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EURE (Santiago)

versión impresa ISSN 0250-7161

EURE (Santiago) v.35 n.104 Santiago abr. 2009

http://dx.doi.org/10.4067/S0250-71612009000100003 

© Revista Eure, Vol. XXXV, N° 104, pp. 47-76, abril 2009

ARTÍCULOS

 

Diretrizes para a gestão metropolitana no Brasil*

 

RONALDO GUIMARÃES GOUVÊA**

** Professor Associado, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, Brasil.

Dirección para correspondencia


ABSTRACT Brazilian Metropolitan Regions lack the institutionalized arrangements for the formulation, implementation and control of public policies involving multiple municipalities, particularly policies with strategic elements that cannot be resolved within municipal boundaries, such as urban development, transport and environment. This paper researches the possibilities for creating a metropolitan municipality, understood as a specific urban reality that is distinct from the traditional municipality and the spatial fragmentation of mega municipalities which, given their political and economic importance, have exercised a disaggregating role in the metropolitan space. These possibilities are understood as interventions that, in spite of their political and technical complexities and their difficult implementation, can contribute to resolving two of the principal obstacles to Brazilian metropolitan management: a rigid and monolithic perception of municipal autonomy - a perception that is still widely promoted in the country - and asymmetry in power relations generated by the existence of mega municipalities in almost all the Metropolitan Regions.

KEYWORDS; metropolitan regions, public policy urban planning, city management.


RESUMO As Regiões Metropolitanas brasileiras carecem de arranjos institucionalizados para efetivar a formulação, implementação e controle de políticas públicas plurimunicipais, ou seja, políticas que devido ás suas características estratégicas, como desenvolvimento urbano, transporte e meio ambiente, não têm como serem solucionadas nos limites do Município. Investigam-se aqui as possibilidades de criação do Município metropolitano, entendido como realidade urbanística específica e distinta do Município tradicional, e de divisão territorial dos Megamunicípios, os quais, devido a sua importância política e econômica, têm exercido um papel desagregador no âmbito metropolitano. Tais possibilidades devem ser entendidas como intervenções que, apesar de técnica e politicamente complexas e de difícil execução, pretendem contribuir para o equacionamento dos dois principáis impedimentos a gestão metropolitana no Brasil: a percepção rígida e monolítica de autonomía municipal - percepção ainda muito difundida no país - e a assimetria, ñas relações de poder, decorrente da existência de Megamunicípios em quase todas as Regiões Metropolitanas.

PALAVRAS-CHAVE: regiões metropolitanas, políticas públicas, planejamento urbano, gestão de cidades.


Introdução

Um importante tema que tem sido cada vez mais discutido no cenário internacional, por académicos, legisladores, planejadores urbanos e gestores públicos, é certamente o da gestão metropolitana. No Brasil, com o gradual arrefecimento da euforia municipalista que marcou fortemente o processo constituinte de 1987/88, e diante de umamaiorpercepção dos níveis de complexidade das escalas regional e metropolitana, tendo em vista, inclusive, o desenvolvimento de inúmeros processos sócio-ambientais, tem havido, nos últimos anos, um reconhecimento crescente da importância da questão metropolitana e da necessidade de enfrentá-la acadêmica, política e juridicamente.

A crise econômica e o processo de desconcentração industrial registrado a partir da década de 1980 tornaram as Regiões Metropolitanas brasileiras os loci mais notáveis da segregação espacial, exclusáo social e miseria. Pode-se mesmo dizer que, em função de fenômenos como desemprego em massa, exclusáo social crescente e violência urbana, a questão social no Brasil de hoje é, ácima de tudo, urna questão metropolitana. As Regiões Metropolitanas concentram, de maneira paradoxal, a produção simultánea de desenvolvimento económico e desigualdade social, riqueza e miseria, sofisticação tecnológica e degradação ambiental.

Segundo diversos autores (Grau, 1975, p. 26; Cintra, 1978, pp. 173-174; Azevedo e Mares Guia, 2000, p. 526; Gouvêa, 2005, p. 244), boa parte dos problemas metropolitanos no Brasil se deve a inêxistencia de algum patamar de organização de governo que possa viabili-zar, de maneira planejada, produção e distribuição de bens e serviços públicos no âmbito de todo o territorio metropolizado. Não parece possível, por exemplo, conceber um plano de desenvolvimento de base regional sem um nivel mínimo de institucionalização de poder que permita introduzir de forma efetiva políticas de corte plurimunicipal, ou seja, aquelas políticas públicas que, em decorréncia de suas características estratégicas e abrangentes, não podem ser convenientemente equacionadas dentro dos limites municipais. Nesse sentido, Abrucio e Soares (2001, p. 111) alertam que "cada vez mais se sabe que a seguranca pública, a pobreza urbana, o saneamento básico e a habitação, para ficar apenas ñas mais evidentes, são questões cuja resolução depende em algum grau da atuação da União, com funções e tarefas compartilhadas com os outros níveis de governo", e que "a operacionalização disso vai depender de um novo arranjo federativo para a problemática metropolitana".

As experiências de gestão metropolitana no Brasil são urna comprovação da dificuldade histórica em se definir arranjos institucionais que tornem efetivos processos de formulação, implementação e controle de políticas públicas plurimunicipais. Os resultados muito limitados dessas experiências indicam a necessidade de se estabelecer um ordenamento jurídico-institucional específico para Municípios inseridos em Regiões Metropolitanas. A denominação "Município" tem abrigado realidades totalmente distintas, em termos de população, densidade populacional, taxa de urbanização, superficie, cultura, historia e desenvolvimento económico e social. A vinculação de espacialidades tão diferentes a um único ordenamento legal tem afetado perversamente cidades e cidadãos. As chamadas cidades-dormitório são bons exemplos de territorios prejudicados pela inêxistencia de processos integrados de planejamento e de gestão. Assim, quaisquer arranjos institucionais para Regiões Metropolitanas, além de promover o estabelecimento de instrumental adequado para a gestão de políticas públicas plurimunicipais, necessitam também proporcionar políticas compensatorias voltadas para Municípios prejudicados pelo processo de metropolização.

