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EURE (Santiago)

versão impressa ISSN 0250-7161

EURE (Santiago) v.29 n.86 Santiago maio 2003

http://dx.doi.org/10.4067/S0250-71612003008600001 

Neil Brenner *

La formación de la ciudad global y el
re-escalamiento del espacio del Estado en
la Europa Occidental post-fordista **

Abstract

This article examines the changing relationship between the global cities and the national States on the West Europe of the post ’70. Most of the approaches about the formation of global cities are based on a zero-sum conception in relation to the spatial scale, what leads to emphatize the drop of the power of the national States: while the spatial scale expands, the national scale is stated to contract. By contrast, in this article, globalization is conceived as a contradictory reconfiguration of the spatial scales, including those in wich the national States are organized. From this point of view, the national States are not being eroded under the contemporary geo-economic conditions, but rearticulated, re-territorialized and re-scaled. The resulting re-scaled configuration of the spatiality of the State is temporarily denominated a "glocalized" State form. As nodes of accumulation of capital, global cities are key places of pos-fordist forms of industrial development. As coordinates of State territorial power, global cities are local and/or regional levels within the glocalized and re-territorial matrixes of the spatial organization of the State. The re-scaling of the State has thus come to serve as an important strategy of of accumulation through wich, these transformed institutions of the State are trying to promote the territorial competitiveness of its main urban regions. These arguments are illustrated through a general discussion of the interphase between global cities and the national States in contemporary Western Europe. The final section suggests that new theories an representations of the geographical scale and the space of the State are required in order to account for the fast changing economic and political geography of the beggining of the capitalism of the 21st century.

Key words: globalization, glocalization, global cities, national States, Europe.

Resumen

Este artículo examina la cambiante relación entre las ciudades globales y los Estados nacionales en la Europa Occidental post ‘70. La mayoría de los enfoques sobre la formación de ciudades globales están basadas en una concepción de suma-cero respecto de la escala espacial, lo que conduce a enfatizar el declive del poder de los Estados nacionales: mientras que la escala global se expande, se plantea que la escala nacional se contrae. En contraste, en este artículo la globalización se concibe como una reconfiguración contradictoria de las escalas espaciales, incluyendo aquellas en las que los Estados nacionales están organizados. Desde este punto de vista, los Estados nacionales no están siendo erosionados bajo las condiciones geoeconómicas contemporáneas, sino rearticulados, re-territorializados y re-escalados. La resultante configuración re-escalada de la espacialidad del Estado es provisionalmente denominada como una forma estatal "glocalizada". Como nodos de acumulación de capital, las ciudades globales son sitios claves de formas post-fordistas de desarrollo industrial. Como coordenadas del poder territorial estatal, las ciudades globales son niveles locales y/o regionales dentro de matrices glocalizadas y re-territorializadas de organización espacial del Estado. El re-escalamiento del Estado ha venido así a servir como una importante estrategia de acumulación a través de las cuales estas instituciones del Estado transformadas están tratando de promover la competitividad territorial de sus principales regiones urbanas. Estos argumentos son ilustrados a través de una discusión general de la interfase entre las ciudades globales y los Estados nacionales en la Europa Occidental contemporánea. La sección final sugiere que se requieren nuevas teorías y representaciones sobre la escala geográfica y del espacio del Estado, en orden a dar cuenta de la rápidamente cambiante geografía económica y política de los inicios del capitalismo del siglo XXI.

Palabras clave: globalización, glocalización, ciudades globales, Estados nacionales, Europa.

1. Introducción: más allá de la
dualidad global/local en los
estudios urbanos

En décadas recientes, los investigadores urbanos han identificado varias ciudades globales como nodos espaciales claves de la economía mundial, puntos de base localizados para la acumulación del capital en una era de globalización intensificada. Desde la formulación inicial de la hipótesis de la ciudad mundial a principios de los ‘80 por Friedmann y Wolff (1982), la teoría de la ciudad mundial se ha consolidado como marco principal para la investigación crítica sobre las ciudades contemporáneas, y más generalmente, sobre la cambiante organización espacial de la economía mundial (Knox & Taylor, 1995). Vinculando los estudios urbanos directamente a la economía política internacional y el análisis del sistema mundo, la teoría de la ciudad mundial ha desafiado a los investigadores urbanos a analizar las escalas supra-urbanas en las cuales las ciudades están insertas. Al mismo tiempo, al analizar la actual configuración de la economía mundial en términos de sus nodos urbanos predominantes y de sus redes inter-urbanas, la teoría de la ciudad mundial también ha desafiado a los economistas políticos internacionales a analizar las geografías sub-nacionales y supra-nacionales del capitalismo que están incorporadas en los procesos de urbanización. Al integrar las diferentes escalas espaciales sobre las cuales cada uno de estos campos de investigación ha sido sustentado dentro de una sola estructura analítica, la teoría de la ciudad mundial también ha contribuido al proyecto más amplio de superar los enfoques Estado-céntricos en las ciencias sociales, el cual ha ganado rápidamente espacio en años recientes (Agnew & Cordbridge, 1995).

La sostenida atención sobre la "dialéctica intransitable de lo local-global" (Lipietz, 1993: 16) entre los investigadores sobre ciudades mundiales ha generado un extraordinario brote de investigaciones sobre ciudades en la economía mundial. Una de las principales contribuciones de la investigación sobre ciudades mundiales ha sido la de relacionar las tendencias socioeconómicas dominantes dentro de estas ciudades -por ejemplo, la desindustrialización, la cambiante geografía de los flujos de capital, la expansión y concentración espacial de las industrias de servicios financieros y servicios al productor, la segmentación de los mercados de trabajo, los conflictos de clase y étnicos, la polarización socio espacial- con la emergente jerarquía urbana mundial y las fuerzas económicas globales que la subyacen. Sin embargo, este privilegio analítico de la dualidad global/local en la investigación sobre ciudades globales también ha desviado la atención respecto del rol crucial de la escala nacional en la actual transformación del capitalismo mundial. A pesar de sus preocupaciones por el análisis de las cambiantes interconexiones entre los procesos a nivel de la escala urbana y mundial, la mayoría de los investigadores sobre ciudades mundiales ha negado el rol de los procesos "escalados" nacionalmente en la actual etapa de la globalización, incluyendo las reconfiguraciones del Estado territorial en sí mismo. La investigación sobre ciudades mundiales generalmente ha supuesto una concepción de suma-cero sobre la escala geográfica, lo que ha conducido a un énfasis en el declive del poder del Estado en una era de intensificación de la globalización: se plantea que mientras que la escala nacional se contrae, la escala global se expande. Las formas en las cuales la interacción global-local es enmarcada, mediada y activamente promovida por reconfiguraciones de la organización territorial del Estado, no han sido sistemáticamente investigadas.

Este artículo intenta superar estas deficiencias dentro de la investigación sobre ciudades mundiales examinando las cambiantes relaciones entre los patrones de urbanización y las formas de organización espacial del Estado en la Europa Occidental contemporánea. Mi punto de partida metodológico es una concepción de la globalización capitalista como una reconfiguración contradictoria de escalas geográficas superpuestas, incluyendo aquellas en las cuales el Estado territorial está organizado (Brenner, 1999). Desde este punto de vista, el poder del Estado no está siendo erosionado, sino re-articulado en relación tanto con las escalas subnacionales y supranacionales. La resultante configuración re-territorializada y re-escalada de la espacialidad estatal puede ser provisoriamente denominada como un Estado "glocal" (Swyngedouw, 1996). Las reconfiguraciones contemporáneas de los patrones de urbanización y de la espacialidad del Estado pueden ser útilmente concebidas como estrategias políticas contradictorias y replicadas, a través de las cuales las precondiciones institucionales para la circulación acelerada del capital global están siendo reforzadas en una variedad de escalas geográficas.

Para elaborar estos planteamientos, debo interpretar la formación de la ciudad global y el re-escalamiento del Estado como procesos entrelazados de re-territorialización, que han reconfigurado radicalmente la organización escalar del capitalismo desde la crisis económica global de inicios de los ‘70. La formación de la ciudad global está vinculada, por tanto, a la globalización del capital y al re-escalamiento en curso de la espacialidad del Estado. Como nodos de la acumulación del capital, las ciudades globales son sitios de re-territorialización para las formas post-fordistas de industrialización global. Como coordenadas de organización territorial del Estado, las ciudades globales son niveles de gobernanza local/regional situadas dentro de matrices más amplias y re-escaladas de poder del Estado. Interpretaré este re-escalamiento glocal del Estado como una estrategia de acumulación crucial a través de las cuales las ciudades están siendo promovidas por sus Estados anfitriones como nodos locacionales privilegiados para las inversiones de capital transnacional.

Comienzo revisando el argumento básico de la teoría de la ciudad mundial, y examinando críticamente su problemático tratamiento del Estado territorial. Luego, exploro la interconexión entre la formación de la ciudad global y la reestructuración territorial del Estado con más amplitud, analizando los cambiantes roles de las ciudades como nodos espaciales de la acumulación de capital y como coordenadas territoriales de regulación nacional del Estado. Siguiendo una discusión sintética de los re-escalamientos contemporáneos de la urbanización y del poder del Estado, examino más de cerca las conexiones entre varias ciudades-regiones globales y Estados territoriales re-escalados dentro de la Unión Europea (UE) contemporánea.

Subrayando varias vías en las que los procesos de formación de ciudades mundiales han sido entrelazadas con el re-escalamiento de la espacialidad del Estado, proveo un mapa general del amplio terreno investigativo abierto por la metodología aquí propuesta, tanto dentro como más allá del contexto europeo occidental. La sección final de este artículo sugiere que nuevas teorías y representaciones sobre la escala geográfica y de la espacialidad del Estado son requeridas, en orden a captar las cambiantes geografías políticas y económicas del capitalismo del siglo XXI.

2. La teoría de la ciudad mundial
y las geografías urbanas del
capitalismo global

La teoría de la ciudad mundial ha sido desarrollada extensamente en los estudios sobre el rol de las ciudades principales, tales como Nueva York, Londres y Tokio como centros financieros globales y sedes de corporaciones transnacionales. A pesar de que la utilidad de esta teoría en tales investigaciones ha sido convincentemente demostrada, creo que la agenda central de la teoría sobre la ciudad mundial puede ser concebida de manera más amplia, como un intento de analizar la rápidamente cambiante geografía del capitalismo global de fines del siglo XX. Desde este punto de vista, el proyecto de investigación sobre ciudades mundiales no es solamente clasificar ciudades dentro de una jerarquía de lugares centrales a escala mundial, sino -como ha propuesto Friedmann (1986: 69)- analizar la "organización espacial de la nueva división internacional del trabajo". El aspecto clave de esta nueva configuración emergente del capitalismo mundial es que las ciudades -o más precisamente, las regiones urbanizadas a gran escala-, más que las economías territoriales de los Estados, son sus unidades geográficas más fundamentales. Estas regiones urbanas, se dice, son ordenadas jerárquicamente a una escala global, de acuerdo a sus modos de integración específicos en la economía mundial (Friedmann & Wolff, 1982; Feagin & Smith, 1989).

Braudel (1984: 27) ha sugerido que la "economía mundial siempre tiene un centro de gravedad urbano, una ciudad, como el corazón logístico de su actividad". El análisis de Braudel sobre la temprana Europa moderna rastrea el cambio epocal desde "las economías centradas en la ciudad", basadas en un mercado nacional integrado aglomerado alrededor de Londres durante el siglo XVIII. A partir de este periodo, las ciudades fueron integradas aun más estrechamente en los sistemas económicos nacionales, y subordinadas al poder político de los Estados. Aunque las ciudades continuaron operando como nodos centrales del comercio mundial y de la expansión imperialista a través de los siglos XIX y XX, la geografía de las redes interurbanas fue largamente subsumida dentro de la geografía de los territorios de los Estados (Taylor, 1995). El uso temprano del término "ciudad mundial" por escritores tales como Geddes (1915) y Hall (1966) refleja esta territorialización del proceso de urbanización a escala nacional: el carácter cosmopolita de las ciudades mundiales fue interpretado como una expresión del poder geopolítico de sus Estados anfitriones.

