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EURE (Santiago)

Print version ISSN 0250-7161

EURE (Santiago) vol.27 n.81 Santiago Sept. 2001

http://dx.doi.org/10.4067/S0250-71612001008100004 

Trayectoria de las reservas territoriales en
México: irregularidad, desarrollo urbano y
administración municipal tras la reforma
constitucional de 1992

Guillermo Olivera1

Abstract

It is discussed how the legislative reform of the Article 27 in 1992 in Mexico affected the urban land management, particularly, the forms of creating urban reserves from ejido land. As it is shown, the new mechanisms under which ejido land may be disestablished in order to prevent irregular urban growth, mainly by informal alienation proccess, have been unsuccessfully. Two main aspects explain these results. Firstly, ejidatarios still not have the complete autonomy to control their own land by themselves; instead, federal and states govenments still maintain several options to modify the ejidatarios decisions. Secondly, planning agencies and municipal governments frequently have a low administrative and financial capacity, to exercise effective authority over land development processes. To finalize, it is suggested to think in new terms the notion of urban land reserves, and there are pointed out some areas where the municipal administration might be improved.

Key Words: México, Urban Growth, Urban Land Reserves.

Resumen
Se discuten los cambios que la reforma de 1992 al artículo 27 constitucional, introdujo en las modalidades de conformación de reservas territoriales para el desarrollo urbano. Después de constatar que los nuevos procedimientos para incorporar suelo de propiedad social al crecimiento ordenado de las ciudades no han sido suficientemente exitosos para disminuir su ocupación irregular, se concluye que ello se debe a dos razones principales: en primer lugar, se mantiene una sobrerregulación del Estado sobre los propietarios de las tierras ejidales y comunales, que es necesario eliminar; y en segundo término, la capacidad de los gobiernos municipales para ordenar y planificar el desarrollo urbano es todavía muy limitada, debido a que los avances reales de la reforma municipal de 1983 han sido insuficientes. Para finalizar, se sugiere plantear en nuevos términos la noción de reservas territoriales, y se apuntan las grandes áreas de la administración municipal en las que es necesario centrar esfuerzos.

Palabras Clave: México, crecimiento urbano, reservas territoriales.

1. Introducción

La planeación urbana en México se institucionalizó en el periodo 1976-1978, con la publicación de la Ley General de Asentamientos Humanos y el primer Plan Nacional de Desarrollo Urbano, respectivamente. En ese momento se asumió que las dimensiones alcanzadas por el proceso de urbanización en todo el país requerían de una orientación racional que sólo podía darse con las acciones de gobierno y la inclusión y participación de la sociedad, los pobres resultados mostrados en años posteriores, sin embargo, desembocaron en el desprestigio de la gestión pública y llevaron a preferir la opción del "dejar hacer" o "hacer lo posible". Fue notorio cierto abandono de los programas urbanos que a fines de los ochenta e inicios de los noventa se observó en varias ciudades, la ciudad de México entre ellas, donde pasaron diez años para que se actualizara su Programa de Desarrollo Urbano 1987-1988, al cual ya se le habían hecho cerca de 3 mil 500 adecuaciones.

Sin duda, la crisis económica de los años ochenta fue uno de los factores que incidieron tanto en los resultados de las políticas urbanas como en la posterior retracción de las instituciones públicas para involucrarse en medidas de ordenamiento territorial; se impuso en ese sentido, la urgencia por instrumentar medidas económico-sectoriales de ajuste. A esto se sumó el impulso y consolidación de un modelo económico de apertura comercial, desregulación estatal y fomento a la inversión privada externa, que terminó por relegar a la planeación y políticas territoriales como un mero punto de referencia –si bien se mantuvieron institucionalizadas–.

Ciertamente no desaparecieron los programas que tenían que ver con la gestión del suelo, como el de reservas territoriales, el de regularización de asentamientos populares sobre terrenos ejidales, y el de control de la expansión física mediante el Área de Conservación Ecológica en el Distrito Federal o el programa "Pinte su Raya" en el Estado de México; pero los actos más importantes estuvieron encaminados a otorgarle funcionalidad económica a ciertas zonas de la ciudad para que se insertara en los moldes que exigía el programa de modernización del país, el proyecto más exitoso de la época fue el centro comercial y de servicios de alta calidad de Santa Fé, que con 900 hectáreas era la reserva territorial más grande de la ciudad (Olivera, 1993: 130).

Esto último sin embargo, más que representar un aspecto negativo, evidencia que todo el tiempo ha habido necesidad de un equilibrio y una complementariedad entre la normatividad y regulación del crecimiento urbano y el impulso al desarrollo económico de las ciudades; es decir, que ha sido necesario sumar a la visión espacialista que representó la planeación física mediante el uso del zoning y la normatividad urbana como instrumentos principales, las perspectivas económicas y sociales, cuya dinámica permite o evita llevar adelante los proyectos diseñados para la ciudad.

Hoy en día es plenamente reconocido que la planeación urbana tiene que incorporar también las dimensiones política, cultural y ambiental, en el entendido de que las ciudades constituyen, además de complejos sistemas productivos y ecológicos, la forma cultural más avanzada de la manera en que la sociedad se organiza y se reproduce. Es decir, no son sólo áreas o puntos en el territorio.

Ahora bien, un aspecto que llama la atención es que, a pesar de la pérdida de prestigio de la intervención del Estado en los asuntos urbanos en el periodo 1982-1988, los planes de desarrollo urbano locales que se derivaron de la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) se consolidaron en la gestión estatal y municipal de las ciudades (Azuela, 1998: 54). Ello sin lugar a dudas, es un reflejo de la utilidad práctica de la planeación urbana, y se deriva de dos realidades incuestionables: 1) de la reforma municipal que se inició en el sexenio presidencial de Miguel de la Madrid y, 2) la dinámica de la urbanización del país y las demandas sociales relacionadas con ello.

Respecto al primer punto, su principal característica es la transmisión de poderes hacia los niveles municipales de gobierno, espacios donde la administración federal difícilmente puede desempeñar satisfactoriamente las tareas de promoción del desarrollo económico y gestión de los asuntos ambiental, social y urbano. La reforma constitucional que permitió poner en marcha esos cambios fue la que se hizo en 1983 al artículo 115 (Cabrero, 1998).

En cuanto al segundo inciso, referente al incesante crecimiento urbano nacional, se considera que la planeación urbana es el único instrumento que permite dar sentido al desarrollo de la ciudad, ya que resulta difícil imaginar que ésta crezca orgánicamente sobre la base de decisiones individuales y adiciones marginales fundadas en intereses particulares por ausencia total de un ente público (Rébora, 1993:32). En ausencia de planeación urbana, la segregación socio-espacial en las ciudades se acrecentaría.

El "interés público", por lo tanto, junto con la reforma municipal, configuran una base de legitimidad de las autoridades municipales urbanas y de la planeación en los espacios en que confluyen y se enfrentan distintas secciones del capital y de la sociedad civil entre sí y aun con el mismo Estado (Friedman, 1999: 45).

La planeación urbana, en síntesis, es un instrumento encaminado a favorecer la gobernabilidad de las ciudades en su aspecto político, a promover el desarrollo de las actividades productivas en su aspecto económico, a procurar la sustentabilidad ambiental en su aspecto físico-técnico, y asegurar la convivencia ciudadana en su aspecto de sustentabilidad social. Pero a diferencia del pasado, es necesario hacer una evaluación permanente del ejercicio planificador, realizar adecuaciones a las estrategias sobre la marcha (que les confieran flexibilidad), y sobre todo, debe ser un ejercicio incluyente en lo social favoreciendo los recursos de la comunicación y la negociación.

Ciñéndonos en esta ocasión a uno de los principales problemas de la urbanización del país y que constituye un punto neurálgico, nos referiremos en adelante al problema de la falta de suelo para el desarrollo urbano ordenado, y más específicamente, al asunto de las reservas territoriales para el crecimiento urbano planificado.

