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EURE (Santiago)

versión impresa ISSN 0250-7161

EURE (Santiago) v.23 n.70 Santiago dic. 1997

http://dx.doi.org/10.4067/S0250-71611997007000002 

Economías regionales
extrapampeanas y exclusión
social en el marco del ajuste

Alejandro B. Rofman*

Abstract

This paper summarizes the progresses of a research being carried out by the author at the Centro de Estudios Urbanos y Regionales - Center of Urban and Regional Studies (CEUR), University of Buenos Aires. The purpose of the research is to make a diagnosis of regional development evolution in Argentina considering the impacts of the current process of Structural Adjustment or Plan de Convertibilidad. Rofman and its team of assistant researchers are expecting to conclude this work by the end of 1997 and its results will be published by Amorrortu.

Introducción

Las llamadas "economías regionales", término con que se suele identificar a las regiones argentinas ubicadas fuera del área pampeana, al formar parte constitutiva del sistema económico-social global están afectadas por el mismo proceso crítico que marca el actual desarrollo de nuestra sociedad. Sin embargo, en cada una de las áreas constitutivas del espacio extrapampeano, los procesos de producción y su respectiva gestión, la estructura social, la constelación de los agentes económicos regionales, su vinculación con quienes operan fuera de sus límites y el perfil del modelo político-administrativo local se presentan con significativas diferencias de tipo estructural.

Este documento consta de tres apartados. En el primero se hará mención a los principales factores contemporáneos asociados al modelo de desarrollo dominante y que están provocando una situación paradojal: un generalizado proceso de modernización e incorporación de nuevas actividades de alta productividad acompañado de una acentuada dinámica de destrucción del tejido social, y un difundido fenómeno de desaparición de pequeñas actividades productivas y/o de empleos y la consiguiente emigración de quienes quedan excluidos de la actividad regional. El segundo apartado se ocupará de la función que el Estado -en los niveles nacional, regional y local- ha ido asumiendo a partir de la plena vigencia del modelo neoliberal, en su relación con el proceso de crecimiento de las economías regionales, dando cuenta así del perfil de la gestión estatal y su responsabilidad en acentuar este proceso dual, cuyo elevado costo económico y social está siendo afrontado, exclusivamente, por los sectores subordinados de cada región analizada. En el tercer aparado de cierre, se plantearán los posibles escenarios futuros a nivel regional que se podrían verificar en caso de que el modelo de acumulación actual no modifique sus contenidos esenciales, o de que no se produzcan ajustes significativos al mismo.
 
 

1. Modelo de acumulación, proceso de crecimiento regional y exclusión social

La crítica situación que actualmente impacta sobre la mayoría de los residentes en las denominadas economías regionales, podría describirse a través de los siguientes enunciados:

a) Crisis generalizada de crecimiento. El proceso de acumulación en las economías regionales extrapampeanas descansó, históricamente, en la dinámica de absorción de los excedentes de producción de las respectivas áreas por parte del consumo interno. Una rápida revisión del conjunto de bienes que identificaron a tales regiones productivas muestra que, a diferencia de lo ocurrido en la Pampa Húmeda, fue el mercado nacional el principal impulsor de su expansión histórica. El Noreste proveía de yerba mate, tabaco, algodón en fibra, frutas tropicales y tanino para la curtiembre; el Noroeste enviaba frutas, vinos, azúcar y hortalizas, además de petróleo y gas; la Región Cuyana se especializaba en vinos, frutas, hortalizas y petróleo y la extensa área patagónica ofrecía productos de la pesca, lana y toda una amplia gama de frutas y combustibles líquidos y gaseosos. En algunos casos, los alimentos y los insumos industriales citados venían industrializados; en otros, se incorporaban al mercado de consumo de los grandes aglomerados de la región pampeana a granel y era aquí donde se fraccionaban o se industrializaban. En su conjunto, la producción solamente accedía al mercado externo como sobrante del consumo interno y, por ende, el sistema de precios que lo regulaba no dependía de las cotizaciones internacionales, sino de la dinámica de consumo local y de la intervención reguladora del Estado.

El cambio del modelo de acumulación a partir de 1975 y la definitiva implantación del proyecto económico-social de corte neoconservador desde 1991, alteraron drásticamente las condiciones de desarrollo productivo de las citadas economías regionales. La apertura externa, la acelerada inserción de la economía en el flujo comercial y financiero internacional y la ausencia de regulación estatal, transformaron la dinámica de acumulación de los agentes económicos involucrados en los diferentes procesos productivos. Ello implicó, para ciertos casos, que el sector externo se constituyese en el principal demandante de la producción, como ha venido sucediendo en los últimos años con el algodón y la fruta de pepita (manzana y pera) del Alto Valle de Río Negro. En las situaciones en que ello no ocurrió así, por cuanto la demanda interna siguió siendo el principal factor de destino de la producción, el proceso de determinación de los precios de realización de todos los bienes comercializados incluyendo, por supuesto, los que se integraron mayoritariamente al flujo exportador, quedó determinado por la cotización de los mercados internacionales. El Estado dejó de intervenir de manera sistemática en la fijación de precios mínimos y en la determinación de pautas comercializadoras. De este modo, la señal prevaleciente en la orientación general de la demanda y de los resultados de los agentes económicos de las regiones extrapampeanas es, ahora, la emitida por los mercados externos.

Tal transformación tiene profundas consecuencias en las respectivas estructuras productivas, pues obliga a los agentes económicos regionales a reorientar de modo drástico su modalidad de inserción en el mercado. La reducción de la demanda interna debido al desempleo y a la baja del salario real, la ausencia de créditos de apoyo, la desregulación estatal y la inequitativa presión tributaria, acompañan este reajuste del proceso de acumulación que, como veremos, deja en pocas manos el liderazgo del crecimiento regional y provoca una crisis generalizada en la pequeña y mediana producción de las regiones extrapampeanas. Al mismo tiempo, frente al deterioro visible del tejido social vinculado estrechamente a la producción de corte tradicional y a los mayoritarios agentes económicos relacionados, emerge un proceso de captación de riqueza e ingresos por grupos cada vez más pequeños. La crisis social descrita puede entonces coexistir con elevadas tasas de incremento de la producción física de muchos de los rubros predominantes en la canasta productiva de las regiones. Es que, como nunca antes, quienes ganan en este proceso paradojal son los segmentos de mayor poder, tamaño y capacidad de negociación frente a una situación cada vez más desventajosa de la mayoría de los actores sociales que se dedican a actividades agroindustriales, extractivas y de apoyo a la comercialización y a los servicios, tanto a nivel de responsables de la gestión productiva como de asalariados o trabajadores no remunerados dentro de tales actividades.

b) Modernización productiva y concentración económica. La apertura externa orientada a abrir nuevos mercados y hacia los que se vincula cada vez más la producción de las regiones extrapampeanas, genera un fenómeno nuevo en la estructura de propiedad, distribución del ingreso y ocupación en estas regiones. Aún cuando el mercado interno sigue siendo fundamental para la realización efectiva de dicha producción, las posibilidades de expansión están marcadas por la inserción internacional, donde la presencia del MERCOSUR juega un papel fundamental. Entonces, es preciso reconvertir los parámetros fundamentales del proceso de producción, por lo que corresponde identificar quiénes son los actores sociales responsables de tal transformación. Un emergente y dinámico proceso de modernización productiva se difunde bajo muy diferentes modelos de producción, perfil tecnológico y reestructuración de la propiedad y de la fuerza de trabajo. Esta novedosa reconversión, que avanza en forma acelerada, abarca a la explotación petrolífera, la pesca y la fruticultura del Alto Valle, en la Patagonia; a la vitivinicultura en Cuyo, a la producción de semillas o frutos exóticos, a segmentos del proceso cañero azucarero, al tabaco y la actividad petrogasífera en el Noroeste argentino, al algodón, arroz y la citricultura en el Noreste, así como a los procesos agroindustriales y extractivos más destacados.

La exigente competitividad internacional impone este proceso de modernización productiva que es llevado adelante de modo parcial o total por agentes económicos que, en numerosos casos, no son los que históricamente poblaron y formaron la red agrícola familiar propia de cada región o condujeron la actividad extractiva minera, en particular las empresas estatales hoy privatizadas. Los nuevos protagonistas son grupos económicos nacionales o extranjeros de gran capacidad económica y recursos financieros, apoyados en algún caso, como en Cuyo, con normas oficiales representadas por un programa de promoción a partir de la capitalización de tributos no abonados. Cuando este respaldo no se verifica en forma explícita, funcionan otros mecanismos que, movidos por las mismas grandes firmas o facilitados por el Estado, les permiten colocarse en una situación privilegiada con respecto al resto del espectro empresarial. Tales mecanismos tienen que ver con el acceso a fuentes crediticias a tasas de interés de nivel internacional, con la concesión de ventajas impositivas ofrecidas por los poderes locales y con la obtención de subsidios encubiertos, ya sea a través de tarifas preferenciales otorgadas por las empresas de servicios públicos o mediante la entrega de tierras fiscales con valores por debajo de los que rigen en el mercado.

