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EURE (Santiago)

versión impresa ISSN 0250-7161

EURE (Santiago) v.29 n.86 Santiago mayo 2003

http://dx.doi.org/10.4067/S0250-71612003008600003 

Rosa Moura  *

Inversiones urbanas en el contexto de la
competitividad y globalización:
los eventos en Curitiba **

Abstract

The one-idea concept has prevailed over the choice of instruments, policies and urban investments, oriented by the option of inserting cities in the productive internationalization process. According as a natural action, such proceeding represents a mirror of intentions that transcend the local, being incorporated into the popular imaginary as a consensus. What effects does such understanding provoke in the urban space production and in the citizenship exercise? How has it been assimilated in metropolitan management, particularly in the case of Curitiba -paradigmatic city on urban planning and environmental management efficacy? This paper deeps in technical, juridical and institutional implications on metropolitan space adaptations to receive the recent investments projects -commercial, industrial and the real state ones. The overview of hidden events under this emblematic city appearance may subside a new way of urban management definition, drawing a participative and including city, ready to carry out a new urbanity.

Key words: globalization, strategic planning, urban management models, Curitiba.

Resumen

Un pensamiento único ha prevalecido en la elección de instrumentos, aplicación de políticas y promoción de inversiones urbanas, conducido por la opción de insertar las ciudades en el proceso de internacionalización productiva. Como una acción natural, este procedimiento es un espejo de intenciones que escapan al lugar y que se adentran en el imaginario de la población, como un consenso. ¿Qué resultados provoca dicho procedimiento en la producción del espacio urbano y en el ejercicio de la ciudadanía, y como ha sido incorporado en las prácticas de gestión metropolitana de Curitiba, ciudad paradigmática en lo que concierne a la eficacia de la planificación y de la gestión urbana y ambiental? Este artículo particulariza las implicaciones de la adaptación técnica, jurídica e institucional en el arreglo del espacio metropolitano para recibir los grandes proyectos de inversiones recientes -inmobiliarios, comerciales e industriales. La lectura de lo que se oculta bajo la apariencia de esta ciudad emblemática podrá contribuir a la definición de un nuevo modo de administración urbana, dibujando una ciudad participativa e incluyente, lista para ejercitar una nueva urbanidad.

Palabras clave: globalización, planificación estratégica, modelos de gestión urbana, Curitiba.

1. La ciudad transformada en
región

La reestructuración de la economía, impuesta por la dinámica de la globalización, ha provocado importantes efectos en la geografía de las ciudades, alterando su configuración espacial, la distribución de la población y de la actividad económica, sus flujos migratorios, su distribución del ingreso, sus patrones de estratificación social y los estilos de la vida cotidiana. Las ciudades insertas en el proceso productivo se convierten muchas veces en aglomeraciones policéntricas o multi-agrupadas, desvaneciendo fronteras y tornando ambiguo el significado de lo que es urbano, suburbano o rural, en un complejo y simultáneo proceso de descentralización y re-centralización.

En el espacio aglomerado, cuyo potencial productivo se amplía, los niveles crecientes de segmentación social y espacial, especialmente en cuanto a la expansión de las migraciones, agravan los problemas de integración social y las carencias de habitación y servicios básicos. La heterogeneidad cultural y demográfica se acentúa y se asocia tanto a "perigos explosivos quanto a novas e criativas oportunidades para a mobilização e a justiça social" (Scott et al. 2001: 16).

Existen en el mundo más de 300 ciudades-regiones con una población de más de 1 millón de habitantes, y cerca de 20 tienen más de 10 millones. En Brasil, 12 aglomeraciones metropolitanas y 37 no metropolitanas, junto con los 62 principales centros urbanos -con tendencia a configurar aglomeraciones- concentran, en el año 2000, el 56,7% de la población brasileña en 440 municipios, lo que equivale al 7,9% de los 5.507 municipios existentes en territorio nacional (CTRUB, 1999). Dichas aglomeraciones son espacialidades que conjugan municipalidades en continuidad o en discontinuidad de ocupación, pero siempre con fuerte articulación económica y social, desarrollando fundamentalmente actividades ligadas a los circuitos modernos de producción, algunas veces constituyendo verdaderos complejos urbanos.

Curitiba es una de las aglomeraciones metropolitanas brasileñas surgida como resultado de un proceso de metropolización que ha ocurrido en un ritmo acelerado y en un corto espacio de tiempo, con el éxodo rural del interior del Estado del Paraná describiendo su principal vector hacia Curitiba y cercanías.

Entre 1970 y 2000, la población de la Región Metropolitana de Curitiba (RMC) ha crecido de 869.837 a 2.725.505 habitantes. A diferencia de otras regiones metropolitanas, el descenso insinuado en el crecimiento de la metrópoli no se ha confirmado. Así, la RMC sigue siendo una de las regiones con las más altas tasas de crecimiento poblacional en Brasil.

La conformación de su espacialidad tuvo inicio en los años ‘70, cuando comenzó la expansión del polo metropolitano por sobre los municipios limítrofes. Además de la parte sur del municipio, las áreas que más crecieron fueron las fronterizas en los municipios vecinos, permaneciendo nítidos vacíos entre éstas y los núcleos municipales, manifestándose en consecuencia una forma insular. Porciones de los municipios limítrofes han pasado a componer la mancha continua de ocupación (Figura 1). En 2000, la región ya presentaba una extensión de esa mancha, incorporando a los núcleos municipales de la mayoría de los municipios vecinos, así como a fracciones de municipios más distantes.

En este período, la industrialización se intensifica en el espacio metropolitano, y más recientemente, las exigencias del nuevo patrón industrial, valorando las economías de aglomeración, refuerzan esa tendencia. En 2000, la RMC generaba la mitad del valor agregado industrial paranaense y el 43% de su valor agregado total. Curitiba respondía por más del 17% del valor agregado de la industria del Estado, el 30,8% del comercio y el 36,4% de los servicios (IPARDES, 2003a). Ese dinamismo económico se contrapone a la casi totalidad de los grandes municipios de la región, que con elevadas tasas de crecimiento anual de la población poseen baja capacidad de generación de ingreso, o manifiestan una completa dependencia de transferencias federales para la composición de sus presupuestos.