La hipótesis central de la ola más reciente de investigaciones sobre ciudades mundiales plantea que estamos observando, hoy en día, otra transformación epocal en la organización espacial del capitalismo, que ha permitido a las ciudades recuperar su primacía como los motores geo-económicos del sistema mundial. Como argumenta Friedmann (1995: 21-26), las ciudades contemporáneas operan como los "nodos organizadores" del capitalismo mundial, como "articulaciones" del flujo regional, nacional y global de mercancías, y como "puntos de apoyo" en el "espacio de la acumulación global de capital". Por lo tanto, como Friedmann (1995: 26) sostiene, la consolidación de una jerarquía urbana mundial desde inicios de los ‘70 debe ser entendida como un giro fundamental en la geografía del capitalismo mundial, "un fenómeno históricamente sin precedentes" en el cual las ciudades y la redes interurbanas parecen estar reemplazando las economías territoriales nacionalmente escaladas como la base geográfica para el desarrollo industrial capitalista. Las ciudades no deben ser más concebidas como componentes subnacionales de economías espaciales nacionales auto-contenidas y auto-céntricas, sino como "nodos neo-Marshallianos dentro de redes globales" (Amin & Thrift, 1991), como "motores regionales de la economía global" (Scott, 1996) y como aglomeraciones locacionales especializadas flexiblemente dentro de un "mosaico global de regiones" (Storper & Scott, 1995).

Los teóricos de la ciudad mundial han analizado este giro hacia una configuración del capitalismo centrada en la ciudad con referencia a dos transformaciones político-económicas entrelazadas de las últimas tres décadas: la emergencia de una nueva división internacional del trabajo dominada por corporaciones transnacionales y la crisis del sistema tecnológico institucional fordista-keynesiano que prevaleció durante el periodo de post-guerra.

Primero, la emergencia de una nueva división internacional del trabajo (NDIT) desde fines de los años ‘60 fue el resultado, en gran medida, de la enorme expansión del rol de las ETN en la producción e intercambio de mercancías a escala mundial (Froebel, Heinrichs y Kreye, 1980; Dicken, 1991). Mientras que la antigua división internacional del trabajo se basaba en la producción de materias primas en la periferia y en la producción industrial en el centro, la NDIT ha exigido la re-localización de las industrias manufactureras hacia Estados periféricos y semi-periféricos en busca de fuentes baratas de fuerza de trabajo. En adición a la des-industrialización de muchas ciudades industriales del centro, este mercado global de sitios de producción ha exigido también una creciente concentración espacial de servicios de negocios y otras funciones administrativas dentro de centros urbanos predominantes del centro y la semi-periferia. Estas ciudades de "niveles superiores" se han transformado en nodos principales de toma de decisiones, planificación financiera y control dentro de cadenas de mercancías globalmente dispersas, y por lo tanto, en puntos de apoyo centrales para las actividades mundiales de las ETN (Feagin & Smith, 1989). Esta concentración urbana intensificada de flujos globales de capital ha sido adicionalmente fortalecida por medio de las nuevas tecnologías informacionales, estrechamente ligadas a las economías de aglomeración de las ciudades, las que aceleran la comunicación y coordinación a escala global (Castells, 1995). Si la reciente ronda de integración geo-económica ha fortalecido la habilidad del capital para coordinar flujos de valor a través del espacio global, también se ha sustentado sobre lugares urbanos específicos dentro de los que las infraestructuras tecnológicas, institucionales y sociales están aseguradas (Sassen, 1991). Por lo tanto, aun cuando los costos de superar la fricción de la distancia en las transferencias globales de capital, mercancías e información han sido llevados casi a cero, las ciudades han permanecido como nodos locacionales fundamentales a través de los cuales los sistemas globales de producción e intercambio de mercancías están organizados.

Segundo, los procesos contemporáneos de formación de ciudades mundiales también han estado cercanamente relacionados a la creciente obsolescencia de los fundamentos tecnológicos, institucionales y sociales del régimen de acumulación fordista, basado en la producción en masa, el consumo masivo, arreglos keynesianos de gestión de demanda configurados nacionalmente, estructuras nacionales de negociación colectiva y políticas de bienestar redistributivas (Aglietta, 1979; Lipietz, 1987). La crisis del sistema tecnológico-institucional y social keynesiano-fordista en las antiguas ciudades industriales de Norteamérica y de Europa Occidental durante los ‘70 se dio en paralelo con un dinámico crecimiento en varios de los así llamados "nuevos espacios industriales", tales como Silicon Valley, Los Angeles/Orange County, Baden-Württemburg y la Tercera Italia, basados en formas de organización industrial descentralizadas y verticalmente desintegradas, incrustadas dentro de densas redes de transacción de arreglos de subcontratación y otras formas de coordinación inter-firmas-no-de-mercado (Scott, 1988). De acuerdo a Scott y Storper (1989), los principales sectores asociados a estos sistemas de producción flexible emergentes pueden ser clasificados en tres categorías generales: 1) producción artesanal revitalizada; 2) industrias de alta tecnología y 3) servicios avanzados al productor y financieros. La localización y estructura espacial de estas industrias varían ampliamente, pero la mayoría se aglomera dentro de las principales regiones manufactureras urbanas y -en el caso de los servicios avanzados al productor y financieros- dentro de ciudades globales tales como Londres, Nueva York, Tokio, París, Frankfurt y Los Angeles, en las cuales un gran número de ETN tienen su sede.

Los más recientes contribuyentes al debate sobre la geografía industrial post-fordista han aconsejado una cierta perspectiva analítica más cauta, que reconoce el dinamismo de los sistemas de producción flexible mientras que los sitúan dentro de un contexto global caracterizado por un continuo desorden geo-económico y geo-político, un desarrollo geográfico desigual perverso y un dominio ideológico neoliberal (ver, por ejemplo, Peck y Tickell, 1994). Sin embargo, el surgimiento de las ciudades globales en décadas recientes como sitios geográficos clave para la coordinación de cadenas globales de mercancías es ampliamente consistente con la hipótesis regulacionista de que los sistemas de producción flexible se encuentran en las nuevas áreas de punta del desarrollo industrial capitalista contemporáneo. Las industrias propulsoras del crecimiento de las ciudades globales son, por sobre todo, los sectores de servicios financieros y al productor, los que apoyan los requerimientos de control y comando del capital transnacional -por ejemplo bancos, contabilidad, publicidad, consultorías financieras y de gestión, legislación de negocios, seguros, entre otros (Sassen, 1991; Thrift, 1987). Es en este sentido que los intentos del capital para fortalecer su comando y control sobre el espacio a una escala global dependen de complejos productivos específicos de un lugar, sistemas tecnológico-institucionales, economías de aglomeración y otras externalidades que están necesariamente localizadas dentro de las ciudades globales.

Finalmente, es crucial destacar las formas en que los procesos de formación de ciudades mundiales se han entrelazado con las principales transformaciones en la naturaleza de la forma urbana. A través de su rol para articular la economía local, regional, nacional y global, muchas ciudades globales se han convertido en enormes regiones urbanas policéntricas, las que son mejor descritas en términos de la noción de Gottmann (1961) de megalópolis, más que a través del lente tradicional de los modelos de lugar central de patrones de usos de tierra concéntricos que rodean aglomeraciones metropolitanas centralizadas. El concepto de campo urbano, ya desarrollado por Lefebvre (1996) y Friedmann (1973; Friedmann & Miller, 1965) hace tres décadas, fue un intento temprano para entender este patrón multi-centro de urbanización supra-urbana. Mientras que Sudjic (1993) ha descrito recientemente estos enormes mosaicos desordenados de urbanización como las "ciudades de las 100 millas", Soja (1992) ha acuñado el sugestivo término de "exópolis" para capturar los patrones geométricos transformados de la expansión urbana que ha cristalizado en regiones tales como Orange County/Los Angeles y, quizás inesperadamente, en antiguas ciudades-regiones europeas tales como Amsterdam/Ranstad. La exópolis, de acuerdo a Soja (1992: 95, negrillas añadidas), no es simplemente una ciudad sin un centro, sino una ciudad "vuelta hacia adentro y hacia fuera al mismo tiempo". Ya sea que se etiquete como campo urbano, megalópolis o exópolis, alguna versión de esta recomposición y reconstitución multi-escalar de la forma urbana parece haber ocurrido en ciudades-regiones mundiales tan diversas como Los Angeles, Amsterdam, Frankfurt, Zurich, Tokio-Yokohama-Nagoya, Hong Kong-Guandon y muchas otras (Castells, 1997). A medida que la escala físico-territorial de la urbanización tiende a abarcar progresivamente grandes arenas geográficas, las ciudades, ciudades-región y redes interurbanas articulan nuevos patrones escalares que indefinen los modelos heredados de centralidad urbana, mientras que simultáneamente reconstituyen los patrones de polarización centro-periferia y de desarrollo espacial desigual, a través de los cuales el capital afirma su poder hegemónico sobre el espacio social.

Tomados en conjunto, estos diversos argumentos han provisto a los investigadores sobre ciudades mundiales de una base metodológica para analizar el rol de las principales regiones urbanas en la actualmente revelada transformación geográfica del capitalismo mundial. En suma, las ciudades mundiales son simultáneamente: 1) puntos de apoyo para las operaciones globales de las ETN; 2) sitios de producción y mercados para servicios financieros y al productor; 3) nodos articuladores dentro de una más amplia jerarquía de ciudades estratificadas de acuerdo a sus modos diferenciales de integración en la economía mundial y 4) centros locacionales dominantes dentro de economías regionales de gran escala o campos urbanos. Pero como indica Friedmann (1995), esta geografía emergente de nodos urbanos, regiones urbanas y redes inter-urbanas es sólo una dimensión dentro de la cambiante organización geográfica del capitalismo. La consolidación de una jerarquía urbana mundial dominada por un archipiélago de ciudades globales de nivel superior también ha producido nuevas geografías de exclusión, extendiéndose desde las "tierras económicas muertas" de los antiguos centros industriales hacia las zonas marginalizadas de la periferia global que contienen casi siete octavos de la población mundial (Agnew & Cordbridge, 1995). A medida que las ciudades-región reemplazan a las economías territoriales de los Estados nacionales como bloques geográficos básicos del capitalismo global, nuevos patrones de desarrollo espacial desigual están proliferando a escalas globales, nacionales, regionales y locales (Smith, 1997).

3. Ciudades mundiales y
Estados territoriales: crítica y
reformulación

¿Cómo se articula esta emergente jerarquía urbana global con la geografía de los territorios del Estado, sobre la cual se superpone? Claramente, los Estados no se desintegran simplemente de cara a la globalización, y las ciudades mundiales permanecen insertas de forma significativa dentro de sus territorios estatales anfitriones. Aún si las ciudades y regiones urbanas están reemplazando aparentemente a las economías nacionales como las unidades geográficas óptimas para la acumulación de capital, la geografía del capitalismo post-fordista no puede ser reducida a la jerarquía global de nodos urbanos, las economías regionales, las redes inter-urbanas o a las zonas periféricas marginalizadas o excluidas. Braudel (1984: 39) ha descrito vívidamente a la economía mundial como un "rompecabezas".

Compuesta de formas de organización territorial multivariadas -tales como las ciudades, los Estados, los cuasi-Estados, imperios, cuasi-imperios, mercados, centros y periferias, cada uno de los cuales es configurado sobre escalas espaciales diferenciadas-, y tal como las economías ciudad-céntricas de la temprana Europa moderna estaban incorporadas dentro de configuraciones espaciales supra-urbanas más amplias, la geografía del capitalismo contemporáneo puede ser vista como un "rompecabezas" polimórfico y multi-capas, en el cual múltiples formas de organización territorial -incluyendo ciudades, redes interurbanas y Estados territoriales- están siendo super-impuestas y entrelazadas.