Entretanto, la estructura tradicional agraria que tiene a la pequeña unidad familiar como modalidad de producción predominante, se encuentra estructuralmente incapacitada de acceder al necesario proceso de reconversión que le exige la internacionalización de los mercados. ¿Cuáles son los requerimientos imprescindibles a los que están sometidas las actividades productivas, más allá de su inserción en el mercado, para poder incorporarse a las nuevas corrientes del intecambio o hacer frente a la competencia externa? Este es un problema ampliamente debatido en la literatura especializada, de la cual solamente se extraerán sintéticamente los aspectos clave que aparecen con mayor dificultad de resolución por parte de las unidades productivas más débiles del mercado. Los siguientes se citan en orden sucesivo:

1. Capacidad de gestión por parte de la firma a fin de incorporar, de modo eficiente, las diversas innovaciones que las empresas necesitan para reconvertirse;

2. Capacidad de financiamiento, que puede tener tanto un origen interno a la firma como externo a partir de fuentes financieras, a fin de adquirir capital de trabajo e inversión destinado a transformar el proceso de gestión y/o producción;

3. Estrategias de penetración en los nuevos mercados, utilizando a tal efecto herramientas que aseguren resultados satisfactorios, incluyendo el acceso a una adecuada información, políticas innovativas de comercialización y presencia activa en encuentros nacionales e internacionales para difundir sus productos;

4. Reconversión del nivel de conocimiento de los sectores de conducción y de las aptitudes de los trabajadores de las empresas, acorde con los nuevos modelos de gestión y producción que son compatibles con los profundos cambios tecnológicos en marcha, a fin de reducir costos y aspirar a un marco de competitividad creciente;

5. Poder de negociación en el mercado para acceder a los niveles de decisión del sector público, a fin de lograr medidas estatales de apoyo. Además, dicho poder de negociación resulta indispensable al objetivo de replantear relaciones interempresariales o vinculaciones con organizaciones nacionales e internacionales, que puedan facilitar la transición hacia nuevas formas de posicionamiento en los mercados reestructurados.

Estos cinco aspectos fundamentales son difícilmente alcanzables para los amplios sectores de la pequeña producción subordinada. En algunos casos, resultan de imposible concreción por parte de dicho segmento social, por lo que queda de manifiesto una situación estructuralmente diferenciada con respecto a otros sectores productivos que, por su inserción privilegiada en el mercado (tamaño, poder, acceso a beneficios estatales, información abundante y actualizada, etc.), son acreedores a disponer de los mismos. En otros casos, es posible que dispongan parcial o totalmente de algunas de estas condiciones imprescindibles para subsistir en el mercado, pero les resultan insuficientes para asegurar una trayectoria favorable a largo plazo. Si en cambio analizamos la situación de los asalariados ocupados en grandes emprendimientos productivos que son objeto de trascendentales cambios, originados en procesos de reconversión integral, se refleja con nitidez el contraste característico del presente modelo de acumulación que hasta aquí se ha marcado. Si se programa la reinserción integral de los excluidos, se puede evitar el altísimo costo social de la ausencia de ocupación para amplios sectores de la masa laboral comprometida. De lo contrario, se crea la paradoja de la coexistencia de un elevado crecimiento productivo, conjuntamente con la emergencia de niveles de desocupación y pobreza inéditos en las áreas urbanas donde tales emprendimientos -en general ex-empresas del Estado- tienen su localización.

Veamos las experiencias contemporáneas concretas que ilustran la hipótesis central. En algunas áreas los productores agrícolas subordinados son ocupantes precarios de la tierra, por lo que no pueden acceder al financiamiento formal. En otras circunstancias han ido perdiendo progresivamente la capacidad de acumulación y no pueden enfrentar las transformaciones necesarias para adaptarse al nuevo perfil productivo y tecnológico que les exige la salvaje apertura externa. Finalmente, en prácticamente todos los procesos descritos, no existe financiamiento bancario accesible ni apoyo estatal generalizado, ni aun información disponible para la toma de decisiones.

Este proceso de polarización económica y social, donde un segmento de grandes inversores se van progresivamente apropiando de tierras y oportunidades productivas futuras y un segmento mayoritario de pequeños productores se ven marginados y excluidos de esta dinámica modernizadora, repercute desfavorablemente sobre la red urbana que sirve de soporte a la actividad agropecuaria y extractiva regional. En estos aglomerados, que incluyen a las capitales provinciales, la demanda se reduce ante la eliminación irreversible de miles de pequeños productores cercanamente localizados, y las actividades intermedias y de servicios se ven seriamente afectadas. Los grandes propietarios ganadores en esta puja desigual no se vinculan con tales aglomeraciones, ni constituyen un nivel de demanda que pueda reemplazar la que se agota con la desaparición de los productores familiares relegados. Se asiste, así, a un creciente proceso de transformación del sector primario, acompañado de actividades de industrialización y comercialización en un marco de incorporación de profundas innovaciones tecnológicas -con el consiguiente impacto negativo en la demanda laboral- en casi todas las economías regionales extrapampeanas. Dada la inexistencia de regulación estatal y de apoyo integral a quienes no pueden, con sus propias fuerzas, incorporarse a este fenómeno de reestructuración impulsado por la apertura externa y el MERCOSUR, el segmento mayoritario de los productores familiares queda excluido del mismo. Y el ámbito urbano cercano acusa un fuerte impacto negativo en sus actividades básicas, por lo que el proceso del sector primario se potencia en el debilitamiento de las actividades secundarias y terciarias de las aglomeraciones cercanas. No es extraño, entonces, que muchos de estos aglomerados añadan al debilitamiento de la demanda local que afrontan sus agentes económicos mayoritarios como consecuencia del Ajuste en marcha, los efectos directos e indirectos de una modificación profunda de las relaciones económicas y sociales en el área rural. El siguiente apartado da cuenta de la evolución actual de este fenómeno singular.
 

Persistencia de la crisis estructural y expulsión sistemática de los pequeños productores

El análisis previo considera la persistencia de los factores de tipo estructural que siempre identificaron el desarrollo desigual al interior de la estructura social de quienes residen en las regiones extrapampeanas (Manzanal y Rofman, 1989). Los problemas aún no resueltos de tenencia de la tierra en numerosas áreas del país, la presencia dominante del minifundio entre las unidades económicas del sector agrario, los sistemas de comercialización que castigan especialmente a quienes tienen menor poder de negociación en el mercado, la muy desigual capacidad de ser favorecidos por créditos a tasas y plazos accesibles según el tamaño e inserción en el sistema productivo de los agentes económicos, y la ausencia sistemática del Estado para proteger a los actores más débiles de las estructuras de producción y/o comercialización, continúan constituyendo elementos determinantes de los niveles de atraso social y pobreza generalizada que predominan en el conjunto de las regiones extrapampeanas. Es por ello que el proceso de expulsión de las pequeñas unidades productivas que afrontan miles de agentes económicos de reducida dimensión operativa, deja al desnudo las acentuadas deficiencias de tipo estructural que los rodea desde décadas atrás y que, ahora, el Plan Económico oficial agrava como nunca antes. La expulsión adquiere contornos dramáticos, pues consiste en el abandono liso y llano de las fincas y en la migración hacia los centros urbanos cercanos e incluso más distantes, en busca de trabajo y amparo social. Este proceso se va agudizando con el tiempo y repercute sensiblemente en las periferias de las aglomeraciones urbanas más importantes del interior del país, con el consiguiente impacto social por el traslado de familias con situación laboral precaria, a otra de pobreza y exclusión social. Además, plantea una demanda insatisfecha de nuevas fuentes de trabajo en las áreas receptoras y la exigencia de equipamiento social adicional -vivienda, alimentación, salud-, aspecto que los gobiernos locales pueden satisfacer cada vez menos.

Los casos más sobresalientes que vienen ocurriendo durante el último quinquenio se relacionan con procesos de concentración-expulsión por las razones ya mencionadas. Las siguientes áreas son los ejemplos más conocidos:

a) Minifundios algodoneros del Chaco, donde el proceso de mecanización de la cosecha desplazó a miles de braceros residentes en tales minifundios que completaban, con la actividad de la recolección manual, el ingreso necesario para su magra subsistencia. Esta emigración forzosa se da en el contexto de una producción record, con precios internacionales muy elevados hasta inicios de este año, con lo que se reafirma la paradoja de datos macroexcelentes con situaciones micro que generan la más aguda situación de pobreza y exclusión de la mayoría de los pequeños agricultores algodoneros de las últimas décadas. Frente a este panorama, la inacción del gobierno nacional fue total.

