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Revista médica de Chile

versión impresa ISSN 0034-9887

Rev. méd. Chile vol.142  supl.1 Santiago ene. 2014

http://dx.doi.org/10.4067/S0034-98872014001300009 

ARTÍCULO

 

Fundamentos para la Institucionalización de la Evaluación de Tecnologías Sanitarias en Chile* **

Foundations for the institutionalization of health technology assessment in Chile

 

Marianela Castillo-Riquelme1,a, Emilio Santelices C.2,b ***

1 Departamento Economía de la Salud - División de Planificación Sanitaria - Subsecretaría de Salud Pública - Ministerio de Salud; Santiago, Chile.
2 Departamento de Desarrollo Estratégico - Ministerio de Salud; Santiago, Chile
a Economista en Salud, MSc in Health Management (Imperial College - Londres)
b Médico, MBA, Doctorando Escuela Salud Pública , Universidad de Chile

Correspondencia a:


The Chilean health system has not been completely oblivious to health technology assessment (HTA). In fact, significant advances in the areas of health prioritization using criteria of disease burden, effectiveness and cost-effectiveness among others, can be acknowledged. The introduction of the reform of Explicit Health Guarantees (GES) has been an important milestone in this arena, allowing the consideration of other dimensions such as social preferences in health. However, the application of HTA encompasses the entire health system and in that sense the institutionalization of a process properly defined and extensively validated in our country, is imminent. This paper discusses the foundations on which progress must be made in institutionalizing HTA, starting from the architecture of our health care system and in light of the economic and social reality. We review some background information first, and then discuss some important considerations in our context, including information on the institutional and legal framework. It concludes with the authors' view on some key elements to consider in HTA in Chile, which does not necessarily represent the vision of the Ministry of Health.

Key words: Chile; Institutionalization; Health priorities; Health technology; Technology assessment, biomedical.


 

Antecedentes

De acuerdo a la clasificación del Banco Mundial (Método Atlas), a contar de julio de 2013, Chile es un país de ingresos altos con un Ingreso Nacional Bruto (INB) per cápita de 14.280 dólares norteamericanos del año 20121, lo que lo sitúa como una economía en transición. Nuestro país ha duplicado el gasto público en salud en los últimos 10 años; sin embargo, según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Chile dedica sólo 7,2% de su Producto Interno Bruto (PIB) a salud, con un financiamiento público menor al 50% del total y con un gasto de bolsillo muy elevado (37%), para el contexto de los países de esta organización2.

La situación epidemiológica de Chile es similar a la de países desarrollados, caracterizada por la existencia de enfermedades crónicas no transmisibles relacionadas con estilos de vida poco saludables y envejecimiento. Se evidencia además, desigualdades importantes en la prevalencia de estas condiciones por sexo, edad, nivel educacional y ubicación geográfica3. Un estudio reciente muestra la persistencia en desigualdades a favor de población de mayores ingresos en la utilización de consultas de especialidad, exámenes de laboratorio e imagenología, luego de implementarse la reforma GES4.

En nuestro sistema de salud, los criterios de priorización han ido evolucionando en el tiempo, jugando un rol inicial importante los estudios de carga de enfermedad5,6, mientras que otros criterios tales como la efectividad de las intervenciones disponibles y su costo-efectividad se han ido incorporando gradualmente7,8. En el ámbito específico de la GES, la ley 19.966 define los estudios que deben informar el proceso de priorización, para dar cuenta de la situación de salud de la población, la efectividad de las intervenciones y su relación costo-efectividad, esta última, cuando sea posible. Se establece asimismo, la necesidad de determinar el impacto presupuestario del conjunto de garantías, lo que se traduce en la necesidad de llevar a cabo un estudio de verificación del costo promedio por beneficiario previo a cada modificación de las GES9. Es en este contexto donde también se han realizado estudios de preferencias sociales10.

Por su parte, el reglamento que rige a esta ley (N°121/2005), establece lo que se ha denominado algoritmo de priorización GES, fijando el uso de criterios explícitos en la construcción de un ranking de priorización. Estos son: magnitud del problema, impacto en las personas, vulnerabilidad, efectividad, costo, demanda potencial, oferta disponible y carga financiera para los hogares11. No obstante, en la práctica no existe un algoritmo matemático o factores de ponderación para los criterios utilizados, a la vez que no siempre se cuenta con evidencia en cada uno de ellos12.

