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EURE (Santiago)

versión impresa ISSN 0250-7161

EURE (Santiago) v.32 n.97 Santiago dic. 2006

http://dx.doi.org/10.4067/S0250-71612006000300006 

 

Revista eure (Vol. XXXII, Nº 97), pp. 81-95, Santiago de Chile, diciembre de 2006

OTROS TEMAS

 

Evolución histórica de la planeación de ciudades en Portugal**

 

Carlos Balsas*

* Profesor Asistente, Escuela de Planificación, Universidad del Estado de Arizona, Estados Unidos. E-mail: carlos.balsas@asu.edu. http://www.public.asu.edu/~cbalsas/


Abstract

This paper discusses the evolution of city planning in Portugal with a special emphasis on revitalization of city centre. Five periods are identified as: the birth of city planning (before 1820), the constitutional monarchy (1820-1910), the dictatorship regime (1926-1974), the `third wave' (1974-1985), and the European Union phase (1985-2003). I argue that even although there may not be direct temporal correspondence between historic developments, the four major international movements of the city beautiful, urban renewal, urban enterprise, and the sustainable and creative city all made their debut in Portugal.

Keywords: urban history, urban planning, urbanism, Portugal, Lisbon, Porto


Resumen

Este escrito refiere a la evolución de la planeación de ciudades en Portugal, con un énfasis especial en la revitalización del centro de la ciudad. Se identifican cinco períodos, los cuales son: el nacimiento de la planificación de ciudades (antes de 1820), la monarquía constitucional (1820- 1910), el régimen de dictadura (1926—1974), el"tercer movimiento" (1974-1985) y la fase de unión europea (1985-2003). Se argumenta que, a pesar de no haber un lapso directo correspondiente entre desarrollos históricos, los cuatro mayores movimientos internacionales _embellecimiento de la ciudad, renovación de la ciudad, ciudad empresarial y ciudad creativa y sustentable_ todos ellos hicieron su inicio en Portugal.

Palabras clave: historia urbana, planeación urbana, urbanismo, Portugal, Lisboa, Porto.


 

1. Introducción

Portugal, con una población de 10 millones de habitantes, es uno de los países más pequeños y menos urbanizados de la Europa Occidental. Tiene una muy desigual distribución de sus áreas urbanas, con una zona de litoral extendiéndose desde Braga, en el Norte, hasta Setúbal en el Sur, y enclavada por dos áreas Metropolitanas, Lisboa y Porto (Alden y Pires, 1996). Estas dos áreas Metropolitanas y la zona Litoral proporcionan aproximadamente el 70% de la población total del país. Aunque existe una red de pequeñas y medianas ciudades, las cuales experimentaron algunos interesantes desarrollos de planificación a través de la historia, la prominencia de las dos ciudades metropolitanas en el sistema urbano, han influenciado para darles una mayor atención en esta revisión histórica.

Portugal es uno de los países más viejos con los mismos territorios fronterizos establecidos en Europa. La fundación del país se remonta al siglo XII, y su ubicación periférica en la parte más Occidental de Europa le proporciona una"Cultura Fronteriza" (Santos, 1997). Algunos autores argumentan que ésta es una de las razones por la cual Portugal tuvo un papel importante en los descubrimientos en los siglos XVI y XVII.

La historia de Portugal ha presentado periodos de liderazgo, como también de letargo. El período de los descubrimientos fue el de mayor empuje, el cual algunos autores consideran fue el que dio origen a los movimientos de globalización modernos (Corkill, 1997). La ocupación española en el siglo XVII y el régimen de la dictadura fascista de 1926 a 1974 son ejemplos de dos períodos de letargo. Portugal es descrito por Huntington (1991), como el primero de los tres más recientes movimientos de democracias en el mundo. Portugal ingresó a la Unión Europea en 1986 como uno de los países más pobres en Europa, pero después de dos paquetes completos de ayuda, los cambios son impresionantes. Syrett (2002: 17) describe esos cambios de la siguiente manera:

"Portugal experimentó un período de cambio rápido y dramático hacia el final del siglo veinte, que impactó sobre todos los aspectos económicos, políticos y de la vida social. Después de la inestabilidad que caracterizó a las consecuencias de la revolución de 1974, los años '80 y '90 proveyeron un período inaudito de estabilidad política y modernización económica, durante el cuál Portugal convergió rápidamente con los opulentos Estados miembros de la Unión Europea (UE)".

No obstante, Portugal aún tiene un retraso a cuestas en muchas áreas, y muchas diferencias estructurales prevalecen: la productividad equivale solo al 66% del promedio de la UE, existe un bajo nivel de educación e instrucción, débil calidad y eficiencia de servicios públicos, y la economía portuguesa permanece subdesarrollada si se compara con las economías industriales establecidas de europa (Corkill, 1997; Syrett, 2002). A pesar de estas limitaciones, Barreto (2000) argumenta que los portugueses cada vez más se asemejan a los países Europeos más opulentos y desarrollados. Esto pasó a ser una razón de preocupación, cuando en 2002 otros diez países Orientales Europeos fueron aceptados dentro de la Unión, ya que los subsidios que más adelante pudiesen solventar la modernización de Portugal serían en gran medida reducidos.

La planeación de ciudades ha sido aparentemente débil en Portugal. Williams (1984: 72) menciona que"el país ha contribuido en poco al desarrollo de nuevas ideas y prácticas de planificación". Sin embargo, Gonçalves (2000) escribe sobre"la tradición urbanística portuguesa" con importantes contribuciones en términos de ciudades portuarias, urbanismo militar y colonial. De hecho, los portugueses jugaron un rol importante en la transmisión de ideas de planificación urbana a las ciudades en sus territorios fuera del país. Y, con el apoyo de la UE, el sistema de planeación también evolucionó tremendamente durante la última década.

En este contexto, el objetivo de este escrito es revisar las perspectivas históricas y conceptuales de la intervención de la ciudad central en Portugal. Mientras que el foco principal es el centro de ciudades, perspectivas en general y análisis también se mencionarán en la mayoría de los desarrollos históricos, económicos, sociales y legales que moldean el país.