Explicando con más detalle este proceso, la tarea de recolección de los capullos de algodón fue, desde prácticamente el inicio de la implantación del cultivo, una actividad altamente intensiva en fuerza de trabajo y una tarea estacional que ocupaba contingentes de "braceros" o recolectores de la misma provincia, de zonas limítrofes e, incluso, de países vecinos. En la década de los años 80 era habitual que estos trabajadores temporarios, luego de recoger manualmente las ramas de algodón, prosiguieran su tarea en otras provincias como las cuyanas para la vid y como las del Valle del Río Negro para los frutales de pepita. Dado que el grueso de tales trabajadores eran productores minifundistas algodoneros de la misma provincia del Chaco o de Formosa, lograban completar sus ingresos vendiendo su fuerza de trabajo a productores medianos y grandes de la cuenca algodonera, que carecían de suficiente fuerza de trabajo permanente para realizar tal tarea. De este modo, el bracero obtenía el complemento de recursos para subvenir a las necesidades básicas de la correspondiente unidad familiar. La incorporación de la cosechadora mecánica, que se inicia a principios de la década de los años 90, supone romper con este esquema a la vez social y productivo. De los dos conjuntos de actores sociales comprometidos con la producción algodonera, uno de ellos -el de los recolectores manuales- tiende progresivamente a desaparecer. Entretanto el otro, el del minoritario segmento de medianos y grandes productores, obtiene crecientes beneficios, dadas la ventajas que en materia de costos de producción supone reemplazar fuerza de trabajo por una tarea mecanizada. En la más reciente cosecha, según testimonios de informantes locales, la recolección mecanizada ya cubre 90% del volumen de producción precisamente cuando, al igual que en la temporada 1995-1996, se verificó el nivel más elevado de producción del insumo textil en la historia algodonera argentina.

Veamos algunos datos que corroboran estas afirmaciones. Según un reciente estudio técnico del INTA, con una adecuada preparación previa del predio a recoger mecánicamente no puede verificarse una pérdida mayor del 5% de la cosecha recolectada. Si éste es el supuesto inicial a partir de un manejo de la cosechadora y de la preparación del terreno en forma adecuada, la utilización de la opción mecanizada supone una reducción de costos de entre 13,2 y 15,8% sobre lo que se afronta por la recolección manual (Elena, 1994). ¿Cuál es el universo de los productores minifundistas que tradicionalmente engrosaban el contingente de braceros que obtenían, así, los indispensables ingresos monetarios para la subsistencia de su unidad familiar? El último relevamiento disponible es el que se efectuó en ocasión del otorgamiento de un subsidio estatal en 1993, para que los productores pudiesen afrontar el fuerte quebranto que les supuso la acentuada caída de precios del algodón en el mercado internacional. Del mismo surge que, de los productores algodoneros censados, 11.032 explotaciones (70,5% del total) se realizan en predios de menos de 20 ha (Dadín, 1992: 52). Este estrato es el que reúne, según los especialistas, al conjunto de fincas algodoneras que pueden ser designadas como minifundios. Dos años después, cuando el incremento de la producción alentó, debido a la mejora en los precios internacionales, la introducción masiva de la cosechadora, y el 50% de la cosecha se recolectó por este método. Un comentario periodístico especializado estimó que los 50.000 trabajadores temporarios (agricultor minifundista y su familia) dedicados a la tarea citada fueron equivalentes a 50% de los que hubieran sido requeridos de no mediar la presencia del implemento mecánico (Diario Norte, mayo 22, 1995: 25). La resultante, entonces, es la desocupación y el consiguiente proceso emigratorio para quienes quedan sin empleo temporario.

El Intendente de una de las ciudades ubicadas en el corazón de la región algodonera chaqueña, Villa Berthet, expresó por esa época y cuando todavía el fenómeno no se había agudizado como en la actualidad, que "...hace muchos años se sabía que la mecanización de la recolección del algodón iba en constante incremento...", y responsabilizó a los últimos cuatro gobiernos provinciales de no prever esta situación. Luego alegó que la participación de la cosechadora ha provocado un descenso significativo en la cantidad de braceros necesarios para levantar la cosecha, lo que ha incrementado la desocupación en una provincia donde no hay industrias (Honcaruk, Diario Norte, febrero 17, 1993: 11). La huida de chaqueños -como alguna vez calificó Carlos Reboratti a este proceso de abandono de sus predios y de emigración hacia las ciudades cercanas- a la capital provincial y a provincias limítrofes ha sido documentado en diversas referencias periodísticas, a partir de declaraciones de funcionarios de las áreas receptoras de la misma y de notas especializadas. En el primer aspecto, sobresalen las opiniones de Ricardo Olivera, Secretario de Acción Social de la gobernación santafesina, quien en referencia a "...la exportación de pobres del Chaco...", como denomina el proceso emigratorio, afirma que "...lamentablemente la gente que llega, por ejemplo, a Santa Fe, se encuentra con una nueva frustración, porque aquí no hay trabajo. Por el contrario, tenemos uno de los índices de desocupación y subocupación más importantes del país" (Diario Norte, febrero 22, 1993). Y esta declaración es de 1993, cuando la crisis solamente despuntaba. Al interior de la provincia del Chaco, un documento periodístico un año posterior a la afirmación previa, consigna que el traslado incesante de familias empobrecidas del campo a la segunda ciudad de la provincia Presidencia Sáenz Peña ha provocado "...el crecimiento del cinturón de miseria en Sáenz Peña" (Diario Norte, julio 28, 1994: 18).

b) Pequeños fruticultores del Alto Valle del Río Negro, incapacitados financiera y técnicamente para reconvertir sus chacras y adecuarlas a la necesaria elevación de la calidad y productividad de sus frutales, debido a las exigencias de la demanda internacional. En el Alto Valle se ha instalado una gran empresa multinacional -Expofrut S.A.- que ha implantado, por primera vez, una estructura de producción para la exportación basada en un predio de gran extensión, con mano de obra asalariada que reúne un contingente laboral menor al que supondría mantener el modelo de chacra familiar intensiva. Frente al forzoso proceso de abandono y emigración de centenares de pequeños productores descapitalizados, se alza esta nueva modalidad productiva que acentúa la polarización social regional y, otra vez, muestra el agudo contraste entre datos macrofavorables y situaciones micro de ribetes sociales desconocidos en la Región.

Una investigación reciente da cuenta de este proceso de agudo deterioro de la fuerza de trabajo rural y urbana, producto del proceso de transformación productiva. El documento hace referencia a la situación laboral del Alto Valle del Río Negro, donde se asienta 52% de la población provincial. En él se detalla cómo el fenómeno de cambio tecnológico en la producción frutícola, debido a las crecientes demandas de competitividad, ha afectado el mercado laboral. Se pone énfasis, en el texto, de que "...la incoporación de tecnologías se hace selectiva y las innovaciones tecnológicas son sólo accesibles a las grandes empresas, especialmente las integradas. Se profundiza, así, la segmentación interna" (Coniglio, 1996: 2). Por ende, se incrementa el trabajo transitorio (estacional y temporario) y decrece la presencia de los productores familiares. Este fenómeno, a nivel rural, se acentúa en el plano urbano con la adopción de tecnologías automatizadas en el proceso de empaque, lo que incide negativamente en la demanda laboral para clasificación y embalaje de fruta. Se produce, de este modo, un claro contraste en la dinámica de dicha demanda característica de los años 80, con respecto a la actualidad. En aquella década, "...el incremento de la expansión física e integración de la actividad frutícola absorbía fuerza de trabajo; ahora aparece un interrogante amenazador: ¿dónde se puede insertar la fuerza de trabajo liberada? ¿dentro o fuera de la región?" (Coniglio, 1996: 3). El documento concluye afirmando que "La competitividad de la fruticultura destruyó puestos de trabajo en la cosecha, el empacado y la industria. Su creciente complejización en todas las etapas genera importantes procesos de segmentación interna...". "Las estrategias empresariales de aumento de productividad, de integración y de expansión hacia nuevas zonas, no permiten augurar un freno a la pérdida de puestos de trabajo" (Coniglio, 1996: 19).

c) Los pequeños viñateros de San Juan y, en menor medida, de Mendoza, no han podido reconvertir sus viñedos para reorientarlos desde una producción destinada al consumo interno de fruta y vino común de mesa, hacia otra de vino fino para segmentos de elevado nivel de ingresos y hacia la exportación, por falta de crédito y asistencia técnica. La medida oficial de apoyo a la ineludible reconversión, consistió en aprobar normas de diferimento, por 10 años, de la exigencia de pagos de impuestos a quienes presenten programas de reconversión y/o implantación de vides aptas para la nueva etapa productiva. A este mecanismo sólo pueden acceder quienes tienen recursos financieros inmovilizables (el viñedo produce uva luego de 3 y hasta 5 años a partir de la plantación de la vid) y que no necesitan obtener ingresos para la subsistencia en el período citado. El pequeño productor, como no posee tales recursos financieros y no dispone de ingresos adicionales, tiene sólo una alternativa abierta: buscar otra actividad, tratando en lo posible de conservar el predio o, finalmente, abandonarlo. Y eso es lo que ha estado ocurriendo en los últimos años. El segmento que puede avanzar en la iniciativa reestructuradora está claramente liderado por tres grupos económicos concentrados, con base histórica en la industria vitivinícola y con intereses en otros sectores de la economía nacional (Peñaflor, Cartelloni y Catena) (1). Ellos son los ganadores en este proceso, frente a la perdedora presencia de miles de pequeños productores que no tienen una posibilidad cierta de encarar la reconversión o la puesta en valor de nuevas tierras, del mismo modo que la llevan adelante los citados núcleos de empresarios de gran dimensión.