A nivel ministerial, la asesoría en materias relativas a ETESA data de 1997, cuando se creó una Unidad, cuyo rol era revisar evidencia y producir informes en temas acotados. La Unidad de ETESA se formalizó el año 2007 al interior del Departamento de Calidad y Seguridad del Paciente y dejó de existir el 2010.

Finalmente, teniendo en cuenta la relevancia de la academia tanto en formación como en investigación en áreas relativas a ETESA, hay que reconocer que este es un tema relativamente nuevo en nuestro país. Esto a pesar del desarrollo docente y de investigación en ámbitos de Medicina Basada en Evidencia (MBE), donde actualmente existen tres 3 centros de revisión Cochrane. En el ámbito de evaluación económica en salud, las ofertas docentes son todavía escasas, correspondiendo principalmente a cursos cortos impartidos en colaboración entre docentes chilenos y extranjeros.

Consideraciones para la implementación de ETESA en Chile

Uno de los grandes desafíos para las economías del mundo, en especial aquellas de ingresos altos, es cómo hacer frente al incremento de los costos en salud, cuyas tasas en las últimas décadas han superado a las del crecimiento del PIB. El caso de Estados Unidos presenta el escenario más complejo, donde con un gasto cercano al 17% del PIB (el más alto de entre los países de la OCDE), está lejos de exhibir los mejores indicadores sanitarios del orbe. Otros en cambio, como el reino Unido, logran mantener un equilibrio entre sus indicadores de salud y su gasto, sin estar exentos del problema de incremento de éste, como en el resto de los países. Chile también presenta una tendencia de crecimiento en los costos, que se puede atribuir, en parte, al fenómeno denominado "Baumol's cost disease". Este efecto, propuesto en 1965, postula que el aumento de salarios en un sector económico no es consecuencia de un aumento de productividad en ese sector, sino del aumento de salarios en otras industrias, donde sí se ha evidenciado aumento de productividad. Este efecto aplica principalmente a industrias intensivas en recurso humano13. En nuestro caso, existe un matiz diferente, por cuanto Chile aún exhibe la necesidad de aumentar su gasto público en salud, si utilizamos como referencia el promedio de los países de la OCDE, donde tanto el gasto per cápita en salud como la participación del sector público en este gasto son mayores2. También se debe disminuir el gasto de bolsillo a niveles por debajo del 20%, recomendación de la Organización Mundial de la Salud (OMS), que permite minimizar las posibilidades de que las familias enfrentadas a una situación catastrófica de salud, se enfrenten además a una situación de empobrecimiento familiar14.

En síntesis, nuestro desafío es incrementar el gasto, pero asegurarnos de seguir haciéndolo de manera adecuada y en línea con las recomendaciones de políticas públicas. Al respecto, esto plantea la oportunidad de gastar más, teniendo en cuenta el efecto redistributivo de las acciones de salud15, de manera de mejorar la equidad en salud. En este sentido, la institucionalización de una agencia o instituto evaluador de tecnologías sanitarias será clave, no sólo para canalizar mejor el aumento esperado del gasto, sino además porque la innovación y los avances tecnológicos seguirán creciendo vertiginosamente. Esto impone presiones permanentes al sistema de salud, en términos de decidir sobre la cobertura de estas tecnologías. Así, el instituto evaluador contribuirá con un proceso independiente de evaluación, que se base no sólo en la compilación y revisión minuciosa de la evidencia disponible, sino además de otras consideraciones sociales, para emitir recomendaciones legítimas a la autoridad sanitaria.

El alcance y ámbito que se defina para ETESA en Chile será determinante de su potencial contribución al uso de los recursos del sector. En efecto, en algunos países ETESA ha quedado limitada al ámbito de evaluaciones económicas de nuevos fármacos y/o dispositivos médicos. Para que ETESA cumpla un rol relevante en la priorización de los recursos del sector, ésta debería evaluar no sólo nuevas tecnologías (por lo general son medicamentos de alto costo), sino además, intervenciones en los ámbitos de salud pública (y estilos de vida saludable) y asimismo, establecer protocolos atención y/o guías clínicas que permitan homogeneizar la práctica clínica a nivel nacional. Más aún, la institucionalidad de ETESA debería abordar al sistema de salud como un todo, tanto en el sector público como en el sector privado, tema al que nos referimos más adelante.