2. El inicio de la planeación de ciudades (antes de 1820)

A pesar de su antigua y rica historia urbana, los avances de la planeación portuguesa son, en sí, más recientes. Gonçalves (2000: 42-43) argumenta que la tradición portuguesa en términos de urbanismo, se remonta a las Leyes Romanas y Canónicas, las cuales influenciaron los planos de asentamiento y la ubicación de iglesias y conventos. Pero, además del aspecto religioso, el tema de defensa fue también una preocupación durante la fundación del país. El desarrollo de poblados fronterizos en el siglo XIII fue importante por razones políticas y de defensa. El período de los descubrimientos en los siglos XV y XVI proporcionó opulencia al país, lo cual fue utilizado primordialmente en desarrollos arquitectónicos. Durante el siglo XVI y comienzos del siglo XVII, Lisboa y Porto experimentaron un abastecimiento dentro de los muros de sus ciudades y una expansión limitada fuera de éstos. Los desarrollos dentro de los muros de sus ciudades dieron como resultado un"patrón de calles denso e irregular". Posteriormente el crecimiento se desbordó más allá de los muros de la ciudad, formando suburbios prematuros alrededor de los principales caminos de las ciudades. En la ciudad de Porto, el crecimiento se vio impuesto por los muros de la ciudad, especialmente por la Muralla Fernandina, construida en los finales del siglo catorce (Williams, 1984).

Según Hall (1989), refiriéndose a la planificación de la ciudad en la Unión Europea, se puede decir que la planificación de la ciudad en Portugal no cuenta con un certificado de surgimiento oficial, pero si se debe especificar una fecha, ciertamente se puede decir que comienza con la reconstrucción del centro de la ciudad de Lisboa, subsiguiente al sismo de 1755. Williams (1984: 72) parece corroborar esta idea cuando argumenta que los siglos XVIII y XIX fueron la"etapa de oro" del diseño urbano y desarrollo en Portugal, cuando hubo importantes tentativas para remodelar las estructuras urbanas, tanto en la ciudad de Porto, como en la ciudad de Lisboa.

El sismo de 1755 fue de tal intensidad y magnitud, que el incendio y tsunami subsecuentes tuvieron un efecto devastador en el centro de la ciudad. En el tiempo que ocurrió el sismo, se describía a Lisboa como una de las ciudades más bellas en Europa. Las iglesias, conventos y palacios del centro de la ciudad se contaban entre los edificios de mayor magnificencia de toda la ciudad de Lisboa. La tipología de las edificaciones era diversa y las calles eran estrechas, típicas de un asentamiento medieval. En sólo unos minutos, las estructuras urbanas se colapsaron y esta herencia urbana fue destruida. Afortunadamente, el majestuoso acueducto, construido por el rey D. João V en 1731, el Monasterio de los Jerónimos y la Torre de Belém resistieron el sismo (Mullin, 1992; Rossa, 2002).

El Ministro de Estado Sebastião José de Carvalho e Mello, futuro marqués de Pombal, ordenó la reconstrucción con una trama básica, manzanas idénticas y edificios uniformes de tres y cuatro pisos de alto, rasgos estándares con no mucha decoración, con el espíritu de ideas renacentistas de la planeación de poblados. Entendiendo que por la época del sismo, los comerciantes eran un poderoso grupo socio-económico para la ciudad, debido a los sucesos que ocurrían durante los descubrimientos, los trabajos de reconstrucción fueron financiados, en parte, por donaciones de dichos comerciantes, aportando un 4% sobre los impuestos de derecho de aduana de cada artículo de importación a la empresa de reconstrucción. Esta donación a la Corona fue remunerada con unos principios urbanísticos comerciales bien definidos. El concepto de vivir arriba de la tienda y la organización de las calles de acuerdo a los rubros comerciales (ejemplo Calle Oro, Calle Plata), fueron comúnmente usados durante los trabajos de reconstrucción. El Terreiro do Paço, que era la plaza pública oficial antes del sismo, fue agrandada y renombrada Praça do Comércio (Plaza Comercial). Esta fue una oportunidad de reconstrucción y desarrollo urbano de gran escala, en el tiempo en que aún Portugal estaba siendo beneficiado por remesas provenientes del Brasil.

El nuevo desarrollo de Lisboa también influenció el nuevo desarrollo en Porto. Bajo la influencia de João do Almada, gobernador de la ciudad, y posteriormente su hijo, la Junta de Trabajos Públicos fue establecida, proporcionando acuerdos para solventar elementos sanitarios y de agua en la ciudad; caminos ensanchados, tales como las Rua do Infante y Rua das Flores, para mejorar la circulación y proporcionar una expansión ordenada proyectando nuevas vías, tales como la Rua do Almada. Al mismo tiempo, dos Cónsules Británicos se hicieron cargo de la construcción de edificaciones públicas de estilo Neo-Clásico en la ciudad de Porto (Williams, 1984).

La edificación de las ciudades portuguesas fue históricamente influenciada por las Leyes Romanas, hasta la reconstrucción de Lisboa en 1755. Aunque Newman y Thornley (1966) clasifican el sistema de planeación portuguesa como perteneciente a la familia Napoleónica, siendo este el país más grande en Europa que le da cabida. En este sentido,"el período de mayor influencia del estilo Napoleónico fue durante la erradicación de instituciones feudales, a través de la revolución francesa y el establecimiento del Código Civil en 1804, el cual proporcionó el modelo para todos los códigos de Leyes Privadas dentro de esta Familia Legal" (Newman y Thornley, 1996: 31).

La influencia del Código Francés llegó a Portugal como resultado de las invasiones militares de las tropas Napoleónicas. Sin embargo, cuando Portugal recobró su independencia, ésta retuvo los elementos básicos del Código Francés. Bajo este Código, un plan comprensivo debe justificar el desarrollo. Este es un sistema de planificación reglamentario, contrario al sistema discrecional asentado en el Reino Unido, por ejemplo. Los sistemas reglamentarios son generalmente considerados como los que generan mayor certidumbre, en comparación con los sistemas discrecionales. Pero, como Carter y Silva (2001) exponen, la búsqueda de certidumbre está acompañada de una búsqueda de flexibilidad, la cual puede desviar el sistema administrativo y generar prácticas irresponsables. De hecho, la carencia de responsabilidad parece que ha estado presente en la historia moderna de la planeación de ciudades en Portugal, como lo veremos a continuación.