Este proceso ha sido detalladamente estudiado por un grupo de investigadores de la Universidad Nacional de San Juan. De sus conclusiones, se aprecia que los grandes grupos económicos que han hecho inversiones significativas en cepas adecuadas, para producir vino de calidad competitivo internacionalmente, se han incorporado a los sistemas de promoción estatal articulados en torno al diferimento de las cargas impositivas por lo menos en 10 años. Estos consisten "...en una forma encubierta de crédito o subsidio pero que impone la obligación de localizar o desarrollar una empresa agrícola en el territorio provincial" (Gago y Málaga, 1995: 132). Al no establecerse ninguna limitación ni requisito específico para la inversión correspondiente, los agentes económicos que intervienen son los de mayor dimensión económica -la mayoría de los cuales son extraprovinciales- que no solamente están en cadenas productivas altamente integradas, sino que tienen presencia en el eslabón de comercialización-distribución, lo que supone un factor estratégico de concentración económica (Gago y Málaga, op. cit.: 132).

Las presentaciones efectuadas, según un informe fechado en 1995, preveían un sustancial incremento de la superficie dedicada a la actividad agrícola en San Juan, especialmente en el rubro vitivinícola. Los proyectos son necesariamente intensivos en capital, pues exigen cuantiosas inversiones y mejoras extraordinarias (desmonte, nivelación, riego) y ordinarias (alambrado, construcciones, plantaciones, perforaciones y equipos), además de la aplicación de tecnología de riego por goteo y microaspersión (Allub, 1994). Por supuesto que, sin apoyo crediticio promocionado ni orientación derivada de la asistencia técnica, es lógico que la pequeña agricultura de riego, con un producto tradicional con dificultades de ingreso al mercado de consumo y sin las innovaciones técnológicas para reconvertirse, vaya perdiendo espacio y posibilidad de subsistencia.

Se verifican, así, procesos de emigración incontrolada, con el consecuente aumento de la marginalidad social en las aglomeraciones urbanas cercanas o el traspaso de los pequeños productores al rol de asalariados de los nuevos emprendimientos promocionados, que se emplean en la etapa de implantación de las nuevas actividades. Superado el período de incorporación de las nuevas actividades intensivas en capital, gran parte de quienes hoy se encuentran operando en ese proceso no tendrán lugar en la estructura empresarial, altamente tecnificada y poco demandante de fuerza de trabajo.

Coincide con esta afirmación un estudio de la Fundación Mediterránea publicado en la revista Novedades Económicas, organización de consultoría económica conformada por empresarios medianos y grandes del interior y que constituye el grupo generador de las bases esenciales de la política económica oficial implementada entre 1991 y 1996. En el documento respectivo se expresa que "...los diferimentos impositivos producirán la aceleración de un proceso, que igualmente estaba desarrollándose, orientado a la desaparición de los pequeños productores, que tienen costos no sustentables ocasionados por problemas de escala y de permanencia de empresas rentables por su organización..." (Los Andes, noviembre 13, 1994: 8).

e) El proceso de deterioro en la actividad azucarera tucumana reconoce una historia extensa, pero se ha agudizado en los más recientes años por la total ausencia de regulación interna, la incapacidad de los pequeños productores de modificar su perfil productivo sin apoyo financiero externo y el paulatino debilitamiento de la demanda nacional. La emigración de las pequeñas fincas ha aumentado, y no existen perspectivas ciertas de un proceso ordenado de transformación de la actividad agrícola basada en el minifundio cañero sin un plan articulado con los productores, del que hoy se carece por la falta de presencia del Estado en el proceso respectivo. Así lo atestiguan diversos estudios recientes, incluyendo el que realizáramos en colaboración con Nora Marqués un par de años atrás. Allí se expresa que la configuración del sector cañero tucumano muestra una elevada concentración en la pequeña unidad campesina, que reúne no menos de 60% del total de los productores de caña (alrededor de 7.000 sobre 11.000 agentes económicos dedicados a este cultivo perenne). Las características más relevantes de este conjunto social consisten en la producción a elevados costos en términos relativos, respecto de los obtenidos en fincas de mayor tamaño, bajos rendimientos, uso de tecnología atrasada, serias dificultades para acceder a precios remunerativos en las transacciones con los industriales y total imposibilidad de obtener apoyo crediticio de fomento. El análisis efectuado apunta, además, a que numerosos campesinos cañeros trabajan temporariamente fuera del predio (como los algodoneros), lo que les permite seguir produciendo caña. Por otra parte, "...los más pequeños ni siquiera se integran el sistema cooperativo, sino que continúan con prácticas históricas de vinculación directa con un ingenio; todo esto, sumado a su pequeño tamaño, esboza una configuración extremadamente compleja y dificulta el hallazgo de salidas viables..." (Marqués y Rofman, 1994: 14). Este panorama lleva a procesos de expulsión que ya se estaban produciendo en el año consignado y a una perspectiva altamente desfavorable a futuro, dadas las exigencias de competitividad planteadas por la potencial competencia brasileña. Es por ello que en las conclusiones del trabajo planteábamos que, enfrentados los productores locales a la reestructuración de la actividad debido al desafío de la futura inserción en el MERCOSUR, se presenta un conjunto de interrogantes relativos a dicha reconversión. La respuesta a los mismos revelan que, si se deja actuar libremente a las fuerzas del mercado, tal como postula el actual modelo de desregulación estatal, "...lo más probable es que se profundice la incipiente alternativa actual: la expulsión de los actores más débiles a la espera de que el achicamiento signifique que queden los actores más eficientes..." (Marqués y Rofman, op. cit.: 17).

Si este es el panorama generalizado en la actividad azucarera tucumana, el proceso productivo en los grandes ingenios de Salta y Jujuy muestra un perfil diferente, aunque con similares consecuencias económicas y sociales. El caso paradigmático es el del Ingenio Ledesma, en el norte jujeño. Sus propietarios encararon, pocos años atrás, un profundo proceso reestructurador en su actividad productiva, que difiere de la tucumana en tanto se asienta en una economía de plantación con grandes extensiones propias de cañaverales y fuerza de trabajo asalariada. Esa reconversión liberó miles de trabajadores sin perspectivas laborales ciertas, pues todos ellos habitan la ciudad de Libertador Gral. San Martín, cercana al ingenio, que posee aproximadamente 60.000 pobladores totalmente dependientes del destino de dicha empresa. La acentuada desocupación allí reinante, la incesante renovación de los despidos por la ininterrumpida incorporación de procesos técnicos innovativos y la ausencia de planes de reinserción de la fuerza de trabajo desempleada generaron los recientes incidentes, plenamente justificados ante la total inacción estatal, la carencia de una red de protección social en forma de seguro de desempleo para los desocupados y el incierto futuro laboral.

f) La actividad citrícola de Entre Ríos y Corrientes exhibe un patrón similar. La citricultura en dicha región ha experimentado modificaciones importantes en la tecnología utilizada y en su grado de integración internacional. Esta creciente integración, que ha supuesto volcar hacia el mercado externo excedentes cada vez más significativos de la producción regional, impuso condiciones específicas para poder acceder al citado proceso de transformación. Pero ese acceso se fue tornando diferenciado por las exigencias que generaba. Entonces, los agentes sociales involucrados tuvieron y tienen, por lo mismo, suerte diversa en su intento de incorporarse a ese proceso. "Las restricciones para el cambio tecnológico se encuentran ligadas a la capacidad de acumulación de los agentes productivos, lo cual origina un proceso de exclusión de aquellos que no lograron adecuar su función de producción a los nuevos requerimientos de la demanda" (Miranda y Castillo, 1996: 133).

Esta desigualdades estructurales entre quienes tienen potencial para innovar y quienes no logran hacerlo, se acentúa en las diversas etapas del proceso de producción, en particular en la fase de comercialización y en la obtención de financiamiento. Tal conjunto de fenómenos explican el creciente proceso de concentración económica. Algunos signos de esta concentración en plena expansión surgen de datos acerca de cómo se distribuye, entre los agentes económicos intervinientes en el proceso productivo, el volumen de fruta recolectada. Así, 55% de los productores con bajo nivel de innovación técnica y tamaño reducido, sólo cubren 21% de la producción, mientras que en el otro extremo, 6% de los productores con alto y creciente nivel de innovación técnica dan cuenta de 30% del volumen total producido (Miranda y Castillo,op. cit.: 93). Esta diferenciación, en el conjunto de los agentes económicos involucrados en la fase agrícola, se traslada al plano exportador, donde se verifica un acentuado proceso concentrador marcado por la presencia dominante de una empresa multinacional -Expofrut S.A.-, que en 1994 ya cubrió cerca de 18% del total comercializado hacia el exterior.

Estas seis experiencias demostrativas del fenómeno expulsivo, fruto de un modelo de ajuste que no incluye a los actores sociales mayoritarios de cada región, desemboca necesariamente en una expansión de la subutilización de la fuerza de trabajo en los centros urbanos que están vinculados funcionalmente a tales actividades de base rural. A ello se agregan las crisis sociales urbanas en aglomeraciones altamente dependientes de exempresas estatales, que presentan la mayor proporción de oferta de puestos de trabajo en dichos núcleos y que han estado sometidas, por diversas razones, a transformaciones de magnitud, con la pérdida de un caudal mayoritario de fuerza de trabajo y sin mecanismos adecuados y rápidos de reinserción en la red productiva. Se hará referencia a estos fenómenos en el apartado siguiente.
 
