.2 Reacomodos dentro de redes regionales.

Metrópolis ganadoras, metrópolis perdedoras

Según el discurso dominante, el logro de una inserción ventajosa dentro del emergente esquema de organización corporativa significa, para cualquier metrópoli, un paso de avance hacia la modernización económica y hacia el logro de mayores niveles de bienestar para sus habitantes. Las restantes opciones implican, en principio, el desempeño de funciones de menor rango o simplemente la posibilidad de quedar en alguna medida marginadas del actual proceso de reestructuración productiva. Al mismo tiempo, se reconoce los altos costos que deben afrontar aquellas metrópolis que se mantienen en una posición subordinada dentro de sistemas urbanos crecientemente globalizados. Como son, la mayor vulnerabilidad económica que acarrea su sujeción a decisiones tomadas a niveles cada vez más altos y distantes; el evidente predominio de la racionalidad funcional de las empresas (eficiencia, competitividad) frente a la racionalidad territorial de los gobiernos y comunidades locales (equidad, gobernabilidad, calidad de vida); y las mayores dificultades para lograr un grado razonable de integración interna de las economías metropolitanas, una vez que las relaciones verticales entre unidades corporativas localizadas en distintas ciudades y países se imponen sobre la trama de relaciones horizontales que definen lo local. Los resultados están a la vista: segmentación económica, exclusión social, fragmentación urbana, brecha tecnológica (Caravaca, 1998).

Uno de los procedimientos más utilizados para evaluar el desempeño exitoso o deficiente de una metrópoli dentro del proceso analizado, es el del ranking de ciudades basado en el tamaño poblacional. Otro procedimiento relativamente sencillo consiste en averiguar cuántas empresas líderes mantienen sus sedes gerenciales o sus centros de negocios y de servicios corporativos en una dada aglomeración urbana. Más recientemente, conociendo que una de las características centrales de las ciudades-globales es su fácil acceso hacia otras partes del mundo, se ha empezado a tomar en cuenta los flujos de pasajeros y las operaciones de despegue/aterrizaje en los principales aeropuertos nacionales e internacionales (Konvitz, 1995; Trullén, 1998a; Friedmann, 1997).

Desde cualquiera de estos puntos de vista, Caracas aparece rezagada. Al hacer el ránking de las principales metrópolis de América Latina a lo largo del período 1950-1990, se verifica que la principal ciudad de Venezuela baja del 6º al 11º puesto entre los años considerados, siendo sobrepasada ahora por varias capitales subnacionales (Cuadro 4). Lo que revela que la citada metrópoli ha sido particularmente afectada por el fenómeno de la desaceleración demográfica (Villa y Rodríguez, 1996). En cuanto a su conversión en un centro internacional de negocios, ya hemos visto que es un proyecto que está todavía en gestación. Finalmente, el flujo de pasajeros que maneja el Aeropuerto Internacional de Maiquetía se ha mantenido prácticamente inalterado en los últimos 6 años: un promedio anual de 6,5 millones de pasajeros en vuelos regulares nacionales e internacionales (OCEI, 1990-1996). Para efectos comparativos, Madrid y Barcelona, ubicadas entre las 6 primeras capitales europeas, se preparan a recibir 75 millones y 21 millones de pasajeros, respectivamente, en los próximos años (Ayuntamiento de Barcelona, 1999; Hernández, 1999).


CUADRO 4. Ranking de las principales metrópolis de América Latina. 1950-1990

Fuente: Oficiales diversas. Elaboración propia

Enfoques teóricos alternativos han tendido a quitarle peso a algunos de los argumentos anteriores, enfatizando la complejidad de los procesos de reestructuración productiva en marcha. Por ejemplo, en el caso de Cataluña, Tornabelli y Simón plantean que el éxodo de los centros decisorios de un gran número de las empresas catalanas hacia Madrid "...no constituye un serio riesgo para la economía catalana... (dado que) las empresas catalanas invirtieron 2,24 billones de pesetas, entre 1986 y 1992, en la compra de empresas en el resto de España" (Palarea, 1999: 58). Vázquez-Barquero, a su vez, insiste en destacar el rol estratégico de las áreas no-metropolitanas y la necesidad de impulsar modelos de desarrollo endógeno basados en las fortalezas locales. Nos dice además que el viejo modelo jerárquico de Christaller se ha convertido "... en sistemas de organización urbana más flexibles, en los que las relaciones horizontales entre centros del mismo rango y tamaño cobran, cada vez, mayor importancia" (Vázquez-Barquero, 1993: 49). Reflexión que en lo sucesivo nos llevará reiteradamente a preguntar: ¿de qué metrópolis estamos hablando? ¿De la antigua ciudad concentrada y dominante de la era industrial? ¿O de los nuevos sistemas metropolitanos organizados en red?

3.3 Reacomodos dentro de redes nacionales.

Caracas: ¿se revierte la polarización?