Si el tema ya era importante en los años setenta, actualmente lo es todavía más por el continuo crecimiento urbano a nivel nacional, que se traduce en un creciente déficit de terrenos "adecuados" para la construcción de viviendas, en la carencia de infraestructura y equipamiento, y en ciudades más grandes y cada vez más numerosas. De las 119 ciudades existentes en 1960 se llegó a 229 en 1980 y a 350 en 1995; la población asentada en ellas ha crecido en esos mismos años, de 14.3 millones a 37.5 y 58.7, con lo que el grado de urbanización nacional (porcentaje de población urbana en localidades de 15 mil y más habitantes respecto a la población total) ha ido aumentando de 41.2%, a 56.2% y a 64.4% respectivamente (Garza, 1998).

El problema del espacio para crecer que necesitan las ciudades es doble y conjuga la dimensión territorial en cuanto a extensión y características físicas, con la dimensión jurídica en términos del cumplimiento o incumplimiento de la normatividad urbana vigente al momento de incorporar suelo al desarrollo urbano.

Ya con anterioridad Azuela (1989a y 1989b) se había referido a la cuestión jurídica: la propiedad social de la mayor parte de las tierras que rodean a las ciudades mexicanas, al estar sujetas a un régimen agrario que prohibía su urbanización a pesar de lo inminente de dicho proceso, evitó un control del derecho común (urbano) para su incorporación ordenada a la ciudad. Ello derivó en una doble ilegalidad, la de la venta del ejido y terrenos comunales (que estaba prohibida hasta 1992) y la conformación de colonias populares (principalmente) que incumplían la normatividad exigida por las autoridades urbanas a un fraccionamiento para ser autorizado. De hecho, una peculiaridad del crecimiento de las ciudades mexicanas ha sido el predominio de asentamientos irregulares sobre terrenos ejidales y comunales.

Un ejemplo de lo anterior es que entre 1983 y 1995 se incorporaron al desarrollo urbano nacional 90 mil hectáreas irregularmente y 30 mil por la vía legal. Y el asunto se complica si se toman en consideración los siguientes aspectos (SEDESOL, 1999):

I. Hay una escasez de suelo apto para el crecimiento urbano ordenado, ya que 65% del que está disponible es ejidal o comunal. Dicha superficie, aun cuando legalmente puede ser incorporada al desarrollo urbano, tiene que pasar antes por un proceso de certificación jurídica que lleva su tiempo y en el transcurso del cual puede ser ocupado ilegalmente.

II. Los planes de desarrollo urbano actualizados y vigentes determinan un requerimiento promedio de 150 mil hectáreas de terreno por lustro en todo el país, en caso de mantenerse la tasa de crecimiento demográfico de la primera mitad de los noventa (que fue de 2.7% promedio anual para la población urbana). Anualmente, por lo tanto, deben incorporarse al desarrollo urbano 30 mil hectáreas que permitan, además de resolver las necesidades de expansión, contar con ciudades productivas y receptoras de inversión nacional y extranjera.

III. El requerimiento anual de suelo en las 16 ciudades principales de la frontera norte es de 6.500 hectáreas según los planes de desarrollo urbano. Estas ciudades son Tijuana, Tecate, Mexicali, San Luis Río Colorado, Nogales, Hermosillo, Agua Prieta, Ciudad Juárez, Chihuahua, Torreón, Saltillo, Ciudad Acuña, Piedras Negras, Nuevo Laredo, Reynosa y Matamoros.

IV. En cuanto a las 4 zonas metropolitanas más grandes (ciudades de Monterrey, Guadalajara, México y Puebla) su requerimiento anual de suelo es de 5.800 hectáreas en conjunto.

V. Considerando la periferia de todas estas ciudades y un plazo mucho más largo, tres millones de hectáreas de ejido conforman la reserva potencial de suelo. El desafío es cómo incorporarlas mediante los cauces legales y en cumplimiento de las normas urbanísticas.

En su momento, la LGAH permitió enfrentar retos similares al: a) establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional; b) fijar normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y; c) definir los principios conforme a los cuales el Estado ejercerá sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios. Estas atribuciones fueron posibles gracias a las modificaciones a los artículos 27, 73 y 115 constitucionales realizadas en 1976 (Olivera, 1989).

Pero si la LGAH inaugura en 1976 la planeación urbana institucionalizada y permite establecer un sistema nacional de planeación del suelo urbano, 1992 representa un parteaguas desde el que se sientan las bases para un cambio sustancial en las condiciones para gestionar la transformación del suelo rural periurbano a suelo para usos urbanos, debido a una nueva reforma al artículo 27 constitucional y a su reglamentación mediante la nueva Ley Agraria de 1992 y su posterior incorporación a la LGAH de 1993. Con estas reformas se salva el conflicto entre las legislaciones urbana y rural que -como ya se dijo- favoreció la expansión desordenada de las ciudades.

Con la reforma al artículo 27 constitucional el panorama para las periferias urbanas cambia en forma importante, ya que por primera vez resulta técnica y jurídicamente factible prever una "bolsa de suelo" para efectivamente ordenar y controlar el crecimiento físico de las ciudades. Los intentos anteriores orientados en dicho sentido no contaron con las ventajas del marco legal actual ni, sobre todo, estaban controlados por una institución del sector urbano (Secretaría de Desarrollo Social actualmente) sino del sector rural (Secretaría de la Reforma Agraria). Cabe señalar, no obstante, que la reforma consistió solamente en un paso inicial y necesario, que ha tenido que ser traducido a los requerimientos del desarrollo urbano que originalmente no fueron considerados.

Las secciones siguientes abordan la forma como se ha expresado, antes y después de la reforma al artículo 27 de la constitución en 1992, la situación legal del ejido en los problemas seculares de acceso al suelo para la vivienda popular; particularmente en relación con las dificultades para la constitución de reservas territoriales para el crecimiento ordenado y los problemas asociados como el aumento permanente de asentamientos irregulares.

Dado que los nuevos procedimientos para incorporar suelo de propiedad social al crecimiento ordenado de las ciudades no han sido suficientemente exitosos para disminuir su ocupación irregular –como se verá- , se plantea la tesis de que hay razones de índole político-institucional, administrativa y de gestión, y cultural, que permiten entender tales resultados. En primer término y desde la dimensión institucional, que se refiere a los mecanismos de regulación entre actores sociales, se plantea que prevalece una sobrerregulación del Estado sobre los propietarios de las tierras ejidales y comunales, que es necesario eliminar.

Desde el punto de vista administrativo y de gestión, referido a la capacidad de los gobiernos locales para resolver problemas, la capacidad de los gobiernos municipales para ordenar y planificar el desarrollo urbano es todavía muy limitada, debido a que los avances reales de la reforma municipal de 1983 han sido insuficientes. En tercer término, las tradiciones culturales de los propietarios del suelo ejidal, enraizadas en una cosmovisión rural y asistencialista, ha impedido hasta ahora la conformación de un mercado de suelo urbano dinámico en las periferias metropolitanas.

Para finalizar, se sugiere plantear en nuevos términos la noción de reservas territoriales para el desarrollo urbano, y se apuntan las grandes áreas de la administración municipal en las que es necesario centrar esfuerzos.

2. El sentido de la reforma constitucional de 1992
al artículo 27 y su significado para el desarrollo urbano

Al romper con el tabú del ejido como una institución intocable, la reforma al artículo 27 y su reglamentación mediante la Nueva Ley Agraria le retiran el carácter de inalienable, imprescriptible e inembargable, lo que significa en términos llanos, la posibilidad de que se venda, se arriende o se hipoteque. El propósito declarado fue iniciar los cambios que permitieran "modernizar" el campo, entendiendo por esto una mayor producción y productividad, con base en el otorgamiento de certidumbre jurídica a la tenencia de la tierra y en la posibilidad de asociaciones entre todo tipo de productores que quieran hacerlo, lo que a su vez incidiría en una mayor inversión privada, en su capitalización.