 

2. Crecimiento del desempleo urbano

Las evidencias estadísticas recogidas por las dos Encuestas Permanentes de Hogares del INDEC realizadas anualmente, dan cuenta del aumento de la subutilización de la fuerza de trabajo en las áreas urbanas contiguas a los asentamientos rurales, fuertemente dañados por el Ajuste, la Convertibilidad y la ausencia del rol regulador del Estado. La siguiente tabla muestra las variaciones registradas en las respectivas tasas de desempleo y subempleo en algunas aglomeraciones urbanas extrapampeanas que poseen la citada característica.
 
 

Cuadro 1

Argentina. Tasas de desempleo y subempleo en centros urbanos contiguos a areas agrícolas en proceso de reconversión, en promedios por año

Aglomeraciones Urbanas  .. Año 1991 (%)  .. .... Año 1996 (%)  ..
..
Tasa 
Tasa 
Total
Tasa 
Tasa 
Total
..
Desempleo
Subempleo
..
Desempleo
Subempleo
..
Resistencia
 5,2
 10,5
15,7
13,4
12,5
25,9
Gran San Juan
9,0
15,6
24,6
16,6
16,4
33,0
S. M. de Tucumán 
11,6
15,2
26,8
15,2
17,2
32,4

Fuente: Elaboración propia en base a datos de INDEC, Encuesta Permanente de Hogares, Información de Prensa de Buenos Aires, 28 de febrero de 1992 y 18 de diciembre de 1996.
 

Es interesante observar que, en los tres casos, el proceso de subutilización de la fuerza de trabajo se expandió entre el año de inicio del Plan de Convertibilidad y el último relevamiento efectuado. Pero si bien los datos absolutos son extremadamente elevados, las variaciones relativas difieren según se escoja el indicador de desempleo abierto o el de subempleo. El primer índice muestra incrementos muy significativos, en especial en el área chaqueña y, algo menos, en la sanjuanina. No es tan notorio, por otra parte -como ocurre en el resto de las aglomeraciones urbanas relevadas por el INDEC-, el incremento del subempleo. Los fuertes aumentos de la tasa de desocupación verificados en la capital del Chaco se corresponden con las evidencias de que el proceso de migración rural-urbana ha sido muy intenso. En San Miguel de Tucumán y en San Juan dicho proceso -según los testimonios existentes- ha tenido lugar, pero la magnitud del mismo no parece, todavía, haber observado una dimensión excepcional como para afectar de modo singular el nivel de las respectivas tasas.

El impacto ocupacional regresivo en las áreas de extracción de combustibles sólidos y líquidos se advierte con más fuerza en aglomeraciones urbanas más pequeñas, dependientes de la explotación petrolera, como Caleta Olivia, en Santa Cruz. Un estudio contemporáneo consigna, precisamente, que en 1989 y 1990 comienza una profunda reestructuración productiva en la empresa estatal YPF, antes de su privatización, con la consiguiente liberación de fuerza de trabajo. Así, este fenómeno reconversor produjo fuertes desequilibrios laborales y sociales en todo el complejo regional, asentado sobre el Golfo de San Jorge, en Chubut y Santa Cruz. Se verificó, entonces, una particular paradoja. Mientras que en el lapso 1985-1995 el petróleo extraído en esa cuenca creció un 35%, tuvieron lugar notorios incrementos en la subutilización de la fuerza de trabajo fruto de las modificaciones en la gestión empresarial, la "tercerización" de tareas y la incorporación de nuevas tecnologías de gestión y producción. Acompañando ese incremento productivo, en Caleta Olivia el empleo petrolero pasó de 1.436 trabajadores en 1991 a 350 en 1994 y a 250 en 1995 (Olmedo y Salvia, 1996: 14).

La modernización productiva de YPF S.A. fue de la mano con la descentralización de sectores de la actividad, reestructuración de la masa laboral, licitación -en favor de empresas privadas- de actividades que otrora llevaba adelante la petrolera estatal, incorporación de tecnología y modalidades flexibles de contratación de fuerza de trabajo y reducción sistemática de los planteles de personal. Los analistas se preguntan, finalmente, cuáles fueron los mecanismos que adoptaron los mismos afectados para aliviar la desocupación y la subocupación. Parte importante de ellos utilizaron la emigración, con sus respectivas familias, teniendo en cuenta que no eran, en su gran mayoría, nativos del lugar y pretendían regresar a sus lugares de origen. Otros entraron en la precariedad laboral o la informalidad. Ello provocó la caída del consumo y el cierre consiguiente de empresas comerciales y de servicios. La tasa combinada de desempleo y subempleo llegó, en 1995, a 27,8% en un marco laboral donde, diez años atrás, había plena ocupación (Olmedo y Salvia, 1996: 20).

Similares fenómenos han tenido lugar en otros aglomerados del país, en los que recientemente la aguda situación social provocó "puebladas" y cortes de ruta como forma de reclamo por la persistencia de elevadas tasas de desempleo. La reducción de los mercados urbanos -que no abren nuevas posibilidades ocupacionales que surjan directamente del estímulo de una demanda local en descenso abrupto- y lo limitado del contingente poblacional que podría constituirse en masa consumidora, agudizó las condiciones laborales de tales aglomerados: Cutral-Co., Plaza Huincul y Tartagal. Las medidas promocionales y de reconversión asistida brillaron por su ausencia a partir de la aplicación ortodoxa del credo desregulador del Estado.

Al análisis previo, donde se da cuenta del impacto que las estrategias de reconversión agrarias y mineras producen sobre los centros urbanos contiguos, habría que agregar las emigraciones de mayor recorrido como las que vienen del Norte y recalan en Rosario y Santa Fe, agravando la delicada situación laboral en ambas áreas metropolitanas. Se estima, por ejemplo, que diariamente llegan cinco familias expulsadas del agro desde el norte del país hacia el Area Metropolitana de Rosario. Tal circunstancia queda registrada cuando se cotejan los datos de los Censos de Pobladores en Asentamientos Irregulares de la ciudad de Rosario, realizados por la Fundación Banco Municipal de la citada ciudad, en los años 1994 y 1996. Es en este último relevamiento donde se verifica que la población estimada en tales asentamientos creció, en dos años, en alrededor de 25.000 personas, sumando un total de cerca de 120.000 pobladores, lo que supone un 12% de los habitantes de la ciudad. En el mismo informe se consigna que en las "villas miseria" asentadas en la ciudad, 7 de cada 10 jefes de familia son originarios del Chaco, Corrientes, Entre Ríos y el norte de Santa Fe (Fundación Banco Municipal de Rosario, 1996). Una estimación contemporánea (Clarín, febrero 10, 1997: 49) consigna que la mayor parte de los contingentes inmigratorios provienen de las zonas algodoneras del Chaco, con particular incidencia de la población aborigen (indios matacos, tobas y mocovíes). Si se atiende a las calidades educacionales de dicha población migrante y a su inserción laboral, el informe arriba citado da cuenta que la mitad de los mayores de 14 años que viven en dichos asentamientos no completó el nivel primario o no asistió nunca a la escuela. Finalmente alude a que tales porcentajes se corresponden con la creciente población de changarines y cirujas(2) -entre los hombres- y de personal de servicio doméstico -entre las mujeres- que desarrollan su actividad informal en la ciudad (Fundación Banco Municipal de Rosario, op. cit.: 1996).
 
 

3. El nuevo rol del Estado nacional y provincial, en su claro perfil de ausencia

En las consideraciones previas, hemos puesto el acento dominante en las condiciones estructurales del modelo de desarrollo predominante en las llamadas "economías regionales". Sólo en forma incidental se ha hecho referencia a la presencia del Estado como protagonista central en la justificación de las transformaciones ocurridas recientemente, y en la persistencia de los desajustes acumulados históricamente. Sin embargo, es preciso dar cuenta en forma específica de las características que asume el desarrollo del Estado, por cuanto su protagonismo -por presencia o por ausencia- y el perfil de las cambiantes modalidades que exhibió en fechas recientes, constituyen referencias ineludibles en la evaluación del comportamiento del sistema regional argentino y de sus eventuales cambios a futuro.
 
 

3.1. El modelo "clientelístico tradicional"

Este término, acuñado por Rubins y Cao en un texto aún inédito, da cuenta de una forma de funcionamiento decididamente peculiar de los estados provinciales en gran parte de las economías regionales extrapampeanas. En un documento anticipatorio de tal texto, los autores identifican al sistema clientelar como un modelo de dominación basado en alianzas internas y externas entre sectores del poder provincial y/o nacional, que se acentúa, en general, cuanto más atrasada o rezagada es la estructura económico-social de la provincia respectiva. ¿A qué apunta la persistencia de este modelo sobre el que la estructura política provincial se respalda para la continuidad histórica del mismo, más allá de cambios contingentes en la representación política que detenta el gobierno respectivo? Tales autores lo resumen en el párrafo final de su texto, cuando expresan que el Estado nacional potencia y respalda esta alianza local y extralocal formalizada en las provincias rezagadas, "...a través de la sobrerrepresentación de éstas en la esfera política y de las políticas redistributivas en lo económico, bajo la única condición de que no pusieran en juego el proyecto del centro de acumulación" (Cao y Rubins, 1994).