O município brasileiro

Segundo estimativas recentes, o Brasil é a quinta nação do mundo em população e apresenta, quando comparado ão s demais países mais populosos do Planeta, taxas de crescimento demográfico relativamene elevadas. O que torna o país singular diante das nações com maior número de habitantes é que o crescimento demográfico brasileiro se verifica básicamente ñas áreas urbanas. A grande maioria da população brasileira reside atualmente ñas cidades e, segundo dados da ONU, o país apresenta, entre as nações mais populosas do mundo, um dos maiores índices de urbanização. Essa realidade vem exigindo que parcelas cada vez maiores de recursos governamentais sejam investidas em obras infra-estruturais em áreas como habitação, transporte, saneamento, saúde e educação. Na medida em que esses recursos têm sido, de um modo geral, insuficientes, a qualidade de vida tem se deteriorado na maioria dos grandes centros urbanos do país.

Como pode se verificar não apenas no Brasil, mas em grande parte da América Latina, os processos de crescimento populacional e de urbanização não têm ocorrido de forma homogênea. Registra-se urna grande e crescente disparidade entre os perfis dos atuais 5-564 Municípios brasileiros. De um lado, situa-se o Município típico, que é pequeño em termos populacionais e de economía básicamente rural. No outro extremo, constata-se a existência de duas dezenas de Regiões Metropolitanas e de Aglomerações Urbanas com mais de um milhão de individuos, sendo que urna delas - São Paulo - fechou o século XX com quase 18 milhões de habitantes.

Os Municípios brasileiros apresentam urna multiplicidade de características e de especificidades. Essa diversidade tem apontado para a necessidade de urna revisáo do conceito tradicional de Município e de suas compêtencias ou, talvez mais do que isso, de se estabelecer urna tipología de Municípios mais ampia. No entanto, a Constituição de 1988, ao fixar as atribuições dos Municípios, não os distinguiu segundo quaisquer variáveis, ou seja, as compêtencias administrativas legislativas e tributarias são exatamente as mesmas, independentemente, portanto, do perfil demográfico, da dimensão, da localização geográfica e dos níveis de desenvolvimento económico e social de cada municipalidade.

A principio, o ideario do "Poder Local" se ajusta muito bem a maioria absoluta das municipalidades do país M 91% contam com menos de 50 mil habitantes, incluindo seus distritos-sede, demais distritos e zona rural. Não parece adequado, entretanto, aplicar o principio municipalista a unidades como São Paulo, com mais de 10 milhões de habitantes, Rio de Janeiro, com quase 6 milhões, ou Belo Horizonte, com 2,2 milhões de residentes. Na verdade, o que se constata em cada Megamunicípio são varios "locais", com características, demandas e interesses muito distintos. Como assinala Peter Spink (2000, p. 68), "ninguém mora numa cidade grande; ao contrario, as pessoas constróem suas possibilidades num conjunto de espaços, muitas vezes não interligados, que fazem parte de seu cotidiano e que formam o horizonte do 'lugar'".

O Município de São Paulo, o mais populoso do país, detêm um contingente humano superior a da maioria dos Estados da federação e de um grande número de países latino-americanos. Nesse sentido, pode-se dizer que municipalidades como São Paulo ¾ e mesmo Rio de Janeiro, Belo Horizonte ou Salvador ¾em função de suas enormes diversidades internas, são , por si só, verdadeiras "áreas metropolitanas". Além disso, os Municípios de São Paulo e Rio de Janeiro possuem, cada um deles, urna população maior que a de qualquer RM brasileira. Constata-se, também, que o PIB (Produto Interno Bruto) municipal de São Paulo é mais elevado que os PIBs de quaisquer Estados brasileiros, com a exceção, é claro, do próprio Estado de São Paulo.

Portanto, "metropolizados" ou não , os Municípios brasileiros não são iguais e, na realidade, apresentam urna multiplicidade de características e de especificidades. População, dimensão territorial, nivel de urbanização e de desenvolvimento económico, estrutura político-administrativa, grau de participação das receitas próprias e transferidas na composição dos recursos municipais, nivel de escolaridade e de envolvimento da população na discussão dos assuntos locáis são fatores que diferenciam um Município de outro, em termos de sua importância relativa e de seu grau de influência regional. As tabelas 01 e 02 adiante objetivam demonstrar algumas dessas diferencas. Indicam as municipalidades brasileiras mais populosas, as menos populosas, bem como aquelas que registram as maiores e as menores extensóes territoriais. A tabela 03 indica os Municípios com as maiores e as menores densidades populacionais. Conforme pode ser fácilmente observável, as tabelas conñrmam a grande diversidade verificada entre as unidades territoriais brasileiras.






No Estado de Minas Gerais, onde estão situadas as Regiões Metropolitanas de Belo Horizonte e do Vale do Aço, foram emancipadas 131 municipalidades entre 1987 e 1995, sendo a maioria absoluta dos novos Municípios constituida de unidades de pequeño porte. O Estado registrou, portanto, no espaço de apenas oito anos, um aumento de 18% no número de Municípios, cujo total passou de 723 para 853 unidades. Minas Gerais é o quarto maior Estado da federação brasileira em superficie, com 586.528Km2, e o segundo em população, com pouco mais de 19 milhões de habitantes.