Entre las principales limitantes para el desarrollo rural que se mencionaron en la iniciativa de reforma sobresalen: el minifundismo, como resultado del crecimiento demográfico; la baja productividad y participación del sector primario en el Producto Interno Bruto nacional; la falta de inversión ocasionada en parte por la poca certeza que para todas las formas de tenencia de la tierra representaba un Estado que permanentemente debía repartir tierra; la insuficiencia de la inversión pública para cubrir las necesidades de crédito de los productores; la imposibilidad de mantener subsidios que no siempre cumplían un claro propósito social, y la práctica común de la renta y venta de tierras ejidales al margen de la ley. Todo ello agravado, además, por los crecientes niveles de pobreza de la población rural.

Con base en los puntos anteriores y con sustento en un discurso modernizador cuya propuesta era la libertad y justicia para el campo, se decidió la conclusión del reparto agrario. Desde ese momento una meta importante sería revertir el minifundismo brindando libertad para disponer de la tierra social y poder generar economías de escala; la reactivación del campo, se dijo, sólo se logrará si se da seguridad jurídica al posesionario de la tierra y se permiten formas de asociación que antes no eran posibles.

En su dimensión política la reforma pareció marcar el fin de la tutela gubernamental sobre los ejidatarios, pero sobre todo fue importante la concepción ideológica subyacente que pretendió que el ejido funcionaría mejor si se le dejaba expuesto a las leyes del mercado con intervenciones del Estado que sólo cumplieran funciones complementarias. Su implementación, además, representaba una adecuación de las leyes nacionales orientadas a la participación de México en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que en esas fechas se discutía como una opción absolutamente favorable para el desarrollo económico nacional.

En varios sentidos era una reforma necesaria, pero en muchos aspectos más resultó incompleta. Era necesario por ejemplo, dar fin a la prohibición de la venta y arrendamiento de la tierra que eran ya una práctica bastante extendida; contrarrestar los cacicazgos ejidales para en su lugar favorecer la faceta del ejido como órgano de representación campesina; y concluir el reparto permanente de tierra. Pero al mismo tiempo, como incluso el mismo Gustavo Gordillo -quien intervino en las discusiones de la reforma como funcionario de la Secretaría Agricultura y Recursos Hidráulicos- lo apuntó, la reforma del ejido (debería) articula(r) una reforma política, una reforma económica y una reforma social, con lo que se estaría hablando de una nueva reforma agraria (énfasis nuestro). La ausencia de esta nueva reforma ha impedido alcanzar los objetivos de modernización del campo, como lo prueban numerosos estudios y las propias declaraciones de los productores agrícolas que demandan una revisión de la reforma (Rello, 1996).

No puede negarse que la realidad rural y las leyes agrarias ya estaban desfasadas, que algunos sectores de la economía primaria sí se han visto beneficiados con la reforma y que ha ocurrido cierta redistribución de la propiedad y del control de los recursos naturales; pero también es cierto que los efectos globales se han concretado en un campo mexicano mucho más heterogéneo.

Ahora bien, aunque en ninguna parte de la iniciativa para la reforma se menciona el ámbito urbano, el decreto correspondiente, y posteriormente la Ley Agraria (LA), tienen que retomarlo. La disposición que permite cambiar el status de la tierra de propiedad colectiva a individual le confiere al campesino una condición de sujeto activo en relación a la urbanización, diferente al que antes tenía, lo cual provocó una serie de temores sobre sus efectos posibles en el crecimiento urbano. Destacaron sobre todo las observaciones en el sentido de que ocurriría una venta y urbanización masiva de las parcelas ejidales con amplia participación de inversionistas privados, lo que necesariamente llevaría a un crecimiento irregular todavía mayor al que ocurrió con anterioridad a la reforma.

No se dio la venta indiscriminada de tierras ejidales como se dijo -ni en el campo ni en la periferias urbanas-, por varias razones. Por el momento únicamente mencionaremos que en parte se debe a que varias disposiciones legales evitan que sea un proceso sencillo. Es decir, la venta de las parcelas con fecha posterior a la reforma al artículo 27 y a la publicación de la Ley Agraria no constituye una transacción válida en términos jurídicos si no se somete a las nuevas disposiciones.

En efecto, el artículo 87 de la Ley Agraria, señala que "cuando los terrenos de un ejido se encuentren ubicados en el área de crecimiento de un centro de población, los núcleos de población podrán beneficiarse de la urbanización de sus tierras. En todo caso, la incorporación de tierras ejidales al desarrollo urbano deberá sujetarse a las leyes, reglamentos y planes vigentes en materia de asentamientos humanos".

Posteriormente en la LGAH de 1993, en su artículo 38, se declara que el "aprovechamiento de áreas y predios ejidales y comunales comprendidos dentro de los límites de los centros de población que formen parte de las zonas de urbanización ejidal y de las tierras de asentamiento urbano en ejidos y comunidades, se sujetará a lo dispuesto en esta ley, en la Ley Agraria, en la legislación estatal de desarrollo urbano, en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables, así como en las reservas, usos y destinos de áreas y predios".

2.1 ¿En qué consisten las nuevas disposiciones legales y cómo se aplican?

La disposición más relevante por sus implicaciones tanto para el sector agrario como para el urbano, es el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE); su finalidad es dar certeza y seguridad jurídica en la tenencia de la tierra a los integrantes de los ejidos del país, mediante la entrega de certificados parcelarios y/o certificados de derechos sobre tierras de uso común, o ambos, según sea el caso, así como los títulos de solares urbanos, a favor de todos y cada uno de los individuos que integran los ejidos del país que así lo soliciten (Procuraduría Agraria, s/f).

Así el PROCEDE, que se puso en marcha el 10 de marzo de 1993, no representa la privatización de las tierras ejidales ya que sólo persigue su regularización mediante la expedición y entrega de los certificados y títulos correspondientes (la privatización en todo caso es posterior). La cobertura del programa es de 29 mil 951 ejidos y comunidades agrarias que agrupan a 3.5 millones de ejidatarios y comuneros, así como a 4.6 millones de parcelas y 4.3 millones de solares urbanos. La superficie de los ejidos representa el 50% del territorio nacional y la población ocupante representa a poco más del 25% del total de los habitantes del país. Entre los beneficiarios se encuentran incluidos, además de los ejidatarios y comuneros, los avecindados y posesionarios.

Sumarse al Procede, sin embargo, no es una decisión individual de los ejidatarios, sino que es una decisión tomada en la Asamblea ejidal. A ésta se le convoca con 30 días de anticipación; en una primera convocatoria debe instalarse con las tres cuartas partes del total de los ejidatarios; las resoluciones se toman con las dos terceras partes de los ejidatarios que asisten, y debe estar presente un representante de la Procuraduría Agraria y un fedatario público.

A la Asamblea le corresponde delimitar las áreas de uso común, de asentamiento urbano y parcelada, y tomar la decisión de certificar la posesión de la tierra de la manera que más le convenga, cumpliendo todas las formalidades y requisitos que la ley establece. Estos procedimientos fueron los que en un principio generaron los comentarios sobre la privatización inminente del ejido, aunque posteriormente han sido considerados como un candado que permite al Estado mantener su control sobre el ejido, lo cual hace a la reforma no tan radical ya que las decisiones no se toman individualmente (Azuela y Ward, 1994: 170).

Hasta marzo de 1998, se reportaba que 60% de los ejidos habían concluido su certificación, cuatro entidades federativas tenían una cobertura superior a 80%, quince entre 60 y 79%, siete entre 50 y 59% y cuatro menos del 50% (Procuraduría Agraria, 1998); aunque estos datos deben tomarse con precaución pues se han documentado retrasos en la mayoría de los Estados, como por ejemplo para el caso de Puebla (Jones y Pisa, 2000:8).

El Procede no ha avanzado más rápido debido a controversias de linderos y carencia de documentación básica, así como por no ser obligatorio, entre otros motivos. No obstante, la obtención de varios tipos de apoyo en el campo están condicionados a la presentación de los certificados de posesión, como ocurre en el caso de los créditos.