El cambio de roles y funciones dentro de redes jerárquicas globales y regionales se reproduce también al interior de los ámbitos nacionales. Uno de sus efectos más conocidos es el de la pérdida de primacía poblacional de la metrópoli que hasta hace poco ocupaba una posición dominante dentro de cada país. Son varias las razones que explican este hecho. Primero, la dificultad que muestran algunas metrópolis de base industrial o terciaria tradicional para adaptarse a las nuevas reglas del juego: apertura comercial, menor intervención gubernamental, orientación hacia la exportación. Segundo, la nueva orientación locacional que presentan los segmentos productivos de las recién configuradas redes empresariales. Y tercero, la crisis generalizada del Estado central, uno de los auspiciadores del modelo de desarrollo urbano concentrado (Gilbert, 1993; Daher, 1994; Dennis, 1995).

Aunque se discute con gran vigor si Caracas llegó alguna vez a ser realmente una ciudad primada (Negrón, 1991; Fossi, 1985), lo cierto es que tanto esta ciudad capital como su región administrativa (Región Capital) vienen reduciendo significa-tivamente su participación dentro de la población urbana venezolana. En efecto, la metrópoli caraqueña, después de representar casi el 30% de la población urbana del país en 1950, deberá retener únicamente la mitad de esta cifra al finalizar el presente siglo. En el ínterin, las restantes localidades de la Región Capital seguirán concentrando una baja proporción de la población urbana venezolana al pasar del 11,8% al 7,9% en el mismo lapso. Por otro lado, mientras las 7 principales metrópolis del país mantienen la posición relativa alcanzada a principios de los años 1980, el denominado resto urbano -i.e., las ciudades pequeñas y medias ubicadas fuera de la Región Capital- aparece como el elemento más dinámico a lo largo del período examinado (Figura 1). Pero si las ciudades están ahora organizadas en red, ¿sigue siendo válido analizarlas aisladamente?


Para cerrar este punto, el Cuadro 5 trae información sobre el comportamiento de los distintos componentes demográficos de la Región Capital a lo largo del período examinado. Se constata entonces dos situaciones extremas: en la primera, correspondiente al lapso 1950-1961, el crecimiento poblacional de la región se sustenta en buena medida en los saldos migratorios internos y externos; en la segunda situación, correspondiente a la presente década, dicho crecimiento descansa totalmente en el saldo vegetativo.


CUADRO 5. Saldos vegetativos y saldos migratorios intercensales 1950-1990 (Región Capital = 100%)

Fuente: OCEI, Censos Nacionales de Población. Cálculos propios

4. Las metrópolis se reestructuran

La experiencia internacional nos enseña que a raíz de los cambios tecnológicos en curso se revierten algunas de las características básicas que presentaban las áreas metropolitanas tradicionales. Se dice entonces que pasan de la condición de ciudades monocéntricas a policéntricas; de ciudades industriales a ciudades de servicios; y de ciudades compactas a ciudades difusas, queriendo con esto último significar que no se trata más de una expansión urbana tipo mancha de aceite (desbordamiento urbano), sino de la activación de los centros poblados ubicados en las periferias metropolitanas (redespliegue o desdoblamiento urbanos) (Nelo, 1996; Delgado, Ramírez, Salgado y Camarena, 1997; Trullén, 1998b). Se estaría asistiendo así a la concurrencia de dos procesos que a primera vista lucen incompatibles: el de concentración urbana a escalas global y regional, y el de dispersión urbana a escala metropolitana, representada esta última por el crecimiento -no siempre ordenado y tampoco continuo- de las ciudades pequeñas y medias ubicadas en lo que Delgado y colaboradores llaman "la corona regional inmediata"; i.e. en los municipios que circundan al área conurbada (Delgado et al., 1997).

La recomposición interna que experimenta la Caracas Metropolitana en las últimas cinco décadas, apoya en mayor o menor medida algunas de las tesis adelantadas y suscita, a la vez, una serie de nuevas interrogantes.

4.1 La Caracas Metropolitana

El primer reconocimiento oficial de la existencia de un Área Metropolitana de Caracas ocurre a finales del año 1950, por vía de un decreto presidencial que respondía fundamentalmente a fines estadísticos y censales. Allí se deja constancia no sólo de la expansión de la ciudad histórica más allá de su perímetro urbano, enclavado en el Distrito Federal, sino también de su desbordamiento hacia el vecino Estado Miranda.

En los umbrales del siglo XXI, la Caracas Metropolitana -conformada por el núcleo original, los municipios conurbados, los municipios circundantes y los municipios aledaños- engloba, según el criterio adoptado, de 17 a 23 municipios. El núcleo original, representado por la Ciudad de Caracas, abarca hoy día nominalmente a todo el municipio Libertador. La mancha urbana correspondiente al Área Metropolitana de Caracas (AMC) está conformada por los 5 municipios que conforman el llamado Valle de Caracas: Libertador, Baruta, Chacao, El Hatillo y Sucre. El área conurbada presenta, además, importantes ramificaciones hacia algunos de los municipios circunvecinos, las cuales van a ser tomadas en cuenta en el momento de definir el área metropolitana censal en 1990. Sin embargo, como El Valle sigue reteniendo más del 96% de la población metropolitana urbana, usualmente se le identifica con el AMC.