O que pode ser observado tanto no Brasil como um todo quanto em Minas Gerais é que, na realidade, vem crescendo sobremaneira o número de comunidades muito pequeñas, cuja emancipação, na maior parte das vezes, tem gerado mais fragilidade institucional que aumento efetivo dos níveis de autonomia política e econômica. As tabelas 04 e 05 apresentadas adiante trazem informações relativas ão Estado de Minas Gerais sobre as municipalidades mais populosas, as menos populosas, bem como sobre aquelas que registram as maiores e as menores extensóes territoriais. A tabela 06 indica os Municípios mineiros que apresentam as maiores e as menores densidades populacionais, enquanto as tabelas 07 e 08 objetivam listar as municipalidades com os mais elevados e os mais baixos valores de Produto Interno Bruto (PIBs), em termos absolutos e per capita. Este conjunto de tabelas confirma que também em Estados como Minas Gerais existe urna grande diversidade entre Municípios.











As Regiões Metropolitanas brasileiras

Desde o final da década de 1950, o processo de urbanização acelerada e o relativamente fácil acesso ás áreas urbanas foram fundamentáis para a absorção dos grandes contingentes populacionais que se concentraram no entorno das principáis cidades brasileiras. Apesar de se constatar, nas últimas duas décadas, urna significativa redução das taxas de crescimento demográfico no país, os índices de crescimento populacional das Regiões Metropolitanas, notadamente dos seus Municípios periféricos e mais pobres, continuam relativamente altos.

Na análise da questão metropolitana brasileira, é muito importante o aspecto de as principáis Regiões Metropolitanas estarem situadas em torno de capitais estaduais. A tabela 09, adiante, mostra que em sete das nove principáis RMs a população das capitais representa mais de 50% do total da população metropolitana. Pode-se constatar que essas municipalidades, em função do seu significativo porte populacional e de sua importância política e econômica, exercem urna influência descomunal sobre a maioria dos Municípios vizinhos, os quais se mostram dependentes, sob varios aspectos, da unidade central. Tal influência muitas vezes produz, junto ão s Municípios menores, externalidades negativas, dentre as quais se destacam a inadequação de equipamentos urbanos existentes, o descontrole do processo de ocupação do solo e a desarticulação das redes viária e de transporte coletivo. Além disso, conforme assinalam Borja e Castells (1997, p. 283), "las decisiones de la ciudad central afectan a los habitantes de las periferias y éstos usan la ciudad central, pero no están representados en sus órganos de decisión".


A tabela 10, a seguir, mostra que a taxas de crescimento populado nal verificadas nas principáis Regiões Metropolitanas brasileiras são bem superiores às taxas registradas ñas capitais estaduais, ou seja, nos Municípios polos das respectivas RMs.


As tabelas 11 a 16 adiante, referentes ás seis mais importantes Regiões Metropolitanas brasileiras (São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife e Salvador), objetivam demonstrar que também se verifica urna grande disparidade populacional entre Municípios metropolitanos. Elas apresentam, para cada RM, a relação dos três Municípios mais populosos e dos três menos populosos, além da participação percentual de cada um dos Municípios citados na população da RM como um todo.


Objetivando mostrar a existência de municipalidades ricas e pobres no âmbito metropolitano, as tabelas 17 e 18, adiante, listam, no âmbito da Região Metropolitana de Belo Horizonte, as municipalidades com os mais elevados e os mais baixos valores de Produto Interno Bruto (PIBs), em termos absolutos e per capita.




Registra-se, também, como demonstra a tabela 19, adiante, que as Regiões Metropolitanas criadas na década de 70 do século passado apresentam grandes diferencas em termos de dimensão territorial e de densidade populacional. Em parte, tal realidade se deve ão fato de que, após a promulgação das novas Constituições estaduais, em 1989, foram feitas ampliações em varias RMs. A Região Metropolitana de Belo Horizonte, por exemplo, aumentou de 14 para 34 Municípios entre 1989 e 2001, devido a incorporação de Municípios que anteriormente faziam parte do chamado "colar metropolitano", a emancipação de diversos distritos pertencentes a antigos Municípios metropolitanos, bem como devido ão ingresso de outras municipalidades ão conjunto. Já a RM de Curitiba foi ampliada, após a promulgação da nova Constituição paranaense de 1989, de 14 para 25 Municípios, registrando atualmente urna elevada extensáo territorial e baixa densidade populacional, se comparada ás outras RMs, notadamente as de São Paulo e do Rio de Janeiro. Essa realidade vem corroborar a crítica de que, nos últimos anos, a incorporação de um grande número de novos Municípios ás antigás Regiões Metropolitanas tem sido quase sempre efetivada sem atender a quaisquer criterios urbanísticos e económicos que justifiquem tal incorporação.


Na atualidade, o Brasil registra 27 Regiões Metropolitanas formalmente constituidas. ao lado das nove RMs criadas nos anos 1970, existem hoje, no país, mais oito RMs formadas em torno de capitais estaduais: Vitoria (ES), Florianópolis (SC), Natal (RN), São Luís (MA), Maceió (AL), Goiánia (GO), João Pessoa (PB) e Aracajú (SE). No período 1996/2000, surgiram as RMs da Baixada Santista (SP), Norte/Nordeste Catarinense (SC), Vale do Itajaí (SC), Londrina (PR), Maringá (PR), Vale do Aço(MG) e Campiñas (SP). Foram ainda instituidas, em 2002, as RMs Carbonífera, da Foz do Rio Itajaí e de Tubarão, todas no Estado de Santa Catarina. A tabela 20, adiante, apresenta as populações, extensões territoriais e densidades populacionais das dezoito Regiões Metropolitanas criadas após a promulgação da Constituição Federal de 1988.


Argumenta-se, no entanto, que varias RMs criadas nos últimos anos não apresentam, de fato, perfil de Região Metropolitana, e que deveriam ser consideradas, de acordó com classificação estabelecida na própria Constituição de 1988, como Aglomerações Urbanas ou Microrregiões. Estão sendo classificadas como RMs grupos de Municípios que não registram nem uma situação real de conurbação e adensamento urbano nem expressividade política, econômica e populacional, aspectos presentes em quaisquer conceituações de Regiões Metropolitanas. Nesse sentido, as razóes que têm levado alguns governos estaduais a instituírem tantas Regiões Metropolitanas merecem receber uma análise específica. No caso, por exemplo, de Londrina e Maringá, no Estado do Paraná, verifica-se que a criação de duas RMs distintas ocorreu apenas para atender a tradicional rivalidade verificada entre aquelas cidades. Na realidade, as duas urbes fazem parte de uma mesma Microrregião.