En la medida que la teoría de la ciudad mundial está directamente preocupada de las "relaciones contradictorias entre la producción en una era de gestión global y la determinación política de intereses territoriales" (Friedmann, 1986: 69), un análisis de las cambiantes relaciones entre las ciudades mundiales y los Estados territoriales es uno de sus objetivos teóricos y empíricos más centrales. Sin embargo, este reto metodológico de analizar los cambiantes vínculos históricos entre escalas espaciales diferenciales no ha sido aún sistemáticamente enfrentado.

Buena parte de la investigación sobre ciudades mundiales ha estado compuesta por estudios que se centran en gran medida sobre una única escala, generalmente la urbana o la global. Mientras que la investigación sobre la geografía socioeconómica de las ciudades mundiales se ha centrado predominantemente en la escala urbana, los estudios sobre los cambios en las jerarquías urbanas se han centrado principalmente en la escala global.

Las escalas del poder del Estado han sido rechazadas casi enteramente por los investigadores sobre ciudades mundiales, y los esfuerzos para integrar diferentes escalas espaciales dentro de una sola estructura analítica son aún relativamente escasos dentro de los parámetros de la teoría sobre la ciudad mundial. Más aún, en los casos en que el Estado nacional ha sido tematizado en alguna medida en la investigación sobre ciudades globales, usualmente ha sido entendido puramente en términos de sus instituciones locales/municipales, o aun como una estructura relativamente estática, no cambiante. De hecho, como muchos otros frecuentes enfoques sobre el estudio de la globalización, el grueso de la investigación sobre ciudades mundiales durante los últimos 15 años ha estado basado en el supuesto de que una globalización intensificada implica una erosión o contracción de la territorialidad del Estado. En última instancia, yo argumentaría que es esta concepción de la globalización como un proceso de declive del Estado la que ha permitido a los investigadores sobre ciudades mundiales centrarse sobre la escala global, la escala urbana y sus interconexiones cambiantes, y rechazar el rol de las instituciones y procesos nacionalmente configurados en la actual ronda de reestructuración capitalista. El privilegio del dualismo global/local entre los investigadores de las ciudades mundiales también ha estado basado sobre lo que podría denominarse una concepción "suma-cero" de las escalas espaciales, en las cuales las escalas global, nacional y urbana son vistas como mutuamente excluyentes -lo que una gana, la otra lo pierde- más que como capas intrínsecamente relacionadas y co-evolutivas de organización territorial.

En contraste, argumento que la actual ronda de reestructuración geo-económica está reconfigurando la organización territorial de los Estados nacionales más que erosionándola, para crear un capitalismo ciudad-céntrico desprovisto de una territorialidad estatal. Los Estados nacionales están siendo re-escalados y re-territorializados en conjunción con los procesos de formación de ciudades globales, y las resultantes configuraciones "glocalizadas" del espacio del Estado nacional son arenas clave y catalizadoras de integración geoeconómica. Este argumento puede ser desarrollado a través de un examen crítico de dos enfoques paradigmáticos sobre las relaciones entre ciudades globales y Estado territorial: los trabajos de Friedmann y Wolff (1982) y Sassen (1991).

Escrito a los inicios de los ‘80, el clásico artículo de Friedmann y Wolf (1982) sobre la formación de la ciudad mundial contiene una discusión profunda y políticamente apasionada de varias líneas emergentes del conflicto sociopolítico dentro de las ciudades mundiales contemporáneas. En este contexto, Friedmann y Wolf apoyan una versión relativamente fuerte del argumento del declive del Estado. Para Friedmann y Wolf (1982), las relaciones entre las ciudades globales y el Estado territorial se expresan como una batalla geo-económica entre ETN móviles globalmente y territorios del Estado inmóviles. Las ciudades mundiales y los Estados territoriales son así descritos como entidades político-económicas diametralmente opuestas. Dado el hecho de que el Estado territorial opera como un impedimento estructural para el dominio del capital global, se dice que se debilita sobre todo en sus niveles locales. De acuerdo a Friedmann y Wolf (1982: 312, destacado removido) hay una "contradicción inherente entre los intereses del capital transnacional y aquellos de los Estados nacionales particulares que tienen sus propias trayectorias históricas". Esta situación produce constelaciones complejas de luchas sociopolíticas, tanto dentro como más allá de las regiones y ciudades globales -por ejemplo, entre los habitantes de las ciudades y las ETN; entre los tomadores de deciciones en políticas nacionales y las fracciones nacionales y globales de la burguesía y entre el capital y el trabajo (Friedmann & Wolf, 1982). Estos conflictos son severamente exacerbados por una organización administrativa fragmentada de las ciudades globales, las cuales generalmente adolecen de una autoridad metropolitana. Sobre esta base, Friedmann y Wolf (1982) argumentan que la formación de la ciudad mundial gatilla una crisis fiscal del Estado local. Mientras que el capital global requiere la construcción y el mantenimiento de facilidades de infraestructuras, tales como caminos, puertos, aeropuertos y canales, así como la generación de políticas y vigilancia de las clases subalternas, la afluencia de fuerza de trabajo hacia la ciudad, particularmente de trabajadores migrantes pobres, genera "necesidades enormes de reproducción social", incluyendo habitación, salud, educación, transporte y varios servicios de bienestar social (Friedmann, 1986: 77). Lo que resulta es una situación en la cual los costos sociales de la formación de la ciudad global excede largamente las capacidades regulatorias del Estado local, el cual se convierte subsecuentemente en el "principal perdedor" dentro de un torbellino de restricciones globalmente inducidas (Friedmann & Wolf, 1982: 327). Trabajando sobre la noción de Castells de "espacio de flujos", Friedmann (1995: 25) resume este estado de situaciones como sigue: "Mientras más la economía se vuelve interdependiente de la escala global, menos pueden los gobiernos regionales y locales, como ellos existen hoy en día, actuar sobre los mecanismos básicos que condicionan la vida diaria de sus ciudadanos. Las estructuras tradicionales de control político y social sobre el desarrollo, el empleo y la distribución han sido derribadas por la lógica a-espacial de una economía internacionalizada gobernada por medio de los flujos de información entre actores poderosos más allá de la esfera de la regulación del Estado".

Mientras que es evidente que las crisis económicas mundiales de las décadas recientes han minado ciertas capacidades tradicionales de los Estado nacionales para regular los procesos de acumulación, particularmente sus formas fordistas-keynesianas, la narrativa del declive del Estado y la des-territorialización exagera la reconfiguración en curso del espacio del Estado nacional, dejando de lado el poder del Estado como tal. Las actuales transformaciones pueden, por cierto, anunciar la erosión parcial del control regulatorio del Estado central sobre los flujos globales de capital, mercancías y fuerza de trabajo, pero el Estado nacional permanece como una matriz institucional de poder político central y una infraestructura geográfica crucial para la acumulación de capital (Panitch, 1994). Al conceptualizar la reestructuración del Estado como un proceso unilineal de desaparición de Estado, Friedmann y Wolff limitan las formas en las cuales -aun en los inicios de los ‘80, cuando su artículo fue escrito- los Estados nacionales están siendo cualitativamente transformados con relación a los patrones globales de urbanización y acumulación del capital. Más aún, en la medida que los Estados neoliberales a través del sistema mundial están hoy en día reestructurándose activamente para promover la acumulación de capital dentro de sus principales ciudades y regiones, la hipótesis de una "contradicción inherente" entre las ETN y el Estado nacional no puede ser sustentada empíricamente. Esta "neoliberalización" de las instituciones del Estado nacional ha señalado no un debilitamiento lineal de las capacidades del Estado o una erosión de la escala nacional, sino la cristalización de nuevas formas de regulación estatal que sistemáticamente privilegian los intereses y prioridades del capital global (Brenner & Theodore, 2002). Mientras que el tratamiento de Friedmann y Wolff sobre la formación de la ciudad global tiene como premisa la noción de la desaparición del Estado, el análisis de Sassen sobre la globalización económica en Nueva York, Londres y Tokio en su famoso libro "La Ciudad Global" (1991) es sorprendentemente Estado-céntrico. Sassen (1991: 14) asimismo identifica a las cambiantes relaciones entre ciudad y Estado como una de sus preguntas centrales: "¿Qué es lo que pasa con la relación entre el Estado y la ciudad -se pregunta- bajo condiciones de fuerte articulación entre la ciudad y la economía mundial?" Para Sassen (1991: 8-9, negrillas añadidas), las relaciones contemporáneas entre la ciudad global y el Estado territorial se capturan a través de la noción de "discontinuidad sistémica": "Postulo la posibilidad de una discontinuidad sistémica entre lo que solía ser pensado como crecimiento nacional y las formas de crecimiento evidente en las ciudades globales en los ‘80. Estas ciudades constituyen un sistema, más que meramente competir entre ellas. Lo que contribuye al crecimiento en las redes de ciudades globales puede no contribuir al crecimiento en las naciones".

La discusión de Sassen se centra, sobre todo, en dos tipos de vínculos entre ciudades: aquellos entre las propias ciudades globales, y aquellos entre las ciudades globales y otras ciudades localizadas dentro de los territorios de sus Estados anfitriones. Sobre esta base, Sassen argumenta que la formación de ciudades globales en Nueva York, Londres y Tokio ha estado intrínsecamente vinculada a los procesos de declive industrial en otras partes dentro de los sistemas urbanos de Estados Unidos, el Reino Unido y Japón: "Con anterioridad a la actual fase, hubo una elevada correspondencia entre los principales sectores dinámicos [en las ciudades globales] y el crecimiento nacional en su conjunto. Hoy en día vemos una creciente asimetría: las condiciones que promueven el crecimiento en las ciudades globales contienen como componentes significativos el declive de otras áreas de Estados Unidos, el Reino Unido y Japón, y la acumulación de deuda gubernamental y deuda corporativa" (Sassen, 1991: 13).

Sassen defiende su tesis sobre la "discontinuidad sistémica" analizando el rol cambiante de cada ciudad global dentro de su sistema urbano nacional (Sassen, 1991: 129-167). Indica que las ciudades-regiones globales contienen abrumadoras concentraciones locacionales de industrias de servicios al productor y servicios financieros con relación al promedio nacional en sus respectivos países anfitriones (Sassen, 1991), y rastrea varios giros en el empleo y locacionales dentro de las jerarquías urbanas de Estados Unidos, el Reino Unido y Japón, que han surgido junto con la globalización económica en Nueva York, Londres y Tokio (Sassen, 1991). Sin embargo, en la medida que una nueva división internacional del trabajo ha exigido la formación de nuevas jerarquías urbanas a escala global, es cuestionable si los sistemas nacionales de ciudades aún permanecen como el foco analítico más apropiado. De hecho, como Taylor (1994) indica, cada una de las ciudades globales de Sassen puede ser vista no sólo como el eje superior de una jerarquía urbana rápidamente cambiante y escalada nacionalmente, sino como el principal punto de articulación urbana de cada uno de los tres bloques supra-regionales de la economía mundial contemporánea-Norteamérica, la UE y el Este Asiático.

Si la jerarquía urbana mundial está subdividida en estas u otras configuraciones supra-regionales en sus niveles medios y bajos es una cuestión que puede ser seguida sólo a través del rechazo de la noción -que ha servido largamente como artículo de fe dentro de la corriente dominante de la investigación sobre sistemas urbanos- de que las economías nacionales son la escala fundamental sobre la cual los sistemas de ciudades están organizados.