3. La Monarquía Constitucional (1820-1910)

Este fue un período de incertidumbre tanto política, económica y militar. Brasil se hizo independiente en 1822, lo cual terminó con un valioso flujo de riqueza. Aconteció también la invasión Napoleónica una década anterior y la guerra civil de los 1830. Todos estos desarrollos amainaron las oportunidades de desarrollo económico en Portugal.

Además, la industrialización llegó tarde, periodo que coincide con el proceso de urbanización, principalmente en Lisboa y Porto en los finales del siglo XIX (França, 2000).

Con el gobierno de Fontes Pereira de Melo (1871-77), el país comenzó su desarrollo. El Fontismo se refiere a un ambicioso programa de obras públicas, que incluye la edificación de caminos y la primera vía férrea en el país. La industrialización comprendió principalmente el procesamiento de materias primas producidas domésticamente o en las colonias africanas, por ejemplo corcho y algodón (Williams, 1984).

Espacialmente, Porto tuvo un importante rol en la temprana industrialización del país. La industrialización proporcionó algo de bienestar, crecimiento económico y migración de masas desde el interior del país hacia las ciudades mayores. Esto creó la necesidad de más vivienda, especialmente vivienda de bajo costo. En Porto, esto comprendió la construcción de ilhas (Teixeira, 1995). De acuerdo a Williams (1984:78), ilhas fueron"islas de desarrollo interno dentro de grandes terrenos de jardín de las viviendas ubicadas en las vías principales diseminadas en la periferia de la ciudad".

Legalmente, un decreto de Ley aprobado en 1864, hizo obligatoria la preparación de los planos de mejoramiento municipal (Plano Geral de Melhoramentos-PGM) para Lisboa y Porto, y voluntario para otras ciudades. Por supuesto que ningún plano voluntario fue preparado, y hasta los planos para las dos principales ciudades experimentaron considerables demoras debido a la carencia de personal técnico que los llevara a cabo. Los estudios iniciales para estos planos incluían agua urbana y sistemas de albañales, iluminación de calles, patrones de circulación y otras propuestas de embellecimiento para la ciudad. En Lisboa la Avenida da Liberdade, un elegante e imponente boulevard nuevo de estilo Haussmann, fue iniciado en 1879 (Silva y Matos, 2000). El Plano de Mejoramiento Municipal (PGM) para Lisboa fue dirigido por Ressano Garcia (1847-1911) y presentado a la Municipalidad en 1904. Este plano contemplaba la expansión de la ciudad lejos de la ribera hacia el Norte y la creación de las Avenidas Novas (Lobo, 1996; Lobo, 2002; Morais y Roseta, 2005).

Los últimos años del siglo XIX trajeron cambios también para el centro de la ciudad de Porto. La construcción del puente de ferrocarril D. Maria Pia por Eiffel en 1876 y el puente vehicular de dos niveles D. Luis I en 1866 cambiaron los flujos de tráfico hacia el área costera del río llamada Ribeira Barredo. El resultado inmediato fue un cambio del centro comercial hacia la parte más elevada de la ciudad, la cuál fue posteriormente enfatizada por el re-desarrollo de la Avenida dos Aliados en una grán plaza (Williams, 1984). En el resto de la ciudad de Porto, el crecimiento fue fragmentario y orientado alrededor de caminos principales, creando un patrón de desarrollo irregular. La excepción fue la construcción de la Avenida da Boavista en la primera década del siglo veinte, la cual proporcionó un eje para la expansión al Oeste hacia el Océano. Este fue un período también cuando la Municipalidad invitó a Barry Parker (1867-1947), el planificador de ciudades británico, responsable de la creación de las ciudades ajardinadas de Letchworth y Hampstead, para hacer la planeación del nuevo centro de la ciudad, como parte del Plan de Mejoramiento Municipal PGM, el cual se pospondría hasta 1915 (Lobo, 1996).

En conciso, a pesar de la reconstrucción despóticamente planeada de Lisboa posterior al sismo, solamente un siglo después podría comenzar a dar sus primeros pasos la planificación moderna de ciudades, influenciada por el Movimiento de Embellecimiento Internacional. Pero al final de esta fase de crecimiento inicial urbano, Williams (1984) menciona que Portugal no tuvo una estructura de planificación urbana coherente.

4. El Régimen de Dictadura (1926-1974)

Los años tempraneros del siglo veinte fue un período de una intensa inestabilidad política marcado por la creación de la República en 1910 y el surgimiento de la Dictadura de Salazar en 1926. Mientras que la República era principalmente sostenida por una burguesía urbana influenciada por desarrollos internacionales, la dictadura estaba sostenida por grupos conservativos con intereses latifundistas (Porto, 1984). La corta vivencia de la República de 1910-1926, fue seguida por un período de bajo crecimiento y una moderada expansión urbana. Este fue el resultado de las Políticas de Salazar para estabilizar la alta inflación. Salazar quería mantener a Portugal, como fuera posible, como una sociedad rural.

La planeación urbana y regional en Portugal se desarrolló como un sistema legal formal solo en los años '30. Estos fueron los primeros intentos para desarrollar una estructura legislativa para una planeación urbana obligatoria, posterior a la fallida Legislación que creó el Plano Geral de Melhoramientos de 1864. Williams (1984:85) señala que los adelantos en planeación urbana durante el período del Estado Corporativo, tenían tres principales razones: (1) la continua urbanización estaba exasperando las contradicciones de un desarrollo no planeado, (2) las políticas de planeación y vivienda estaban siendo utilizadas esencialmente para centralizar el poder dentro del Estado y (3) estaba la influencia de Duarte Pacheco, doblemente Ministro de Obras Públicas (1932-36, 1938- 43) y Alcalde de Lisboa (1938-1943). Este Ministro invitó al urbanista Francés Alfred Agache (1875-1960) para presentar un plan para el desarrollo turístico del área entre Lisboa y Cascais, conocida como Costa do Sol. Agache, en ese tiempo vice-presidente de la Sociedad Francesa de Urbanistas, influenció definitivamente la formulación de las primeras obras de planeación urbana en Portugal.