El espacio metropolitano ha sido ocupado selectivamente, condicionado por el valor de la tierra y la vivienda y por las mejorías urbanas, que reservaron para Curitiba un habitante de mejores condiciones de ingreso, relegando a sus áreas periféricas internas y especialmente externas, en otros municipios, los habitantes empobrecidos y los inmigrantes de menor poder adquisitivo. En el conjunto de factores que han promovido esa segregación socioespacial se cuenta el control asociado a la planificación local de Curitiba, que ha ayudado no sólo a valorar el suelo sino también a contener los efectos de la ocupación al interior del municipio. A la vez, la legislación flexible de los municipios vecinos, la oferta de tierras por la iniciativa privada -muchas veces en áreas de manantiales- y el sistema de transporte colectivo que sustenta la vinculación al polo han tornado viable la ocupación de sus áreas fronterizas.

Surgieron así ciudades-dormitorio sin estructura para atraer actividades económicas, con presupuestos insignificantes y -consecuentemente- baja capacidad de atender la demanda creciente que se instala. Como la oferta de bienes y servicios es cada vez más una atribución local, el derecho a las mejorías de la ciudad queda condicionado por la capacidad financiera de los municipios, lo que hace que sean creados espacios socialmente diferenciados. Curitiba se perfecciona en la oferta de servicios modernos y de calidad, actividades complejas y altamente rentables, compatibles con su población selecta, y los municipios de la periferia desarrollan funciones secundarias.

Esa situación se agrava con el proceso de internacionalización de la economía, donde las estrategias desarrolladas provocaron la exacerbación de las desigualdades sociales1  y la concentración territorial de las actividades en pocos municipios, profundizando la heterogeneidad interna tanto en la Región como en el ámbito del Estado, dado el nítido privilegio de la RMC en detrimento de las demás regiones del Paraná.

Para esas configuraciones espaciales que trasponen fronteras político-administrativas, los instrumentos tradicionales de planificación urbana son anacrónicos, ya que no contemplan exigencias que traspasan límites municipales. Ese anacronismo se agrava frente a las exigencias de la globalización que subordinan el municipio a la creación de nuevos instrumentos para incrementar su competitividad, para transformarlos en un producto a ser ofrecido en el mercado internacional de ciudades, haciendo uso de estrategias empresariales orientadas hacia la producción global del espacio; tales son instrumentos altamente selectivos, sin posibilidad de resultados redistributivos, que se escapan del control democrático de uso del territorio.

La escala espacial de realización de los eventos relacionados a los procesos recientes no se inserta en la comprensión de órdenes consagradas, como municipios y/o estados (provincias), pues las áreas cada vez más se conectan a un universo de relaciones que se completan en la multiplicación de redes, reuniendo funciones locales, regionales, nacionales e incluso globales, lo que apunta una dimensión que se pone más allá de órdenes uniescalares, necesitando de una concepción institucional apropiada (Ribeiro & Dias, 2001).

Progresivamente la ciudad, en un sentido estricto (de municipalidad), pasa a constituir una unidad menos adecuada o viable de la organización social local, y a estructurarse a partir de regiones o red de ciudades (Scott et al., 2001). Unidades vecinas buscan así coaliciones en escala regional como un modo de enfrentar las amenazas y las oportunidades de la globalización. Guardan, no obstante, una severa heterogeneidad interna, para la cual resultan tímidos los mecanismos redistributivos, además de enfrentar una amplia diversidad de intereses públicos, desafiando las nociones tradicionales de democracia y ciudadanía. Casi siempre se dirigen a problemáticas específicas o a la tentativa de optimizar recursos y conquistar resultados.

Como paradoja, la descentralización contribuye a que ante el desafío impuesto por demandas y competencias, el municipio quede consciente de las limitaciones de su autonomía para solucionar los problemas regionales y busque alternativas que respondan a las presiones de la sociedad.

Para suplir la ausencia del Estado en la atención a las necesidades sociales, grupos de la sociedad también han organizando asociaciones de autoayuda en la comunidad: "Todavia, os méritos deste tipo de substituição da ação governamental pela ação civil são sujeitos à discussão, porque não há garantia de que esta gerará aquelas formas eqüitativas de proteção social que constituem um dos fundamentos da prática democrática de muitas sociedades" (Scott et al., 2001: 18).

Surge un nuevo regionalismo que no emana del gobierno central, sino de iniciativas que son de una "resposta direta a tensões e pressões movidos pela emergência da cidade-região como ator importante na economia mundial" (Scott et al., 2001: 18). A la vez, políticas locales se despliegan para intensificar ventajas competitivas, actuando frecuentemente contra la equidad entre regiones, e internamente a ellas.

Segmentadas en recortes temáticos, espaciales e intereses políticos, por un lado, y por otro sufriendo los efectos de un Estado desorganizado, sin un proyecto global que defina directrices nacionales comprometidas con el control social de las políticas públicas, las acciones articuladas entre municipios no absorben en su totalidad la lógica de producción del espacio aglomerado. Además, en esas articulaciones, la suma de municipios autónomos no constituye un todo, y la dimensión supralocal no se restringe al equilibrio entre autonomía municipal y formas asociativas segmentadas.

La simple institución formal de unidades regionales -como las Regiones Metropolitanas en Brasil, creadas por legislaciones de los estados- tampoco transforma su finalidad constitucional meramente administrativa o encuentra soluciones a las complejas demandas de esas áreas de elevada densidad. Crea solamente un recorte que no traduce una configuración espacial o induce al estrechamiento de relaciones entre segmentos que consolidan una dimensión política con efectivo poder regional, posible sólo si está legítimamente articulado entre las fuerzas que producen el espacio, materializando una unidad de gestión.

Contribuye a esa impropiedad la valoración de las escalas local y global, que encuentra pleno apoyo en la reordenación del discurso de las agencias multilaterales y en las redes mundiales de ciudades, incidiendo sobre la decisión de los gobiernos locales (Sánchez, 2001). Como muestra Swyngedouw (1997), producidas como nociones dominantes, esas escalas se hacen "poderosos veículos que são usados para ordenar processos políticos, sociais e econômicos, em formas particulares de espacialização" (Swyngedouw, 1997: 142). De esa forma, dicho énfasis es parte de una cultura espacial impuesta, haciendo que el localismo se torne secundario u obligue al abandono de la escala metropolitana (o de la aglomeración urbana) de planificación.