Echar a andar el Procede requirió de cambios en el sector institucional agrario, la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) mantuvo sus funciones de capacitación, organización, promoción del desarrollo agrario y el ordenamiento y regularización de la propiedad rural; pero se desconcentró la dirección del registro agrario nacional y se creó el Registro Agrario Nacional (RAN), con el propósito de eficientar las actividades de registro sobre las modificaciones de la propiedad de la tierra y los derechos sobre la misma. Asimismo, se crearon los Tribunales Agrarios (TA) y la Procuraduría Agraria (PA) como órganos especializados para la administración y la procuración de la justicia agraria.

En el sector institucional urbano el cambio más importante sobrevino en mayo de 1992 con la transformación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Sedue) en Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) mediante la cual, a través del Programa de 100 Ciudades (P-100), se retoma la idea de constituir reservas territoriales para el desarrollo urbano, que hasta ese momento estaba relegada después del fracaso que en ese sentido había tenido el programa anterior encabezado por la Sedue. Este fue un momento importante porque significó, por una parte, la finalización del periodo de la planeación urbana coordinada a nivel nacional en forma centralizada; por otra parte se cristalizó con el P-100 la fase de descentralización de funciones planificadoras a las ciudades, como se había previsto en la legislación en 1983.

Las reacciones dentro del grupo de instituciones urbanas a las reformas constitucionales de 1992 y al PROCEDE, sin embargo, no se dieron con la rapidez necesaria, pues fue hasta que inició el sexenio 1995-2000 que volvió a integrarse un programa de reservas territoriales con cobertura nacional como parte de un programa de incorporación de suelo al desarrollo urbano. Esta vez sin embargo, aparecen métodos novedosos para extender la zona urbana ejidal, los cuales presentaremos en la sección siguiente.

3. Mecanismos para la conformación de reservas
territoriales para el desarrollo urbano y sus resultados

3.1. Acciones pioneras (1971 a 1982)

Con anterioridad a las primeras acciones encaminadas a la conformación de reservas territoriales, la única línea de trabajo dentro de las medidas de gobierno relacionadas con la incorporación de suelo al desarrollo urbano dentro de la normatividad vigente tenía un carácter correctivo y básicamente consistió en la regularización de la tenencia de la tierra en colonias populares. Fue hasta 1971, cuando se creó por decreto presidencial el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y la Vivienda Popular (INDECO), que se impulsaron por primera vez mecanismos de carácter preventivo.

Hasta 1978 el INDECO orientó sus tareas a la construcción de vivienda de bajo costo, fraccionamientos para trabajadores de bajos ingresos, y todo tipo de operaciones inmobiliarias. Se le facultó también para ser beneficiario de expropiaciones de tierra ejidal y comunal con lo cual, además de desarrollar programas de vivienda, pudo tramitar la dotación de servicios (Aguado y Hernández, 1997: 126).

De 1978 a 1982 al INDECO se le convirtió en agente inmobiliario federal con la finalidad de que regulara el mercado de suelo urbano en los centros de población, previendo las necesidades de crecimiento de cada uno y evitar así la formación de asentamientos irregulares (Aguado y Hernández, 1997: 127). En el año de 1982 el instituto se liquidó y sus delegaciones estatales se transformaron en institutos de vivienda que aún funcionan.

El organismo encargado de la regularización de los asentamientos humanos en terrenos ejidales desde 1973 fue el Comité (y Comisión desde 1974) para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (Corett). Esta Comisión fue solicitante y beneficiaria única de expropiaciones agrarias para la regularización hasta 1979, cuando un nuevo decreto le obliga a coordinarse con la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP) e Indeco en las tareas de delimitación de las áreas ejidales a regularizar.

Las actividades de Indeco y Corett, si bien se orientaron a enfrentar problemas derivados del crecimiento urbano a nivel nacional, tuvieron un impacto marginal en razón de que no modificaron en lo más mínimo los procesos de expansión urbana ni contribuyeron a disminuir los daños al medio ambiente.

3.2 El sistema nacional de suelo para la vivienda y el desarrollo urbano, 1982 a 1988

Durante el sexenio presidencial de Miguel de la Madrid (1982 a 1988) se multiplican las críticas a la forma en que se venían enfrentando los problemas del crecimiento urbano. El cuestionamiento básico era que además de regularizar se requería una política de fondo que resolviera de raíz la falta de suelo para el crecimiento ordenado de los centros urbanos. Se creó el Sistema Nacional de Suelo para la Vivienda y el Desarrollo Urbano (SNSVDU) al que en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda 1984-88 se le define como una línea de acción de carácter preventivo que haría posible el paso de la práctica de adquisición emergente, desarticulada, insuficiente y en ocasiones subordinada de tierra para programas públicos, a la generación de una oferta amplia, oportuna y autofinanciada de suelo urbano.

La Corett se mantuvo a cargo de las acciones de regularización y como beneficiaria de las expropiaciones para tal fin; la Sedue por su parte, sustituyó a la SAHOP y quedó a cargo del Programa Nacional de Reservas Territoriales y también se le facultó como solicitante y beneficiaria de expropiaciones de suelo ejidal. Ya el Plan Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda de 1978 y los planes urbanos estatales y municipales habían incorporado a su contenido las categorías de usos, destinos, reservas, aprovechamientos, áreas urbanizables y no urbanizables, etcétera; pero hasta ahora se generalizaba su uso.

El programa de reservas territoriales como es bien sabido, fracasó por varias razones. Con la finalidad de abreviar únicamente mencionaremos las de mayor peso y que tienen que ver tanto con su concepción como con los procedimientos.

En cuanto a procedimientos, la limitante principal fue la propiedad colectiva de la mayor parte de las tierras alrededor de las ciudades, la sujeción de ellas a las leyes agrarias dificultaba su cambio al régimen de propiedad privada y su control desde el derecho común (urbano). La única posibilidad de constituir reservas territoriales (RT) era mediante el recurso de la expropiación, lo cual requería del acuerdo y coordinación entre las burocracias del sector urbano representado por la Sedue, los gobiernos estatales, y la burocracia agraria representada por la SRA. Sin embargo, lo que predominó fueron conflictos interinstitucionales que impidieron la desincorporación ágil de los ejidos de su régimen de propiedad social y favorecieron en gran medida su ocupación irregular durante el proceso de expropiación.

Para los ejidatarios en lo individual, la opción de recibir una indemnización como resultado de la expropiación de sus tierras para constituir RT nunca fue más rentable que la venta ilegal de su propiedad. Vender en forma individual, por otra parte, ha sido una ventaja adicional.

En cuanto a su concepción y forma de ser presentadas en los planes de desarrollo urbano, las RT eran un añadido impreciso, considerando la total falta de referencias a los lineamientos específicos para su urbanización y a su necesaria vinculación con programas de infraestructura, vialidad y redes (Duhau, 1998: 221). La zonificación territorial también tuvo efectos en la urbanización ilegal del ejido y en el fracaso del programa de RT, ya que la delimitación de la periferia urbana en áreas "urbanizables" y "no urbanizables" indujo una reducción en el precio de los terrenos de las "áreas no urbanizables" manifestándose en resultados totalmente contrarios a los perseguidos con la política de contención de la expansión urbana y de RT. El uso de la zonificación se constituyó en un aliciente para la ocupación irregular del suelo periurbano.

Otro aspecto adicional, que no puede considerarse resuelto en la actualidad, es que los planes de desarrollo urbano se han caracterizado por tener diagnósticos insuficientes, carecer de pronósticos precisos y basarse en metas muy generales (Garza, 1999).

Al concluir el SNSVDU, los resultados estuvieron lejos de cubrir las expectativas generadas en su inicio, ya que de una meta de 66. 000 has de suelo a expropiarse entre 1983 y 1988 únicamente se logró hacerlo con la tercera parte.

3.3. Cambios en el periodo 1989 a 2000

Con el cambio de sexenio se abandonó la opción de las reservas territoriales para concentrar las acciones en la regularización de la tenencia de la tierra. De hecho, el impulso que se le dio a la Corett en los primeros tres años (1989-1991) permitió regularizar un millón de lotes; la regularización fue una prioridad de la política urbana salinista como parte del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). Según reportan Jones y Ward (1998a), durante todo el sexenio salinista se expropió casi la mitad de la tierra para regularización de todo el periodo 1970-1994 y se emitieron cuatro veces más títulos de propiedad que en las tres administraciones previas juntas.