La mayor brecha fue la presentación de dos leyes, las cuales requerían de las principales autoridades locales del país para la elaboración de planos urbanos. En 1934 el Decreto de Ley DL 24802, creó los Planos Gerais de Urbanização de inspiración Francesa. Esta Ley hizo obligatorio para todas las Municipalidades el elaborar planos generales de Urbanización para sus ciudades. Williams enuncia que las trayectorias de esta pieza legislativa eran irreales no solo por el gran número de planos que se debían elaborar, sino también porque las autoridades locales escaseaban los recursos técnicos y financieros para llevar a cabo la elaboración de dichos planos urbanos (Williams, 1984). De hecho, varios autores (por Ej. Gonçalves, 2000), ha escrito acerca de la escasez de planificadores calificados en Portugal, en ese tiempo).

En 1944 el Decreto de Ley DL 33921 creó los planos generales de Urbanización y Expansión (Planos Gerais de Urbanização e Expansão). Básicamente, esta Ley corrigió el Decreto de 1934, manteniendo los requerimientos para las autoridades locales para elaborar planos de urbanización, pero también transfirió la aprobación del plan al Ministerio, por consiguiente reforzó el ya alto nivel de logro de decisión centralizada. El principal problema era que sólo las áreas urbanizadas de las municipalidades eran contempladas por estos planos, por lo contrario las presiones de urbanización de mayor intensidad estaban ocurriendo generalmente en el borde rural urbano, más allá de los límites Administrativos (Williams, 1984). Más adelante otra Legislación se aprobó en 1946 (DL 35931- Anteplanos de Urbanização), que habilitó a las municipalidades para operar basándose en un bosquejo de planos. Esta ley habilitó a las municipalidades para eludir los aspectos de ejecución de un plano final. De hecho, Gonçalves (1989) expone que entre los años de 1944 y 1971, ningún simple plano fue aprobado.

En Porto, este período es notado por la elaboración de dos planos realizados por Almeida Garrett, el Anteplano de Urbanização de 1947 y el Plano Regulador de Cidade de 1952, pero nuevamente ninguno de ellos fueron oficialmente adoptados. El siguiente plano para Porto fue realizado bajo la supervisión del Urbanista Francés Robert Auzelle en 1964. El objetivo del plan era el de"provisionar para la expansión ordenada de la ciudad y para el acomodo de su rol económico, en cuanto sus funciones de servicio se incrementaran" (Williams, 1984:94). El crecimiento de población, descentralización y terciarización de la ciudad consolidada, requeriría, en las presunciones del plano del autor, que el latifundio se ubica en las áreas centrales y el sistema de vialidades debería ser rediseñado. Esto muestra cómo el plan se veía influenciado por las ideas dominantes de ésa época, específicamente por los acercamientos modernistas y racionalistas para una renovación urbana, la cual proponía la demolición de manzanas enteras. Pero afortunadamente desde un punto de vista de conservación urbana, este plan nunca se aprobó y sus daños potenciales fueron parcialmente evadidos (ver CMP, 2001).

Durante el período de Dictadura, el Estado se abocó activamente a ambas, la conmemoración del pasado nacional y prestar atención a los sucesos perceptibles del régimen. Eventos tales como la Exposición Colonial portuguesa, llevada a cabo en Porto en 1934 y la Exposición del Mundo Portugués en 1940, son ejemplos de los proyectos Urbanos de propaganda, los cuales sirvieron para patrocinar la renovación urbana y proveer oportunidades para nuevos desarrollos (ver Acciaiuoli, 1998; Sapega, 2002). Pero estos más que festivos y celebrativos eventos fueron acompañados por otras varias intervenciones populistas, tales como el control de rentas de vivienda (Serra, 2002) y ambiciosos proyectos de obra pública, tales como vialidades, puentes, estadios y aeropuertos encaminados a modernizar las infraestructuras del país. El urbanismo colonial estuvo también caracterizado por la protección derechista del régimen de Antonio Salazar. No obstante las grandes sumas de dinero gastadas en estos proyectos, el pueblo portugués permanecía entre los más pobres de la Europa Occidental.

De acuerdo a Williams (1984:89), este primer período (1926-1950) de intervención de planeación por el Estado Novo puede ser caracterizado por continuidad, innovación y centralización."La continuidad era evidente en el patrón regional de urbanización, la innovación aconteció en el establecimiento de la estructura legal para la planeación urbana y la expansión de vivienda pública y la centralización fue el casi insidioso camino en el cual el poder de decisión estaba concentrado en Lisboa".

Durante los años 60. El país abrió los mercados al capital extranjero, por ej. la accesión a la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA); que seguía una política de industrialización; expandir su industria turística, especialmente en Algarve; y el tener que lidiar con dos principales problemas: la revuelta de guerras para la independencia de las colonias Africanas y una nueva cadena de emigración hacia los países más industrializados de Europa (Porto, 1984).

El proceso de desarrollo económico incrementó también disparidades regionales y el crecimiento de las dos áreas Metropolitanas. Estas disparidades y el despoblamiento de las áreas interiores del país no fueron cuestionadas por el gobierno ni tampoco los planos regionales (Planos de Fomento) basados en nodos de crecimiento, como la refinería de Sines, que considera "imbalances" espaciales correctivos (Vaz y Sacadura, 2000). Ignorando que"La Marea alta no eleva a todos los barcos de igual manera", el gobierno creía firmemente que el territorio debería ser dependiente del crecimiento de la economía nacional. Finalmente, la hemorrágica emigración a otros países europeos puede haber empobrecido algunas regiones, pero las remesas de emigrantes ayudaron enormemente a la situación económica del país. Debido a todos estos cambios, el sistema centralizado comenzó a mostrar sus primeros signos de desconveniencia.

Cuando Marcelo Caetano sustituyó a Salazar en 1969 la facción liberal del Régimen mostró un poco más de apertura a ideas modernas y a procedimientos enfocados al rol de desarrollo económico. Una nueva Legislación que requería de planes territoriales fue introducida en 1971. Estos planes, que deberían ser elaborados por la municipalidad, debían abarcar Planos Generales de Urbanización, Planos Gerais de Urbanização y Planos de Uso del Suelo detallados, Planos de Pormenor (Gonçalves, 1989). Pero nuevamente, el problema con esta nueva ronda de planos fue que sólo eran requeridos para las áreas urbanas y no incluían las áreas periféricas, las cuales estaban sufriendo las grandes transformaciones. Esta deficiencia condujo al crecimiento de muchos bairros clandestinos, ó vivienda ilegal, los cuales variaban en calidad desde ser bairros de lata (poblados de chozas), hasta desarrollos lujosos, principalmente en las áreas metropolitanas de Lisboa y Porto. El resultado fue un extensivo desarrollo urbano incordinado, vivienda ilegal, carencia de facilidades comunitarias y caóticos sistemas de transporte (Carter y Silva, 2001).