2. El orden global y la norma
local

En la producción del espacio, para dar sustento a las acciones racionalizadas que emergen a partir de las nuevas técnicas o acciones des-territorializadas, una norma impuesta por un orden resultante de intereses hegemónicos globales reconstituye el propio territorio singular, asociando esa razón global a la razón local (Santos, 1999). El espacio resultante pasa a ser compuesto mediante intenciones lejanas, indiferentes al lugar. Como no existen instrumentos globales de regulación de esas acciones, cabe a las esferas de poder de los Estados nacionales esa atribución, repartida en el caso brasileño entre el gobierno federal, los estados y municipios.

El municipio asume un papel de mediador entre las intenciones locales y globales, actualizando su base técnica y su estructura normativa, elementos indisociables de los cuales dependen las empresas para la utilización de su espacio. Según Santos (1999), el mundo funciona según normas y realiza la espacialización de sus vectores técnicos, informacionales, económicos, sociales, políticos y culturales en diversos puntos. El mundo es así "apenas um conjunto de possibilidades, cuja efetivação depende das oportunidades oferecidas pelos lugares" (Santos, 1999; negrillas en el original). De ahí, la recurrencia de la selectividad entre lugares, privilegiando aquellos cuya competitividad -o condiciones ofrecidas- permita mayor productividad a los procesos.

La gestión del espacio conducida por una ideología marcada por la despolitización se transforma en una práctica empresarial, y no en el resultado político de conflictos e intereses de la sociedad. Ella se legitima por la construcción del consenso. De la misma forma, los gobiernos se califican por acciones capaces de integrarse a los nuevos circuitos de realización del capital internacional, y no por las que planteen patrones universalistas y de justicia social, colocando así la producción del espacio en manos de un mercado global de ciudades.

Esas prácticas no dan viabilidad a los deseos de democracia y autonomía que deberían caracterizar la escala local de gestión, y comprometen la efectividad de los resultados que se busca conquistar con la descentralización de responsabilidades. Haciendo de la "guerra de los lugares" un nuevo aparato de gestión, los municipios describen acciones puntuales, obedientes al desafío global, desperfilando las funciones de planificación del territorio.

Representativo de ese proceso, el proyecto de re-funcionalización del área metropolitana de Curitiba rompe, en gran medida, el papel de los elementos estructurantes de la metrópoli realizados en los años ‘70. Nuevos proyectos de gran dimensión exigieron su reestructuración en los ‘90, como parte del proceso de inserción metropolitana en los nuevos patrones de internacionalización del capital, acentuando la selectividad que ha configurado el espacio metropolitano. Actualmente, las clases de ingresos medios o altos han optado por las mismas áreas periféricas, antes reductos de población de menor ingreso, atraída por la oferta de condominios de lujo, perfectamente conectados a Curitiba. En las periferias se ubican también los nuevos distritos industriales que forman el polo automotriz del Estado del Paraná, así como grandes instalaciones comerciales, empresariales y de servicios. No obstante, las municipalidades menos dinámicas, sin capacidad de respuesta a las exigencias de modernización impuestas por esas instalaciones, siguen excluidas del proceso, acogiendo solamente la pobreza y actividades segregadas. Además, impactos todavía discutibles se verifican en el ámbito ambiental y tributario.

El parque automotriz del área metropolitana de Curitiba ha sido constituido principalmente por las ensambladoras Renault, Volkswagen/Audi y Chrysler, retornando al poder público la obligación de responder por las disfunciones y problemas socioespaciales resultantes de la reestructuración funcional producida por su llegada2, problemas que se agudizan -por ejemplo- con la irreal perspectiva de empleo, que ha contribuido para que la inmigración a Curitiba no presentase una caída en la última década, como ha ocurrido en los principales polos metropolitanos (Kleinke et al., 2000), y para que São José dos Pinhais -municipio centro de las más grandes inversiones en la región- haya sufrido el mayor índice de crecimiento de la pobreza (FGV, 2001).

La realidad frustra expectativas, como ejemplifica el caso de la ensambladora Chrysler, en el municipio de Campo Largo. Instalada en 1996, comenzó su producción en 1998 y cerró sus actividades en septiembre de 2001, momento en que completaba cuatro años de su festejada llegada a la región, dejando una deuda pública y social inconmensurable.

Así, la polémica instaurada en cuanto a los beneficios y costes de ese proyecto de atracción industrial se convierte en descrédito: ante la creación de empleos, la dinamización de sectores de la economía y la mejor distribución de ingresos anunciadas por el Estado, la sociedad constata solamente la volatilidad de las nuevas actividades, su restricción a la generación de puestos de trabajo, por su grado tecnológico, y la agresividad al medio ambiente, por su localización en área de protección de nacientes hídricas.

Es también visible el caso particular de la implantación del distrito industrial donde se ubica la Renault, en São José dos Pinhais, en la cuenca del río Iguaçu, área protegida por la ley que establecía los requisitos mínimos para instalaciones industriales y parcelación de alta densidad en los manantiales (Figura 2). Esos instrumentos legales han sido anulados y redefinido el perímetro de áreas que componen los manantiales, excluyendo áreas de interés para las nuevas plantas industriales, "livrando-se assim das exigências da lei, que não permitia a implantação das montadoras e de seus fornecedores nos municípios incluídos em seus limites" (URBAN, 1999:61).

Hay que agregar las exenciones fiscales y tributarias concedidas a esos emprendimientos. En ese particular, Paraná ha participado activamente de la "guerra fiscal y financiera" observada en Brasil en los últimos años, comprometiendo sus presupuestos con la enorme carga directa de estímulos fiscales, financieros y físicos del programa de industrialización, particularmente en cuanto a la dilatación del plazo impuesto y a los compromisos públicos de creación de economías externas a los emprendimientos, como infraestructura.

Además de las cualidades intrínsecas del área metropolitana de Curitiba, que ofrecía un sistema viario adecuado a la circulación de los productos, han tenido un papel decisivo y/u orientador en la localización de esas unidades fabriles, la ventaja infraestructural del Estado (sistema de carreteras, eficiencia del sistema portuario, redes de fibras ópticas, generación, transmisión y distribución de energía, internacionalización del aeropuerto, entre otros) y fundamentalmente sus incentivos fiscales y financieros (liberación del pago del Impuesto de Circulación de Mercancías y Servicios por cinco años, prorrogado por otros cinco; oferta de capitales, etc.), así como los estímulos físicos y financieros ofrecidos en conjunto con las municipalidades, que también han contribuido con liberación de las responsabilidades fiscales y tributarias, donación de terrenos y obras de infraestructura en el área (Lourenço, 1997).