Desde el punto de vista funcional, la Región Metropolitana de Caracas (RMC) está integrada en primera instancia, por El Valle y los 12 municipios correspondientes al entorno regional inmediato, los cuales han sido agrupados en 4 subregiones: Altos de la Panamericana-Los Teques, Guarenas-Guatire, Litoral Vargas 3 y Valles del Tuy. Concurrentemente, el Decreto Presidencial sobre Regionalización Administrativa del 11 de junio de 1969, y el Decreto sobre Regionalización y Participación Ciudadana del 14 de enero de 1980, reconocen la existencia de una Región Capital (RC) conformada por los 23 municipios pertenecientes al Distrito Federal y al Estado Miranda (Figura 2).


FIGURA 2. La Caracas Metropolitana. Estructuración Territorial

Fuente: Adaptado de Orcoplan R.C. 1993 y Mindur 1996: POU Caracas

4.2 De la ciudad monocéntrica a la ciudad policéntrica

Hasta muy recientemente, el proceso a ser analizado admitía una sola lectura: la pérdida de importancia de la ciudad histórica dentro del área metropolitana o continuo urbano. Hoy día se refiere también a la conversión de la metrópoli en una "gran ciudad-de-ciudades". Es decir, al surgimiento de nuevas centralidades en los núcleos urbanos que rodean a la ciudad compacta y, por lo tanto, a la conformación de una red de ciudades mucho más equilibrada e integrada que en el pasado (Esteban i Noguera, 1988). Aquí nos limitaremos, por el momento, a la visión tradicional que postulaba que el área conurbada como un todo "... era servida por un centro predominante y un sistema de servicios de escala metropolitana, y que una característica básica era el uso común del área central por los residentes de toda la región" (Violich y Daughters, 1987: 44).

El patrón de desarrollo monocéntrico guarda estrecha relación con las estructuras organizativas verticales, compactas, propias de los Estados centralizados y del modelo de producción masiva. Como es bien conocido, la ciudad histórica es por antonomasia el sitio en donde se concentran los máximos niveles jerárquicos de los sectores público y privado y de muchas de las organizaciones de la sociedad civil. Pero en las últimas dos décadas, el indetenible deterioro del casco histórico sumado a varios cambios impulsados por el nuevo orden económico -ejemplificados por el debilitamiento de los Estados nacionales y el creciente protagonismo de los gobiernos locales, por la emergencia de nuevos liderazgos sectoriales vinculados a los servicios avanzados y a la industria de punta, y por nuevas exigencias en cuanto a la oferta de espacios para las modernas sedes corporativas- explican la reducción del número de funciones clave desempeñadas por la ciudad histórica.

En el caso del AMC, son varios los indicadores que dan cuenta de la pérdida de centralidad de la Ciudad de Caracas, antes restringida a las 11 parroquias que conforman el casco histórico, cubriendo una superficie de 98,4 km2, y hoy representada por el municipio Libertador, con una extensión de 433 km2. 4 A semejanza de lo sucedido en otras metrópolis de América Latina, el casco histórico viene rápidamente perdiendo peso poblacional dentro del AMC, situación que empieza a expresarse en términos absolutos a partir de 1990. Por otro lado, las restantes parroquias del municipio Libertador presentan una dinámica demográfica inusual al exhibir, a lo largo del período 1950-1990, magnitudes y trayectorias poblacionales bastante similares a las de los municipios conurbados. Hecho que permite a ambos componentes mantener sus posiciones relativas dentro del conjunto metropolitano hasta principios de la presente década. A partir de entonces, las áreas conurbadas asumen el comando del crecimiento poblacional del AMC (Cuadro 6 y Figura 3). Asimismo, como estos dos últimos componentes registran densidades medias comparativamente bajas -alrededor de 30 hab./ha.-, se evidencia en principio la posibilidad de que sigan absorbiendo población y empleos. No obstante, restricciones de orden topográfico y la presencia de parques nacionales y zonas protectoras imponen, al menos formalmente, algunos límites a la densificación generalizada del AMC.



Fuente: Cuadro 6

Como cabía esperar, las áreas planas y semiplanas de más reciente ocupación, situadas al este y sureste del casco histórico y correspondientes a unas pocas parroquias del municipio Libertador y a los 4 municipios conurbados, se convierten de hecho en los sitios privilegiados para la ubicación/reubicación de funciones centrales. Como casos emblemáticos, allí tienen sus sedes Petróleos de Venezuela (PDVSA), la principal empresa del Estado, y la Bolsa de Valores de Caracas. Allí también se localizan o se están localizando los modernos hoteles destinados a turismo de negocios, la mayoría de los grandes centros comerciales, urbanizaciones y clubes de lujo, centros de I+D, y así sucesivamente.