La noción de Sassen sobre discontinuidad sistémica presupone dos procesos cuyas articulaciones se han convertido en asimétricas durante el curso del tiempo histórico. Sin embargo, sólo uno de estos procesos -la formación de ciudades globales- es entendido históricamente; el otro -el Estado nacional- es tratado como una estructura de sustento relativamente estática, no cambiante; el contenedor de un sistema nacional de ciudades cuya coherencia escalada nacionalmente no es alterada fundamentalmente por el proceso de globalización. En otras palabras, Sassen presupone que el referente espacial con el cual la formación de la ciudad global es discontinua sigue siendo la economía nacional, entendida como un sistema de ciudades territorialmente auto-contenido, organizado jerárquicamente dentro de la escala nacional3 . En este sentido, la metodología de Sassen replica un modelo de capitalismo global Estado-céntrico como una agregación de economías espaciales nacionales. En este universo delimitado por Estados, las ciudades globales sólo pueden ser entendidas como formas espaciales excepcionales aunque significativas, como "espacios económicos transnacionales" que están sin embargo incorporados dentro de economías nacionales y sistemas de ciudades nacionales (Sassen, 1993: xiii-xiv).

El trabajo más reciente de Sassen (1996) ha revisado significativamente esta concepción sobre las relaciones ciudad-Estado, enfatizando varias transformaciones de la territorialidad del Estado que han ocurrido en una cercana conjunción dentro de la actual ronda de globalización. En este contexto, Sassen argumenta que "el Estado en sí mismo ha sido transformado por su participación en la implementación de la globalización y por las presiones de la globalización" (1996: 23). Sassen (1996: 28) despliega el concepto de "des-nacionalización" para describir esta transformación en curso del poder del Estado. La desregulación financiera y la construcción de nuevos sistemas legales transnacionales son interpretadas como estrategias centrales a través de las cuales muchos de los Estados capitalistas más poderosos están reconfigurando la estructura regulatoria-institucional de prácticas corporativas, y al hacerlo, transforman sus propias relaciones con los flujos globales de capital en formas que han descentrado significativamente la escala nacional de la regulación del Estado.

Considero esta teorización alternativa sobre la globalización como un proceso de des-nacionalización como un punto de partida metodológico útil para superar tanto los argumentos sobre la desaparición del Estado como las concepciones suma-cero sobre la escala geográfica en la investigación sobre ciudades mundiales. Las ciudades globales no deben ser consideradas únicamente como nodos urbanos globalizados dentro de sistemas nacionales de ciudades y de poder del Estado no cambiantes, sino que deben ser vistas como sitios tanto de reestructuración socioeconómica como institucional, en que -y a través de las cuales- una transformación más amplia y multi-escalar en la geografía del capitalismo global se está desplegando.

La noción de des-nacionalización provee una base inicial para "mapear" esta transformación, en la medida que enfatiza simultáneamente el rol clave de los Estados nacionales en el proceso de globalización, y las formas en las cuales este rol ha sido entrelazado con un re-escalamiento polifacético de la organización espacial del Estado. Desde este punto de vista, la globalización de la urbanización y la reconfiguración de los Estados nacionales representan momentos intrínsecamente relacionados dentro de un único proceso de reestructuración global capitalista. En la siguiente sección elaboro esta tesis examinando más de cerca la interfaz entre los procesos de formación de la ciudad mundial y el re-escalamiento actualmente en curso del poder del Estado, haciendo referencia específica al caso de la UE.

4. Ciudades globales, Estados
glocales

Las ciudades son al mismo tiempo puntos de apoyo para la acumulación de capital (nodos en los flujos globales) y niveles administrativos-organizacionales de los Estados territoriales (coordenadas de poder territorial del Estado). Como nodos en los flujos globales, las ciudades operan como focos de producción industrial, como centros de comando y control sobre los circuitos globales inter-urbanos e inter-Estados del capital y como sitios de intercambio dentro de mercados locales, regionales, nacionales y globales. Esta es la dimensión de las ciudades que ha sido analizada extensivamente por la vasta literatura sobre la economía política y la geografía histórica de la urbanización capitalista. Segundo, como coordenadas de poder territorial del Estado, las ciudades son niveles regulatorio-institucionales dentro de la jerarquía inter-gubernamental de cada Estado. El término "coordenada" intenta connotar la incorporación de las ciudades dentro de la matriz organizacional del Estado. Estas coordenadas pueden ser vinculadas entre ellas a través de varios medios; desde regulaciones legales y constitucionales, interdependencias financieras, división del trabajo administrativas y jerarquías de comando de acuerdos regulatorios informales. Esta dimensión de las ciudades ha sido analizada con mayor prominencia en los estudios sobre el Estado local.

Durante el periodo fordista-keynesiano (aproximadamente entre 1950 y 1970), estas dos dimensiones de la urbanización coexistieron espacialmente dentro de los límites del Estado territorial nacional. Como nodos de acumulación, las ciudades fueron enmarcadas dentro de la misma malla territorial que sostenía la economía nacional. Las ciudades del antiguo mundo industrializado sirvieron como los motores de la producción en masa fordista, y como la infraestructura urbana de un sistema económico global compartimentalizado dentro de matrices territoriales nacionalizadas. Aunque los vínculos inter-urbanos transnacionales permanecieron como cruciales para las economías espaciales del fordismo del Atlántico del Norte, las ciudades y regiones fueron vistas como operando sobre todo como los fundamentos del crecimiento económico nacional, esencialmente como sub-unidades dentro de un espacio económico nacional espacialmente integrado. Fue ampliamente asumido que la industrialización de los centros urbanos generaría una dinámica propulsora de crecimiento que a su turno conduciría a la industrialización de las periferias internas del Estado, y por tanto contrapesaría el problema del desarrollo geográfico desigual. Asimismo, como coordenadas de poder territorial del Estado, las instituciones regulatorias fordistas-keynesianas regionales y locales funcionaron sobre todo como correas de transmisión de la política socioeconómica del Estado central (Mayer, 1991). Sus objetivos fueron ante todo promover el crecimiento y redistribuir sus efectos a una escala nacional. Para este fin, políticas regionales redistributivas fueron ampliamente introducidas para promover la industrialización dentro de cada periferia interna de los Estados (Albrechts & Swyngedouw, 1989). Fue esta situación la que condujo a teóricos del desarrollo regional de post-guerra como Myrdal (1959) a concebir al Estado nacional como el contenedor básico de polarización espacial entre los centros de crecimiento urbanos principales y las zonas de periferia interna, lo cual condujo a geógrafos urbanos como Berry (1961) a visualizar al Estado territorial como la escala primaria sobre la cual fueron organizadas las jerarquías de tamaño dentro de los sistemas de ciudades; esto condujo a teóricos del Estado como Offe (1975) a describir a la política municipal como meramente una "zona de exclusión" construida por el Estado central para aislarse a sí mismo del conflicto social y las crisis de legitimación.

Sin embargo, desde los ‘70, estas geografías nacionalizadas de la urbanización y la regulación de Estado han sido profundamente reconfiguradas como resultado directo de la crisis global del modelo de desarrollo fordista-keynesiano. La crisis del fordismo global se expresó en una forma geográfica específica, sobre todo a través de la contradicción entre la escala nacional de regulación estatal y el empuje globalizante de la acumulación de capital (Peck & Tickell, 1994). Consecuentemente, desde la crisis económica global de inicios de los ‘70, las escalas en las cuales el orden político y económico fordista-keynesiano fue organizado -regulación nacional de la relación salarial, regulación internacional del comercio y tipos de cambio- han sido reconfiguradas significativamente. Mientras que la desregulación de los mercados financieros y el sistema de crédito global a partir del colapso del sistema de Breton Woods en 1973 ha socavado la viabilidad de una gestión de la demanda y de políticas monetarias nacionalmente organizadas, la creciente globalización de la producción, de la competencia y de los flujos financieros ha disminuido la habilidad de los Estados nacionales para aislarse de la economía mundial como espacios económicos nacionales cuasi-autárquicos (Agnew & Cordbridge, 1995). La intensificación de la competencia inter-espacial global entre ciudades y regiones también ha comprometido seriamente a las políticas industriales nacionales tradicionales, y ha conducido a los Estados regionales y locales a asumir crecientemente roles directos en la promoción de la acumulación de capital a escalas sub-nacionales. Consecuentemente, como indica Swyngedouw (1992a: 40): "Durante la década pasada el dominio relativo del Estado nacional como escala ha cambiado, dando paso a nuevas configuraciones en las cuales tanto lo local/regional como lo transnacional/global ha surgido como prominente. Las corporaciones globales, los movimientos financieros globales y la política global juegan roles decisivos en la reestructuración de la vida diaria, mientras que simultáneamente se presta más atención a las respuestas locales y regionales y a los procesos de reestructuración. En otras palabras, por una parte hay un doble movimiento de globalización y por otra un proceso de devolución, descentralización o localización (...) El juego local/global de los procesos de reestructuración contemporáneo debe ser pensado como un único proceso combinado, aunque contradictorio, con dos movimientos inherentemente relacionados, los cuales envuelven una recomposición de facto de la articulación de las escalas geográficas de la vida económica y social".

La consecuencia geográfica central de estos giros políticos y económicos interrelacionados ha sido una des-nacionalización del bloque territorial más elemental del orden geo-económico y geo-político de post-guerra: la economía nacional auto-centrada. Argumentaría, sin embargo, que tanto las ciudades y los Estados nacionales continúan operando como formas de territorialización fundamentales para el capital, aún cuando este rol ya no esté atado sobre todo a los patrones nacionalmente configurados de urbanización y a las estrategias nacionalmente centradas de gobernanza económica que han definido por largo tiempo las geografías político-económicas del capitalismo. Desde la crisis del fordismo atlántico en los inicios de los ‘70, nuevos patrones sub-nacionales y supra-nacionales de urbanización y regulación estatal han sido configurados a través del antiguo mundo industrializado. Nuestro objetivo en el contexto presente es examinar de cerca la compleja interfaz geográfica-institucional entre el re-escalamiento de la urbanización y la reconstitución de la espacialidad estatal durante las últimas tres décadas.

En primer lugar, como han indicado ampliamente los investigadores sobre ciudades mundiales, el re-escalamiento contemporáneo de la urbanización debe ser visto como una reorganización multidimensional de sistemas urbanos nacionales fuertemente establecidos, estrechamente relacionada con la consolidación de nuevas jerarquías urbanas a escala mundial. Para ilustrar este re-escalamiento en curso del proceso de urbanización, la Figura 1 representa las formas en las que la jerarquía urbana europea ha sido reconfigurada desde la crisis del régimen fordista-keynesiano durante los ‘70.

Esta representación esquemática del sistema de ciudades de la Europa contemporánea (derivada de Krätke, 1995: 140-141) se centra sobre la primera dimensión de la urbanización, el rol de las ciudades como nodos de acumulación de capital. El modelo de Krätke describe las transformaciones de la jerarquía urbana europea con referencia a dos criterios estructurales: la estructura industrial de la base productiva de la ciudad (fordista v/s post-fordista) y la escala espacial de sus funciones de comando y control (global, europeo, nacional, regional, no-existente). Las flechas en la figura indican varios cambios posibles en las posiciones entre las ciudades dentro de la jerarquía urbana europea, y varias ciudades han sido listadas para ejemplificar cada uno de esos niveles. Como indica esta figura, la formación de ciudades globales ha exigido la emergencia de una nueva jerarquía urbana global, definida a través de la escala creciente de las funciones de comando y control urbano de las relaciones de intercambio inter-urbano y de la competencia inter-urbana. Como nodos de acumulación, por tanto, las ciudades no están ya encerradas dentro de economías nacionales relativamente auto-céntricas, sino que han sido incorporadas aun más directamente dentro de jerarquías urbanas transnacionales y redes inter-urbanas. Aunque las ciudades actualmente posicionadas en el vértice de las jerarquías urbanas globales, europeas, norteamericanas y del Este Asiático presentan la evidencia más dramática de esta transformación, sus nuevas posiciones adquiridas dentro del sistema urbano global son indicativas de un proceso de re-escalamiento de la urbanización más general a través de la economía mundial.