El proyecto de internacionalización de la economía ha provocado un desajuste en las cuentas públicas del Estado del Paraná, desequilibrando los niveles de eficiencia y el potencial de las inversiones en capital social básico, especialmente en el área de enseñanza, esencial para la calificación de trabajadores dirigida a la atención de los requisitos implícitos en el nuevo paradigma (Lourenço, 2002). A las liberaciones originales se han agregado nuevas determinaciones, garantizando que una parte del conjunto de empresas que se instalaron en el Estado en los últimos años (69 de un grupo de 254) deba pagar sólo el 25% del tributo, y el porcentaje restante después del año 2016 (Decreto 4.323 de 29/06/2001). Según Lourenço (2002): "Ao contrário da retórica, na prática, tudo o que não se consegue enxergar é transparência, isonomia tributária, avaliação criteriosa das alternativas de emprego dos recursos públicos e respeito aos interesses e às prioridades sociais. Tanto é assim que as estatísticas fiscais atestam expressiva impulsão da dívida do Estado do Paraná em sete anos, saltando de R$1,2 bilhão, em dezembro de 1994, para R$14,0 bilhões no encerramento do exercício de 2001. Paradoxalmente, com o generoso adiamento do prazo de vigência dos incentivos fiscais, as grandes empresas estrangeiras, atraídas recentemente pelo Paraná, deverão remeter lucros para suas matrizes, muito antes de começar a recolher tributos para os cofres do Estado".

Asociada a las inversiones industriales, otra intervención polémica es la implantación del Contorno Leste, anillo viario que une las principales carreteras que cortan el área metropolitana de Curitiba, suspendido durante más de diez años por atravesar áreas de manantiales o reguladas como de protección ambiental. La actual liberación potencializa este fuerte atractivo y resulta contradictoria con algunas acciones asumidas por el propio Gobierno del Estado dentro de las indicaciones propuestas por el Programa de Saneamento Ambiental da Região Metropolitana de Curitiba, que cumplen rigurosamente el desplazamiento de familias que ocupaban las áreas de manantiales, "visando a sua recuperação e o resgate de sua função ambiental" (Firkowski, 1998: 104).

En Curitiba y sus cercanías, junto a la atracción industrial han sido introducidos proyectos de vivienda modernizantes, tras los pasos de los que los han introducido en otras metrópolis brasileñas y/o latinoamericanas (Caldeira, 1997; Schapira, 2000). Por tamaño, estilo y marketing destaca Alphaville Graciosa, una residencial de lujo situada en el municipio de Pinhais, limítrofe con Curitiba. Las estrategias de marketing para su implementación en el área metropolitana de Curitiba han resaltado el ambiente natural como su principal atributo, debido a su localización privilegiada en plena reserva de manantial de abastecimiento hídrico, con un remanente de bosque nativo con araucarias y ofreciendo amplia visión de la Serra do Mar.

Residenciales como aquélla, verdaderos enclaves fortificados, forman espacios privatizados, cerrados y monitoreados para uso colectivo, ofreciendo la posibilidad concentrada de compras, servicios, ocio y habitación, reforzados por la presencia en el imaginario y en la vida cotidiana de la inseguridad creciente y de la violencia de las calles. En ellos se ha perfeccionado la arquitectura de la protección, creándose nuevas concepciones de fachadas, construyendo muros o incorporando las más modernas tecnologías de vigilancia y monitoreo a distancia.

Para su implantación, enormes inversiones en infraestructura han sido movilizadas, re-urbanizando lateralmente una ocupación pobre y considerada violenta de la periferia metropolitana, la Vila Zumbi dos Palmares, antes ignorada como objeto de atención en las prioridades del poder público.

De ese modo, los barrios residenciales de la clase alta, antes predominantemente localizados en Curitiba, han pasado a expandirse por el espacio metropolitano. Concomitantemente, en los años ‘90 ocurre un aumento de ocupaciones irregulares en las periferias externas a Curitiba, principalmente en las áreas de manantiales (Figura 3), en razón del (des)control del uso del suelo, a pesar de la legislación existente.

Las transformaciones en la región de Curitiba revelan que su proceso de planificación no ha sido capaz de minimizar los efectos de la acción del capital inmobiliario en la producción del espacio. Tampoco han dado prioridad a una ciudad socialmente más justa como se esperaba, teniendo en vista su supuesta tradición en planificación urbana. Por el contrario, dicho proceso ha profundizado las diferencias sociales, en la medida en que ha valorizado el suelo urbano y consecuentemente, restringido el acceso de determinados segmentos sociales. Según Firkowski (2002): "A diversidade de espaços de moradia que se constitui no aglomerado metropolitano expressa a unidade dos contrários, na medida em que uma mesma área, a de mananciais, pode revelar a convivência de classes sociais distintas, que se apropriam de maneiras também distintas desse espaço. Assim, no aglomerado convivem, não sem conflitos, ricos e pobres, ocupações irregulares e condomínios de alto luxo, dentre eles o exemplo mais cabal é, sem dúvida, o da continuidade espacial que caracteriza o Alphaville Graciosa e a Vila Zumbi dos Palmares".

Entre las nuevas inversiones de Curitiba, se destaca todavía la masiva incorporación del capital local por una red internacional de supermercados, anulando la competencia del comercio tradicional, ajeno a las nuevas políticas de inversiones y beneficios. No existen legislaciones antimonopolistas para salvaguardar su potencial anticompetitivo, o para controlar la recurrente asociación de esos capitales a grupos financieros e inmobiliarios combinando supermercados, edificios de vivienda, oficinas y shoppings.

Particularmente, los supermercados tuvieron en los últimos años una actuación capaz de alterar profundamente el perfil del sector en Curitiba y en el Estado del Paraná. De esencialmente dominado por capitales locales y regionales, el sector se ha tornado altamente internacionalizado, por medio tanto de la implantación de nuevos establecimientos como por la adquisición de importantes redes locales y regionales por empresas de capitales externos. Los cambios no ocurrieron solamente en el ámbito del cambio del control, sino que se irradiaron a toda la cadena de proveedores, a la modificación física de las tiendas, a la introducción de nuevos métodos de trabajo, a la ampliación del horario de funcionamiento y a la composición del mix de productos disponibles, en la cual se destacan cada vez más las grandes marcas de actuación global, en detrimento de aquellas de carácter local y regional, sea en el ámbito de los productos industrializados o bien en el de los agrícolas (Firkowski, 2002).