Esta alianza, entonces, apunta a solventar el modelo global de acumulación a escala nacional a partir del apoyo brindado tanto por los diputados como por los senadores, fundamentalmente en el plano legislativo, para asegurar la continuidad del proyecto oficial. A cambio del respaldo respectivo -que se torna muy estratégico en la Cámara de Senadores-, el uso discrecional de fondos en materia de transferencias y la no exigencia del modo en que tales fondos efectivamente se utilizan (en la mayoría de las ocasiones están destinados a gastos específicos), constituyen la contraparte ofrecida por el Gobierno nacional para soldar esta alianza.

Al interior de las provincias rezagadas, el mecanismo clientelar se basa en la utilización del sector público como refugio laboral ante la imposibilidad de lograr otras fuentes de empleo posibles. Sea cual sea el partido político que gobierne, este esquema de reclutamiento laboral no se agota en buscar una solución alternativa a la carencia de fuentes de empleo genuinas. Se transforma en un contrato de adhesión de quienes logran ingresar al empleo público provincial y, por ende, a la estructura política que está adueñada del aparato administrativo provincial. Cao y Rubins destacan la función de quien asume el rol central en esta estructura tradicional y es sobreviviente a los cambios del partido político gobernante o de los gobiernos de facto: "...en las provincias rezagadas es común encontrar la figura del 'caudillo', que concentra gran poder y maneja la provincia en forma vertical y paternalista. En los hechos, el poder se concentra en el caudillo porque es quien despacha los negocios del poder ejecutivo, coordinando la 'mejor' manera de distribuir la corriente de fondos que llega desde el Estado Nacional. El mandato del 'caudillo' está legitimado por el único que está capacitado para negociar en mejores términos con la nación y las porciones de financiamiento que continúen haciendo viable su papel de redistribuidor de las transferencias nacionales, a la vez que puede disciplinar la puja en la provincia por el acceso a esos fondos" (Cao y Rubins, 1994). La persistencia en el tiempo de estas modalidades de organización, reclutamiento de adhesiones y alianzas con los grupos locales dominantes se refuerza, entonces, desde el poder central como un reaseguro para conseguir apoyo en circunstancias institucionales concretas. En el caso de la política instaurada por el actual gobierno nacional a partir de la Ley de Convertibilidad, fueron notorias las adhesiones legislativas de los representantes electos por partidos provinciales en ambas Cámaras para ratificar, mediante las leyes respectivas, la marcha sin tropiezos del citado Plan.

Claro está que todo proceso económico, social y político no permanece inmutable en el tiempo. Si hasta ahora estas alianzas fueron plenamente funcionales al poder central, comienzan a agrietar tales acuerdos las emergentes condiciones estructurales derivadas de la dinámica de acumulación y de la limitación de recursos del poder central y, con ello, ponen en tela de juicio la perdurabilidad indefinida del sistema clientelar. El Ajuste fiscal es el principal enemigo de la política de trueque de favores mutuos, que como nunca antes caracterizó la gestión del gobierno actual. El histórico proceso de envío de remesas extraordinarias a cada tropiezo del 'caudillo' provincial, para proveer de oxígeno a su gestión y evitar conflictos sociales de magnitud, se vio seriamente limitado en los últimos años. Las exigencias de los organismos internacionales de financiamiento para la eliminación del déficit de los presupuestos provinciales trasladó, por primera vez y en forma descarnada, la estrategia del Ajuste a las mismas provincias e impidió que se pudiese mantener la política clientelística tradicional en toda su magnitud. Por otra parte, el modelo de acumulación que se va consolidando progresivamente impone un fuerte quebranto a la producción regional que está destinada mayoritariamente al consumo interno, con el consiguiente acentuamiento de la crisis laboral del sector privado, frente a la cual la escasez de recursos estatales no permite operar con la generosidad de otrora. Por último, el proceso de modernización arriba descrito agrega un elemento adicional a la crisis en el mercado de trabajo, con el consecuente impacto negativo sobre la capacidad de respuesta de los estados provinciales cuyas economías están rezagadas: el Ajuste Estructural, al reclamar la privatización de organismos específicos de los estados provinciales -como la banca pública, las empresas de energía y las de provisión de agua potable- y al exigir la transferencia de las cajas de jubilación de empleados provinciales, fue cercenando parte del espacio de maniobra más apetecible de los caudillos locales. Entonces, la restricción financiera discrecional y la reducción del tamaño de los estados provinciales impuso, en el último bienio, una estrategia de contención del gasto que tuvo expresiones concretas en baja de sueldos, en demoras de los pagos a trabajadores estatales y a proveedores y en la generalización de la creación de moneda espuria: los Bonos públicos.

El Estado clientelístico se ha defendido con todas sus fuerzas, aún en una situación de marcado deterioro en sus bases de sustentación. En recientes declaraciones públicas, el vicegobernador justicialista de Salta, Walter Guayra, expresó: "Las cosas han mejorado. Desapareció el deficit de 10 millones de pesos por mes que teníamos y pagamos 100 millones de pesos de los 700 de deuda que nos dejó el gobierno anterior. Privatizamos el Banco provincial y la energía y transferimos la caja de previsión, que daba un déficit de 4 millones de pesos al mes; achicamos el Estado rebajando sueldos y pasamos 2.000 agentes a un plan de reconversión". Y agregó después: "Es inevitable tomar este tipo de medidas. La falta de trabajo es un problema acá y en todo el país, pero además, a esa gente no la despedimos, sólo le rebajamos el sueldo en 50% (La Nación, diciembre 8, 1996). Aun a costa de una reducción brutal de las remuneraciones mensuales, el gobierno salteño cumple con el Ajuste pero mantiene casi incólume su plantel laboral. De ese modo reafirma la función del Estado provincial como un proveedor seguro de fuente de trabajo.
 
 

3.2. La desregulación estatal en sectores productivos clave

Las experiencias históricas en materia de regulación de la producción regional no fue todo lo exitosa que sus disposiciones preveían. Sin embargo, los instrumentos disponibles en la legislación normativa eran aptos para alcanzar objetivos que son todavía patrimonio de las políticas de apoyo a los productores agrarios y agroindustriales en gran parte de los países del mundo, a saber:

a) fijación de umbrales mínimos en precios a ser abonados al productor, en especial pequeño y mediano, que carece de capacidad de negociación frente a compradores oligopsónicos o monopsónicos, o a industrializadores de gran presencia y poder en el mercado;

b) apoyo a la vigencia de canales de comercialización abiertos y transparentes, que posibiliten no sólo un precio justo sino también criterios de determinación de calidad del producto transaccionado, que no constituyan formas ocultas de reducción del valor de realización del respectivo producto;

c) financiamiento en las operaciones comercializadoras, a fin de evitar apresuramientos de los pequeños productores a entrar en el mercado en condiciones desfavorables de precios, o de permitir que el ente regulador comercialice el producto en el momento que considere más apropiado;

d) determinación de cupos de producción para la industrialización del producto agrícola y/o puesta en marcha de programas concertados entre el agricultor y el industrializador, para asegurar ingresos rentables al primero y prever la entrega pautada de la producción;

e) generalización de información para la toma de decisiones por parte de los productores, tanto en lo referido a los mercados internos como a los externos.

Estos cinco principios fundamentales, que en algunos casos se extendían a transferencia de tecnología apropiada, control de calidad para el consumidor, impulso a políticas de promoción de nuevas variedades más aceptadas por la demanda, etc., constituyeron la base operativa formal de las Juntas o Mercados de Concentración que durante décadas arbitraron en la esfera productiva de la yerba mate, el azúcar, la vid y parcialmente el algodón y la fruta del Alto Valle. Adicionalmente para otros productos, sin que existiesen organismos formales de regulación, regían normas que estaban entre las cinco que anteriormente se citaron como resguardadoras de la capacidad de presencia, en el mercado, de los sectores más debiles de las cadenas agroindustriales.

Además de la vigencia de estos entes estatales, hubo políticas de acompañamiento a las de tales organismos -en momentos diferentes de la historia política argentina- que se ocuparon del grave problema de la tenencia de la tierra, de la necesaria transformación del minifundio mediante formas asociativas entre pequeños productores, de la gestión ante estructuras institucionales nacionales, etc.

Este conjunto de organismos y disposiciones formales desapareció casi en su totalidad al momento de ponerse en vigencia la política de desregulación del Estado. A contramano de lo vigente en otros países latinoamericanos, los vaivenes del mercado interno y la ausencia de crédito promocionado, las desiguales relaciones de poder entre actores económicos y las oscilaciones internacionales de los precios de los bienes agrícolas impactaron totalmente sobre la producción regional en Estados Unidos, Europa, Asia y Oceanía. Ello ha supuesto incertidumbre en el proceso de producción y efectos regresivos en los ingresos de los respectivos productores acorde con su inserción en el mercado, su poder de negociación y su capacidad de autofinanciamiento y disposición de información.