Más crucialmente, la actual ola de reestructuración espacial global ha tenido también importantes implicancias para el rol de las ciudades como coordenadas del poder territorial del Estado. A pesar de su rechazo de procesos nacionalmente escalados, la metodología de la investigación sobre ciudades mundiales provee de un punto de partida útil para investigar estos re-escalamientos de la espacialidad del Estado. Tanto como las infraestructuras territoriales de las ciudades globales basadas en lugares, argumentaría que las recientemente emergentes instituciones glocales del Estado pueden ser vistas como formas cruciales de reterritorialización para el capital en el actual periodo. Mientras que los altamente centralizados Estados burocratizados de la era fordista-keynesiana convergieron alrededor de la escala nacional como sus lugares organizacionales-regulatorios predominantes, desde la crisis económica mundial de inicios de los ‘70 los Estados han sido reestructurados substancialmente para proveer al capital de muchas de sus precondiciones territoriales más esenciales y de bienes colectivos, tanto en escalas espaciales sub-nacionales como supra-nacionales.

El concepto de exópolis de Soja (1992), como se discutió antes, provee una imagen soprendentemente apropiada para describir la forma espacial transformada de los actualmente emergentes Estados glocalizados. Como las exópolis, la expresión espacial de las formas post-fordistas de industrialización capitalista, las instituciones del Estado glocal son polimórficas, multi-niveles y descentradas, y están siendo simultáneamente orientadas hacia adentro y hacia afuera -hacia afuera en la medida en que intentan promover la competitividad estructural global de sus principales ciudades y regiones, y hacia adentro en la medida en que las agencias supra-nacionales y los acuerdos internacionales juegan un rol cada vez más directo en la regulación y reestructuración de sus espacios territoriales internos. Esta reconstitución en curso del espacio del Estado está rearticulando las geografías políticas heredadas en formas que están eliminando significativamente el privilegio de las estrategias regulatorias nacionalmente organizadas, mientras que a la vez está cediendo nuevos roles tanto a formas institucionales supra-nacionales como sub-nacionales. Así entendidas, las instituciones del Estado retienen un rol crítico como formas de territorialización del capital, pero este rol ya no se basa en correspondencias territoriales isomórficas entre las instituciones del Estado, los sistemas urbanos y circuitos de acumulación de capital centrados alrededor de los límites del Estado nacional.

Esta glocalización del poder del Estado no solo ha modificado las rígidas geografías políticas y jerarquías administrativas, sino que también ha sido asociada con una profunda transformación de las relaciones entre Estados, capital y territorio. La organización territorial ha operado por largo tiempo como una fuerza productiva bajo el capitalismo a través de bienes naturales, ofertas de capital fijo y fuerza de trabajo, infraestructuras tecnológico-institucionales y otras externalidades específicas de lugar y bienes colectivos. El Estado ha jugado un rol crucial en la producción, regulación y reproducción de estos ensamblajes socio-territoriales y productivos a través de la larga historia del capitalismo (Lefebvre, 1978). Durante el periodo fordista-keynesiano, la mayoría de los antiguos Estados industriales desplegaron formas indirectas de intervención territorial orientadas hacia la reproducción de fuerza de trabajo (por ejemplo, políticas redistributivas de bienestar social), relocalización industrial (por ejemplo, diversos subsidios y concesiones impositivas a las firmas) y la promoción de consumo colectivo (por ejemplo, inversiones a gran escala en vivienda, educación, transporte y desarrollo urbano). Aunque el colapso del régimen regulatorio fordista-keynesiano ha minado la unidad monolítica del Estado como contenedor territorial auto-centrado de actividades socioeconómicas, este desarrollo también ha intensificado la importancia de la territorialidad como una fuente de ventajas locacionales, y por implicancia, como una estrategia de gobernanza socioeconómica circunscrita por la escala. Veltz (1997: 79; negrillas añadidas) resume este giro como sigue: "Mientras que en la producción en masa taylorista-fordista el territorio aparecía principalmente como un stock de recursos (materias primas, trabajo), en la actualidad está crecientemente sosteniendo un proceso de creación de recursos especializados. La competitividad entre naciones, regiones y ciudades procede menos de una dotación estática como en las teorías clásicas de las ventajas comparativas, que de sus habilidades para producir nuevos recursos, no necesariamente materiales, y para instalar configuraciones eficientes en términos de costo, calidad de bienes y servicios, velocidad e innovación".

El argumento propuesto aquí es que las instituciones del Estado glocal han venido a jugar roles esenciales en la producción, coordinación y mantenimiento de "recursos especializados" y "configuraciones eficientes" de organización política y económica sobre las cuales las ventajas comparativas dependen crecientemente hoy en día, tanto en ciudades-regiones globales como también en otras ciudades capitalistas principales.

En contraste con las variadas políticas indirectas y basadas en incentivos de la era fordista-keynesiana, los modos neoliberales y de oferta de intervención del Estado han exigido una implicación mucho más directa y menos mediada del Estado en la promoción de la fuerza productiva de la organización territorial capitalista. Enfrentados con la aparentemente creciente movilidad del capital, de las mercancías y de la fuerza de trabajo a través de las fronteras nacionales, los Estados glocales contemporáneos se han orientado a sí mismos sobre todo hacia la provisión de factores de producción inmóviles, esto es, hacia aquellas externalidades asociadas con el momento de fijación territorial dentro de las principales ciudades y ciudades-regiones. Desde asociaciones público-privadas, programas de entrenamiento laboral, parques científicos, centros de conferencias, esquemas de recuperación de puertos, proyectos de transferencia tecnológica, redes de información compartida, programas de capital de riesgo, proyectos de investigación de mercados, inversiones a gran escala de tecno-polos, programas de innovación, zonas empresariales y áreas de libre comercio, un inmenso rango de políticas de desarrollo económico estatalmente organizadas están siendo movilizadas en orden a realzar las capacidades productivas territorialmente específicas de espacios económicos estratégicamente delineados. En cada caso, el objetivo de la acción del Estado es asegurar nuevas ventajas locacionales en la competencia económica internacional a través de la construcción de activos inmóviles territorialmente enraizados4 . Pues en el actual periodo de reestructuración global, muchos -si es que no todos los aspectos de la socialmente producida competitividad territorial mencionada por Veltz en el párrafo ya citado, tales como los recursos de capital humano, eficiencia de costos, calidad de producto, tiempo de rotación, flexibilidad y capacidades innovativas-, se han convertido en preocupaciones centrales de las instituciones del Estado para la gobernanza del desarrollo económico para un rango de escalas espaciales. Y aun cuando tales activos territoriales no son directamente producidos por el Estado, un rápidamente creciente número de agencias del Estado se han comprometido directa o indirectamente en su financiamiento, monitoreo, coordinación y mantenimiento.

En términos más generales, al adoptar nuevas estrategias de promoción económica y de marketing, las instituciones del Estado también han estado jugando roles centrales en el marketing de sus propios territorios (o sitios estratégicos dentro de sus territorios) como productos locacionales en los mercados mundiales. Bajo estas condiciones, el rol del Estado en la gobernanza económica ya no es más solamente reproducir complejos de producción localizada, sino restaurar, mejorar, intensificar y reestructurar continuamente sus capacidades como fuerzas productivas territorialmente específicas. Estos desarrollos condujeron a Swyngedouw (1992b: 431) a concluir que "el rol del Estado se está convirtiendo actualmente en más -y no menos- importante en el desarrollo de las fuerzas productivas del territorio y en la producción de nuevas configuraciones espaciales". El objetivo de crear ventajas competitivas específicas de lugar o geográficamente inmóviles puede ser buscado tanto a través de estrategias políticas desreguladas y regulatorias, y el balance entre las últimas es frecuentemente un problema de intenso conflicto sociopolítico (Brenner & Theodore 2002)5.

Yo diría que es en este contexto, que debe ser entendido el dramático fortalecimiento de las formas institucionales sub-nacionales en los procesos de gobernanza socioeconómica contemporánea. Es sobre todo a través de su rol central en asegurar, promover, mantener y publicitar cualquier número de condiciones específicas de lugar para la inversión de capital que los Estados local y regional, en particular, están ganando importancia estructural dentro de la jerarquía administrativa de cada Estado (Mayer, 1994). De hecho, el proceso de re-escalamiento del Estado puede ser visto en gran medida como una estrategia a través de la cual las elites políticas, tanto a nivel nacional y local de poder estatal, están tratando de propulsar a las principales ciudades y regiones hacia arriba dentro de la jerarquía urbana representada en la Figura 1. Así, a través de toda Europa, los gobiernos locales, regionales y aun nacionales están comprometidos crecientemente en concertar intentos para al mismo tiempo revalorizar sitios industriales en decadencia, promover el crecimiento industrial en sectores globalmente competitivos y para adquirir funciones de comando y control en la economía mundial, proveyendo varias precondiciones territoriales para el capital transnacional, incluyendo vínculos de transporte y comunicaciones, espacio de oficinas, fuerza de trabajo y otras externalidades específicas de lugar (Hall & Hubbard, 1996).

En la UE, esta creciente fragmentación interna, re-diferenciación y polarización de los espacios económicos nacionales ha sido más intensificada desde los ‘80 a través de: 1) el despliegue de nuevas formas de políticas regionales estructurales orientadas hacia el desarrollo endógeno de las principales regiones urbanas y 2) la construcción de nuevas formas y niveles de organización territorial del Estado, especialmente a escala regional o metropolitana. Consecuentemente, como explica Lipietz (1994: 38): "Desde que el Estado central no puede buscar asegurar en todas partes la misma forma de regulación macroeconómica (...) el tema es equipar a los armazones regionales con instrumentos más poderosos de regulación económica y social y reservar para el Estado nacional la administración de las relaciones externas (apoyo a industrias, administración del intercambio exterior). En comparación al fordismo, el cual es sobre todo y por definición ‘nacional’, esta nueva división de capacidades entre lo nacional y lo regional significa una contracción de la legislación nacional y los acuerdos colectivos y una mayor variabilidad para los armazones regionales en sus elecciones del nivel de protección social".

El vínculo entre los procesos de reestructuración urbana y el re-escalamiento del Estado también ha sido incorporado institucionalmente en el creciente rol de varias agencias para-estatales recientemente creadas, "quangos" y asociaciones público-privadas para la planificación y coordinación de inversiones dentro de mega-proyectos locales financiados estatalmente (por ejemplo London Docklands Development Corporation, London Pride Partnership, London First, Frankfurt’s Economic Development Corporation, la Schiphol Airport Development Company y la IJ-Banks Waterfront Development Agency, en Ámsterdam). Estos espacios des-nacionalizados para la regulación y crecimiento urbano están siendo justificados no como componentes de programas socioeconómicos nacionales o como unidades funcionales dentro de sistemas administrativos nacionalmente jerarquizados, sino más bien como prerrequisitos institucionales específicos de lugar para mantener la competitividad estructural global de una región urbana dada.

La Figura 2 resume las formas en las cuales las relaciones entre los patrones de urbanización y las forma de organización territorial del Estado han sido reconfiguradas desde el periodo fordista-keynesiano, iluminando a la vez la globalización de la economía mundial, la glocalización del poder territorial del Estado y las ramificaciones de estos giros para ambas dimensiones de la urbanización. Como nodos de acumulación, las ciudades globales están incorporadas dentro de espacios de flujos que ya no se superponen co-extensivamente con el espacio económico nacional. Como coordenadas de poder territorial del Estado, las ciudades globales son objetivos estratégicos centrales dentro de las recientemente emergentes instituciones glocalizadas del Estado, orientadas hacia el continuo fortalecimiento de ventajas competitivas y fuerzas productivas territorialmente específicas. En este sentido, las ciudades globales son simultáneamente espacios de acumulación global y coordenadas de regulación del Estado glocal. Por tanto, la gobernanza de los patrones de urbanización contemporáneos exige no sólo la construcción de "nuevos espacios industriales" (Scott, 1988) para formas de industrialización post-fordistas, sino -y de manera crucial- la consolidación de lo que podría ser denominado nuevos espacios estatales, para realzar la capacidad de cada Estado de movilizar las fuerzas productivas de los espacios urbanos y regionales y para regular las contradicciones sociopolíticas inducidas por tales proyectos.