5. El"Tercer Movimiento" (1974-1985)

En 1974, el fracaso del régimen de Dictadura para terminar las guerras coloniales y para reformar el sistema político, llevó al surgimiento del golpe militar del 25 de abril, cuando un grupo de jóvenes oficiales se apoderaron del control del país. El período revolucionario 1974-75 fue testigo de un clímax de conflictos urbanos (ver Downs, 1980), acompañado por la aparición de movimientos agrarios revolucionarios. Posterior a la revolución, Portugal experimentó dos tipos de movimientos migratorios: Emigración de masas a las dos áreas metropolitanas y el flujo de entrada de cerca de un millón de retornados (retornados) de las ex colonias en África. Estos dos acontecimientos conllevaron a la continua suburbanización de las áreas metropolitanas.

La ilegal subdivisión de terrenos y el crecimiento de bairros clandestinos en el área metropolitana de Lisboa continuaron principalmente hasta la primera mitad de los años 80. De acuerdo a Williams (1984:100), este período se caracterizó por cinco especiales respuestas para el mejoramiento y Democratización del sistema de planeación urbana: 1) Reforma del contexto general para planeación, 2) reforma de sus mismos mecanismos de planeación, 3) medidas de conservación urbana, 4) proyectos de vivienda pública a gran escala y 5) Iniciativas en el sector privado.

La Reforma del contexto general para la planeación puede verse desde el hecho de que los servicios tradicionales de planeación central perdieron parte de su poder y las municipalidades obtuvieron una mayor autonomía de planeación y así financiar su trayectoria de desarrollo (Lobo, 1966). Las autoridades locales fueron libremente electas en 1976, por primera vez en medio siglo. En términos de planeación legislativa, la Ley de Uso del Suelo DL 794/76 (Lei dos Solos) aprobada en 1976, constituía una Innovación Legislativa Especial. Esta creó el concepto de"área prioritaria para la rehabilitación y retransformación urbana" (áreas criticas de recuperação e reconversão urbanistica), el cual permitía a las municipalidades posesionarse administrativamente de cualquier edificación y dirigir las reparaciones a expensas de los propietarios de éstas.

También en 1976, el gobierno central aprobó el establecimiento de oficinas de apoyo técnico (gabinetes de apoio técnico - GAT). Los GAT son servicios descentralizados para los cuerpos de planeación regional, Comissões de Coordenação Regional- CCR, designados para proveer asistencia técnica a las Autoridades locales. Tienen un rol de consulta técnica y son los responsables de contemplar las necesidades de las autoridades locales en términos de servicios municipales, infraestructuras y equipamiento (Pires, Pinho y Conceição, 1995). Pero la principal innovación de planeación de este período fue la creación del plan maestro municipal (plano director municipal) en 1982. Esta Ley requería a todas las municipalidades el elaborar un plan espacial reflejado en una estrategia socio-económica para toda el área administrativa. El objetivo fue por primera vez en la historia, el tener al país entero con una cobertura de efectivos Instrumentos de planeación.

Uno de los logros más importantes en términos de actividades de planeación actuales, en el período inmediato posterior a la revolución, fue el comienzo del movimiento de conservación urbana en los centros históricos de Porto, Évora y Coimbra, solo por mencionar algunos. En Porto, la CRUARB fue creada por el gobierno central en 1974. Esta oficina fue de importancia al desarrollar e implementar un programa de conservación, el cual incluía medidas para reconstruir y re-emplazar edificaciones destruidas y el abastecimiento de mejores equipamientos tanto sociales como comunales para retener a la población existente en el área (CRUARB, 2000). La otra importante innovación fue la creación de agencias de auto-ayuda de planeación, llamadas Serviço Ambulatório de Apoio Local (SAAL). Estas agencias fueron establecidas apenas después de la Revolución y el concepto fue el que pequeñas brigadas técnicas ayudarían a los residentes locales a mejorar sus viviendas, como una alternativa a los acercamientos usuales de renovación Urbana, los cuales consistían en reubicar a los residentes y en despejar el sitio para un re-desarrollo. Sin embargo, como Williams (1984:104) indica,"El proceso SAAL llegó a ser cada vez más politizado y para el final de 1976, éste se cerró; ahora sólo se recuerda más por sus intentos que por sus logros".

6. La Fase de Unión Europea (1985-2002)

El proceso de negociaciones para unirse a la Unión Europea, que se inició en 1977, finalmente llegó a su fin con la firma de los documentos oficiales de accesión en 1985. El ingreso a la UE fue visto como una oportunidad crítica para conseguir fondos que pudiesen ayudar a la modernización del país. Las menores entidades desarrolladas de la Unión Europea, son llamadas "regiones prioritarias de objetividad", debido a sus pequeñas economías de mercado. Cuando Portugal se unió a la UE, el país completo se consideraba como una región objetivo. La mayor presunción en la UE era que el desarrollo era determinado por factores claves de producción, la mayoría de ellos basados en el nivel de Capital Físico, por lo tanto el desempeño de un país se podría pronosticar en términos de los montos invertidos para el mejoramiento de dichos factores. Posterior al Decreto Individual en 1987, con el fin de que Portugal recibiera los fondos de la UE en forma de paquetes de estructura de sustento comunitario, fue necesario elaborar planes multi-anuales (Planes de Desarrollo Regional) para cada ciclo de fondo consolidado. Portugal esta actualmente beneficiado por la 3era. Estructura de Soporte Comunitario- CSF (2000-2006).

Los primeros dos CSF se aplicaron de diferente manera por los gobiernos previos. Desde que Portugal se unió a la UE existían dos principales Líderes Políticos, de dos mandatos consecutivos cada uno (ver Lobo y Magalhães, 2001). El Demócrata Social Cavaco Silva, que era Primer Ministro durante el período de 1985 a 1995 y el Socialista António Guterres, durante 1996-2002. La época de Cavaco como Primer Ministro fue especificada por Corkill (1997:87), como doble: era capaz de realizar"acortamiento estatal, un ambicioso programa de privatización, el control de inflación, mejoramiento de estándares de vida y una amplitud de obras públicas". Pero también agrega que,"dadas las circunstancias favorablemente excepcionales, muy pocos mejoramientos consolidados fueron realizados aparte de autopistas y nuevos caminos; en otras palabras, se puede resumir como la década de Asfalto y Cemento".