Aunque no se tiene elementos para evaluar en qué medida la Ciudad de Caracas ha perdido sus funciones centrales, en el recién concluido Plan de Desarrollo Urbano Local del municipio Libertador, se deja entrever que este último todavía mantiene su predominio dentro del AMC:

La base económica del municipio está conformada históricamente por las funciones de capitalidad… es sede de actividades típicamente terciarias y del terciario superior... fundamentalmente localizadas en el Casco central, que hacen del Municipio el centro financiero más importante del país y centro de intercambio de nivel internacional. Sin embargo... se viene deteriorando el atractivo de su casco y de su periferia como atractor de nuevas actividades del terciario superior (Instituto de Urbanismo/FAU-UCV, 1998:3). 5

En marcado contraste con lo anterior, en 1990 el municipio Libertador exhibía la poco envidiable condición de presentar el índice delictivo más alto de la metrópoli y de concentrar prácticamente al 70% del 1,1 millón de habitantes de El Valle de Caracas que vivían en barrios de ranchos (FUNDACOMUN/OCEI, 1994). Población que se va a localizar, por descarte, en terrenos poco accesibles y de fuertes pendientes ubicados en los extremos oeste y este, y en el sudoeste del AMC. En consecuencia, e irónicamente, el avance de la mancha urbana hacia los límites señalados se está dando actualmente sobre todo a través del desbordamiento de las áreas de vivienda incontrolada (Figura 4).


Fuente: J. Baldó y F. Villanueva (1996)

4.3 De la ciudad "industrial" a la ciudad de servicios

Caracas nunca ha sido una importante ciudad industrial, entendida en su acepción tradicional. A finales de los años 1930, cuando se formula el Plan Monumental de Caracas, ya se reconocían las limitaciones físicas que tenía la capital para usos extensivos del suelo urbano y se descartaba la posibilidad de que la actividad industrial pudiera tener alguna función relevante en el futuro. En cambio, anticipándose al papel que jugarían las metrópolis en la era de la información, se proponía propiciar ...la transformación de la ciudad en un centro de pensamiento, sede de importantes instituciones financieras y de decisión y un foco cultural de primera magnitud" (Vallmitjana et al., 1991: 108). Sin embargo, a partir del arranque del proceso de industrialización sustitutiva a finales de los años 1940, Caracas alcanza cierta figuración dentro del mapa industrial venezolano al conformar un eje textilero con capitales regionales vecinos y concentrar las subramas de vestuario y calzados (Barrios, 1998a). Posteriormente se especializa también en artes gráficas y, en menor medida, en algunos productos químicos.

Cuando Venezuela inicia su proceso de apertura comercial en 1989, Caracas tenía el 18% de su población ocupada en la industria manufacturera fabril y no fabril, lo que representaba el 22% del total nacional. Para 1997, estas proporciones bajan al 16% y 18%, respectivamente, implicando una pérdida de 45.000 empleos directos (OCEI, 1989-1997). Pero, a diferencia de otras metrópolis, estos empleos aparentemente no son trasvasados a la periferia metropolitana. Información proveniente de otra fuente -y referida ahora únicamente a la industria manufacturera fabril 6;- deja ver que la Región Capital como un todo pierde 52.000 empleos industriales directos entre 1990 y 1996, una cifra proporcionalmente superior a la que experimenta Venezuela en el mismo lapso (OCEI, 1990-1996). Por otro lado, el hecho que la Región Capital mantenga su participación dentro del valor agregado generado por la industria nacional -alrededor del 19% en promedio- parece ratificar la tendencia observada en otras latitudes: la de un crecimiento industrial logrado por la vía de aumentos de productividad y no por incremento del empleo. Además, si se toma en cuenta la fuerte concentración en Caracas de los niveles gerenciales de las empresas más importantes del sector (Barrios, 1998 a), solo forzando la expresión, se podría asignar a la metrópoli el calificativo de "industrial".

La desindustrialización de Caracas, visualizada en términos de la pérdida de empleos industriales, contribuye a profundizar la terciarización de la economía urbana, segmento que pasa a responder por el 78,6% del empleo urbano total (1997), frente a 73,4% en 1989 (Figura 5). Esta evolución, que replica patrones ya conocidos, es impulsada fundamentalmente por avances del terciario superior y del sector transporte y comunicaciones. Paralelamente se asiste al debilitamiento del terciario banal, representado por los sectores comercio, servicios al consumidor y administración pública (Cuadro 7).



Un análisis más fino de los sectores líderes de la economía del AMC permite averiguar, en primer lugar, que los mismos absorben una alta proporción de la población ocupada venezolana con algún nivel de educación superior; y en segundo lugar, que a excepción de transporte, sus restantes subsectores se ubican consistente y preferencialmente en la ciudad capital. Hecho que demuestra la indiscutible centralidad económica de Caracas y ratifica su condición de lugar privilegiado para la localización de las actividades más directamente vinculadas con la dinámica global, como es el caso del sector financiero (Cuadro 8).