Existen varios modelos de ETESA a nivel internacional que pueden servir como referentes. En efecto el National Institute for Health and Care Excellence (NICE) que da lineamientos al sistema de salud de Inglaterra y Gales, cuenta con tres centros de excelencia para asumir funciones de evaluación de tecnologías en salud, salud pública y práctica clínica16. El modelo del NICE se ha destacado a nivel mundial en los ámbitos de transparencia y participación17. Otros modelos interesantes a tener en cuenta en la formulación de una agencia o instituto ETESA son los de Canadá, Australia y Alemania18.

La institucionalización de ETESA debe ser capaz de aglutinar iniciativas, que se han venido desarrollando de manera aislada, poco sistemática y no siempre vinculada con las decisiones, pero que sin embargo han mostrado frutos de interés. Tal es el caso del manejo de la variabilidad de la práctica clínica que nace al alero de las patologías GES con la emisión de guías clínicas, proceso que ha comprometido el quehacer tanto de los prestadores públicos como privados y que de igual forma ha debido alinear a los aseguradores. Asimismo, la disponibilidad cada vez mayor de estudios de costo-efectividad de diversas intervenciones de salud y su validación como evidencia económica en salud, resulta también muy favorable para una institucionalidad de ETESA. Lo anterior ha sido reforzado por el reciente lanzamiento de lineamientos nacionales (caso de referencia) para realización de evaluaciones económicas19.

Al pensar en ETESA y sus funciones, debemos concebir una institucionalidad que asuma responsabilidades tanto para prestadores públicos como privados. En definitiva, cuando se toman malas decisiones en el ámbito privado acerca de, por ejemplo, incorporación de nuevas tecnologías, los costos innecesarios y las consecuencias de medicina innecesaria las asume el país en su conjunto. Esto no significa que se inhiba la libertad de innovación. Sin embargo, si ésta no está asociada a evidencia que muestre una adecuada relación costo-impacto en los resultados de salud, no debiera existir la obligación de contar con cobertura de los seguros. Así, ETESA puede contribuir de manera favorable y activa a distinguir entre necesidades en salud y medicina innecesaria. Esta última no se asocia con mejores resultados en relación a las prácticas ya existentes para resolver determinados problemas.

Institucionalización y marco jurídico para ETESA en Chile

La incorporación de una nueva institucionalidad al interior del sector salud abre una serie de interrogantes, acerca de sus funciones, atribuciones, marco regulatorio y sus alcances , así como la pertinencia de muchos de estos factores en relación a otros cuerpos legales ya existentes, comenzando por el código sanitario. No está en los alcances de este artículo referirse en particular a cada una de estas materias, las que deberán ser tratadas en su oportunidad con los equipos jurídicos correspondientes.

Corresponde, sin embargo, hacer presente la claridad conceptual y los alcances y objetivos que una iniciativa de esta envergadura pretende. La importancia y urgencia de avanzar hacia la institucionalidad en ETESA ha sido reforzada por varios organismos internacionales. Por ejemplo la OCDE en reciente reunión conjunta de los Comités de hacienda y salud, menciona a ETESA como una de las estrategias disponibles para la sustentabilidad financiera de los sistemas de salud en las próximas décadas20. Asimismo, la Organización Panamericana de la Salud (OPS) en resolución CSP28.R9 insta a los países miembros a la creación de procesos decisorios para la incorporación de tecnologías sanitarias basadas en ETESA, a fin de fundamentar las políticas de salud pública21.