Syrett (1997:107) enfatiza el hecho de que"en contra de una trayectoria de negligencia tradicional (de Políticas Regionales), el período fue testigo de la introducción de una serie de nuevas políticas, las cuales eran tanto regionalmente explícitas, o contemplaban un componente espacial importante". Sin embargo, también prosigue al escribir que:

"El fracaso para reforzar más los gobiernos locales y regionales, combinado con el limitado progreso de descentralizar ministerios gubernamentales, significaba que había pocos avances en desarrollar las estructuras subnacionales estatales, necesarias para la operación de una más sólida y democrática política de desarrollo regional" (Syrett, 1997:108).

Cuando Guterres se hizo Primer Ministro, el segundo CSF ya se había aprobado y su Gobierno sólo tenía que llevarlo a cabo. A pesar de las diferentes opiniones en las maneras que estos gobiernos usaron los fondos de la UE, la economía del país experimentó una sólida presencia a lo largo de los años '80 y '90, de manera que fue nombrada como el"milagro económico Portugués". Syrett (2002:3) menciona también que,"durante este período constantemente arriba del promedio del PDB de tasas de crecimiento, permitieron al PDB per capita Portugués, elevarse de 52.8 % del promedio de la UE en 1985 al 73.3 % en 1999". Este desempeño colocó a Portugal como uno de los miembros fundadores de la nueva y única moneda, el Euro, en 1999.

Portugal tiene solo dos niveles de gobierno (central y local) y la herencia de una tradición centralista. Las municipalidades portuguesas son conocidas por poseer pocos poderes y pocos recursos financieros que sus contrapartes en los otros países de la UE. Debido a las presiones políticas tanto internas como externas, el gobierno Portugués se vio obligado a optimizar sus Leyes y Reglamentos de planeación del país. Posterior a un enfocamiento inicial sobre planeación espacial durante los años '80, se está prestando atención a estrategias de desarrollo económico, planeación ambiental, fomentar la conservación del Heritáge y regeneración urbana (Portas, Domingues y Guimarais, 1998). Resumiendo, los desarrollos durante el período desde la incursión a la UE pueden ser compilados en cuatro principales grupos de desarrollos: Innovaciones de conservación urbana, la multiplicación de programas de fondos, reformas legislativas y el empleo de proyectos creativos y de prestigio.

Con relación a la conservación urbana, hubo un cambio de una contemplación principalmente interesada con el componente físico (heritáge urbano) de conservación hacia una más integrada contemplación socio-económica y humanística. Esto puede ser visto desde el lenguaje de los practicantes de planeación que evolucionó de conservación, renovación, recuperación, reutilización, protección en los años '80, a rehabilitación, remodificación, revitalización y regeneración en los años '90 (Portas, 1983; Gaspar, 1882; Lamas, 1995; Lobo, 1999). El primer programa de rehabilitación urbana (Programa de Reabilitação Urbana-PRU) y la primer Ley de Heritáge Cultural (DL 13/85) fueron creadas en 1985. De acuerdo a Faria (1992:60-64), la PRU era innovativa por cuatro razones: (1) mostraba un compromiso político para la rehabilitación urbana a nivel nacional, (2) era un programa geográficamente diferenciado, mas que ser un plan uniformado, (3) creó oficinas técnicas experimentales (gabinetes técnicos locais - GTL) y (4) respetó los poderes y prioridades de las autoridades locales sin imponerles los planes principales que habían sido usados comúnmente en el pasado.

El programa PRU creó 36 GTL. Estas oficinas técnicas se establecieron en municipalidades y eran responsables de la elaboración de proyectos de rehabilitación para espacios comunes y públicos, principalmente en centros históricos (Pires, Pinho y Conceição, 1995). Estos GTL fueron creados no solo en ciudades medianas, sino también en Lisboa. Por ejemplo, los GTL de los vecindarios históricos de Alfama y Mouraria fueron creados en los años '80, y posteriormente éstos se elevaron a la categoría de departamentos en la estructura administrativa de la municipalidad. La Ley de Heritáge Cultural (DL 13/85) requería de la formulación de Planos de Protección para Áreas designadas (Plano de salvaguarda de conjunto ou sitio classificado). Estos podrían ser los equivalentes a las Áreas de Conservación Británicas. Pero el hecho de que esta Ley nunca fue reglamentada, significó que los planos realizados nunca fueron implementados (Aguiar, 1995).

En 1987, el XI gobierno constitucional reemplazó el programa PRU por el programa PRAUD. El PRAUD Programa de Reabilitaçäo de Áreas Urbanas Degradadas (Programa para la Rehabilitación de Áreas Urbanas en Ruinas) es manejado por el gobierno central a través del DGOTDU y está destinado para proporcionar una ayuda financiera para la creación de GTL en municipalidades, las cuales puedan dirigir estudios y obras de regeneración en Áreas Urbanas en decadencia.

Desde el"descongelamiento" de rentas por el Gobierno en 1985, ha habido tres principales programas para financiar el mejoramiento de edificaciones residenciales en las ciudades. El RECRIA - Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados (Régimen Especial de Fondos para la Rehabilitación de Edificios en Arrendamiento), fue el primer programa creado en 1988. Pero siendo que este programa demandaba cerca del 40 % de los fondos equivalentes de los propios presupuestos municipales, entre otras razones, éste pronto fue inapropiado como un Instrumento de rehabilitación urbana. Para corregir algunas de estas deficiencias, el gobierno creó el REHABITA - Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas Antigas (Régimen Especial para la Rehabilitación de Vivienda en Áreas Urbanas Antiguas) en 1996. Este programa permitía a las municipalidades contratar préstamos para financiar las obras de rehabilitación. No obstante aún prevalecen algunos detalles necesarios de afinar, en Lisboa, el RECRIA y el REHABITA, juntos pueden financiar cerca del 80 % de los costos totales para la rehabilitación de viejas viviendas.