Hacia fines del siglo XX, por tanto, la propia organización espacial del Estado se ha convertido en una importante arma locacional en la competencia inter-espacial entre ciudades, regiones y Estados en la economía mundial. De esta forma, una nueva "política de escala" (Smith, 1992) ha emergido, en la cual la organización territorial y escalar del poder del Estado se está convirtiendo en objeto directo de confrontación sociopolítica. Si, como Friedmann y Wolff (1982: 312) han propuesto, "las ciudades mundiales yacen en la conjunción entre la economía global y el Estado nación territorial", entonces parece apropiado ver las instituciones político-regulatorias de las ciudades-regiones mundiales como arenas geográficas en las cuales esta política de escala es peleada con particular intensidad. Algunas de las conflictivas interconexiones institucionales entre las ciudades globales y sus Estados glocalizados anfitriones en la Europa Occidental pueden ser ahora examinadas más concretamente.

5. Geografías urbanas de los
Estados glocalizados

La implementación tanto del re-escalamiento urbano como del Estado es un proceso profundamente conflictivo, mediado por luchas sociopolíticas en diversos rangos de escalas geográficas. Por una parte, como se indicó anteriormente, el re-escalamiento urbano y estatal puede ser entendido en dos formas distintivas de re-territorialización del capital que han emergido en conjunción con la reciente ronda de globalización capitalista inducida por la crisis (como se resume en la Figura 2). Por otra parte, los procesos de reestructuración urbano-regional y de la territorialidad del Estado están estrechamente vinculados en la medida que cada forma de re-territorialización influye y transforma las condiciones en las que las otras se despliegan.

Primero, los procesos de reestructuración urbana y regional inducidas por la crisis económica global de inicios de los ‘70 han provisto mucho de los ímpetus para las estrategias de re-escalamiento del Estado. Este re-escalamiento ha operado como una estrategia principal de gestión de la crisis y en la desvalorización y revalorización del capital organizada por el Estado en un amplio rango de contextos urbano-regionales, desde las regiones manufactureras fordistas en declive hasta los nuevos distritos industriales y las ciudades-regiones globales. El re-escalamiento del Estado puede así ser visto como una estrategia de acumulación crucial que está actualmente siendo desplegada por regímenes políticos a través de toda Europa para coordinar -y en muchos casos acelerar- la "renovación" de los espacios urbanos y regionales.

Segundo, los procesos de re-escalamiento del Estado a su vez han reconfigurado significativamente las relaciones entre el capital, las instituciones del Estado y las fuerzas sociopolíticas territorialmente circunscritas dentro de las principales regiones urbanas europeas. Mientras que el capital se esfuerza constantemente en fortalecer su movilidad espacial disminuyendo su dependencia de los lugares, los Estados glocales contemporáneos intentan aun más directamente fijar al capital dentro de sus territorios a través de la provisión de activos inmóviles y externalidades específicas de lugar que no se pueden encontrar en otro lado o bien no pueden ser abandonadas por el capital sin un considerable costo de desvalorización. Con este fin, los Estados no están sólo introduciendo nuevas formas de gobernanza urbano-empresariales, sino también reorganizando sus propias arquitecturas escalares internas de manera de recanalizar flujos de capital hacia localizaciones estratégicas particulares dentro de sus territorios. En resumen, hay una compleja dialéctica socioespacial en operación: el re-escalamiento del Estado opera simultáneamente como el resultado de la reestructuración económica a escala urbana y regional, y como el medio de diversas formas de reindustrialización inducidas por el Estado, basadas en nuevas formas de selectividad espacial por parte del Estado dentro de las principales regiones urbanas.

En la medida que hoy en día ni la urbanización, la acumulación o la regulación estatal privilegian una escala espacial única, auto-contenida y territorialmente circunscrita, los límites geográficos de las relaciones sociales se han convertido en objetos directos de confrontación sociopolítica. Sin embargo, la mayoría de las discusiones contemporáneas sobre gobernanza urbana han presupuesto una estructura jurisdiccional urbana o regional relativamente fija, dentro de la cual las precondiciones regulatorias para la urbanización capitalista están aseguradas. En este sentido, las escalas de la gobernanza urbana han sido generalmente vistas como plataformas preconstituidas para la política urbana más que como uno de sus momentos, dimensiones u objetos socialmente producidos. En contraste, el análisis precedente indica que nuevas geografías de gobernanza urbana están actualmente cristalizando en la interfaz multi-escalar entre los procesos de reestructuración urbana y la reestructuración espacial del Estado. Los dilemas y contradicciones contemporáneos de la gobernanza urbana deben ser pues analizados en cada una de las múltiples escalas espaciales sobre las cuales estos procesos entrelazados de re-territorialización se intersectan, desde la escala urbana y regional a la escala nacional y europea. En esta sección especificaré algunos de los principales mecanismos socio-institucionales que están vinculando los procesos de reestructuración urbano y regional y la "reconfiguración" de la espacialidad estatal dentro de la Europa contemporánea.

5.1. Ciudades mundiales y la
geopolítica de la integración
Europea

La localización de las ciudades mundiales ha jugado un rol principal en la competencia entre Estados europeos para adquirir oficinas gubernamentales de la UE dentro de sus territorios. Esta forma de competencia inter-espacial es mediada a través de los Estados anfitriones de las ciudades mundiales en la medida en que ellos negocian los términos y ritmos de la integración europea. Tales decisiones locacionales han resultado en parte de compromisos estratégicos entre los poderes europeos centrales, como lo ilustra la elección de Bruselas como la sede administrativa de la UE.

Sin embargo, la reciente decisión de localizar el Banco Central Europeo en Frankfurt fue un importante punto de inflexión en la lucha geo-política y geo-económica entre el Reino Unido y Alemania para atraer el centro de gravedad locacional europeo hacia sus respectivos territorios (Londres recibió sólo un premio de consuelo, la Oficina de Patentes Europeas). El proceso de la integración monetaria europea tiene también enormes implicancias para la jerarquía de centros financieros dentro de la UE. Londres permanece actualmente como el centro de servicios financieros más importante dentro de la UE. Sin embargo, la introducción del euro puede proveer de nuevas oportunidades para Frankfurt y París, quienes están actualmente desarrollando nuevas infraestructuras regulatorias y tecnológicas para los mercados financieros globales, y cuyos Estados anfitriones ya están participando de la moneda común. Por esta razón, los procesos supra-nacionales de re-escalamiento del Estado incorporados en la UE pueden favorecer la eventual formación de un eje integrado Frankfurt-París, articulando la súper-región europea dentro de la economía mundial (Taylor, 1997). De esta forma, la des-nacionalización del espacio político y económico dentro de la UE ha tenido ramificaciones directas para la geografía escalar del desarrollo urbano europeo.

5.2. Ciudades mundiales y relaciones
intergubernamentales

Desde inicios de los ‘80, las relaciones centro-local han sido significativamente transformadas a través de Europa Occidental. En la medida que los gobiernos centrales generalmente tratan a sus sub-unidades territoriales como niveles administrativos funcionalmente equivalentes más que como nodos de urbanización geográficamente distintivos, los procesos de formación de ciudades mundiales son raramente discutidos en los debates de política nacional sobre las relaciones intergubernamentales6. Sin embargo, las reconfiguraciones de las relaciones intergubernamentales pueden tener ramificaciones significativas para la gobernanza de las principales regiones urbanas, en la medida que ellas remodelan las dependencias administrativas, organizacionales y financieras de los Estados locales respecto del Estado central, y por tanto, afectan sus capacidades regulatorias.

En un extremo, la ola thatcherista de re-estructuración central-local en el Reino Unido exigió la abolición del Concejo del Gran Londres (CGL) y la consolidación de una forma neo-autoritaria de gobernanza local centralmente impuesta en la región de Londres. Su objetivo básico fue propulsar a Londres y el Sureste de Inglaterra a un status de ciudad global, mientras que suprimía la oposición territorial local y regional, incluyendo aquellas dentro del mismo Londres. Las resultantes formas de gobernanza urbana centralmente impuestas han exigido "la remoción de funciones sub-nacionales del Estado por estados locales no-electorales, mientras que los gobiernos electorales locales son dejados formalmente en sus posiciones pero con poderes mucho más reducidos" (Duncan & Goodwin, 1988: 249). En el otro extremo, la re-estructuración del Estado en la República Federal Alemana desde inicios de los ‘80 ha exigido un rol crecientemente descentralizado para los Länder y las municipalidades en la formulación e implementación de la política industrial, un giro que a su vez ha permitido al Estado local de Frankfurt introducir un número de nuevas estrategias empresariales durante este mismo periodo (Ronneberger & Keil, 1995). Esta devolución del poder del Estado también ha causado crecientemente que "todos los gobiernos de los Land se comporten como los administradores de un negocio, intentando dirigir toda su política a las necesidades y requerimientos del Land como una localización industrial en un capitalismo mundial post-fordista" (Esser & Hirsch, 1989: 430). Entre estos dos polos, en los Países Bajos los debates sobre la re-estructuración central-local han proliferado a todos los niveles del Estado Holandés desde mediados de los ‘80, conduciendo al Estado central, las provincias y las municipalidades a converger en torno al objetivo de formar una ciudad mundial en las megalópolis del Randstad occidental como una prioridad compartida para la política socioeconómica nacional. Bajo estas condiciones, las cuatro provincias del Randstad (North Holland, South Holland, Ultrecht y Flevoland) han adquirido importantes nuevos roles en la coordinación del desarrollo económico regional y local. Mientras tanto, el Estado central ha introducido un amplio rango de nuevas políticas socioeconómicas para recanalizar los recursos financieros e inversión en infraestructura hacia el corazón de las ciudades centrales de Ámsterdam, Rótterdam, Utrecht y La Haya.

Como indican estos ejemplos, el marco de la gobernanza urbana dentro de las ciudades-regiones mundiales está fuertemente condicionada por patrones de relaciones intergubernamentales dentro de sus Estados anfitriones. A medida que los vínculos del Estado local con los niveles regionales y centrales del Estado son reconfigurados, también lo son sus capacidades institucionales y financieras para regular el desarrollo urbano. Mientras que cada uno de los ya mencionados patrones de reestructuración intergubernamentales pueden ser vistos como respuestas estratégico-políticas frente a la crisis económica local, regional y nacional, ellos también representan formas de desnacionalización nacionalmente específicas, que a su turno dependen crucialmente de cada particular jerarquía institucional, administrativa y legal del Estado. En cada caso, sin embargo, el rol de las unidades subnacionales dentro de la jerarquía administrativa nacional ha sido cualitativamente reconfigurada durante las últimas dos décadas, en gran medida como medio de redefinir las formas, funciones y estructura institucional de la gobernanza urbana.

5.3. Ciudades mundiales y política
territorial

Las dinámicas del crecimiento de coaliciones locales han sido analizadas en detalle por teóricos del régimen urbano (Logan & Molotch, 1987). Sin embargo, la articulación de estas dinámicas políticas municipales dentro de las ciudades mundiales con constelaciones políticas regionales y nacionales no ha sido extensamente investigada. No obstante, como Friedmann y Wolf (1982: 312) señalan, "siendo esenciales tanto para el capital transnacional como para los intereses políticos nacionales, las ciudades mundiales pueden convertirse en contrapartes negociadas para las luchas por venir"7. La cuestión crucial, por tanto, es cómo la contradicción entre la ciudad mundial y la economía territorial de su Estado anfitrión es gestionada políticamente.