La puesta en marcha del MERCOSUR ha supuesto un factor de agravamiento de la situación de los pequeños productores, ampliamente mayoritarios en las actividades agrícolas y agroindustriales vinculadas a los mercados de los países miembros de la Unión Aduanera, pues muy poco se ha hecho para fortalecer a este segmento productivo, en sus diversas actividades, para hacer frente a la competencia externa. La producción interna, ahora desprotegida, carece en general de respaldos estatales que la habiliten para sobrevivir si debe competir con la producción subsidiada de terceros países, con un tipo de cambio más favorable y con costos internos sustancialmente inferiores. Los reclamos de quienes se sienten excluidos del nuevo esquema de relaciones económicas internacionales se han hecho oír a través de las organizaciones gremiales más representativas (ver Carballo, 1996).
 
 

3.3. La inexistencia de la planificación del desarrollo regional como estrategia tendiente a la reducción de las desigualdades interregionales

En las páginas iniciales de este capítulo se hizo mención a uno de los pilares de la estrategia neoliberal puesta en ejecución en los últimos años. Se trata de la entronización de las relaciones de mercado como espacio absoluto para la toma de decisiones. El libre juego de las fuerzas productivas implica que toda acción intervencionista estatal, tendiente a regular u orientar el proceso de desarrollo, queda excluida como criterio posible y que sólo excepcionalmente es viable modificar precios o fomentar determinadas acciones privadas por fuera del ámbito del mercado. Ello significó excluir de manera absoluta la implementación de planes de desarrollo mediante estrategias concertadas entre los sectores público y privado, para adecuar el derrotero económico-social a pautas previamente consensuadas. El planteamiento dominante es que el mismo mercado es el que debe corregir tales desequilibrios que son solamente conyunturales y que se presentan precisamente cuando factores extramercado interfieren en su capacidad plena de acción.

La inexistencia de programas de planificación indicativa y concertada, tendientes a reducir las desigualdades sociales de carácter estructural, implica dejar el futuro de las actividades productivas y el desarrollo de los agentes sociales de las regiones extrapampeanas a merced de quienes concentran poder decisional y pueden, de tal modo, tornar totalmente ilusoria la supuesta neutralidad del mercado. De este modo, se habilita a los agentes económicos citados a controlar el desarrollo del mercado en beneficio propio, excluyendo económica y socialmente a la gran mayoría de los demás actores sociales, con reducida presencia y limitados recursos económicos, financieros y tecnológicos.
 
 

3.4. La política del gobierno central de reducción de las cargas sociales, como estímulo a la creación de empleo

Una de las excepciones a la vigencia absoluta de un mercado no interferido por el accionar estatal es la política, adoptada por el gobierno nacional, de reducción de los aportes patronales que deben abonar las empresas para financiar el sistema previsional y el Fondo Nacional del Empleo, bajo el argumento de estimular la creación del mismo. La hipótesis explícita en que se basa esta política afirma que cuando las empresas ven reducidas las cargas sociales sobre el plantel laboral que poseen, van a estar más dispuestas a contratar fuerza de trabajo, pues tal disminución del costo se convertirá en un aliciente. La estrategia oficial estableció un esquema de progresiva eliminación de los respectivos aportes patronales para favorecer más acentuadamente con tal política de aliento a las provincias más rezagadas. Esta política ha resultado, hasta el momento, totalmente infructuosa en términos de su objetivo manifiesto, cual es la creación de nuevas fuentes de trabajo. Por ejemplo, el Estado nacional ha dejado de percibir 3.500 millones de pesos en 1996 y se ha acrecentado la desocupación, la subocupación y el trabajo precario. Lo que en verdad ocurrió es que la sociedad en su conjunto, por intermedio de los dineros públicos que administra el Estado central, ha permitido a las empresas favorecidas incrementar sus beneficios en la cifra citada, sin satisfacer el objetivo para el cual esta franquicia impositiva fue creada. En otras palabras, se ha pagado un fuerte subsidio a las empresas a cambio de un notorio incumplimiento de las premisas en que se basó la aplicación de esta medida excepcional. Ella, a más de ser inoperante y altamente gravosa para el fisco nacional, es una evidente comprobación de que el intervencionismo estatal sigue en pie, siempre y cuando se utilice para favorecer al sector empresarial y, por el contrario, se reprueba con duros calificativos todo intento de imponer criterios de regulación en favor de los eslabones más débiles de la trama productiva.
 
 

3.5. La desaparición de la banca provincial y el debilitamiento de las PYME frente al crédito bancario

El conjunto de las exigencias contenidas en el reajuste del Pacto Federal establece que, entre los requisitos para que las provincias puedan acceder al apoyo financiero para el necesario ordenamiento de sus respectivas administraciones públicas, es preciso privatizar la institución bancaria de propiedad estatal. Esta condición, impuesta desde el Gobierno nacional, encuentra a la gran mayoría de los bancos provinciales de capital público en una situación financiera angustiosa, por varias causas. En primer lugar, los citados bancos debieron ser verdaderas instituciones de fomento a las actividades productivas locales, en especial para aquellas que no podían acceder a las estructuras financieras privadas habituadas a operar con empresas medianas y grandes. Pero no siempre cumplieron ese rol, pues actuaron como un mecanismo más en el proceso de apuntalamiento del Estado clientelístico, favorecedor de intereses empresariales cercanos a las elites gobernantes de turno. En los años más recientes, dadas las extremas dificultades que afrontaron muchas empresas radicadas en provincias debido a la competencia externa, a las muy elevadas tasas de interés y a los requisitos exigidos por la banca privada -que es o era de propiedad de los estados provinciales-, ésta resultó una vía alternativa apetecible y muy utilizada, pero la persistencia de la situación crítica en las economías locales y la recesión del bienio 94-96 complicó la situación de las carteras crediticias, con altos índices de mora e incobrabilidad.

En segundo lugar, los bancos siempre manejaron los recursos financieros de los gobiernos provinciales. La crisis derivada del Ajuste Estructural, que afectó las finanzas de la gran mayoría de las provincias, supuso que se utilizara la banca provincial estatal para que sirviese de oferente de recursos a los respectivos gobiernos como una estrategia de salvataje en la emergencia. La persistencia de esta política llevó a un creciente endeudamiento, no recuperable, de las haciendas provinciales con sus respectivos bancos públicos, afectando la disponibilidad de sus recursos para los fines que debieron haber cumplido. Finalmente, estas instituciones bancarias también jugaron el rol de receptores de nombramientos de personal por motivos de clientelismo y apoyo electoral, lo que significó un muy elevado nivel de los planteles laborales en muchos bancos provinciales, junto con un abultado costo operativo.

Las razones antedichas desmejoraron progresivamente el perfil de los bancos estatales provinciales y, al momento del compromiso Nación-provincias para su generalizada privatización (con excepción de los bancos Provincia de Buenos Aires y Ciudad de Buenos Aires), habían dejado de ser herramientas valiosas para el fomento del desarrollo económico local. En cambio, se convirtieron en gravosas cargas para el erario de cada provincia por los déficit que provocaban y la incapacidad operativa que los afectaba.

El paulatino pero irreversible proceso de privatización a que hoy están sometidos deja sin banca de fomento a las estructuras productivas provinciales más necesitadas, bajo el pretexto de que la permanencia de tales instituciones en la órbita estatal las hace inmanejables. Sin embargo, hasta ahora no se han propuesto soluciones opcionales para una necesidad imperiosa de las postergadas economías productivas de las provincias del interior y, sobre todo, para sostener la exigencia de reconversión de los sectores sociales de más débil inserción en el aparato productivo.
 
 

3.6. Las políticas promocionales de aliento a la producción

Esta es una cuestión de larga data, que comienza a poseer legislación normativa cuando se cierra la década de los años 50 y que tuvo importantes iniciativas en marcha, a la vez que fuertes cuestionamientos por su ineficiencia, ineficacia y alto costo para el conjunto de la sociedad. El análisis de las medidas promocionales que se pusieron en ejecución en los últimos cuarenta años, con experiencias que todavía están vigentes, nos permite alcanzar estas conclusiones generales:

a) El sistema de promoción regional nunca se basó en una estrategia de desarrollo de las regiones más rezagadas del país, articulada a un proyecto de desarrollo nacional que otorgara una garantía efectiva de beneficios hacia los sectores sociales de menor poder de negociación y capacidad de acumulación. Quizás una excepción a esta regla general, aunque de cumplimiento sólo parcial, fue el conjunto de beneficios impositivos, aduaneros y crediticios que acompañaron las iniciativas económicas encuadradas en el modelo "desarrollista", que marcaron el inicio de esta estrategia de apoyo a la radicación de actividades productivas en el interior y jalonaron una etapa de fuerte expansión de proyectos de envergadura en el área del desarrollo industrial de las ramas pesada y semipesada. Ello tuvo lugar entre 1958 y 1961, manifestándose en una serie de leyes, decretos y resoluciones que alentaban la radicación de ramas productivas previamente inexistentes en el escenario industrial argentino: industria automotriz, química, petroquímica, papel, metalmecánica, etc. Es decir, el intento desarrollista, que supuso alentar inversiones que pudiesen completar el ciclo industrial fronteras adentro, con elevadas barreras proteccionistas, se enmarcó en una propuesta de desarrollo económico y gozó del instrumental adecuado para que los eventuales inversores se favoreciesen con tasas de ganancia muy atractivas, dadas las reducciones de costos y/o los beneficios adicionales obtenidos.