Ahora bien, se ha afirmado que bajo el modelo de producción postfordista se establece una estrecha vinculación entre los procesos de terciarización (de ámbito urbano) y de transformación industrial (ahora de ámbito supraurbano). Situación que se reflejaría espacialmente a través de la creciente integración de los niveles metropolitano urbano y metropolitano regional. Como esto parece ocurrir sólo parcialmente en el caso de Caracas, cabe pensar que su sector de servicios avanzados debe estar atendiendo fundamentalmente a actividades productivas ubicadas en las restantes regiones del país -i.e. las industrias petrolera y petroquímica, metálicas básicas, metalmecánica y automotriz; generación y distribución de electricidad; y minería de oro-, todas ellas localizadas en las cercanías de 6 de las principales áreas metropolitanas de Venezuela. Lo que llevaría a concluir que más que una "gran ciudad-de-ciudades", Caracas estaría funcionando como una "gran metrópoli-de-metrópolis" de ámbito nacional (ver Figura 6) con posible irradiación hacia algunos países del área de el Caribe (Veltz, 1996).


Fuente: Elaboración propia

Sin embargo, si aceptamos que sólo las grandes metrópolis concentran los ingredientes esenciales reclamados por la nueva competencia internacional; si además recordamos que Caracas es una metrópoli de tamaño medio, con una alta proporción de su población en situación de pobreza y sometida a un aparentemente irreversible proceso de desaceleración demográfica, y si a esto se añade la visión todavía prevaleciente en Venezuela de que hay que frenar el crecimiento de la ciudad capital, ¿por cuánto tiempo más logrará Caracas mantener su primacía económica?

4.4 ¿De la ciudad compacta a la ciudad dispersa?

Cuando se revisa la literatura reciente sobre las modalidades de urbanización inducidas por las nuevas tecnologías, se tiene la impresión que estamos ante fenómenos nunca antes reconocidos o previstos. Esto ocurre, en particular, con la idea de la ciudad dispersa. De allí que no esté demás recordar que la noción de región urbana, entendida como aquélla en donde se daría la convergencia entre campo y ciudad, fue avanzada por H.G. Wells en 1902. Desarrollo que él atribuía fundamentalmente a los esperados avances en materia de transporte y comunicaciones, y a la continua búsqueda por parte de los residentes de las grandes ciudades, de menores niveles de congestión urbana. En sus palabras: "Estamos... en una temprana fase de un gran desarrollo de posibilidades centrífugas...¿Es mucho esperar... que la gran ciudad del año 2000... tenga un radio de más de 100 millas?" (Wells, 1902; Berry, 1973: 38).

La noción pionera de región urbana, que podría ser asimilada a la de ciudad o metrópoli difusa, tendría hoy que ser revisada al menos por dos buenas razones. Primero, para tomar en cuenta los nuevos e importantes factores que participarán en su gestación, entre ellos, la revolución de la información y la introducción del modelo de producción flexible, que acelerarán el desplazamiento residencial e industrial hacia las periferias metropolitanas (Sabatini, 1991; Sánchez). Y, segundo, para relativizar la idea de la inevitabilidad de la urbanización difusa. De hecho, el análisis de la situación de la urbanización en el mundo actual deja ver, por un lado, que globalmente operan procesos simultáneos de dispersión y concentración de población y empleos (Santos, 1996); y, por otro, que en algunos de los lugares que están experimentando procesos de dispersión urbana, las autoridades locales ya se están percatando de sus efectos económicos, sociales y ambientales negativos y están proponiendo medidas para limitarla (PTMB, 1998; Trullén, 1998 a,b).

Si tomamos la Caracas Metropolitana como referencia, pareciera a primera vista tratarse de un ejemplo moderado de urbanización dispersa. En efecto, si se hace un balance de las ganancias y pérdidas de posiciones dentro de la Región Capital, se observa dos períodos bien marcados en cuanto al comportamiento demográfico de sus distintos componentes. En el período correspondiente al despegue y al auge del proceso de industrialización sustitutiva (1950-1971), el crecimiento poblacional es liderizado por los municipios conurbados y por las restantes parroquias del municipio Libertador, registrándose pérdidas de posiciones relativas en los demás casos. En el período subsiguiente (1981-2000), correspondiente a los procesos de apertura comercial y reestructuración productiva, la reestructuración demográfica de la Región Capital es comandada por el componente representativo de la urbanización difusa: es decir, los municipios de la corona regional inmediata. Pero al mismo tiempo se verifica que, exceptuando la Ciudad de Caracas, los demás niveles territoriales siguen todavía ganando posiciones dentro de la estructura regional (Cuadro 9 y Figura 7).



 

Los datos presentados sustentan la idea inicial de que Caracas experimenta un proceso moderado de dispersión urbana. Sería ahora interesante saber si este proceso se está dando de forma nucleada. De acuerdo a Santacana, el diseño policéntrico de ciudades supone "... diversas áreas de centralidad, una red vial urbana que facilite la comunicación entre ellas, una oferta potente de servicios públicos, y la atención a la formación (de recursos humanos) para reducir las desigualdades existentes" (Santacana, 1998: 32). Como estas condiciones sólo se cumplen parcialmente en el caso que nos ocupa, ¿hasta qué punto se podría decir que la Caracas Metropolitana se está encaminando en la dirección apuntada?