El Reino Unido es sin duda la instancia europea más dramática de esta contradicción y una política territorial asociada altamente polarizada. Desde mediados de los ‘70, el dinamismo del Sureste de Inglaterra como una ciudad-región global ha estado basado predominantemente sobre una economía offshore, derivada del rol de la City como un centro financiero global, desvinculada casi enteramente de las ciudades y regiones en declive localizadas en otras partes dentro del Reino Unido. Particularmente después de la abolición de los controles cambiarios en 1979 y el Big Bang desrregulatorio de octubre de 1986, el rol de la City como centro bancario y financiero global fue adicionalmente consolidado. La estrategia de acumulación de dos-naciones de la era de Thatcher exacerbó formas de polarización espacial históricamente consolidadas entre el área metropolitana del Gran Londres y el resto del Reino Unido, señalando el alineamiento de un Estado central neoliberal con el capital financiero global y las industrias de servicios financieros y servicios al productor localizadas en Londres en contra de las ciudades y regiones industriales en declive del norte y de Escocia. En efecto, el auge del thatcherismo en los ‘80 puede ser plausiblemente interpretado como una "declaración de independencia del Sur de Inglaterra, la comunidad dependiente de Londres como ciudad mundial" (Taylor, 1995: 59). A través de los ‘90, la formación de la ciudad global en la capital nacional ha permanecido como una de las prioridades político-económicas del gobierno de Major, así como del Nuevo Laborismo. Debido a que el Reino Unido permanece como un Estado Territorial, y no una ciudad-Estado aglomerada alrededor del Sureste, las tensiones entre la formación de la ciudad global en Londres y el intensificado desarrollo desigual de la economía territorial del Reino Unido permanecerán como fuentes recurrentes de conflicto político en la política nacional británica durante las décadas siguientes (Taylor, 1997).

Esta situación de una polarización de la política nacional a través del proceso de formación de la ciudad global no ha sido replicada en la RFA debido a su sistema federal descentralizado, su estructura urbana poli-céntrica y sus múltiples regiones urbanas competitivas (Frankfurt y Main, Hamburgo y Munich) y potenciales ciudades globales en formación (la aglomeración de Ruhr y Berlín). Bajo estas circunstancias, no es políticamente viable para el Estado central alinear sus políticas socioeconómicas hacia un solo lado con un único nodo de crecimiento urbano-regional. Frankfurt presenta una excepción parcial a esta situación, debido a que es el sitio tanto del Bundesbank y del Banco Central Europeo, pero aun aquí el desarrollo urbano es ampliamente planificado y organizado por un ensamblaje de instituciones locales y regionales que deben competir con otros Länder por la asignación de recursos. Más aun, en contraste con el Reino Unido, aun las ciudades más globalizadas de la RFA operan como puntos de articulación principales para industrias nacional y regionalmente dependientes, y por tanto, permanecen estrechamente entrelazadas dentro de la fábrica industrial de la economía territorial alemana. Como resultado, la principal forma de política territorial que ha emergido en Frankfurt es intra-regional. La formación de la ciudad global en el corazón de la ciudad de Frankfurt ha generado una espiral de conflictos sobre la organización administrativa, cargas financieras, condiciones de vida, transporte, ecología y crecimiento con las ciudades y pueblos que rodean a la región del Rhin-Main.

Finalmente, el caso de los Países Bajos representa una variante adicional de la política territorial de la formación de ciudades mundiales. Aunque la polarización centro-periferia, la competencia inter-urbana y los conflictos central-local persisten en los Países Bajos, la formación de la ciudad global en el Randstad, no obstante, se convirtió en una meta casi inobjetable para la política económica nacional de fines de los ‘80. Bajo estas condiciones, la movilización de políticas centrales y locales alrededor de la meta de la formación de una ciudad mundial desde fines de los ‘80 exigió la construcción de una "coalición para el crecimiento urbano" para convertir a las ciudades centrales de proveedoras de servicios de bienestar estatal a nuevas puntas de lanza del crecimiento económico (Terhorst & Van de Ven, 1995). Por otra parte, un consenso nacional a favor de un crecimiento urbano altamente concentrado en el Randstad fue provisionalmente establecido bajo la "coalición púrpura" compuesta por socialdemócratas (PvdA), liberal conservadores (D66) y neoliberales (VVD). Por otra parte, como el caso de Frankfurt, la política de crecimiento de la ciudad mundial dentro del Randstad ha generado intensos conflictos entre un amplio rango de unidades administrativas, entre el centro de las ciudades y los suburbios y entre diversas facciones sociopolíticas y alianzas cruzadas de clase durante los ‘90. Sin embargo, el caso holandés también se asemeja al patrón británico de políticas territoriales, en la medida que la gobernanza de la formación de la ciudad mundial dentro del Randstad ha sido coordinada e implementada sobre todo por el gobierno central holandés.

Como revelan estos ejemplos, las respuestas políticas frente a la actual ronda de re-estructuración económica global han sido extraordinariamente diversas aun entre ciudades globales situadas en la cúspide de la jerarquía urbana europea, y han dependido substancialmente de marcos institucionales y constelaciones políticas nacionalmente específicas. Sin embargo, como la discusión precedente indica, la formación de la ciudad global genera configuraciones contradictorias de luchas político-territoriales que a la vez empujan a las ciudades hacia la adopción de estrategias de acumulación orientadas a lo global, mientras que simultáneamente las empujan hacia el vértice del poder territorial del Estado, a la vez nacional, regional y local. Como anota Taylor (1994: 370): "Aun con todo su poder técnico para flanquear los Estados, las ciudades globales permanecen como sitios dentro de Estados y esto tiene implicaciones cruciales en términos de la política de representación". A lo largo de la UE, por tanto, la geografía político-económica de las ciudades mundiales se extiende más allá del alcance jurisdiccional del Estado local para reconfigurar alianzas político-territoriales sobre múltiples niveles escalares dentro de sus Estados anfitriones. Así como la estructura territorial del Estado condiciona la política de escala dentro de las ciudades mundiales, también el re-escalamiento de la urbanización se entrelaza estrechamente con el re-escalamiento de alianzas territoriales y conflictos políticos dentro del Estado territorial. Este complejo re-escalamiento de las alianzas territoriales en conjunción con los procesos de formación de ciudades mundiales será analizado en los siguientes capítulos de este trabajo.

5.4. Regiones urbanas y sistemas de
planificación espacial

Como se indicó antes, nuevas geografías de políticas espaciales estatales están emergiendo a lo largo de la UE, orientadas hacia el potencial endógeno de territorios sub-nacionales delineados tales como las regiones urbanas, las cuales están ahora siendo vistas crecientemente como los fundamentos geográficos del desempeño industrial nacional. Un ejemplo principal de estas tendencias es la reciente reorganización de las políticas de planificación espacial de la RFA. A mediados de los ‘90, la Ley de Planificación Espacial Alemana (Raumordnungsgesetz) fue radicalmente redefinida abandonando el proyecto de post-guerra tradicional de "igualar condiciones de vida" a escala nacional, a favor de la promoción de regiones urbanas como el nivel más esencial de implementación de políticas (Brenner, 2000). Análogamente, en los Países Bajos, el proyecto de post-guerra de desconcentración, el cual intentó difundir la urbanización más allá de la aglomeración occidental del Randstad, ha sido radicalmente revertido desde fines de los ‘80, bajo una nueva política de ciudades compactas. Los revisados marcos nacionales para la planificación espacial holandesa introducidos en los ‘90 han promovido activamente asimismo la re-centralización del crecimiento industrial y la inversión en infraestructura dentro de los centros urbanos occidentales (Amsterdam, Rotterdam, Utrecht y La Haya), y especificado sin ambigüedad a la megalópolis de Randstad como el motor regional del crecimiento urbano nacional (Faludi & Van der Valk, 1994). Reorientaciones estrechamente análogas de los sistemas de planificación especial nacionalmente organizados están ocurriendo a lo largo de toda la UE. Mientras tanto, a nivel de la misma UE, el clásico objetivo de mediar la polarización centro-periferia a través de políticas regionales estructurales está asimismo siendo redefinido para promover potenciales endógenos para el desarrollo económico a lo largo del territorio espacial europeo (Tömmel, 1996). Esta tendencia probablemente se intensificará en tanto que el programa de fondos estructurales se redefina en conjunto con la ampliación de la UE en los años venideros.

Como ilustran estos ejemplos, los espacios estatales nacionalmente organizados a lo largo de la UE están siendo actualmente re-jerarquizados y re-diferenciados hacia un altamente desigual mosaico de espacios económicos urbano-regionales relativamente distintivos, cada uno definido de acuerdo a su propia posición específica dentro de la división del trabajo europea y global. Las políticas de planificación espacial pueden ser entonces vistas como medios institucionales claves a través de los cuales están ocurriendo actualmente tanto la internacionalización del sistema político como la desnacionalización de la "estatalidad".

5.5. Regiones urbanas y gobernanza
metropolitana

En el medio de estos re-escalamientos supra-urbanos, el problema de construir configuraciones relativamente inmóviles de organización territorial a escalas urbanas y regionales ha permanecido tan urgente como siempre. Las instituciones político-regulatorias de las regiones urbanas están a menudo fragmentadas en múltiples agencias y departamentos con límites jurisdiccionales relativamente estrechos. Sin embargo, los procesos de reestructuración económica están creando densas interdependencias socioeconómicas a escala urbana y regional, que generalmente superan el alcance de los niveles administrativos existentes. Los problemas de gobernanza metropolitana están por tanto regresando al frente del debate y las discusiones políticas en la mayoría de las principales ciudades-regiones europeas.

Por una parte, las instituciones metropolitanas o regionales son frecuentemente justificadas como prerrequisitos cruciales para mantener las ventajas locacionales de las ciudades mundiales en la aparentemente intensificada competencia inter-espacial del actual periodo. Una expansión en la escala de la regulación es así vista como un medio para coordinar la política económica, la planificación del uso de tierra, inversiones en infraestructura, políticas de innovación, relaciones inter-firmas, mercados de trabajo local y actividades de exportación dentro de áreas urbanas. Esta perspectiva es a menudo abrazada no sólo por agitadores políticos nacionales y locales, sino particularmente por aquellas fracciones del capital con inversiones fijas a relativamente gran escala en las regiones urbanas en cuestión.

Por otra parte, sin embargo, esta preocupación externamente inducida para establecer nuevas formas regionales de regulación frecuentemente se coloca en directa contradicción con presiones desde abajo en defensa de autonomías locales, y con la continua fragmentación jurisdiccional del Estado local. Estas presiones han sido expresadas en parte a través de fuerzas sociopolíticas particulares preocupadas de proteger inversiones locales, de asegurar o preservar instalaciones residenciales, de mantener el control sobre ingresos impositivos locales, proteger el valor de las propiedades o derivar los impactos ecológicos negativos del crecimiento de la ciudad mundial (como se manifiesta por ejemplo en la contaminación, congestión de tráfico y el desorden urbano) a otras partes de la región urbana.

Bajo estas condiciones, la organización territorial del Estado se convierte a la vez en una arena y el objeto de luchas sociopolíticas a escala local y regional, enfrentando a diferentes fracciones del capital y el trabajo entre ellas de acuerdo a sus grados diferenciales de dependencia y control sobre cada nivel jurisdiccional del Estado. Las propuestas de gobernanza regional se han convertido también en caminos tormentosos para el debate relacionado con la composición institucional y territorial de democracia urbana (Ronneberger & Schmid 1995). En algunos casos, como en el GLC gobernado por los laboristas y previo a su abolición, las instituciones metropolitanas han sido vistas como bastiones de control localizado contra las restricciones burocráticas, fiscales y económicas externamente inducidas. Más frecuentemente, según parece, las formas de gobernanza metropolitana han sido vistas como imposiciones tecnocráticas que amenazan la vitalidad de la democracia local, como lo ilustra recientemente el debate sobre ciudades-provincias en los Países Bajos durante los ‘90, en el cual las propuestas del Estado central sobre reformas administrativas metropolitanas fueron ampliamente rechazadas en referendos locales por la población de dos de las ciudades principales en las cuales iban a ser introducidas, Ámsterdam y Rótterdam. En estos casos, escalas expandidas de gobernanza son vistas como el debilitamiento o la disolución de los lazos ciudadanos a nivel local, o como la pérdida de la autonomía decisional local.