El tercer programa de Vivienda RECRIPH - Regime Especial de Comparticipação e Financiamento na Recuperação de Prédios Urbanos em Regime de Propiedade Horizontal (Régimen Especial de Financiamiento para la Rehabilitación de Predios con Diversos Propietarios) fue también creado por el Gobierno en 1996. Este programa financia las obras de rehabilitación de vivienda administradas por Asociaciones de Condóminos. Finalmente, Gomes (1998), menciona el valioso IAJ - Incentivo ao Arrendamento por Jovens (Programa de ayuda para Rentas para la Juventud), el cual permite a la población menor de 30 años de edad rentar viviendas a bajos costos.

El segundo CSF (1994-1999) creó una infinidad de programas de fondos dirigidos para la regeneración de Áreas Urbanas. Los más importantes son el PROCOM, el IORU, el PER, el URBAN y el Projectos Piloto (ver DGOTDU, 1999 y Vazquez y Conceição, 2002). El PROCOM - Programa de Apoio à Modernização do Comércio (Programa de Modernización de Comercio) fue creado y dirigido por el Ministro de Economía (ver Balsas, 2000; Balsas, 2001). Las metas del PROCOM fueron dobles. Primero, ayudar a la modernización de pequeños y medianos establecimientos comerciales, de manera que pudiesen ser más competitivos en una mayor Economía Global. Y segundo, ayudar a la revitalización de sus recintos comerciales al aplicar el concepto de"Centros de Comercio al aire libre" en sus distritos históricos. Este programa fundó 3493 proyectos en 129 Municipalidades hasta 1999 (ObsCom, 2002).

El IORU - Intervenção Operational Renovação Urbana (Intervención Operacional de Renovación Urbana) fue un instrumento que incluía tres criterios: La renovación de "ciudades perdidas", La rehabilitación de áreas en deterioro y La realización de la Exposición Mundial EXPO 98 en Lisboa. El PER - Programa Especial de Realojamento nas Áreas Metropolitans (Programa Especial de Realojamiento de Áreas Metropolitanas) fue creado en 1993, también para finiquitar la sobrepoblación de vivienda y vecindarios de ciudades perdidas en las dos Áreas Metropolitanas. El programa URBAN fue destinado para revitalizar áreas decadentes que consistían primariamente de "ciudades perdidas" (fabelas), en donde prevalecía la vivienda precaria, pobreza, desempleo, la adicción a las drogas y la delincuencia. En Lisboa el programa URBAN se utilizó para revitalizar vecindarios en Casal Ventoso, Oeiras, Amadora y Loures. En Porto se utilizó en Vale de Campanhã, la cual es una de las zonas menos privilegiadas del Área Metropolitana (Sousa, 2000; Chorianopoulos, 2002). Finalmente, hubo también algunos Projectos Urbanos Piloto (Proyectos Urbanos Piloto) financiados con fondos de la UE. Probablemente el más conocido es el del vecindario Sé en Porto, pero también el de Livramento y el del Palacio Pancas Palha en Lisboa, éstos son apreciados como las mejores prácticas realizadas al nivel de la Unión Europea.

Común a la mayoría de estos proyectos existen los acuerdos de Sociedades, no solo entre diferentes Niveles Administrativos, pero también entre el sector público e instituciones representativas de la sociedad civil, tales como, asociaciones, fundaciones y NGO's. El tercer CSF (2000-2006), actualmente en marcha, reforzó varios de los programas previos, tales como el URBAN, el PROCOM (ahora llamado URBCOM) y también creó uno nuevo, _el programa POLIS_ Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades (Programa para la Regeneración Urbana y Mejoramiento Ambiental), el cual trataré más adelante.

En términos de planeación legislativa, éste período está caracterizado por la aprobación del primer Decreto de Planeación Territorial portuguesa y Política de Desarrollo Urbano - DL 48/98 Lei de Bases da Politica de Ordenamento do Território e do Urbanismo (LBPOTU) en 1998. Esta Ley surtió efecto posterior al Decreto de Ley DL 60/90, y ambos proporcionaron todas las previas legislaciones concernientes a los planes de desarrollo municipal: PDM, PU y PP. La Ley de Estructura Nacional de Planeación _LBPOTU_, abarca todos los niveles de planeación _Nacional, Regional, Municipal y Áreas Locales_ y demarca la filosofía de planeación y los instrumentos de planeación, los principales conceptos, principios y objetivos, así como las obligaciones y derechos de los Ciudadanos y Propietarios con respecto a la administración territorial y al desarrollo urbano (Oliveira, 2000; Carter y Silva, 2001).

Una corta innovación vivida con respecto a la decisión de planes y procesos de planeación fue la experiencia con Planes Estratégicos promovidos por el Programa de Consolidação do Sistema Urbano Nacional - PROSIURB (Programa para la Consolidación del Sistema Urbano Nacional) de 1994 a 1999. Este Programa fue creado para consolidar y desarrollar ciudades medianas, y tiene un papel estratégico en la organización del territorio nacional. La meta del programa fue el de dotar aquellas ciudades con equipamientos e Infraestructuras capaces de proveer sus economías regionales y sus dinámicas sociales. Este programa también marca el comienzo de una planeación estratégica en Portugal; principalmente debido a su metodología de negociación pública-privada, a la existencia de una política urbana coherente y a la definición de una estrategia para dirigir el futuro crecimiento urbano (Portas, Domingues y Guimarais, 1998). No obstante que ésta se extendió a 38 ciudades, por el hecho de contar con un bajo presupuesto, solamente se enfocó a su Implementación Parcial (ver REOT, 1999).