Finalmente, cabe destacar que uno de los desafíos asumidos por nuestro país es avanzar hacia un sistema de salud más equitativo y en línea con los lineamientos de la Organización Mundial de la Salud (OMS), en la búsqueda de la cobertura universal14. En este sentido, el uso eficiente de recursos tanto desde lo técnico (esto es, buscar la mejor alternativa de conseguir un objetivo específico en salud), como desde su asignación (esto es, poner los recursos en las acciones y/o problemas de salud que ofrecen mayores ganancias en salud), resultan determinantes para el logro de este propósito. El contar con ETESA se convierte en una decisión clave dentro de una organización, para poder tomar mejores decisiones de cómo y dónde utilizar los recursos.

Un modelo de ETESA para Chile

La literatura internacional que da cuenta de los distintos modelos de ETESA instalados en distintos países, es considerable. En ésta se muestra que la implementación de ETESA es un proceso gradual, que permite ir desarrollando capacidades, ganar adherentes, asignar más recursos y finalmente legitimar su accionar. Muchos países han comenzado con unidades relativamente pequeñas que se alojan en un ministerio, para luego transitar a instituciones autónomas de mayor envergadura. Tal es el caso del NICE que partió con cinco funcionarios y al cabo de diez años llegó a 500 funcionarios. Asimismo, la agencia Sueca (SBU) pasó cinco años al alero del Sweden's Government Office para independizarse recién en 199218.

En el ámbito más metodológico, figuran los 15 principios que se sugieren como una guía, tanto para implementar, como para evaluar a las agencias y/o institutos de ETESA. Estos principios cubren los ámbitos de estructura, métodos y procesos de la institucionalidad de ETESA, además del uso de éstas en la toma de decisiones en salud22,24.

En nuestro país surgen varios desafíos que deben tomarse en cuenta cuidadosamente en la implementación de ETESA, partiendo por la dualidad de nuestro sistema de salud, que requiere de políticas que permitan alinear los incentivos de aseguradores y prestadores (públicos y privados) con los de ETESA. Sin duda que la fragmentación que enfrenta nuestro sistema impone ineficiencias, debilita la calidad de atención y desemboca en insatisfacción usuaria. Este tema podría abordarse más bien desde las necesidades de reformas al sistema de salud.

El Ministerio ha decidido dar un paso decisivo en la discusión de la institucionalización de ETESA con la conformación de la Comisión Nacional en ETESA, la cual se constituyó en enero del 2013 con 16 miembros que representan a las principales instituciones del sistema de salud. La comisión tiene como propósito proponer un modelo para el funcionamiento de ETESA en Chile, y a la vez constituir un grupo de apoyo para a toma de decisiones en estas materias25. Es de esperar que este primer paso se siga potenciando con otras iniciativas que permitan avanzar en la formalización de procesos de ETESA en nuestro país.

Entre los desafíos a abordar, está el desarrollo de capacidades en los ámbitos ETESA, tanto a nivel de analistas-investigadores como de tomadores de decisión. Desarrollar capacidades es un tema primordial que debe avanzar a la par con la introducción de los métodos de ETESA en la toma de decisiones. Asimismo, la investigación en salud es un aliado clave de las ETESA y en este sentido tanto las universidades como el Estado deben fomentar y dedicar recursos que permitan generar la evidencia necesaria para la toma de decisiones en nuestro contexto local. Por otro lado, el proceso debe ofrecer transparencia e involucrar a los actores relevantes, incluyendo la opinión de los ciudadanos, de manera de asegurar la legitimidad que resulta esencial al momento de la implementación de recomendaciones.

Finalmente, resulta crucial que los tomadores de decisiones de políticas públicas, respalden el quehacer de ETESA desde su inicio, lo cual implica considerar en sus decisiones, los hallazgos y recomendaciones que emanen de ETESA.

 

Referencias

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* Apoyo Financiero: los autores no han recibido apoyo de ningún tipo para escribir este artículo, asimismo el Ministerio de Salud (empleador de los autores) no ha tenido ninguna influencia en el diseño ni contenido del artículo.

** Este artículo fue sometido a revisión por pares.

*** Conflictos de Intereses: los autores declaran no tener conflictos de intereses. Marianela Castillo-Riquelme ha actuado como coordinadora técnica de la Comisión Nacional ETESA desde enero del 2013 a la fecha.

Correspondencia a: Marianela Castillo-Riquelme
marianelacastillo
@hotmail.com
; marianela.castillo@minsal.cl

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