En la medida que estas perspectivas opuestas sobre gobernanza regional colisionan dentro de las regiones urbanas contemporáneas, lo que sobreviene es una lucha por el control regulatorio sobre el proceso de urbanización mediada a través de intensos conflictos sociopolíticos sobre la(s) escala(s) de gobernanza. El re-escalamiento de la gobernanza urbana puede presentar tanto amenazas como oportunidades para los habitantes de las regiones urbanas en las que ocurra. Las estrategias de re-escalamiento del Estado orientadas regionalmente cristalizan por tanto muchas de las contradicciones sociales y políticas de la formación de la ciudad mundial, conduciendo a los habitantes locales, movimientos sociales, instituciones del Estado y corporaciones transnacionales hacia una serie de negociaciones, maniobras y luchas sobre la organización territorial de la sociedad urbana. A medida que las ciudades mundiales a lo largo de Europa se comprometan en una competencia intensificada entre ellas por ventajas locacionales en las jerarquías urbanas globales y europeas, la organización escalar de las instituciones estatales municipales y regionales se está convirtiendo en un sitio clave de conflicto sociopolítico.

5.6. La organización territorial de las
ciudades mundiales

Es en última instancia en la escala urbana, sin embargo, que las capacidades productivas de la organización territorial son movilizadas. Hoy en día, los gobiernos municipales a lo largo de Europa están directamente abrazando este objetivo a través de un amplio rango de estrategias del lado de la oferta que exigen la demarcación, construcción y promoción de lugares urbanos estratégicos para el desarrollo industrial; por ejemplo, centros de oficinas, parques industriales, redes telemáticas, terminales de embarque y transporte y varios tipos de facilidades culturales, de entretenimiento y comerciales. Estas formas emergentes de emprendimiento urbano han sido analizadas extensivamente con referencia al rol crucial de sociedades público-privadas para facilitar la inversión de capital en mega-proyectos situados en localizaciones en la ciudad estratégicamente designadas. Los Docklands en Londres son probablemente la instancia europea más espectacular de este tipo de inversiones estatales masivas en la infraestructura urbana del capital global, pero ejemplifica una tendencia más general dentro de la política urbana que puede ser observada en ciudades a lo largo de todo el mundo. Como indica Harvey (1989: 7-8), tales mega-proyectos estatalmente financiados están diseñados fundamentalmente para realzar la capacidad productiva de los lugares urbanos dentro de los flujos globales de valor, más que para reorganizar directamente las condiciones de vida y trabajo para la población urbana. Al mismo tiempo, sin embargo, las capacidades locacionales de estos lugares urbanos dependen necesariamente de una infraestructura de organización territorial y de mercados de trabajo local relativamente inmóviles a través de los cuales el valor puede ser extraído y valorizado a tiempos de rotación globalmente competitivos. A lo largo de Europa, este vínculo entre los procesos de re-escalamiento urbano y de re-escalamiento del Estado está siendo incorporado institucionalmente en el rol clave de varias agencias para-estatales y sociedades público-privadas recientemente creadas para la planificación y coordinación de inversiones dentro de estos mega-proyectos locales.

Esta amplia revisión sólo ha empezado a examinar las complejidades de las varias escalas geográficas en las cuales estas luchas sobre la organización territorial de la gobernanza urbana están ocurriendo en la Europa contemporánea, y sus complejas y rápidamente cambiantes interconexiones. Las escalas del poder territorial del Estado son a la vez el medio y el resultado de esta mareante dialéctica multi-escalar de la re-estructuración espacial glocal, que está lejos de haber terminado. Los conflictos que surgen sobre la organización territorial del Estado en cada una de estas escalas están, por cierto, condicionados por la configuración territorial de otras escalas sobre las cuales ellas están sobrepuestas. Al mismo tiempo, estos conflictos sociopolíticos circunscritos pueden volverse "escalas saltantes" (Smith, 1992) altamente volátiles que influencien, re-estructuren o aun transformen la estructura organizacional de las configuraciones escalares más amplias en las que ellas están enredadas. Es en este sentido que la desnacionalización de la urbanización y del poder del Estado actualmente en desarrollo ha abierto un espacio para que las propias escalas se conviertan en objetos directos de luchas sociopolíticas.

Bajo estas circunstancias, las escalas no solamente circunscriben relaciones sociales dentro de límites geográficos determinados, sino que constituyen un momento activo, socialmente producido y políticamente disputado de aquellas relaciones. Como campos de fuerza densamente organizados en los cuales el capital transnacional, los Estados territoriales y las relaciones sociales localizadas se intersectan, las ciudades mundiales son sitios geográficos en los cuales los juegos sociopolíticos de esta política de escala son particularmente substanciales, tanto en términos geo-políticos como geo-económicos. La conclusión analítica y política central que emerge del análisis precedente es que los problemas de la gobernanza urbana no pueden ser ya confrontados solamente a una escala urbana, como dilemas de regulación municipal o local, sino que deben ser analizados también a escalas metropolitana, regional, nacional, supranacional y global del poder territorial del Estado, porque es últimamente sobre estas escalas supra-urbanas que la geopolítica de la re-estructuración del Estado glocal está siendo actualmente disputada en la UE y en todos lados.

6. Conclusión: la cuestión
urbana como una cuestión de
escala

Este artículo ha argumentado por una atención más detallada a los procesos de reestructuración del Estado en el estudio de la formación de la ciudad global, y ha desarrollado varias alternativas metodológicas para este fin. La formación de la ciudad global, he sugerido, no puede ser adecuadamente entendida sin un examen de las cambiantes matrices de la organización territorial del Estado dentro de la cual ocurre. Mientras que las ciudades operan crecientemente hoy en día como nodos urbanos dentro de una jerarquía urbana mundial, los Estados nacionales están ellos mismos re-estructurándose en orden de establecer nuevos marcos institucionales sub-nacionales para promover la competitividad estructural global de sus ciudades y regiones principales. En este contexto, las coordenadas locales y regionales del poder del Estado han adquirido una mayor significancia estructural a través de sus roles en la creación, mantenimiento y realce de fuerzas productivas específicas de lugar dentro de las principales regiones urbanas. La globalización de la urbanización y el re-escalamiento de la espacialidad del Estado son, por tanto, dos momentos profundamente entrelazados de un único proceso de reestructuración socioespacial global, a través de la cual la organización escalar del capitalismo ha sido radicalmente reconfigurada desde inicios de los ‘70.

En medio de las confusas y contradictorias geografías de la globalización contemporánea, las ciudades mundiales representan una particularmente compleja "superposición e interpenetración" (Lefebvre, 1991: 88) de espacios sociales, políticos y económicos. Debido a que las regiones urbanas ocupan la altamente contradictoria interfaz entre la economía mundial y el Estado territorial, ellas están incorporadas dentro de una multiplicidad de procesos político-económicos organizados sobre un rango de escalas geográficas superpuestas. La resultante política de escala dentro de las instituciones políticas de las principales regiones urbanas puede ser interpretada como una secuencia de estrategias de ensayo y error para administrar estas intensamente conflictivas fuerzas a través de la continua construcción, deconstrucción y reconstrucción de configuraciones de organización territorial relativamente estabilizadas. El re-escalamiento de la urbanización conduce a un re-escalamiento concomitante del Estado, a través del cual simultáneamente los espacios urbanos y regionales son movilizados como fuerzas productivas y las relaciones sociales se circunscriben dentro de nuevos límites políticos y jerarquías escalares. Estas configuraciones re-escaladas del poder del Estado a su vez transforman las condiciones sociales cotidianas bajo las cuales se despliega el proceso de urbanización. Si estas estrategias desunidas de re-territorialización dentro de las ciudades europeas pueden eventualmente establecer nuevas escalas espaciales estables para un crecimiento capitalista sostenido a cualquier escala geográfica, es un asunto que sólo puede ser resuelto a través de la propia política de escala, a través de las luchas en curso por el control hegemónico sobre la forma, trayectoria y organización territorial del proceso de urbanización.

3 Las propias conclusiones de Sassen, respecto de los vínculos funcionales y espaciales entre la manufactura y las industrias de servicios indican las limitaciones de tal foco: "Sí, la manufactura importa, pero desde la perspectiva de los servicios al productor y financieros ella no tiene que ser nacional" (Sassen, 1991: 328).

4 Una de las preocupaciones principales de la geografía industrial contemporánea es analizar el rol de tales condiciones de producción específicas de lugar y de interdependencias no mercantiles en la actual fase del capitalismo mundial. El rol de las instituciones del Estado en la producción y reconfiguración de tales condiciones permanece como un tópico poco estudiado, aunque -sin embargo- importante.

5 Casi sin excepción, la literatura sobre la geografía industrial de los nuevos distritos industriales se ha centrado en el rol de la "asociatividad", prácticas de elevada confianza y redes cooperativas para producir estas "interdependencias-no-de-mercado". Sin embargo, las altamente agresivas formas en las cuales políticas neoliberales desregulatorias están siendo movilizadas en muchas de las principales regiones urbanas como medio de promover ventajas competitivas específicas de lugar, no han sido adecuadamente investigadas en esta literatura, la cual -generalmente- interpreta al neoliberalismo en términos de su propia autodeclarada ideología de "menos Estado, más mercado". En mi opinión, tal lectura del neoliberalismo es doblemente problemática. Primero, acota las formas en las que aun economías regionales asociativas pueden estar sujetas periódicamente a las presiones de reducción de costos promovidas por regímenes de política neoliberal. En este sentido, la oposición entre asociacionalismo y neoliberalismo se exagera e ignora la posibilidad de que ellas pueden condicionarse la una a la otra en formas conflictivas dentro de divisiones escalares del trabajo más amplias (Eisenschitz & Gough, 1996). Segundo, tal lectura omite el rol del neoliberalismo como una emergente aunque contradictoria estrategia estatal, orientada hacia la creación de ventajas competitivas específicas de lugar a través de la desregulación y fortalecimiento de la competencia más que a través de la re-regulación y fortalecimiento de la cooperación (Brenner & Theodore, 2002). En otras palabras, contrario a su propia ideología, el neoliberalismo puede ser reinterpretado como una práctica contradictoria de intervención estatal, que intenta conducir a las instituciones del Estado para desmantelar restricciones regulatorias, promover formas de gobernanza mediadas por el mercado y proteger los intereses de las corporaciones transnacionales. En mi opinión, la re-regulación asociacionalista y la desregulación neoliberal representan estrategias básicas para fortalecer ventajas locacionales de Estados territoriales particulares en un rango de escalas geográficas.

6 El intento de crear siete "ciudades provincias" en los Países Bajos a fines de los ‘90 es una importante excepción.

7 Taylor (1995: 59) asimismo se pregunta: "¿Qué es lo que haría una fuerte política proteccionista, resultante de una revuelta popular de la América industrial por el rol de Nueva York como ciudad mundial? ¿El capital se movería al aún ‘libre’ mercado de Tokio?"

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* Neil Brenner es Assistant Professor de Sociología y Estudios Metropolitanos de la Universidad de Nueva York; Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de Chicago (1999); M.A. en Geografía de la Universidad de California, Los Angeles (1996). E-mail: neil.brenner@nyu.edu

** Traducido por Luis Riffo Pérez.

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