El cuadro 1, que tiene una periodización 1974-1990 y 1991-1997, indica claramente la importancia del trabajo de regularización de asentamientos ilegales por la Corett en el segundo periodo. Una desagregación de las acciones para los años correspondientes a la administración de Carlos Salinas y los que corresponden a Ernesto Zedillo (de acuerdo con el mismo Cuadro 1) nos indica que el 71% de los decretos de expropiación, el 77.3% de la superficie afectada por la regularización y el 66.8% de los títulos de propiedad entregados, se llevó a cabo durante la administración salinista.


Fue en los tres últimos años de la gestión de Salinas por cierto, una vez modificado el marco jurídico agrario y urbano, que los mecanismos para incorporar terrenos ejidales a proyectos de desarrollo económico y social se enriquecieron; la expropiación dejó de ser la única vía ya que por primera vez se verificó una asociación entre ejidatarios, gobierno local e inversionistas en una ciudad de la frontera norte (en San Luis Río Colorado, Sonora, el 30 de julio de 1992). Este mecanismo es ahora una de las opciones con que cuentan los gobiernos de los Estados, los gobiernos de los municipios y los ejidatarios e inversionistas privados para transformar la propiedad ejidal en propiedad privada.

En el caso de la regularización de asentamientos humanos en tierra ejidal también hubo cambios ya que además de Corett, la Asamblea ejidal queda facultada para realizar dicho trámite. Asimismo, el artículo 38 de la LGAH facultó a la Asamblea para constituir, ampliar y delimitar la zona de urbanización ejidal y su reserva de crecimiento al destinar el área a asentamientos humanos.

Por otra parte, y para superar los conflictos que tradicionalmente han dificultado las expropiaciones a la Corett, se habilitaron comisiones de desarrollo urbano en los Estados y municipios. Estas se abocan a gestionar acuerdos que permitan a los ejidatarios incorporar por sí mismos sus tierras al desarrollo urbano dentro del marco legal.

Otro cambio notorio en relación a la expropiación fue que cualquier inversionista privado podría promoverla de acuerdo con la ley agraria, aunque la SRA ha establecido de manera informal que ningún particular puede hacerlo, obligando a la intervención de los gobiernos de los Estados para cubrir ese papel.

En suma, las reformas constitucionales del sexenio salinista, y los ajustes en las instituciones, han servido para que paulatinamente el sector institucional urbano y los gobiernos locales vayan tomando el control de la gestión del suelo en las periferias urbanas.

3.4. Nuevas formas de incorporación de suelo social

Con base en los lineamientos de la Ley Agraria y de la Ley General de Asentamientos Humanos, y de que el PROCEDE avanza en el proceso de certificación de la tenencia de la tierra ejidal y comunal, se han puesto en marcha nuevos mecanismos para incorporar legalmente suelo al desarrollo urbano. Estos procedimientos de incorporación de suelo son equivalentes a la conformación de reservas territoriales, aunque sólo son considerados así hasta 1996 cuando se crea un programa a nivel nacional en donde quedan incluidos todos; dicho programa es conocido como PISO.

En efecto, el Programa de Incorporación de Suelo Social al Desarrollo Urbano (PISO) es el resultado de una de las líneas de acción del Programa 100 Ciudades ya actualizado, el cual se deriva a su vez del Plan Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000. La línea de acción se denomina Incorporación de Suelo al Desarrollo Urbano, y tiene como objetivo lograr la disponiblidad del suelo necesario en las ciudades para satisfacer los requerimientos de vivienda, de equipamiento urbano y de la propia expansión.

Las actuales disposiciones para incorporar suelo ejidal se basan en los siguientes esquemas: a) expropiación, b) asociación (joint-ventures), c) compra-venta y d) enajenación de bienes federales.

a) Expropiación concertada de bienes ejidales y comunales

Es un acto de autoridad fundamentado en una causa de utilidad pública. Se aplica indistintamente a las tierras parceladas del ejido, a las tierras de uso común y a las superficies para el asentamiento humano. Se promueve la concertación con el núcleo agrario con la finalidad de evitar la oposición que generalmente ha manifestado en el pasado y así acelerar su conclusión. La concertación es la novedad que distingue a esta modalidad de las expropiaciones anteriores; se puede concertar para dedicar las tierras a proyectos nuevos de urbanización, o para separar áreas de crecimiento de poblados en regularización.

b) Adopción de dominio pleno

Es el único mecanismo mediante el cual la tierra de propiedad social se privatiza; pero la adopción del dominio pleno solamente aplica a las tierras parceladas del ejido y no a las tierras de uso común ni a las tierras para asentamiento humano. Es una decisión que toman lo ejidatarios individualmente, aunque ya una vez concluido el PROCEDE que, como se recordará, es una decisión de la Asamblea ejidal. Cuando se ha adoptado el dominio pleno los titulares del suelo pueden comerciarlo de manera directa. Las autoridades urbanas, sin embargo, manifiestan su preferencia porque los ejidatarios aporten la tierra de uso común a sociedades inmobiliarias y no que la enejenen directamente a terceros no ejidatarios, por temor a que no se desarrollen dentro de la normatividad urbanística, como de hecho ocurre.

c) Aportación de tierras de uso común a sociedades mercantiles o civiles (inmobiliarias ejidales)

Es la modalidad de incorporación preferida por la SEDESOL y la Procuraduría Agraria. Es producto de una decisión de la Asamblea ejidal aplicable a las tierras de uso común y consiste en la posibilidad de asociación de los miembros del núcleo agrario en lo individual o como persona moral. La asociación se puede dar con los sectores público, social y privado.

Los primeros esquemas para constituir lo que en un principio se llamaron compañías ejidales de desarrollo urbano se dieron entre 1992 y 1994 como pruebas piloto en quince ciudades del país; también se les ha denominado joint-ventures. La participación del sector privado en el ejido, sin embargo, no es nueva, ya que la modalidad de permuta que hasta 1971 permitía adquirir tierra ejidal en una ciudad a cambio de otra de características parecidas en otro lugar, sirvió para que desarrolladores privados construyeran complejos turísticos, parques industriales y vivienda no popular.

d) Enajenación de bienes federales

Se trata de terrenos propiedad de la Federación que los gobiernos estatales y municipales, previo dictamen de la SEDESOL, solicitan para ser utilizados en programas de desarrollo urbano y vivienda. Deben contar con un programa financiero que permita destinarlo a vivienda de interés social para personas con ingresos máximos de 4 veces el salario mínimo vigente. En este caso, la superficie que abarcan en las diferentes ciudades no representa un porcentaje significativo.

4. Resultados de los nuevos mecanismos de constitución de reservas territoriales

La puesta en marcha de los mecanismos de incorporación de suelo arriba señalados han tenido resultados muy variados en cada caso. Dichos avances, a pesar de no ser en la medida de lo esperado, han sido posibles gracias al reposicionamiento de las instituciones urbanas.

4.1 Reposicionamiento del sector institucional urbano como efecto de la reforma

La reforma al articulo 27 en opinión de Jones y Ward (1998b), al no imponer la obligatoriedad de la privatización del ejido y dejar al Estado el control de los mecanismos para la desincorporación de las tierra ejidales de ese régimen, representa el sostenimiento de la regulación estatal bajo nuevas formas. Dentro de las distintas dependencias reguladoras del gobierno federal sin embargo, se da un cambio en el balance de poder entre los sectores agrario y las agencias de planeación urbana.

Por una parte, los gobiernos municipales y estatales han ganado una participación más activa en la ejecución de las acciones de urbanización del ejido, las cuales seguían con anterioridad una ruta agraria. La SEDESOL por otra parte, ha abierto canales para controlar las rutas de incorporación de la tierra ejidal y comunal a usos urbanos.