También durante los años '90, los gobiernos Portugueses inauguraron tres grandes "prestigiados proyectos", los cuales directa o indirectamente tenían el potencial para revitalizar partes de ciudades. Estos fueron La Exposición Mundial Expo 98 en Lisboa, La Capital de la Cultura Europea 2001 en Porto y El Campeonato Europeo de Fútbol EURO 2004 en 10 ciudades a lo largo del país. Estos proyectos se caracterizan por cuatro principales peculiaridades: (1) Estos requieren de altos volúmenes de fondos, (2) tienen una muy alta visibilidad tanto doméstica como internacional, (3) tienen un mayor compromiso con bienes-raíces y (4) están designadas para inculcar una fuerte identidad cosmopolita europea en la población portuguesa. En resumen, éstas son la versión portuguesa de los proyectos que definieron a las empresas citadinas de los años '80, en los Estados Unidos y en el Reino Unido. La EXPO 98 en Lisboa regeneró una abandonada área costera de terrenos no cultivados. La Capital Europea de la Cultura es la equivalente a la EXPO 98, pero en la Capital del Norte del país. La EURO 2004 dotó a 10 ciudades a lo largo del país con una nueva ceremonia relacionada al arte de los estadios de deporte. A pesar de que cada uno de ellos serían únicamente utilizados solamente para albergar algunos juegos durante dos meses en el 2004, éste es su argumento proponente, que ellos constituirán un mayor capital para el futuro de esas ciudades (ver Bruno y Alves, 2002).

El Programa de Requalificação Urbana e Valorizão Ambiental das Cidades - POLIS, fue creado en 1999 para ser aplicado en 18 ciudades. Este programa para la regeneración urbana y mejoramiento ambiental de ciudades está involucrado con lo ambiental, puertos y dimensiones creativas de regeneración urbana. A pesar de sus detalles operacionales, este programa puede ser comparado al movimiento Internacional encaminado a la creación de ciudades más sustentables y creativas. El programa POLIS opera basándose en un plan de redesarrollo urbano y a una estrategia directamente coordinada por los Ministerios de Ciudades y cada selecta municipalidad. Este programa incluye cuatro tipos de ciudades: (1) Ciudades Verdes (ajardinadas), para promover explícitamente Infraestructura ambiental y de calidad y para crear espacios urbanos ambientalmente sostenibles, (2) Ciudades Digitales, para promover servicios de comunicación, (3) Ciudades de Conocimiento y Esparcimiento, para promover infraestructura científica y tecnológica, capaces de incrementar el conocimiento popular y tener acceso a la"Nueva Economía" y (4) Ciudades Interculturales, enfocadas para eliminar tanto la exclusión de edades como la social, al crear diversos espacios inter-culturales (ver Despacho 47/A/MAOT/99).

Para apresurar la aprobación y los procesos de licencias, el gobierno central creó legislaciones especiales para evitar burocráticas SPP (solicitudes para propuestas). A pesar de que este programa incluye fondos privados, la mayor parte utiliza fondos públicos del tercer CSF. El programa ha sido justificado en base a que éste refuerza la red de comunicación de ciudades medianas y hace al territorio económicamente más competitivo y socialmente más coherente. Varios autores (Mendes, 2001; Cabral, 2002) afirman que el mayor contratiempo de éste programa es su carácter de objeción, desde que el Gobierno pre-seleccionó intencionalmente 18 ciudades que sirvieran como ejemplo de las mejores prácticas.

7. Conclusión

El objetivo de este escrito fue el de documentar la evolución de la planeación urbana en Portugal, con un énfasis especial enfocado a la revitalización de los centros de las ciudades. Aunque pueda no haber una directa correspondencia de tiempos entre los desarrollos históricos, en este escrito mostré que los cuatro mayores movimientos internacionales de embellecimiento de ciudades, renovación de ciudades, ciudades empresariales y ciudades creativas y sustentables, todos ellos hicieron también su debut en Portugal. Primero, las actividades de embellecimiento que hicieron a las ciudades, tales como Chicago, San Francisco, París y Londres más atractivas a una surgente burguesía industrial, también se podría contemplar esto en Lisboa y Porto en las primeras décadas del siglo veinte (ver Silva y Matos, 2000).

Las mismas ideas de renovación urbana, colmadas de prioridades de demolición, típicas de propuestas de planeación racional internacional y modernistas, llegaron también a Portugal, por ejemplo, en los planos de Robert Auzell para el centro de la ciudad de Porto. En los años '70 participamos de movimientos similares orientados hacia lo social y a la comunidad, aunque los de Portugal eran políticamente más fuertes. El hecho de que Portugal tuvo un Dictador por 48 años, puede haber retrasado la aparición del típico proyecto empresarial internacional de la ciudad de 1980 en Portugal, hasta los años '90. Pero como mencioné anteriormente, la EXPO 98, la Capital Europea de la Cultura de 2001 en Porto y la EURO 2004, son buenos ejemplos de este tipo de desarrollo de la ciudad. El último tipo, es la ciudad creativa y sustentable, y como la sustentabilidad y la evolución cultural están configurando el desarrollo urbano y el intrínseco vínculo entre creatividad y la esfera urbana. En Portugal, esto se puede ver con el desarrollo del programa POLIS, e incluso con un ramo particular de esta tipología; el uso de un evento de calidad, tal como el de la Capital Europea de la Cultura en Porto, para mejorar o edificar nuevos equipamientos culturales y para regenerar vecindarios en decadencia.

Mi principal enfoque fue el contexto portugués, un país en donde la planeación moderna llegó tarde, en comparación con otros países de la Europa del Norte y que hasta recientemente carecía del significado de planificadores profesionales, estructuras administrativas y fondos para ponerlos en práctica (Carter y Silva, 2001, Pág. 367). Los años '90 y la incorporación a la Unión Europea, radicalmente cambiaron esta situación; una nueva Legislación de planeación fue aprobada y un sistema de fondos está disponible también.

La manera en que los fondos de la UE han sido aplicados en Infraestructuras Sólidas y la manera en que algunos programas de regeneración urbana han sido diseñados e implementados, ha enfocado las discusiones sobre planeación en tres asuntos principales. Primero, la necesidad para re-conciliar el desarrollo económico y los objetivos de cohesión social en procesos que dirijan transparencia y legitimidad (Domingues, 1996; Soares, 2000; Cabral, 2002). Segundo, el argumento de que enfocarse en el regeneramiento de áreas trazadas, sin una serie coherente de estrategias urbanas, podría contribuir a la creación de"Islas Revitalizadas en Mares de Decadencia". Y tercero, la necesidad de proponer políticas urbanas alternativas (Ferreira, 1999; Portas et al., 2003). Resumiendo, la historia de la planeación es en su mayor parte, una respuesta a la urbanización y a los problemas que ésta ha producido. La Tabla 1, sintetiza la evolución de la planeación urbana en Portugal.

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** Enviado el 17 de febrero de 2005, aprobado el 26 de marzo de 2006.

 

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