Conceito de regiões metropolitanas: retrospectiva

Tradicionalmente, o termo "metrópole" é atribuido a existência de um centro importante que desenvolve uma serie de atividades urbanas sofisticadas e que exerce, através da economía, da política e da cultura, evidente influência sobre as cidades vizinhas. Contudo, os conceitos mais contemporáneos de metrópole procuram adicionar a definição tradicional o aspecto administrativo, já que uma área metropolitana, conforme assinala Benício Schmidt (1983, p. 159), "compreende não somente uma aglomeração sócio-econômica de fatores indispensáveis para a manutenção de uma economía de mercado, mas implica também na necessidade de novas estruturas governamentais" (destaque meu).

Segundo o autor, o conceito contemporáneo de Região Metropolitana, ão incluir o aspecto administrativo, atende a dois campos de questões distintas: o primeiro, que inclui "os problemas provenientes da natureza específica de grandes aglomerações urbanas, tais como poluição, alta densidade, congestionamento de tráfego e assim por diante"; o segundo, que inclui "os problemas de natureza política, os quais surgiram apenas recentemente pela evolução da urbanização e que se encontram básicamente enraizados na discrepância entre as estruturas políticas existentes e os processos económicos em transformação". Schmidt (1983, p. 160) considera que a autonomía municipal em áreas metropolitanas pode ser um obstáculo a evolução da economía regional, ão afirmar que "as fronteiras da atividade sócio-econômica tendem a entrar em confuto com os limites administrativos, dentro dos quais o processo de tomada de decisão tem sido implantado".

As Regiões Metropolitanas, de acordó com o jurista chileno Humberto Nogueira (1993, p. 171), "se constituyen como la extensión territorial formada por dos o más centros de población unidos entre sí por espacios construidos y que comparten la utilización de diversos elementos de infraestructura y servicios urbanos, en cuyo territorio se concentran las actividades econômicas, sociales, políticas y culturales, y en que se asienta un elevado porcentaje de la densidad poblacional a nivel nacional".

Ao conceituar o fenómeno metropolitano, Nogueira inclui três importantes aspectos: a existência de um tecido urbano continuo, a utilização compartilhada de elementos infra-estruturais e de serviços urbanos, e a existência de um contingente populacional nacionalmente relevante. No Brasil, tais criterios não têm sido observados nos processos tanto de criação de novas Regiões Metropolitanas quanto de ampliação das antigás.

O jurista brasileiro Eros Grau (1975, p. 25), por sua vez, entende Região Metropolitana como: "um conjunto territorial intensamente urbanizado, com marcante densidade demográfica, que constituí um polo de atividades econômicas, apresentando uma estrutura própria definida por funções privadas e fluxos peculiares, formando, em razáo disso, uma mesma comunidade sócio-econômica em que as necessidades específicas somente podem ser, de modo satisfatório, atendidas através de funções governamentais coordenada e planejadamente exercidas".

Como pode ser observado, Grau relaciona o fenómeno da metropolização a existência de "um conjunto territorial intensamente urbanizado", formando "uma mesma comunidade sócio-econômica" na qual as "necessidades específicas" devem ser atendidas através de "funções governamentais" a serem exercidas de forma coordenada e planejada. Pode-se deduzir, pois, que tanto Benício Schmidt quanto Humberto Nogueira e Eros Grau defendem, direta ou indiretamente, que a gestão de políticas públicas de corte metropolitano devem ser efetivadas de maneira integrada.

No Brasil, já em 1949, Víctor Nunes Leal (1975, pp. 97-98) constatava a necessidade de urna estrutura político-administrativa apropriada para as áreas metropolitanas quando dizia que "parece fora de dúvida que as condições da vida moderna não são muito favoráveis ao desenvolvimento das atribuições municipais", sendo "mais favoráveis a extensáo dos poderes centráis", e que "um número cada vez maior de problemas administrativos requer solução de conjunto". Entretanto, ele condenava a criação de um nivel intermediario de poder quando afirmava que "Não é nova, alias, entre nos, a idéia de se instituir, ácima do Município e abaixo do Estado, urna entidade de âmbito regional, mas não têm tido éxito as tentativas nesse sentido. Nem seria conveniente instituir esse poder intermediario, com jurisdição territorial determinada, em primeiro lugar, porque os Municípios que tenham interesses comuns podem pertencer a mais de um Estado e, em segundo lugar, porque a área que constituí urna região para fins, por exemplo, de exploração hidroelétrica não será necessariamente a mesma interessada em outros problemas administrativos, como navegação, rodovias, proteção do solo, reflorestamento, etc."

Como alternativa para atender o que denominava de "interesses comuns intermunicipais", o autor sugería "a instituição de entidades especiáis, com personalidade jurídica própria, dispondo de autonomía administrativa e financeira". Para ele, essa forma seria a que melhor poderia "conciliar a conveniencia da centralização de certos serviços públicos com a autonomía dos Municípios, que participariam da composição ou escolha dos quadros dirigentes da organização regional". Leal acreditava que a conformação territorial metropolitana não deveria ser fixa, mas variável em função das características de cada política pública específica.