La señal más reciente del reposicionamiento de las instancias urbanas es que la Corett, que hasta febrero de 1999 pertenecía al sector agrario, ha sido sectorizada en la Secretaría de Desarrollo Social, con lo cual se fortalece la coordinación interinstitucional entre ambas entidades. La sectorización implica que la Corett, además de que continúe y fortalezca sus tradicionales actividades de regularización de la tenencia de predios ejidales, ahora pueda adquirir terrenos desocupados de propiedad federal, estatal, municipal y aun privada, además de ejidales.

La Corett se constituye así en una instancia que articula los ámbitos institucionales urbano y agrario, y que impulsa un trabajo más cercano con los gobiernos municipales y estatales, con quienes debe coordinarse para impulsar proyectos específicos de construcción de vivienda popular o para crear reservas territoriales. De alguna manera, la sectorización se da como efecto de que las sociedades entre el sector ejidal y el capital privado iniciadas en 1992 han tenido poco eco, y de que el programa PISO tampoco ha cumplido las expectativas puestas en él; de esta forma, la participación de las entidades gubernamentales sigue siendo fundamental.

En suma, la sectorización de Corett es sólo una medida dentro de un conjunto mayor de acciones que son necesarias, mientras que el programa PISO está lejos de cumplir con las metas de constitución de reservas territoriales para el desarrollo urbano.

4.2 El PISO como ejemplo de un fortalecimiento inconcluso del sector
urbano y de las insuficiencias del más reciente programa para crear
reservas territoriales

El programa PISO es una muestra del paso del control del proceso urbano ejidal desde el sector agrario (SRA) al sector urbano (SEDESOL y gobiernos municipales). PISO surge en el año de 1996 e involucra la participación del gobierno federal a través de la SRA, SEDESOL y otras dependencias normativas como Corett. En cada entidad federativa el ejecutivo local coordina el programa con apoyo de las representaciones locales de las dependencias federales mencionadas antes y de otras dependencias municipales relacionadas directamente con el desarrollo urbano.

PISO pretende inducir de manera planificada y preventiva la incorporación ágil y concertada de suelo ejidal y comunal para ser considerada en oferta legal al servicio de instituciones públicas, sociales y privadas de vivienda y desarrollo inmobiliario y así dar acceso a costos accesibles a tierra apta para la promoción, construcción y venta de vivienda de interés social, equipamiento urbano y desarrollo regional; los mecanismos para lograrlo son los anteriormente descritos.

Para que se ponga en marcha el programa se requiere del establecimiento de un convenio entre instancias federales y locales; de éste resulta un Comité estatal de incorporación de suelo, con un presidente, un secretario técnico y vocales ejecutivos. El presidente es el gobernador del Estado, el secretario es el delegado estatal de Corett y las vocalías son ocupadas por representantes estatales de SEDESOL, SRA, PA y RAN.

Mediante PISO, los gobiernos estatales y municipales abrirían y clasificarían una relación de predios ofertados legalmente, con usos y destinos autorizados, la forma de conversión decidida, y los precios base y las condiciones y requisitos para acceder a los mismos; esta bolsa sería pública y coordinada por el área designada por el gobierno estatal. Cabe mencionar que dicha bolsa de suelo se ofertaría sólo si los ejidatarios no deciden, por si mismos o en combinación con sus eventuales socios, qué hacer con el suelo; una alternativa por la que estos agentes pueden optar es el desarrollo de proyectos urbanos no habitacionales o acciones de vivienda para sectores medios de la población; de ser ese el caso, no tendría caso la oferta pública del suelo.

Para que en cualquier Estado de la república pueda establecerse un convenio ha de cumplir los siguientes requisitos: 1) ser parte de las 116 ciudades incluidas en el Programa de 100 Ciudades, 2) tener autorizados o inscritos en el registro público de la propiedad sus programas y planes de desarrollo urbano municipal, 3) que sus núcleos agrarios cuenten con certificados de derechos agrarios, o bien que el comité estatal solicite que se realicen las acciones necesarias para la incorporación de suelo social al desarrollo urbano.

La meta de PISO al año 2.000 era incorporar 150 mil hectáreas en las 4 grandes zonas metropolitanas y 116 localidades del programa 100 Ciudades y en ciudades de prioridad estatal. De las 150 mil hectáreas 101 mil son de origen ejidal y comunal; es por ello que en los registros de avances del programa se consideran los mecanismos descritos de expropiación concertada, regularización, dominio pleno e inmobiliaria ejidal.

Los datos del cuadro muestran que el mecanismo más eficiente para incorporar suelo ejidal al desarrollo urbano sigue siendo la expropiación. Más de la mitad de la superficie expropiada sin embargo, es para programas de regularización de asentamientos irregulares por lo cual no puede ser considerada reserva territorial. Las que si pueden considerarse reservas territoriales son las casi doce mil hectáreas expropiadas de manera concertada y las seis mil cuatrocientas hectáreas contabilizadas bajo la modalidad de inmobiliarias ejidales, que juntas representan el 29% de la superficie total registrada por el programa PISO como de incorporación al desarrollo urbano desde 1996 hasta mediados de 1999.

El 26.4% representado por la superficie expropiada para regularización no cumple por lo tanto con los criterios de incorporación con fines preventivos, que es la intención de las reservas territoriales. Con la superficie considerada bajo la modalidad de dominio pleno por otra parte, no se sabe que parte de ella ha sido incorporada efectivamente al desarrollo urbano; es muy poco probable que las 27 mil hectáreas reportadas se encuentren urbanizadas, ya que el dominio pleno se obtiene con la conclusión del Procede que representa la obtención de certificados de propiedad parcelaria para los ejidatarios y no los obliga a vender la tierra. Además, el mecanismo preferido por las autoridades urbanas para que los ejidatarios transfieran sus tierras a terceros es mediante las inmobiliarias ejidales, que ha sido el renglón en el que se han tenido menos avances.

Los mecanismos más eficientes hasta el momento son aquellos en donde los gobiernos municipales y estatales tienen fuerte participación o los terrenos tienen un destino para usos colectivos. El mecanismo menos eficiente por el contrario, es aquel donde participa el sector privado.

4.3. El caso de las inmobiliarias ejidales

Considerando únicamente el caso de las inmobiliarias que es para el que existe información, los desarrollos urbanos así impulsados no satisfacen necesariamente la demanda de los sectores sociales de más bajos ingresos, a los cuales se debe en gran medida el crecimiento irregular y anárquico de la mayoría de las ciudades. Por el contrario, el objeto de las inmobiliarias ejidales en marcha hasta 1999 ha sido crear desarrollos para población de ingresos medios y altos, clubes hípicos y de golf, turismo, y parques industriales (Cuadro 3).

Cuadro 3. Sociedades Mercantiles Inmobiliarias Constituídas entre 1992 y 1999.


De los poco más de mil cien ejidos que existen alrededor de las grandes ciudades, sólo en dieciocho se han puesto en marcha inmobiliarias ejidales y únicamente en 13 entidades. Jones y Pisa (2000: 9-11) encuentran las limitantes que a continuación se mencionan, en el funcionamiento de las inmobiliarias ejidales.

• Tienen una estructura mercantil inadecuada, en donde no hay suficientes incentivos económicos para el ejidatario; éste se encuentra en desventaja frente a los inversionistas privados al poseer menos del 50% del capital de la sociedad; no recibe los beneficios económicos en un tiempo razonable; y los riesgos no se comparten de forma equitativa.

• Hay falta de transparencia y vigilancia post-contrato. Los ejidatarios no tienen suficiente participación en los consejos de administración y la información no les es dada a conocer. Por el lado contrario, las decisiones tomadas mediante asamblea ejidal pueden más adelante ser cambiadas por otra asamblea cuando se dan los relevos de representantes.

• A pesar del apoyo político a las inmobiliarias, resulta muy complicado institucionalizar la cooperación de agentes informales ordinarios dentro de la planeación formal y administrativa.

• No se aumenta la oferta de suelo para vivienda en general ni para los sectores de bajos ingresos. Así, no se eleva la eficiencia del mercado de tierra, ni se alcanzan relaciones público-privadas más efectivas.