Ese tipo de corporación aplasta el comercio local. Asociado al capital financiero, implanta sus propias tarjetas de crédito, y al capital industrial, sus propias marcas, además de posicionarse como gran comprador, llevando a la bancarrota a los proveedores locales sobre los cuales ejerce el poder de determinar precios por debajo de la oferta y condiciones de pago a largo plazo (Coraggio & Cesar, 2000).

La internacionalización se presenta fuerte también en el sector hotelero, sea bajo la forma de nuevos emprendimientos, sea bajo la forma de asociaciones entre los hoteles ya existentes y las operadoras internacionales, de modo que puedan integrarse a la red mundial de hoteles de las respectivas operadoras (Firkowski, 2002). Importantes redes de la hotelería mundial han pasado a actuar en Curitiba, elevando no sólo la oferta, sino también promoviendo alteraciones en el perfil de los hoteles. Igualmente, el segmento de flats tuvo un crecimiento acelerado.

Esas transformaciones, relacionadas con una nueva dimensión económica tanto en el ámbito de la industria como en el de los servicios y comercio especializados, fueron acompañadas por importantes alteraciones en el espacio urbano. Según Firkowski (2002), dichas alteraciones "não se limitam a uma classe social, tampouco se relacionam apenas aos novos locais de moradia. Perpassam tanto a população de média e alta renda que se desloca para Curitiba com o objetivo de conduzir os negócios emergentes, quanto a população de baixa renda que se vê atraída pelo dinamismo econômico recente, mas que, diferentemente das classes média e alta, tem muito mais dificuldades de se inserir no processo, por inúmeras razões, particularmente pela falta de qualificação profissional".

Si el control sobre la acción del capital comercial no cabe a los municipios, a ellos sí corresponde disciplinar sus efectos en el espacio en que se ubican. Proyectos de ley previendo evaluar el impacto de grandes proyectos han sido presentados en la legislatura de Curitiba, pero han sido rechazados en la votación. El Estatuto da Cidade, ley federal recientemente aprobada, exige estudios de impacto de vecindad para instalaciones consideradas por la ley municipal como promotoras de cambios significativos en la región. La preocupación es que esos estudios estén llenos de los mismos vicios que poco califican los informes de impacto ambiental, desde hace años en vigencia.

3. Producción del espacio y
mecanismos de planificación

La reestructuración productiva de la economía en su fase actual está más que nunca ligada a la producción del espacio, determinado por las necesidades de la acumulación. Eso significa que un número creciente de fragmentos o partes de la ciudad está bajo el control de la normativización, de la privatización con grandes impactos para la vida social, una tendencia que apunta hacia lo que Lefebvre (1972 y 1978) reiteradamente denomina "de victoria del valor de cambio por sobre el valor de uso", al referirse a la producción del espacio, con su transformación en mercancía y su uso sometido crecientemente a las formas de apropiación privada: "A produção do espaço, em si, não é nova, pois os grupos dominantes produziram sempre espaços particulares. O novo parece ser a produção global e total do espaço social" (Sánchez, 2001: 11).

Así, el proceso de comercialización y especulación alrededor del espacio le ha dado un nuevo sentido en el contexto de la mundialización o el proyecto de construcción de un espacio mundial. Han sido creados en las ciudades los llamados "espacios de renovación", cada vez más homogéneos, pues están hechos a partir de valores culturales y hábitos de consumo del espacio que se han tornado dominantes en escala mundial.

Los procesos relativos a la producción y consumo del espacio-mercancía se encuentran también presentes cuando la mercancía es la propia ciudad. No solamente fragmentos del espacio urbano entran en los flujos mercantiles, incorporados de acuerdo con intereses locacionales específicos y respectivas estrategias de acumulación de emprendedores inmobiliarios, agentes empresariales multinacionales o empresarios de turismo, sino que las ciudades pasan a ser "vendidas" dentro de las políticas del Estado, que en la actual fase de acumulación capitalista, buscan cumplir con una agenda estratégica de transformaciones exigidas para la inserción económica de las ciudades en los flujos globales. En ese contexto, no basta renovar las ciudades; es necesario venderlas, y al hacerlo, se vende la imagen de la ciudad renovada: "Colocar as cidades no mapa do mundo’ passou a ser uma meta recorrente dos governos locais, um objetivo ordenador das "ações estratégicas" que concentram na cidade-mercadoria a possibilidade de "transcender as crises" produzidas pela reestruturação econômica e construir um futuro de progresso e recuperação econômica sintonizado com as exigências da nova ordem mundial, de modo a viabilizar o crescimento econômico em novos parâmetros" (Sánchez, 2001: 16).

Llaman la atención no solamente los cambios en la retórica y la acción en el campo de la planificación y de las políticas urbanas, sino también el hecho de que estos cambios se han generalizado en los países de América Latina, diseminándose en gobiernos locales de las más variadas orientaciones políticas. Seducidos por este modelo, hacen la opción clara por el llamado "plan estratégico de ciudad", cuyo fundamento ha construido la necesidad de transformación de la ciudad en mercancía.

Los teóricos urbanos del neoliberalismo han concebido la ciudad en estos tiempos de globalización como protagonista, ya que es ella la que puede determinar el progreso económico, el bienestar social y la integración cultural de sus pueblos, movilizando las acciones cotidianas y las relaciones externas (Borja & Castells, 1996). En esa óptica, el plan estratégico ha pasado a ser la herramienta más adecuada para viabilizar esa condición, capacitando a la ciudad para dar respuestas a los desafíos de la globalización.

Curitiba puede ser colocada entre las ciudades precursoras en la aplicación de los fundamentos de ese modelo de planificación, que internaliza el fuerte compromiso con la economía de mercado, con la flexibilización productiva y la adecuación infraestructural, especialmente en la organización y calificación del espacio requeridas por los grandes emprendimientos.