Na legislação brasileira, a expressão Região Metropolitana foi introduzida, pela primeira vez, no texto constitucional de 1967, outorgado durante o regime militar. O dispositivo resultou de emenda apresentada por Eurico Rezende, então senador, que assim justificou a emenda: "As Regiões Metropolitanas constituem hoje em dia urna realidade urbanística que não pode ser desconhecida das administrações modernas, nem omitida no planejamento regional. Por Regiões Metropolitanas, entendem-se aqueles Municípios que gravitam em torno da grande cidade, formando com esta urna unidade sócio-econômica, com recíprocas implicações nos seus serviços urbanos e interurbanos. Assim sendo, tais serviços deixam de ser de exclusivo interesse local, por vinculados estarem a toda a comunidade metropolitana. Passam a constituir a tessitura intermunicipal daquelas localidades, e, por isso mesmo, devem ser planejadas e executadas em conjunto, por urna administração unificada e autónoma, mantida por todos os Municípios da região, na proporção dos seus recursos e, se estes forem insuficientes, hão de ser complementados pelo Estado e até mesmo pela União, porque os seus beneficios se estendem ão s governos estadual e federal".

Como se pode perceber, a idéia ácima apresentada já trazia, explicitamente, a noção de que deveria ser criada urna estrutura administrativa "unificada e autónoma" para responder por alguns serviços públicos que deixaram de ser únicamente de interesse municipal e passaram a ter um caráter plurimunicipal. Já segundo a Constituição do Estado de São Paulo, de 1989, ora em vigencia "considera-se Região Metropolitana o agrupamento de Municípios limítrofes que assuma destacada ex-pressão nacional, em razáo de elevada densidade demográfica, significativa conurbação e de funções urbanas e regionais com alto grau de diversidade, especialização e integração socioeconômica, exigindo planejamento integrado e ação conjunta permanente dos entes públicos nela atuantes."

De acordó com o conceito estabelecido na carta paulista, pode-se mais urna vez perceber que muitas das RMs instituidas no Brasil entre 1995 e 2002 não apresentam efetivamente características de Regiões Metropolitanas e não deveriam ter recebido tal denominação.

Funções públicas metropolitanas

Urna das maiores dificuldades para o desenvolvimento de modelos de gestão para Regiões Metropolitanas está em se definir o que são funções públicas metropolitanas, ou seja, em se estabelecer urna diferenciação entre o que é efetivamente de competencia metropolitana e, portanto, precisa ser regulado de maneira conjugada, do que é de alfada estritamente local. O texto constitucional do Estado de Minas Gerais, por exemplo, em sua versáo original de 1989, incluía entre "funções públicas de interesse comum", transporte intermunicipal, sistema viário de âmbito metropolitano e uso do solo metropolitano. Entretanto, nunca houve acordó sobre quais vias e quais solos, na Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), eram metropolitanos e não municipais. Em Minas Gerais, na medida em que se considera metropolitano apenas o transporte intermunicipal, os usuarios têm sido penalizados pelo fato de o metro e a rede de ónibus existente na RMBH ser planejada e operada de modo fragmentado, através de agencias vinculadas ás três esferas de governo, as quais atuam quase sempre de forma isolada e autónoma1.

Urna visáo bastante interessante do que sejam funções plurimunicipais é apresentada na Constituição do Estado de Mato Grosso. Apesar de a Carta matogrossense não mencionar sequer urna vez a expressão Região Metropolitana, determina que "são considerados de interesse comum as funções públicas que atendam a mais de um Município, assim como as que, restritas ao territorio de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes ou confluentes de ações públicas supramunicipais" (artigo 175, destaque meu). De acordó com essa visáo, urna rede integrada de transporte público, por exemplo, será sempre metropolitana, mesmo que urna ou outra linha de ónibus, troncal ou alimentadora, opere apenas nos limites de determinado Município2.

Registram-se percepções muito semelhantes de funções plurimunicipais nos Estados do Rio de Janeiro e do Espirito Santo. Através da Lei Complementar 87/1997, o governo do Rio de Janeiro estabeleceu que são de interesse metropolitano "as funções públicas e os serviços que atendam a mais de um Município, assim como os que, restritos ão territorio de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados". A lei complementar fluminense relaciona, entre os serviços públicos de interesse metropolitano que considera mais notáveis, o "transporte coletivo, rodoviário, aquaviário, ferroviario e metroviário, de âmbito metropolitano ou comum, através de urna ou mais linhas ou percursos, incluindo a programação de rede viária, do tráfego e dos termináis de passageiros e carga" (artigo 3o, destaques meus). É interessante observar que a lei fluminense definiu, também, que compete ão Estado "organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse metropolitano [...] e, ainda, na hipótese em que, abrangendo a dois ou mais Municípios integrantes ou não de Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões, a prestação dos serviços for realizada através de sistemas integrados entre si" (artigo 7o).

Já o governo do Espirito Santo fixou, através da Lei Complementar 318/2005, que "são consideradas de interesse comum as atividades que atendam a mais de um Município, assim como aquelas que, mesmo restritas ão territorio de um deles, sejam de algum modo, dependentes ou concorrentes de funções públicas e serviços supramunicipais" (artigo 4o, destaque meu).

ão entenderem que certas funções públicas, mesmo restritas ão territorio de um determinado Município, são de interesse metropolitano, a Carta estadual de Mato Grosso e as leis fluminense e capixaba estão alterando a concepção que, em geral, tem prevalecido no país, de reputar metropolitanos somente serviços públicos intermunicipais. De maneira simplista e muitas vezes equivocada, essa concepção tradicional considera que quaisquer funções públicas executadas no âmbito municipal são de interesse apenas local, inclusive as "dependentes, concorrentes, confluentes ou integradas", ou seja, aquelas funções que, do ponto de vista das legislações estaduais de Mato Grosso, Rio de Janeiro e Espirito Santo, necessitam estar de algum modo submetidas a processos integrados de planejamento e de gestão.

Em Minas Gerais, a Emenda Constitucional 65, promulgada no final de 2004, introduziu urna nova concepção de função pública de interesse metropolitano. Segundo a carta mineira, trata-se de "atividade ou servico cuja realização por parte de um Município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto nos outros Municípios integrantes da Região Metropolitana". Nesse caso, será sempre de interesse das municipalidades impactadas que sejam viabilizadas medidas mitigadoras para políticas que produzam externalidades negativas em seus territórios. O Município impactante, a principio, tende a não se sentir compromissado em ressarcir possíveis prejuízos por ele provocados.