• Algunos municipios no están preparados para adoptar los nuevos métodos de administración de la tierra implícitos en las sociedades.

• Finalmente, los cambios en el gobierno son más lentos que las demandas sociales y los cambios en el sector privado.

En síntesis, los beneficios de la desregulación del ejido para el ejidatario son sólo aparentes, en tanto que no se le permite tomar decisiones de manera individual. Para algunos autores, la reforma al artículo 27 proveyó al Estado con un arsenal de mecanismos más eficientes y menos hostiles de intervención en relación al pasado inmediato (Jones y Ward, 1998) que le permiten mantener su control sobre los núcleos agrarios. Un ejemplo es la sujeción del ejidatario a las decisiones de la Asamblea, lo cual representa un fuerte candado para la liberación efectiva del mercado de tierras periurbanas. No es de extrañar en este sentido que el Estado siga protegiendo los derechos de propiedad de los ejidatarios cuando estos han vendido ilegalmente su parcela después de la reforma, y que siga promoviendo programas de regularización de la tenencia en dichos casos.

El trato indiferenciado hacia los ejidatarios e inversionistas privados no ha convencido a ninguno de los dos para desarrollar proyectos urbanos de gran envergadura, salvo casos aislados en donde el sector gubernamental ha tenido una participación muy activa. Hay en este sentido, todavía fuertes limitantes para un mayor involucramiento del sector privado con los ejidatarios, que van desde la falta de crédito disponible, pasando por la desconfianza mutua, la falta de experiencia y conocimiento detallado de la normas vigentes; hasta iniquidad en los beneficios para los participantes en sociedades inmobiliarias, por ejemplo.

Las asociaciones entre el sector gubernamental y los ejidatarios por su parte, adolecen de la imposibilidad del Estado para fungir como financiador de los proyectos. Y en el caso de los ejidatarios que desean actuar individualmente, sujetarse a las normas les llevaría a elevar los precios de sus terrenos y por tanto a salir del mercado popular al que siempre han servido.

4.4 Otros resultados (nuevas formas de ilegalidad)

La misma SEDESOL (1999) reconoce que ha surgido una nueva irregularidad como resultado de la interpretación dolosa de la Ley Agraria, lo cual se suma a las ventajas económicas que siempre ha tenido la urbanización ilegal tradicional. La nueva irregularidad se presenta después de la certificación del PROCEDE, al hacer pasar a los certificados como comprobantes de propiedad privada, cuando en realidad no lo son, además de que ello no permite cumplir la normatividad urbana. En los casos en que el ejidatario haya recibido el dominio pleno de sus parcelas, pero incumpla nuevamente las normas de urbanización, se convierte, en palabras de Varley (1995), en subdivisor ilegal de tierras de propiedad privada (Jones y Ward, 1998: 262).

Lo anterior está relacionado con el atraso en que se encuentran las formas de operación de los registros públicos de la propiedad, que con frecuencia permiten que se inscriban predios ejidales como propiedad privada, cuando en realidad no lo son.

Todo lo anterior conduce ineludiblemente a llevar a cabo dos tareas que consideramos indispensables: por una parte es necesario replantear el concepto mismo de reservas territoriales y, derivado de ello, los mecanismos mediante los cuales se constituyen; por otra parte, se debe completar la reforma municipal iniciada desde los años ochenta, de manera que los gobiernos locales cuenten con una verdadera capacidad para gestionar su desarrollo urbano en este caso.

5. Hacia un replanteamiento de las reservas territoriales
y un fortalecimiento de la
gestión municipal del desarrollo urbano

En un sentido amplio la reserva territorial es toda superficie colindante con el área urbana de un centro de población o dentro de éste, que sea susceptible de ocuparse óptimamente si no está construida, o de renovarse y densificarse si ya lo está. Así, la ciudad es una reserva en sí misma. La idea subyacente es que en función de la ubicación particular de una superficie dentro de la estructura urbana de la ciudad, de la capacidad de soporte del suelo, del impacto ambiental diagnosticado, y de las normas urbanísticas vigentes, la incorporación planificada del suelo para el crecimiento y regeneración urbana permita potenciar el espacio como un recurso al servicio de las necesidades colectivas y que al mismo tiempo sea funcional a los requerimientos de desarrollo económico de la ciudad.

No se trata de contravenir a la LGAH de 1993 en la que se les define como "áreas de un centro de población que serán utilizadas para su crecimiento", sino de enriquecer su concepción. De hecho, esta última resulta una definición útil pensando en la importancia de incidir sobre la orientación de la expansión física de las ciudades. En todo caso, la definición legal de reserva viene a ser reforzada por otras categorías que permiten contar con la posibilidad de generar espacios para las diferentes necesidades de crecimiento que se dan en cualquier ciudad.

En el caso anterior se encuentran las nociones de destinos (fines públicos a que se prevea dedicar determinadas zonas o predios de un centro de población) y usos (fines particulares a que podrán dedicarse determinadas zonas o predios de un centro de población). Las áreas que integran y delimitan un centro de población, sus aprovechamientos predominantes y las reservas, usos y destinos, así como la delimitación de las áreas de conservación, mejoramiento y crecimiento del mismo, están consideradas en la zonificación territorial de la ciudad.

La importancia de la zonificación se deriva de que constituye un referente público obligado tanto para autoridades gubernamentales como para los habitantes de la ciudad, con lo cual se limitan las posibilidades de un manejo discrecional de la normatividad por parte de la autoridad y se imponen ciertos límites y modalidades a la propiedad privada. Se consideran asimismo, disposiciones legales que permiten modificar la zonificación territorial confiriéndole flexibilidad a la gestión urbana del suelo y al mismo tiempo legitimando la planeación territorial como un instrumento eficaz.

Algo que no está considerado en la definición oficial de RT y que ampliaría el horizonte de actuación de los gobiernos locales en sus tareas de planificación y gestión de los usos y destinos del suelo, es que el suelo es un recurso finito, aunque al mismo tiempo polivalente; es decir, que hay que tener presente la noción de reciclado urbano como una acción de mejoramiento o de sometimiento de una zona a un nuevo proceso de desarrollo urbano para aumentar coeficientes de ocupación y utilización del suelo, relotificación o regeneración (Mercado, 1997: 134 ó el art. 7 fracción xxvii de la Ley de Desarrollo Urbano del D.F.).

Hay que incorporar a la definición de reservas territoriales la idea de reciclado urbano e introducir de esta manera una noción de largo plazo que conlleve al redimensionamiento de la superficie total disponible para el crecimiento futuro de las ciudades.

Lo anterior implica que la política de conformación de reservas territoriales tiene que articularse con los programas de vialidad y transporte urbano y con los planes de desarrollo económico. Asimismo, es fundamental no dejar de lado los aspectos operativos como son la modernización de los sistemas de administración municipal; la programación, ejercicio y vigilancia del presupuesto; y eficientar el trabajo de las oficinas locales del registro público de la propiedad y del catastro. Algunos de esos aspectos, ciertamente, aun cuando de forma muy reciente, ya son considerados.

Ahora bien, el meollo del asunto en el caso de las RT está en su disponibilidad -no física sino legal-. Anteriormente sólo eran consideradas reservas aquellas superficies libres de ocupación que eran gestionadas vía participación gubernamental; en la actualidad se ha abierto la participación a los empresarios privados. Se salva así el impedimento jurídico anterior a la reforma de 1992 al art. 27 constitucional, pero se introduce un conflicto en cuanto a las facilidades y/o candados para la efectiva participación del sector privado y de los ejidatarios.

Desde nuestro punto de vista, existe una sobrerregulación estatal que impide una circulación expedita de la superficie necesaria para el crecimiento urbano controlado. En otras palabras, una limitación importante que enfrenta actualmente la política de reservas territoriales, más que su constitución como tales, es que no se ha encontrado la forma de generar una oferta controlada de suelo. El Estado debe reservarse la tarea de garantizar la generación de oferta de suelo para atender la demanda de la población de más bajos ingresos, y dejar que la iniciativa privada haga su parte y cumpla con los requerimientos urbanísticos y demás condiciones de la planeación.