La planificación estratégica "está estruturada basicamente na paradoxal articulação de três analogias: a cidade é uma mercadoria, a cidade é uma empresa, a cidade é uma pátria" (Vainer, 2000: 77). La primera resulta de una relación directa entre la configuración espacial urbana y la producción o reproducción del capital, ya que es práctica incuestionable en la gestión urbana. Su esencia también explica el recurso del city marketing, muy utilizado en Curitiba y otras ciudades. La segunda personifica la ciudad como agente en competencia, planteando aumentar, a cualquier costo, su poder de atracción. La ciudad abandona la forma pasiva de objeto y asume la forma activa de sujeto, adquiriendo una nueva identidad -la de empresa- y pasando a competir en el mercado de ciudades. Dicha analogía parece referirse a la búsqueda de agilidad y transparencia en las formas de gestión, con la des-burocratización de los procesos. En verdad, presupone la despolitización (y "productivización") de la ciudad. O sea, "os controles políticos são estranhos a um espaço social onde o que conta é a produtividade e a competitividade, e onde o que vale são os resultados" (Vainer, 2000: 90).

Esas analogías se apoyan en la tercera: la unificación de la sociedad alrededor de un "proyecto", la creación del consenso, la modelización, la generación de un "patriotismo de la ciudad" que hace aparentar la inexistencia de juegos de intereses o conflictos particulares a la producción del espacio urbano y regional. Un liderazgo carismático individualizado -que elimina la esfera política local, la construcción de la ciudadanía- encarna la unidad, ubicándose por encima de los partidos y las pasiones y convirtiéndose en el elemento estructurante del propio proyecto, del ejercicio del proyecto empresarial. Bajo el dominio de las clases rentistas de siempre, la fabricación de consensos, la acción en concierto, es "na verdade, uma fábrica por excelência de ideologias, portanto: do território, da comunidade, do civismo etc. Mas sobretudo, a fabulação de senso comum econômico (...)" (Arantes, 2000: 27).

La adopción de esa práctica resulta en el "pensamiento único de las ciudades", fruto "dos interesses econômicos da cultura e das alegações culturais do comando econômico (...)" (Arantes, 2000: 67). Las bases discursivas, que anteceden a la construcción de las cosas, se han originado en la ideología hegemónica. Con eso, el uso de la información, de metáforas, de fabulaciones fuertemente ideologizadas, se impone en la sociedad vía producción de imágenes y del imaginario, contribuyendo en la construcción de ese pensamiento único (Santos, 2000).

La producción de la imagen urbana, apoyada en las técnicas del city marketing, además de promover el poder atractivo de la ciudad, se destina a crear -rescatando expresiones empleadas por Borja (1995)- una "solidaridad social", un "orgullo cívico", una "lealtad" y una "identidad local" pautados en la despolitización de la lectura de la ciudad a causa de la fascinación por su modelo, lo que permite la apertura de una gama de mecanismos de control social. La constitución de imágenes-marca de la ciudad, filtradas por los mecanismos de los medios de comunicaciones, enfatiza una "positividad" del espacio que pasa a funcionar como diferenciador en la esfera de la producción (atracción de inversiones) y el consumo (ciudad como producto), creando la ciudad-espectáculo3 en la cual se opera la producción de lugares-vitrina para una ciudadanía deslumbrada (Sánchez, 1999).

Los gestores que otorgan a Curitiba el status de modelo comprueban haber asumido con sabiduría ese papel: modelo en planificación y gestión, en soluciones urbanísticas, en transporte, en programas ambientales, en preservación de áreas verdes, en reciclaje de desechos y en un futuro próximo, por sus prácticas sociales, pues ahora se autodenomina la "capital social". Este modelo ha recibido sucesivas premiaciones internacionales y busca ser reproducido por otras ciudades. En su modelización, además de las intervenciones urbanísticas usualmente consagradas y del ambientalismo sintetizado en la idea de la "capital ecológica", incorpora otras exigencias globales, pasando a dar énfasis al ejercicio de la gestión urbana destinada a optimizar la competitividad, condición necesaria para sustentar el desarrollo en una economía global. Se incluyen en ese ejercicio la recalificación del trazado urbano, la valoración del atractivo a partir de la identidad y calidad ambiental, la existencia de una base económica sostenible y la organización funcional y tecnológica para la realización de negocios. En el discurso oficial, pasa también a valorar la participación de la comunidad y a establecer cooperaciones entre el sector público y el privado. Cumple así el conjunto de requisitos de la modelización, conforme a pensadores y gestores internacionales (Sánchez & Moura, 1999).

Para materializar la ideología que alimenta el pensamiento único sobre la ciudad se pone en práctica la reestructuración urbana, por intermedio de una sucesión de proyectos modernizadores que buscan transformar la ciudad para volverla competitiva. La gentrificación urbana4 abre posibilidades a todos los tipos de inversiones inmobiliarias, muchas veces resultando en la reproducción en serie de objetos urbanos que pasan a constituirse en marcas de la modernidad y en tarjetas de visita en la política del atractivo, garantizando mayor movilidad al capital multinacional. Elevan el valor de las propiedades, de la base tributaria y de la circulación local de la riqueza. Asociados, urbanismo y cultura pasan a insertar en el contenido de la ciudad-mercancía, la commoditização urbana.

La modernización de la ciudad para su aproximación a los requisitos globales torna efectiva la afirmación recurrente de que Curitiba es "la mejor ciudad del Brasil para hacer negocios". Dicha opción encuentra amplia aceptación en las poblaciones temerosas de una sensación de crisis, que abrazan consensualmente cualquier intervención ilustrada por la perspectiva de oferta de empleo. Así, se torna legítima la aparente posibilidad de éxito de una acción pautada en el voluntarismo y que se resume en incrementar el atractivo urbano, como si los demás factores fuesen naturalmente conducidos por éste. La característica central de ese nuevo "empresariamiento" está en la noción de asociación público-privada, asociación empresarial, porque pauta su ejecución y concepción en riesgos especulativos que se oponen a aquellas inversiones organizadas y planeadas racionalmente. En muchos casos, ese riesgo sobrecarga el gasto del poder público, mientras la iniciativa privada solamente asume sus beneficios (Harvey, 1996).

4. Gestión urbana:
¿Participación o consenso?

La gestión del espacio urbano está pautada fundamentalmente en la producción de imágenes que se convierten en la propia realidad. Grupos dominantes perpetúan su ejercicio de poder en un juego de representaciones expresado en políticas, proyectos y prácticas de control, buscando garantizar la estabilidad social a partir del convencimiento -o de la representación del interés dominante como interés común de la sociedad- que a su vez legitima ese grupo de poder.