O que, porém, vem efetivamente ocorrendo ñas Regiões Metropolitanas é bem diferente do que estabelecem as legislações estaduais citadas. Os principáis Municípios, conscientes de sua importância no cenário metropolitano e, ao mesmo tempo, das conseqüências negativas cada vez mais visíveis do vazio institucional metropolitano, têm procurado assumir, direta ou indiretamente, o controle de certos serviços públicos de interesse plurimunicipal.

É curioso verificar que liderancas municipalistas, que sempre combateram quaisquer arranjos institucionais que explicitem urna participação majoritária dos Estados nos processos de gestão metropolitana, estejam defendendo que determinado Município, em função de sua importância política e econômica, deva assumir o controle de políticas públicas de interesse plurimunicipal. Diante da ausencia de estruturas institucionalizadas de gestão metropolitana no Brasil, o controle formal que os Estados exerceram sobre políticas plurimunicipais durante a vigencia do modelo que os militares implantaram na década de 1970, está sendo agora substituido por urna especie de tutela, exercida pelos grandes Municípios e devidamente escamoteada através de convenios de cooperação técnica e operacional. Esta prática representa um flagrante desrespeito a autonomía das municipalidades menores, as quais acabam se submetendo, diante de suas limitações de toda ordem, as pressóes da unidade principal. Representa, também, um desrespeito a própria Constituição Federal, a qual determina que compete ão Município "legislar sobre assuntos de interesse local" e não sobre assuntos de interesse de outras municipalidades ou de interesse metropolitano (artigo 30, inciso I).

A dificuldade em se definir quais problemas são efetivamente metropolitanos deve-se ão fato de que, muitas vezes, bens e serviços oferecidos no âmbito das metrópoles são empreendimentos conjuntos, coincidentes ou confutantes, que envolvem diferentes organismos vinculados a distintas esferas de poder. Na prática, o que se percebe é que a atuação institucional ñas áreas urbanas nunca se constituiu dominio exclusivo de nenhum nivel de governo - federal, estadual ou municipal. Nessas áreas sempre atuou um número expressivo de agencias da administração direta e indireta de cada urna dessas instancias governamentais. Essa constatação atesta a com-plexidade da questão metropolitana, já que um determinado arranjo metropolitano de gestão não se limita a estabelecer quais bens e serviços são de caráter metropolitano, mas também a quem cabe estabelecer as prioridades para essa provisáo e, ainda, quem deve responder, ão final, pela execução das obras entendidas como metropolitanas.

Consórcios intermunicipais

Na atualidade, um grande número de gestores públicos acredita que o caminho mais adequado para o equacionamento de problemas urbanos que envolvem municipalidades vizinhas é através da cooperação intergovernamental. Defendem, portanto, a formação de consórcios, convenios e outras formas específicas de parceria entre Municípios. Para esses analistas, parcerias entre prefeituras permitem solucionar problemas plurimunicipais sem perda de autonomía. A Lei Federal 11.107/2005, conhecida como Lei de Consórcios Públicos, sancionada com o objetivo de regulamentar a realização, através de ações intergovernamentais, de atividades e serviços de interesse comum, está consonante com essa forma de pensar.

O projeto de cooperação regional do chamado Grande ABC paulista é sempre citado como exemplo a ser seguido quando se busca estabelecer políticas consensuáis de desenvolvimento regional e soluções para problemas de interesse plurimunicipal. Trata-se de territorio formado por um grupo de Municípios da Região Metropolitana de São Paulo e representa um fenómeno bastante original e singular, tendo em vista seu relativo sucesso e sua permanencia prolongada. No campo dos transportes urbanos, os experimentos recentes mais interessantes de gestão metropolitana são os das Regiões Metropolitanas de Goiánia e de Recife. No Estado de Goiás foi criada, em 2002, para gerenciar a denominada Rede Metropolitana de Transportes Coletivos, a Companhia Metropolitana de Transporte Coletivo (CMTC). A estrutura diretiva da CMTC conta com aparticipação do Estado e dos Municípios envolvidos, numa proporção pactuada politicamente que procurou respeitar a importância relativa de cada unidade no sistema de transporte da RM como um todo. Já no Estado de Pernambuco foi instituido, no inicio de 2005, o Consórcio de Transporte da Região Metropolitana de Recife, objetivando promover a participação dos Municípios da RM no processo de gestão, tendo em vista que a antiga EMTU (Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos) esteve sempre vinculada à esfera estadual.

No caso do consórcio paulista, diversos autores argumentam que o relativo sucesso do empre-endimento deve ser visto mais como exceção do que como regrageral. Abrucio e Soares (2001, p. 217), por exemplo, advertem que, apesar da adesão informal e voluntaria dos diversos atores ter contribuido para a cooperação no Grande ABC, é preciso reconhecer que voluntarismo apenas "não garante o comprometimento ão longo do tempo e a articulação regional pode ficar a mercé das alterações na conjuntura, em especial da mudanca dos prefeitos". Daniel (2001, p. 211), nesse sentido, faz referencia a "frágil permanencia das instituições e das políticas públicas no Brasil". Segundo os citados analistas, o risco de descontinuidade política do projeto existe sempre, tendo em vista principalmente os processos eleitorais. Argumentam que o arcabouco federativo brasileiro não facilita a cooperação entre Municípios e que o aspecto autárquico do municipalismo brasileiro, no contexto de um federalismo compartimentalizado que separa rígidamente os entes federados, tem sido o principal impedimento para a efetiva ocorréncia de cooperação intermunicipal, aspecto fundamental para o sucesso de processos de gestão integrada.