Una forma de aclarar esta cuestión es tomar un ejemplo representativo del nuevo modelo de urbanización policéntrica, como es el caso de Barcelona, y ver en qué medida Caracas se acerca a este patrón de referencia. Lo curioso del caso es que a pesar de que ambas metrópolis sólo tienen muy pocos rasgos en común -entre ellos, su magnitud poblacional y su localización en un sitio de topografía accidentada- presentan al mismo tiempo algunas similitudes en cuanto a su organización interna. Así, en el cuadro comparativo que aparece a continuación, podemos advertir claramente que: i) existe bastante cercanía en los rangos poblacionales que ostentan los distintos componentes de sus respectivas regiones metropolitanas; ii) por el contrario, se observa un marcado contraste entre las densidades medias correspondientes a las áreas de más antigua ocupación: muy altas en Barcelona, relativamente moderadas en Caracas. Evidencia que apoya la tesis de la relativa desocupación del área conurbada, un punto muy polémico y de indudables repercusiones políticas;7iii) también llama la atención la gran disparidad en cuanto al número de unidades político-administrativas que engloba cada componente; iv) por último, y sorprendentemente, los municipios de la corona regional inmediata y ambas regiones metropolitanas, como un todo, presentan densidades medias que no difieren mucho entre sí: 3 y 5 hab./ha. en el primer caso; 9 y 13 hab./ha. en el segundo caso. Conclusión: ¿qué se va a entender por urbanización difusa? ¿Será cierto, como lo proclama Gilbert, que estamos asistiendo a un proceso de urbanización rural? (Gilbert, 1993).


5. Se necesita un gobierno metropolitano,

¿pero en qué ámbito territorial?

La mayoría de las grandes metrópolis de América Latina -y Caracas no es la excepción- carece de un nivel de gobierno metropolitano. En un pasado cercano, la principal crítica que se hacía a la inexistencia de un autoridad supralocal de carácter urbano enfatizaba la dificultad que ello entrañaba para emprender acciones coordinadas frente a problemas comunes e inseparables. Problemas éstos relacionados básicamente con la provisión de bienes y servicios colectivos, con la anticipación y ordenación del crecimiento físico de la ciudad mediante la planificación urbana y con la debilidad fiscal de los municipios conurbados (CLAD, 1990; Aylwin, 1991; Pírez, 1991; Violich y Daughters, 1987).

Actualmente, otras razones de peso han venido a sumarse a las anteriores para reclamar con más fuerza la institu-cionalización de una gestión y una administración metropolitanas. El creciente protagonismo económico de las metrópolis tanto a escala nacional como internacional, la progresiva integración funcional de los niveles metropolitano urbano y metropolitano regional, y el surgimiento de redes horizontales de ciudades cuyos límites se inscriben en el espacio virtual, dan cuenta de la complejización del fenómeno metropolitano e indican que ahora existen otros "problemas comunes e inseparables" a ser considerados.

Aquí entra forzosamente en discusión el tema del potencial competitivo de las áreas metropolitanas y de la necesidad emergente de que las autoridades locales asuman roles y atribuciones en asuntos económicos, área antes monopolizada por los gobiernos nacional y regional. Con tal propósito, y basándose en el ejemplo exitoso de Barcelona, varias metrópolis latinoamericanas han impulsado la formulación de planes estratégicos urbanos. Carolina Márquez nos señala que esta novedosa modalidad de intervención urbana, rescatada del mundo empresarial, tiene como propósitos específicos: i) elevar el rango de la ciudad ubicándola adecuadamente en los circuitos internacionales; ii) integrar la ciudad con su entorno, como condición para el desarrollo de ambos componentes y del resto del país; iii) promover la actividad económica; iv) desarrollar modernas infraestructuras de transporte y comunicaciones; y iv) reducir la desigualdad social y mejorar la calidad de vida dentro de la ciudad (Márquez, 1993).

Este cambio de orientación en materia de planificación urbana trae consigo tres cambios importantes en lo que respecta a la gestión y administración de los complejos metropolitanos. Concretamente: i) la necesidad de un replanteamiento del nivel de actuación del gobierno supralocal; ii) la revalorización del gobierno local de la ciudad histórica, y iii) la búsqueda de un mayor equilibrio territorial dentro de la región metropolitana, abriendo la posibilidad de que surjan nuevos espacios conurbados y nuevos gobiernos supralocales en el entorno regional inmediato.

Respecto al primer punto, en la Carta Municipal de Barcelona (1991) ya se recomienda el establecimiento de un gobierno supralocal a dos niveles: el correspondiente al área metropolitana estricta, también denominada ciudad-real, continuo urbano o aglomeración, que funciona como ámbito de vida cotidiana de su población urbana, y el de la región metropolitana o ciudad-región, discontinua, ámbito del planeamiento territorial y estratégico y de gestión de grandes proyectos de infraestructura y equipamiento (Ayuntamiento de Barcelona, 1991).