Una fórmula con probabilidades de enfrentar con éxito la urbanización popular como se ha dado hasta ahora, deberá ser una participación conjunta de autoridades, propietarios del suelo e inversionistas en el sector inmobiliario, para generar ofertas diferenciadas de suelo y salvar la paradoja de que la oferta legal de suelo provoca la elevación de su precio. Una de las razones del fracaso del programa de reservas territoriales durante la gestión de Miguel de la Madrid fue precisamente que el precio de las reservas territoriales constituidas nunca mejoró el de la venta ilegal del ejido.

Hasta el momento, si se quiere ver así, la forma más eficiente para incorporar suelo al desarrollo urbano no es la propuesta del Estado sino el mercado privado (fuera del programa PISO obviamente), cuando la tenencia de la tierra es privada y no social. La única salvedad del caso es que no incide en la demanda del amplio sector popular; pero por eso proponemos que se trabaje en una oferta diferenciada del suelo, en donde al Estado le correspondería gestionar aquella necesaria para proyectos populares, como de hecho lo ha venido haciendo, y en el caso de la propiedad privada únicamente vigilar el cumplimiento de la normatividad.

En lo que atañe a la gestión de los gobiernos municipales, está pendiente la superación de sus deficiencias técnicas y financieras. Empero, si bien el diagnóstico es correcto, la superación de tales problemas resulta bastante compleja.

Algunos autores (Kyun-Hwan, 1997; Hernández y Villagómez, 2000) han sido precisos en identificar los principales campos de la administración municipal donde son necesarios mayores esfuerzos. En el caso de las finanzas por ejemplo, el problema principal a enfrentar es que las responsabilidades de gasto sigan superando a las fuentes de ingreso. Esto tiene que ver con el monto de las transferencias y participaciones del gobierno central a los municipios, así como con la capacidad recaudatoria de estos últimos.

Pero el punto no termina ahí, ya que como bien puntualiza Kyun-Hwan (1997: 21), tan importante como la cantidad que representan las transferencias del gobierno central como parte de los ingresos totales de los gobiernos locales, es la compatibilización de las transferencias con las prioridades de gasto de los municipios recipiendarios. Aquí hay que decir que las altas tasas de crecimiento demográfico de la población y el excesivo crecimiento urbano juegan de manera permanente en contra de la capacidad financiera y administrativa de los municipios.

En el aspecto técnico, es muy importante contar con el personal y el equipo necesario para optimizar el desempeño de la administración municipal. Un caso muy claro en el ámbito urbano es el de las oficinas de catastro y del registro público de la propiedad, donde hace falta mucho trabajo para que pueda obtenerse un incremento en la recaudación de impuestos. Algunas de las tareas pendientes son la actualización de registros, de la cartografía utilizada, la profesionalización del personal, y la modernización de los sistemas de almacenamiento de datos.

De igual manera, se requiere mejorar los estudios diagnósticos y los planes de desarrollo económico municipal y vincularlos a la presupuestación, de tal forma que exista un control sobre las tareas pendientes y las que se van resolviendo.

En lo político, el municipio necesita mayor autonomía en el ejercicio del gasto y en la recaudación de impuestos. Pero al mismo tiempo es fundamental una correcta relación con el gobierno central para que no haya cambios o interrupciones abruptas en la transferencia de recursos por cuestiones políticas. Las interrupciones debidas a problemas económicos difícilmente pueden eludirse (Kyun-Hwan, 1997).

Existen otro tipo de aspectos legales e institucionales que deben ser tratados, al igual que debe procurarse en todo momento un entorno macroeconómico estable (Hernández y Villagómez, 2000).

6. Comentarios finales

Los escenarios previstos al realizarse la reforma al artículo 27 constitucional no se han cumplido. ¿Por qué? Por la sencilla razón de que la modernización no se alcanza de un solo golpe, se realiza paso a paso, cada uno de los cuales responde a una decisión pero al mismo tiempo nos coloca ante nuevas rutas. Así, lo que se creyó un elemento definitivo que permitiría enfrentar con éxito los problemas del crecimiento urbano, resultó ser en realidad una acción básica que requiere ser apoyada con decisiones colaterales que tendrán que cubrir varias etapas, y que también tendrán que ser evaluadas con cierta frecuencia para hacer los ajustes necesarios.

Por el momento la urbanización ejidal mantiene muchos de los rasgos anteriores. Sigue siendo más rentable para los ejidatarios vender sus parcelas de forma individual, se participe o no en el PROCEDE, por la sencilla razón de que los beneficios se obtienen en el corto plazo y de que la ley sigue brindándoles protección.

Para que se le pueda hacer frente a la urbanización popular, con éxito, se necesita una gestión de los gobiernos federal y locales que haga posible la generación de un mercado mixto de suelo para cubrir las demandas de los diferentes grupos sociales y de los sectores productivos. Esto conlleva dejar de pensar las reservas territoriales como producto de la forzosa participación estatal y permitir mayor libertad a los sectores social y privado.

Otro aspecto fundamental resulta el carácter inconcluso de las reformas municipales tendientes hacia la desconcentración administrativa y la descentralización gubernamental. Los gobiernos municipales no tienen autonomía financiera, dedican la mayor parte de sus recursos al gasto corriente y no al gasto en inversión, no cuentan con personal capacitado, tienen sistemas administrativos deficientes y, finalmente, no han alcanzado la autonomía política suficiente.

En suma, el éxito de la planeación urbana post-reforma, depende de una variedad extensa de factores. Algunos tienen que ver directamente con las modificaciones al artículo 27 constitucional, pero otros más dependen del nivel de modernización y eficiencia que han alcanzado las burocracias locales a nivel municipal. Asimismo, resulta determinante el apoyo federal a las políticas y programas de ordenamiento territorial (lo cual dependerá de las orientaciones de política económica), así como la evolución económica del país, principalmente porque en los periodos de crisis el apoyo presupuestal se reduce al mínimo. Hay también otros factores más complejos que tienen que ver con la identidad de los pobladores rurales que ven en la tierra más su valor de uso, y en donde tiene más peso su sentido de pertenencia que el valor de cambio que aquella pudiera tener.

Los avances en la constitución de reservas territoriales permitirían un verdadero ordenamiento de las ciudades y una mejor gestión de su desarrollo. Lograrlo no es nada sencillo puesto que requeriría, en primer término, replantear el concepto de reservas territoriales y las formas mediante las cuales se constituyen; igualmente, sería necesario que los gobiernos municipales lograran articular el contenido y aplicación de los planes urbanos con la lógica de operación de los sectores popular e inmobiliario en las diferentes ciudades, y dar al mismo tiempo respuesta a las necesidades de inversión productiva. También, habría que considerar el ejercicio del presupuesto y la distribución del gasto. Sería necesario, asimismo, garantizar que sean absolutamente claras las normas mediante las cuales se rigen los planes de desarrollo urbano vigentes y las instituciones a cargo lo suficientemente capaces de hacerlas respetar; influye desde luego cómo perciben la reforma los diferentes sectores sociales involucrados y en qué medida se acogen a ella.

Está claro que no ha concluido todavía la etapa de reconocimiento de derechos y obligaciones de las nuevas leyes y normas urbanas, y que por un buen tiempo veremos cómo conviven las viejas prácticas con las nuevas. Sin duda, estamos partiendo apenas de las bases de una estrategia de desarrollo urbano a largo plazo, que irá incorporando paulatinamente diversas adecuaciones. Una de las más importantes con toda certeza, tiene que ser el replanteamiento de las reservas territoriales o mecanismos de incorporación de suelo ejidal, que permita resolver una serie de paradojas que se han ido conformando. Es necesario en dicho sentido, generar mayor discusión que la habida hasta ahora.

1 Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias, UNAM. Av. Universidad s/n, Circuito 2 Col. Chamilpa, CP. 62210, Cuernavaca, Morelos. E-mail: gol@servidor.unam.mx

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