No tocante ão arranjo goiano para gerenciar os transportes metropolitanos, o principal problema verificado na CMTC parece continuar sendo a dificuldade financeira, seja para sua manutenção seja para promover novos investimentos no sistema. Essa dificuldade se deve em parte ão fato de a empresa ser "metropolitana", ou seja, não estar diretamente vinculada nem a esfera estadual nem a municipal. Por não estar subordinada a urna instancia formal de poder, a CMTC tem dificuldade em levantar recursos junto as agencias de fomento. O Banco Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (BNDES), por exemplo, firma contratos com Estados e Municípios, mas não com Regiões Metropolitanas. Contudo, tanto o experimento de Goiánia quanto o consórcio de Recife, o qual, inclusive, está ainda em fase de implantação, são experiências novas que devem ser acompanhadas pela comunidade técnica e acadêmica que trabalha com questões relacionadas com planejamento integrado e gestão de políticas públicas de corte regional e metropolitano.

Fundos metropolitanos e políticas compensatorias

Além de determinar o que são e quais são as funções metropolitanas, um arranjo metropolitano de gestão necessita também definir as respectivas fontes de recursos, indispensáveis ão cumprimento daquelas funções. A inadequação de recursos financeiros a objetivos metropolitanos é certamente um dos problemas que mais têm fragilizado organismos que, direta ou indiretamente, têm respondido por funções plurimunicipais. Conforme advertem Abrucio e Soares (2001, p. 212), "sem fontes de receitas próprias ou mudancano caráter anti-metropolitano da distribuição de verbas no federalismo fiscal brasileiro, fica difícil garantir um fluxo regular de recursos ão s programas desenvolvidos pelos Municípios que mantêm cooperação regional"3.

No entanto, os principáis Municípios das Regiões Metropolitanas e mesmo os governos estaduais, diante da inêxistencia de arranjos estáveis e efetivos de gestão metropolitana no país, têm resistido à regulamentação dos fundos metropolitanos, uma vez que certamente teriam de aportar mais recursos que as demais municipalidades sem uma proporcional contrapartida em termos de participação nos processos de tomada de decisão. Nesse sentido, os pressupostos básicos da lógica da ação coletiva indicam que é até certo ponto compreensível o comporta-mentó daqueles governos, na medida em que os custos financeiros seriam certamente maiores que os possíveis retornos políticos.

Não há dúvida que a Lei de Consórcios Públicos, citada na seção anterior, está criando con-dições adequadas para a promoção de políticas públicas metropolitanas. Porém, é importante observar que a nova lei deverá promover tão somente, tendo em vista sua formulação, políticas públicas que sejam do interesse específico dos principáis Municípios metropolitanos e do Estado. A nova legislação não abre caminhos para políticas compensatorias, na medida em que não toca na questão da autonomía municipal e, como é de conhecimento geral, o principio da autonomía desobriga os Municípios de se comprometerem com políticas que não sejam de seu real interesse, mesmo que sejam de interesse de municipalidades vizinhas4.

Não existe, no país, legislação que obrigue os Municípios metropolitanos mais ricos a investirem em políticas sociais nos Municípios mais pobres e prejudicados pelo processo de metropolização, como é o caso das chamadas cidades-dormitório. Como bem assinala Arretche (2000, p. 33), na medida em que nos países que apresentam estrutura federativa, o poder de decisão das unidades regionais e locáis de governo ? representadas, no Brasil, pelos Estados e Municípios ?, para executar ou não determinada política pública, está resguardado pelo principio da autonomia, "salvo expressas imposições constitucionais, nada impede ou obriga que um dado Município ou Estado venha a implementar urna política pública qualquer" (destaque meu)5. Deve-se levar em conta, também, que as forças políticas e os grupos sociais que hoje operam nos Municípios metropolitanos mais importantes não têm se mostrado interessados em quaisquer processos que possam gerar algum nivel de relativização da autonomia municipal, condição necessária para o planejamento e a gestão integrada de políticas públicas plurimunicipais e para a introdução de políticas compensatorias.

Algumas constituições estaduais, no entanto, incluem artigos que tratam específicamente de políticas compensatorias. A Constituição do Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, determina, em seu artigo 75, que "os Municípios que suportarem maiores ónus decorrentes de funções públicas de interesse comum teráo direito a compensação financeira a ser definida em lei complementar". Já os textos constitucionais dos Estados do Paraná e da Paraíba, respectivamente em seus artigos 26 e 28, estabelecem que seráo instituidos, também através de lei complementar, "mecanismos de compensação financeira para os Municípios que sofrerem diminuição ou perda de receita, por atribuições e funções decorrentes do planejamento regional". Seria interessante, contudo, que as políticas compensatorias não se limitassem apenas ão s "ónus decorrentes de funções públicas de interesse comum" ou ás "perdas de receitas decorrentes do planejamento regional", mas, sobretudo, fossem instituidas para beneficiar certos Municípios que têm sido fortemente lesados pelos processos descontrolados e simultáneos de urbanização e de metropolização.

Déficit democrático e participação social

As evidências indicam que também tende a atuar contra a instancia metropolitana o problema do déficit democrático. Em geral, não existe efetiva pressão da sociedade para solucionar problemas metropolitanos como tais. Estes problemas apresentam baixos níveis de priorida-de, já que demandas plurimunicipais são normalmente mais abrangentes e os organismos supramunicipais são percebidos pelos cidadãos como algo distante e fora de seu controle. Demandas metropolitanas se traduzem quase sempre em políticas estratégicas, executadas através de intervenções infra-estruturais, as quais apresentam níveis elevados de sofisticação técnica, não sendo fácilmente percebidas pela população que, como não poderia deixar de ser, está mais preocupada com os problemas do seu cotidiano imediato.