El urbanismo se convierte en el modelador de esas representaciones, pues recrea espacios comerciales, culturales y turísticos atractivos para las grandes inversiones. La conducción de mensajes tornando seductoras las transformaciones produce una subjetividad colectiva, ejerciendo un efecto amortiguador de la capacidad crítica de los ciudadanos seducidos: "O urbanismo realizado está no centro da cena, a cidade tornada sujeito, o que em determinadas circunstâncias transforma os próprios cidadãos em meros figurantes, atores secundários de seu roteiro" (Sánchez, 1999: 27).

La planificación estratégica, con la aplicación de esa práctica, posee un innegable poder de convencimiento, pero no incorpora la fragmentación y la desigualdad acentuadas por el proceso de globalización. Selectiva en la elección de interlocutores y restrictiva en la definición de prioridades, esa forma de planificación instaura un proceso fundamentalmente desmovilizador de las fuerzas populares y del ejercicio de la ciudadanía, constituyéndose como una práctica que niega la ciudad como espacio de construcción política y social, reduciéndola a locus de las inversiones.

En ese modo de planificación y gestión, aplicado en Curitiba, hay escasos canales democráticos de participación. Sin embargo, el discurso sobre esa ciudad modelo hace referencia a una amplia participación ciudadana, que en ese caso, parece constituirse más en una adhesión social al proyecto hegemónico, acrítica y reverenciadora5, adhesión que Vainer (2000) denomina como un "estimulado patriotismo urbano" y considera un poderoso componente autoritario de ese modelo de ciudad.

En Curitiba, las instancias de participación en los proyectos urbanos presentan un contenido tenuemente consultivo y claramente legitimador de las políticas oficiales. La inclusión influyente en las esferas de decisión se restringe a los actores partícipes de las coaliciones dominantes, ligadas a los grandes intereses localizados (Oliveira, 1995).

Manifestaciones espontáneas de crítica o rechazo al proceso han sido comprendidas y dirigidas por la misma retórica oficial como perturbación del orden, como amenaza a la gobernabilidad. Técnicas de comunicación han sido empleadas para contener el antagonismo: campañas publicitarias de amplio alcance, utilizando los diversos vehículos mediáticos, pasan a enaltecer las nuevas obras de la ciudad confiriéndoles el status de "marca registrada", y a confirmar el papel ejercido y delegado al poder público en una acción concertada con los demás agentes intervinientes. Este proceso torna nítida la diferencia entre participar y ser participado o llamado a refrendar. Aún más, resalta la importancia dada a la personificación del modelo en la figura de su idealizador, o sea, el técnico competente; el profesional más que el político es quien decide.

Mouffe (1999) analiza la dinámica política de las sociedades democráticas contemporáneas, considerando preponderante el papel del poder y del antagonismo en la constitución de un proyecto de sociedad democrática: "El espacio político de la democracia no es un espacio neutro en el que se enfrentarían intereses en competencia y cuya topografía nos veríamos obligados a aceptar definitivamente, so pena de no respetar las reglas de juego democráticas. Se trata de un espacio cuya formación es expresión de las relaciones de poder, y éstas pueden dar lugar a configuraciones interiores muy distintas. Esto depende del tipo de interpretación dominante de los principios de legitimidad y de la forma de hegemonía que así se instaure. Pasar por alto esta lucha por la hegemonía imaginando que sería posible establecer un consenso resultante del ejercicio de la "razón pública libre" (Rawls) o de una "situación ideal de la palabra" (Habermas), es eliminar el lugar del adversario y excluir la cuestión propiamente política, la del antagonismo y el poder" (Mouffe, 1999: 24).

Así, la realidad social sólo puede ser entendida en su articulación en relaciones de poder, y el objetivo de una política democrática, por supuesto, "no es erradicar el poder, sino multiplicar los espacios en los que las relaciones de poder estarán abiertas a la contestación democrática" (Mouffe, 1999: 24). En la proliferación de esos espacios con vistas a la creación de las condiciones de un auténtico pluralismo agonístico -o sea, de arenas de verdadera confrontación de ideas en conflicto en el plano del discurso-, tanto en el dominio del Estado como en el de la sociedad civil, se circunscribe la dinámica inherente a la democracia radical y plural.

5. Palabras finales

El análisis precedente apunta a que la región metropolitana de Curitiba, en este momento de inserción en la economía internacional, utiliza mecanismos similares y sufre efectos también similares a otras regiones metropolitanas que viven el mismo proceso. Dicha constatación frustra expectativas de que una ciudad considerada modelo en planificación, gestión y atención ambiental esté a salvo de tan visibles contradicciones.

Un estudio reciente acerca de la globalización y los derechos humanos6, desarrollado en la región, concluye que el proyecto transformado en simple programa de atracción de inversiones, trajo beneficios en el ámbito de crear oportunidades a negocios locales, atraer capitales y fuerza de trabajo calificada, proporcionar modernización tecnológica y de la infraestructura y dar mayor visibilidad nacional y internacional a la región (NDCD/UFPR, 2002). Pero también trajo perjuicios, particularmente por estar fundado en componentes de renuncia fiscal, nocivos en el ámbito de los presupuestos públicos, y por discriminar a pequeños y medianos emprendedores locales, desestructurando la base económica original de la región.

Los acuerdos establecidos prescindieron totalmente de transparencia en las decisiones; de discusión de estrategias con la sociedad; de equidad tributaria; del establecimiento de compromisos con las empresas transnacionales que se instalaban en la región, en el sentido de obtener contrapartidas; de respecto a prioridades sociales, resultando en privilegios dirigidos a algunos de los segmentos económicos, y de preocupación con la colectividad metropolitana, desfavoreciendo los derechos humanos. De hecho, no hubo definición de políticas sociales capaces de atender a las demandas creadas con la rápida transformación del espacio metropolitano, particularmente en cuanto a los impactos socioambientales y a la presión por servicios públicos y por el uso del suelo.

Se ha dado énfasis a la necesidad de aplicación de los instrumentos de gestión democrática previstos en el Estatuto de la Ciudad, cuyos principios conciben que la gestión del territorio y la práctica económica son indisociables, y que es imprescindible la opción por mecanismos e instrumentos que garanticen la gestión urbana participativa y articulada en el ámbito metropolitano.