Apuntando en la misma dirección, Borja y Castells, en el documento que presentan a la II Conferencia de HABITAT realizada en Estambul en 1996, reiteran los criterios anteriores y asignan, de paso, un papel destacado al gobierno del núcleo central del conglomerado metropolitano, visualizado como un ámbito político privilegiado que "... atribuye el valor de marca al conjunto del territorio". Según ambos analistas, dadas la fortaleza política, las amplias competencias y la vocación de liderazgo que son propias de este nivel de gobierno, "... su iniciativa, o falta de ella, marcará al conjunto del territorio metropolitano y estructurará, o no, el espacio estratégico" (Borja y Castells, 1996: 225).

El tercer cambio, centrado en los problemas urbanos y territoriales que presentan los municipios circundantes, se propone, por un lado, controlar los procesos anárquicos que allí están ocurriendo, y, por otro lado, potenciar los núcleos urbanos existentes. Las líneas de actuación correspondientes combinan el desestímulo a la urbanización dispersa, la preservación en bloque de las áreas de valor agrícola y ambiental, y el diseño de un modelo más policéntrico de ciudades. Desde la perspectiva del Plan Territorial Metropolitano de Barcelona, tales actuaciones se traducirían en un conjunto de Islas Metropolitanas y de Espacios Abiertos, servidos por redes de transporte homogéneas, reticulares y articuladas para garantizar la plena accesibilidad a todas las partes del territorio, sentando las bases materiales para la configuración de una "ciudad-de-ciudades" (PTMB, 1998). Es a la luz de estos antecedentes que cobra sentido el llamado de atención que hacen Borjas y Castells cuando plantean que el objetivo principal de la política urbana hoy es HACER CIUDAD:

Este hacer ciudad supone optar por un medio urbano concentrado (para intensificar las relaciones sociales y económicas y para favorecer la cohesión y la gobernabilidad), por la dialéctica entre centralidad y movilidad… y (por) la definición del proyecto de ciudad entre todos los agentes urbanos, que impregne la cultura cívica y consiga un amplio acuerdo social (Borjas y Castells, 1996: 144-145).8

Mientras tanto, ¿cómo se ha manejado el problema de la gobernabilidad de la Caracas Metropolitana? Las propuestas más recientes que existen al respecto están contenidas en un documento publicado por la Comisión para la Reforma del Estado (COPRE) en 1993, y en las dos versiones revisadas de este mismo trabajo que presenta la Fundación Plan Estratégico Caracas Metropolitana (FPECM) en los años 1998 y 1999. En la propuesta de la COPRE (Vallmitjana et al., 1993), la atención se centra en dos ámbitos territoriales: los correspondientes al ejercicio de las funciones de capitalidad y metropolitanidad. En el primer caso, se manejan varios escenarios, todos ellos circunscritos al municipio Libertador o Ciudad de Caracas. En lo que respecta al ámbito de actuación supralocal, se focaliza exclusivamente el nivel metropolitano regional, reflejando fielmente una tendencia que empieza a imponerse a partir de 1989, cuando se desmantela la Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano. Desde entonces el AMC o área urbana conurbada deja de ser objeto de estudio e intervención por parte de los organismos encargados de la planificación urbana en el país.9

Este mismo enfoque se mantiene en la primera propuesta que hace la FPECM sobre la gobernabilidad de la Caracas Metropolitana. Allí se sugiere una versión particular y adaptada de un gobierno a dos niveles: el municipal, que retendría las funciones específicas de este ámbito jurisdiccional, y el metropolitano regional, abarcando en la medida de lo posible los 17 municipios que integran la RMC. Esta última posición es justificada así:

... lo que realmente caracteriza el proceso de metropolitanización es la difusión de actividades y funciones en un amplio espacio ocupado por, al menos, una ciudad principal y varias comunidades vecinas relacionadas… con una dinámica de interacción que puede con frecuencia resultar independiente de la continuidad geográfica de las áreas urbanas.

Desde el punto de vista funcional, la verdadera ciudad es esta región metropolitana--- (Vallmitjana et al., 1994: 4)

Contrariamente, en el documento actualmente en discusión que la FPECM se dispone a elevar a la consideración de la Asamblea Constituyente, se reconoce la necesidad de atacar en forma conjunta los problemas derivados de la capitalidad y de la existencia de un área conurbada. Se recomienda entonces que el ámbito territorial de la Ciudad de Caracas, en tanto capital federal, abarque el área comprendida por los 5 municipios que conforman el Valle de Caracas. Al mismo tiempo, se mantiene inalterada la propuesta relativa al ámbito territorial del gobierno metropolitano. De esta forma, a través de la superposición de dos distintos enfoques se arribaría al modelo original de un gobierno supralocal a dos niveles: los correspondientes al AMC y a la RMC (Delfino, 1999).