Posteriormente, las iniciativas orientadas a la promoción de las regiones extrapampeanas fueron aisladas, se establecieron fuera de todo contexto global de planificación del desarrollo y, en general, tuvieron beneficiarios específicos, fácilmente identificables con nombre y apellido, abarcando períodos limitados con frecuentes cambios de estrategia y contenido de las disposiciones instrumentadas. Estos beneficios, como la promoción fueguina o la amparada por los decretos referidos a las franquicias otorgadas a las cuatro provincias incluidas en las Actas de Reparación Histórica, fueron y son normas dirigidas a actores económicos concretos: grandes corporaciones multinacionales o grupos económicos locales. Los beneficios brindados no sirvieron más que para acrecentar la tasa de ganancia de tales conglomerados, sin formular ningún tipo de disposición o requisito para que los impactos de tales radicaciones tuvieran efectos o repercusiones sobre el resto del aparato productivo local o sobre el empleo estable.

b) Los costos sociales, o sea la transferencia de ingresos desde el Estado hacia las empresas favorecidas, resultó muy elevado y para nada justificatorio del volumen e impacto de las inversiones realizadas. Estudios objetivos llevados adelante durante la década de los años 80 mostraron, con gran profusión de datos y análisis, el elevado costo social de estas políticas -en especial las instrumentadas desde fines de los años 70-, que no hicieron otra cosa que incrementar las ganancias de poderosos grupos nacionales o multinacionales que, en muchos casos, interrumpieron luego su ciclo inversor o generaron una muy limitada capacidad de entrelazamientos o encadenamientos hacia atrás o hacia adelante, actuando entonces como verdaderos "enclaves" productivos en las áreas promovidas.

Estas dos consideraciones marcan una estrategia de promoción regional inadecuada, altamente gravosa para el conjunto de la sociedad, inefectiva en términos de sus objetivos, desvinculada de todo programa integral de apoyo a las economías regionales y orientada, en gran medida, a satisfacer la voracidad de los "amigos del poder". La ley 20.560 de Promoción Regional, sancionada por el Parlamento en 1973, hubiera sido un excelente instrumento en la dirección que apuntamos, pero nunca fue realmente implementada y la Dictadura Militar terminó por derogarla.

Una estrategia de desarrollo regional que incluya normas de apoyo a experiencias productivas impulsadas por actores locales, identificadas con un proyecto integral de puesta en valor de los recursos productivos, que impulse una expansión genuina y estable de la fuerza de trabajo y que se corresponda con un proyecto a escala nacional, necesita de una Ley de Promoción con principios similares a los de 1973 y que se ajuste a las condiciones antedichas.
 
 

4. Conclusiones

El proceso económico-social reciente, que marcó el ritmo de la evolución de las economías regionales extrapampeanas, estuvo signado por las siguientes características:

1. Un generalizado deterioro de las estructuras productivas y laborales afectadas por las estrategias contenidas en el Plan Económico de Ajuste Estructural, a saber: i) reforma del Estado, ii) apertura externa salvaje e irrestricta, iii) crédito inaccesible y de muy elevado costo para las pequeñas y medianas empresas, iv) reducción del mercado interno debido a la contracción del salario real y la creciente desocupación, y v) desregulación estatal que retiró al sector público como compensador de las diferencias estructurales de quienes operan en el mercado. El Ajuste del Plan de Convertibilidad tuvo particular impacto negativo sobre el comportamiento de la mayoría de los agentes sociales regionales, dada su histórica vocación de atender la demanda del mercado interno.
2. El cuadro anteriormente descrito se asentó sobre un proceso histórico de crecimiento que arrastra profundas desigualdades de tipo estructural, como el acceso no resuelto de muchos productores rurales a la propiedad de la tierra, la cadena comercializadora que opera en perjuicio de los más débiles en el proceso de producción, la generalizada presencia del minifundio en la producción agraria y que impide la capitalización y adecuación a las nuevas exigencias de competitividad, y un sistema crediticio incapaz de apoyar a quienes más requieren un respaldo a sus objetivos de reconversión asistida. La presencia de fuertes conglomerados monopsónicos u oligopsónicos imponen precios y condiciones de comercialización que, desde tiempo atrás, transfieren ingresos desde los agentes económicos con menos poder negociador hacia quienes controlan los respectivos mercados. Estos fenómenos no solamente persisten hoy en día, sino que la estrategia central del Plan de Convertibilidad los potencia, ante la ausencia sistemática del Estado para enfrentarlos y hacerlos desaparecer.
3. La polarización económica y social producto del proceso de modernización productiva, de la concentración progresiva del capital y de la presencia de grupos económicos con orientación exportadora en el liderazgo absoluto de la reestructuración, frente a la creciente exclusión de los mayoritarios sectores sociales. En esta dinámica de acumulación de signo regresivo, lo que la modernización crea como nuevas actividades y puestos de trabajo adicionales no compensa la destrucción de plazas laborales originadas en la expulsión, y desplaza a actores sociales del mercado con el consiguiente costo en términos de mayor pobreza urbana y más acentuada regresividad en la distribución del ingreso.
4. Como resultado de la aplicación de la política económica y social de Ajuste Estructural sobre los sectores sociales de las regiones extrapampeanas, surgen algunas consecuencias que agravan el cuadro. Primero, se ha acumulado un gravoso pasivo del sector agrario que es impagable y puede desembocar en un proceso generalizado de reclamos judiciales, con la liquidación de las unidades económicas altamente endeudadas. Luego, los gobiernos provinciales han ido produciendo ajustes en sus estructuras administrativas, que en general tienden a reducir sueldos antes que a despedir trabajadores. Finalmente, los procesos de reconversión y privatización de empresas estatales productoras de bienes han supuesto la desaparición de numerosas fuentes laborales en áreas geográficas con escasas alternativas abiertas para reincorporarse al mercado de trabajo. Por lo general, tal reinserción nunca tuvo lugar y ello generó, en numerosos núcleos urbanos del país asociados a tales emprendimientos, problemas de desempleo estructural que aún no se resuelven (El caso SOMISA-San Nicolás es paradigmático) (3).
Estos últimos dos fenómenos han contribuido a reducir el consumo local, impactando negativamente las actividades comerciales y de servicios de los centros urbanos afectados. Además, se ha generalizado el uso de bonos de financiamiento emitidos por los gobiernos provinciales para pagar deudas o salarios, que luego son descontados por los comercios locales con singulares descuentos, incidiendo sobre el ingreso real de los empleados públicos. Esta irregular práctica, que aún sigue en pie, abarca ahora a provincias que habían quedado a salvo de su puesta en ejecución y augura, para quienes en tales jurisdicciones dependen del sueldo estatal para su sobrevivencia, un horizonte de reducción de su ingreso real. A la vez, ello contribuye a disminuir la demanda efectiva en los ámbitos locales, donde la nómina salarial del sector público es fundamental. Las políticas promocionales que han quedado en pie son aisladas, desorganizadas, sin un hilo conductor que aliente la producción creadora de nuevas fuentes de trabajo y destinadas, en lo fundamental, a favorecer al segmento de la gran producción agroindustrial y minera.

Una conclusión final indica que, por formar parte de la sociedad argentina actual, los absolutamente mayoritarios residentes de las economías regionales no pampeanas sufren los embates de un Plan Económico regresivo, están afectados por desajustes históricos que no se intentan remover, padecen un proceso de reestructuración productiva que los daña en lugar de favorecerlos y carecen de un programa que aliente una salida a los problemas de deterioro productivo y creciente desempleo que los afecta. Urge, entonces, una política concertada, con la presencia protagónica del Estado y de los mismos agentes económicos urbanos y rurales hoy perjudicados, para comenzar a revertir el grave cuadro descrito.

Notas

(1) Los tres principales grupos económicos en Argentina.

(2) Se entiende por "ciruja" al recolector de basura callejera, que luego la comercializa por su cuenta. Esta actividad se ha convertido en fuente de sustento para decenas de miles de familias urbanas en los principales aglomerados del país. El "changarín" es un trabajador informal de muy baja calificación, que hace tareas ocasionales y que no posee continuidad ni especialización en su actividad laboral.

(3) Se trató de la privatización de la empresa industrial más grande del país, dedicada a la elaboración del acero en diversas modalidades, originariamente de propiedad de la Sección Fabril de las Fuerzas Armadas. En dicha privatización, se destinaron más de 160 millones de dólares para las indemnizaciones de 6.500 operarios sin una orientación para su reincorporación a un trabajo estable, quienes malgastaron tales recursos y quedaron, en su gran mayoría, desocupados.

* Director, Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR), Buenos Aires, e Investigador Principal CONICET/CEUR/CEA/ UBA, Argentina.
 

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