Escasos son los debates que se desarrollan actualmente sobre el desafío de articular el proceso de modernización con la justicia social en la ciudad, y cuando ocurren, sus resultados suelen quedarse en meras palabras. Sin embargo, es innegable su importancia para que sean desplegadas las posibilidades existentes para que se evite la fragmentación espacial y la agudización de las desigualdades, así como para impedir que la vulnerabilidad ambiental y social avance en la dirección contraria de la que se pretende con la competitividad planteada.

Ante la decisión de introducir grandes proyectos o de realizar grandes inversiones en el espacio metropolitano, es necesario mirar la ciudad como un espacio que está más allá de sus límites institucionales, absorbiendo su totalidad heterogénea y contradictoria. Es imperioso anticipar los impactos de las intervenciones y proponer medidas eficaces para contrarrestarlas. Sociedad y gobierno pueden aceptar e incentivar esas realizaciones, pero imponiendo condiciones para que sus impactos urbanísticos y sociales resulten positivos. Estas condiciones se realizan directamente con la exigencia de obras sociales o subsidios a los gobiernos para su realización; en la ejecución tributaria, realizando la cobranza de la contribución de mejorías e implantando extra-fiscalidades con fines de compensación; en fin, estableciendo límites y contribuciones, exactamente en el sentido opuesto a lo que se realiza actualmente.

Se debe procurar elegir actividades generadoras de conocimiento, y no sólo las que se limiten al ensamblaje de bienes manufacturados modernos. Es necesario replantear las ciudades para que sean ampliados los beneficios de la modernización a las empresas locales y a la sociedad como un todo, actualmente con vastos sectores ajenos al proceso.

Es urgente intensificar la movilización social y política en el trato de las cuestiones urbanas, en el sentido de tornar la sociedad libre de los "riscos de adesão a impulsos de inovação -tantas vezes caros e comprometedores do futuro- que a transformam num espelho reduzido de tendências internacionais potencialmente passageiras" (Ribeiro, 1996: 80). En ese sentido, hay que discutir la absorción acrítica del modelo de planificación estratégica por parte de algunos gobiernos de ciudad, incluso en el campo de la izquierda, volviéndose necesario analizar críticamente sus fundamentos, condiciones de realización y los intereses que lo conducen.

Es menester cuidar para que la búsqueda de éxito de los proyectos urbanos no se limite a obtener el consenso social, considerando proposiciones y actores divergentes, casi siempre silenciados o completamente aislados de la toma de decisiones. Así, las alternativas que están siendo legitimadas no pueden ser rehenes de la despolitización de la ciudad y de sus ciudadanos. Hay que desplegar condiciones para encontrar en los proyectos la comprensión de la ciudad como espacio de la política, del conflicto y de la construcción de la ciudadanía. Con centralidad en las cuestiones sociales, y no en las mercantiles, se podrá echar el pensamiento único rumbo a la conciencia universal (Santos, 2000).

1 Se percibe esa concentración de renta en los indicadores sociales de los municipios. En 2000, 121.990 viviendas de la RMC (el 15,5% del total) tenían jefes de hogar con ingresos de hasta 1 salario mínimo -12,46% de las viviendas de Curitiba y más del 50% de las de algunas municipalidades de los alrededores más lejanos, lo que torna nítida la segregación socioespacial. Lo mismo se repite en las condiciones de la vivienda, particularmente calidad del edificio y saneamiento básico (IPARDES, 2003a). Bajo la dimensión del Índice de Desarrollo Humano Municipal (IDH-M), la RMC posee municipios entre los 20 con los mayores índices en Paraná (Curitiba, con 0,856, y Pinhais, con 0,815), y entre los 20 con los peores índices en el Estado (Doutor Ulysses, con 0,627, e Itaperuçu, con 0,675). De sus 26 municipalidades, 16 presentan índices por debajo del de Brasil (0,764) (IPARDES, 2003b).

2 Con base en el Protocolo de Acuerdo Renault/Gobierno del Estado del Paraná (1996), Firkowski (1998) demuestra otras grandes exenciones de responsabilidades ambientales, como aquella en que el Estado y el municipio de São José dos Pinhais "comprometem-se a implementar todos os meios adaptáveis às circunstâncias do caso, tal como a eliminação de detritos, recuperação de materiais ou saneamento das águas poluídas e assumir todas as conseqüências que poderão decorrer da contaminação do solo, das áreas vizinhas e/ou lençol freático, de modo a evitar ou reparar qualquer efeito nocivo, para que a Renault do Brasil jamais possa ser acionada em razão de prejuízos de qualquer natureza, a pessoas ou coisas" (PROTOCOLO, 1996; Firkowski, 1998: 104-105).

3 En ese sentido, es ilustrativa la campaña publicitaria que une el Festival de Teatro a la conmemoración de los 308 años de la ciudad. Un outdoor compuesto de un escenario modelado por un telón abierto muestra un matrimonio abrazado y mirándose uno al otro, con el Jardín Botánico en el fondo y el siguiente mensaje: "Desde hace 308 años Curitiba es un gran espectáculo".

4 Empleado de modo eufemístico como revitalización, reciclaje, recalificación, escamotea su real significado de "limpieza" social (pobres) o étnica (negros, latinos, etc., en Estados Unidos); en fin, de los excluidos del sistema, en áreas aptas a la reinserción en el mercado inmobiliario.

5 Una adhesión que en el último pleito electoral se ha mostrado comprometida: el resultado de las urnas ha confirmado, con la mínima diferencia de dos puntos porcentuales, la victoria del candidato que defendía el proyecto hegemónico, pautado en las premisas de la ciudad empresa, contra un adversario del Partido dos Trabalhadores, representativo de la izquierda brasileña.

6 Investigación en la Región Metropolitana de Curitiba como parte del proyecto "Globalización y Derechos Humanos en las Regiones Metropolitanas del Mercosur", bajo responsabilidad de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas.

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* Rosa Moura, Geógrafa del Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES), profesora de la asignatura "Produção do Espaço Metropolitano" en el curso de especialización en Análisis Ambiental del Departamento de Geografia de la Universidade Federal do Paraná. E-mail: rmoura@pr.gov.br

** Versión preliminar presentada en el Foro Competitividad, Gestión y Promoción de Inversiones Urbanas, Trujillo, noviembre de 2001.

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