Dentro de esta última propuesta no existe ninguna disposición que tome en cuenta el carácter estratégico del gobierno local de la ciudad histórica, componente que tendería a perder su identidad dentro del conjunto metropolitano. Pero, como se vio con anterioridad, el municipio Libertador, después de muchos avatares, ya cuenta con su Plan de Desarrollo Urbano Local donde se contempla, entre otras medidas, la recualificación del casco central, el rescate de otras áreas con potencial de desarrollo, la rehabilitación de los barrios, la creación de un sistema de espacios abiertos y la mejora sustancial de la movilidad. No obstante, sigue estando ausente la visión de conjunto del continuo urbano.10

En cuanto a los 12 municipios que integran el componente más dinámico del complejo metropolitano, i.e. los de la corona regional inmediata, las propuestas contenidas en los dos documentos de la FPECM sólo incluyen disposiciones genéricas que reflejan antes que nada las relaciones verticales de predominio/subordinación típicas de la fase anterior del proceso de metropolización:

A este nuevo ámbito gubernamental metropolitano le corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado del área metropolitana, la eficiente prestación de los componentes de los servicios de escala metropolitana y la gobernabilidad coherente e integrada del conjunto global (Delfino, 1999: 34). 11

Para concluir, se quiere llamar la atención para un hecho indeseable que se está produciendo en el campo de la planificación urbana en Venezuela, a raíz de los procesos de reestructuración de los complejos metropolitanos. Se trata del uso indiscriminado y aleatorio de acepciones bien establecidas dentro del campo urbano, sin que esta nueva práctica denominativa esté suficientemente justificada teórica y empíricamente. Por ejemplo, esto ocurre con frecuencia con el término área metropolitana, que tiende, bien sea a ser estigmatizado o sustituido por la expresión "ciudad", como pasa con la última propuesta de la FPECM, o bien sea a ser aplicado cada vez más para referirse a la región metropolitana. En otras oportunidades, como se vio en páginas precedentes, el término ciudad es utilizado para referirse a la ciudad-región, una mezcla heterogénea de usos urbanos, periurbanos y rústicos. También se vacía de contenido la denominación Ciudad de Caracas, hasta ahora utilizada para designar el sitio de asiento del núcleo original, cuando se propone extender su uso a toda el área conurbada. Por consiguiente, hay que acometer urgentemente la tarea de unificación del lenguaje dentro del campo urbano para que podamos realizar análisis consistentes y proponer actuaciones urbanas bien fundamentadas.


1 Una versión preliminar de este artículo se presentó como ponencia en el V Seminario Internacional de la Red Iberoamericana de investigadores sobre Globalización y Territorio, Toluca, México, 21 al 24 de septiembre de 1999.

2 Sonia Nogueira de Barrios. Arquitecto, Universidad Central de Venezuela (UCV). M. Sc. en Planificación del Desarrollo, mención Urbano Regional, CENDES-UCV. PhD en Planificación Urbano Regional, Universidad de California, Berkeley. Directora del Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES), Universidad Central de Venezuela. Profesora-Investigadora del Area Urbano-Regional. Miembro del Consejo Científico de la Red de Investigadores Iberoamericanos sobre Globalización y Territorio. Miembro del Grupo Desarrollo Urbano de CLACSO. Email: incendes@reacciun.ve.

3 Hoy convertido en Estado Vargas

4 Dentro de la división político-administrativa de Venezuela, los municipios están divididos en parroquias representadas por Juntas Parroquiales cuyos integrantes son elegidos directamente por listas cerradas en los comicios municipales. Las Juntas Parroquiales ejercerán las atribuciones que le sean delegadas por el órgano municipal.

5 Énfasis en el original.

6 Industria manufacturera fabril: incluye únicamente establecimientos con 5 y más trabajadores.

7 Hasta ahora las soluciones para el problema de las áreas de vivienda no controlada han sido buscadas fuera del continuo urbano, por considerar que éste último estaba sobresaturado.

8 Mayúsculas y énfasis en el original.

9 Un ejemplo típico de este enfoque lo constituye el Plan de Ordenación Urbanística del AMC adelantado por el Ministerio de Desarrollo Urbano a mediados de los años 1990, el cual asume el carácter de un Plan Territorial al proponer que su ámbito de estudio sea el de la Región Metropolitana de Caracas.

10No existe actualmente ningún instrumento de planificación que permita coordinar los distintos Planes de Desarrollo Urbano Local que adelantan los municipios que integran el AMC.

11FPECM, Gobernabilidad democrática…, o.c., p. 34. En cambio, en 1982 el constitucionalisa Allan Brewer-Carías presenta una propuesta que abarca a todas las subregiones de la Región Capital, dentro de un enfoque muy a tono con la actual concepción de las ciudades polinucleadas y con la necesidad de creación de niveles de gobierno a escalas metropolitana urbana y metropolitana regional: Propuesta para una Reforma Institucional de Caracas y de la Región Capital. Comunicación enviada a la Comisión Bicameral Especial que tenía a su cargo los estudios sobre la elaboración del proyecto de Ley de Coordinación de las Jurisdicciones que actúan en el Área Metropolitana de Caracas.

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