Além disso, um fator adicional que igualmente tem pesado contra o ordenamento metropolitano é a necessidade de conciliar os múltiplos interesses de tantos atores públicos e privados que intervém no espaço metropolitano. Para enfrentar esse problema, a existência de um modelo institucionalizado de gestão metropolitana seria condição necessária, mas não suficiente. O equacionamento da questão dependería, ainda, do amadurecimento do processo democrático do país, que significa não apenas o fortalecimento e a intensa participação de instituições básicas como os partidos políticos, o Legislativo e o Judiciário, mas também a introdução de mecanismos que propiciem maior envolvimento da sociedade organizada nos processos de elaboração, implementação e controle de políticas públicas estratégicas, ou seja, mecanismos que garantam, de algum modo, procedimentos mais democráticos nos processos de tomada de decisão.

Municípios metropolitanos e megamunicípios

No Brasil, observa-se, tendo em vista um grande número de evidências, que as dificuldades e problemas para a criação de urna instancia metropolitana de gestão são conseqüências diretas ou indiretas de dois grandes óbices ao ordenamento metropolitano: a percepção rígida e monolítica de autonomía municipal - percepção ainda muito difundida no país - e a assimetria, ñas relações de poder, decorrente da existência de Megamunicípios em quase todas as Regiões Metropolitanas. Tais impedimentos estão diretamente relacionados ao tipo de municipalismo que se forjou no país, que Daniel (2001, p. 210) denominou de municipalismo autárquico, "caracterizado por urna postura isolacionista voltada apenas para os problemas do próprio Município".

De acordó com essa perspectiva, parecem bastante limitadas as chances de se introduzir algum modelo de gestão metropolitana no Brasil caso não seja institucionalizado o "Município metropolitano" como realidade urbanística específica, distinta do Município tradicional, e não seja implementada a divisão territorial dos Megamunicípios. As medidas sugeridas, a despeito da complexidade e das dificuldades técnicas e políticas que apresentam para sua execução, objetivam, de um lado, propiciar ambiéncia mais receptiva ao estabelecimento de arcabouços jurídico-institucionais que proporcionem interações mais efetivas entre as municipalidades metropolitanas para o equacionamento de problemas de interesse regional, e, de outro, estabelecer maior equilibrio entre os Municípios que compóem Regiões Metropolitanas, em termos políticos, económicos e sociais, para que possam formular, executar e controlar de maneira integrada políticas públicas plurimunicipais.

O principio que norteia a perspectiva de institucionalização do Município metropolitano se traduz, então, em duas metas: promover urna distinção clara entre funções que são de interesse estritamente local, cabendo, pois, sua gestão a cada urna das municipalidades metropolitanas, e funções que, por objetivarem atender demandas plurimunicipais, necessitam ser gerenciadas de forma integrada; estabelecer condições político-institucionais que levem as municipalidades metropolitanas a se unir para, conjuntamente, planejar, executar e administrar com mais eficiencia e em bases democráticas serviços públicos de corte regional.

Nesse sentido, quando se fala em relativização da autonomía municipal está se dizendo, na verdade, que as atividades referentes ao s processos de formulação e implementação de políticas estratégicas e abrangentes não deveriam ser atribuições próprias de quaisquer Municípios metropolitanos, ricos ou pobres, grandes ou pequeños, mas sim efetivadas através de alguma estrutura colegiada devidamente institucionalizada. No âmbito metropolitano, planos urbanísticos municipais e projetos envolvendo redes locáis de transporte público, por exemplo, apenas deveriam ser desenvolvidos a posteriori, ou seja, tendo como referencia diretrizes establecidas nos respectivos plano diretor metropolitano e plano metropolitano de transportes, sendo que esse último objetiva definir a estrutura básica do sistema integrado e multimodal de transportes urbanos para a Região Metropolitana como um todo.

As experiências têm demonstrado que é bastante improvável a adesão voluntaria dos Municípios inseridos em Regiões Metropolitanas, notadamente os mais importantes, a um ordenamento metropolitano, devido a grande resistencia normalmente manifestada em ceder parte de sua autonomia em favor de urna instancia superior. Em função disso, parece mais conveniente que cada Estado, através, por exemplo, de alguma agencia vinculada à sua Secretaria de Planejamento, avalie, com base em criterios que comprovem urna efetiva vinculação de determinado Município ás municipalidades vizinhas ¾ em termos funcionáis, demográficos, económicos, físico-territoriais, sociais e ambientáis ¾ se ele está ou não metropolizado6.

Tal avaliação precisa ser, inclusive, devidamente referendada pela Assembléia Legislativa. Assim, caso urna determinada municipalidade fosse classificada como Município metropolitano, sua participação ñas atividades de planejamento integrado e de gestão de políticas estratégicas seria compulsoria (e não voluntaria), diante de suas limitações institucionais para executar, de forma isolada, funções de abrangência plurimunicipal7. Se, de um lado, o Município metropolitano perde algum nivel de sua autonomia administrativa para gerenciar de forma isolada determinados serviços considerados de interesse plurimunicipal, de outro, ele passa a ter espaço para atuação política em urna arena muito mais ampia, na qual são tomadas decisóes de interesse regional.

A segunda possibilidade sugerida, de divisão territorial de Megamunicípios, é entendida como complementar à primeira. O principio que orienta esta perspectiva está relacionado às dificuldades em se introduzir ¾ tendo em vista o significativo contingente humano que habita e/ou trabalha nestas megamunicipalidades ¾ condições mais adequadas para a plena vivencia de um dos mais fortes ideáis municipalistas, que se traduz na promoção de urna maior proximi-dade entre administrador e administrados. Os Megamunicípios têm se mostrado, em geral, muito grandes e distantes para equacionar pequeños problemas locáis, no âmbito dos bairros, e pequeños para enfrentar os ampios problemas de corte metropolitano. Seria interessante, pois, que os processos de descentralização política (e não apenas de desconcentração administrativa) fossem também levados para o interior dos Megamunicípios, já que, conforme lembra Fischer (1997, p. 87), "o principio legitimador da autonomia é a proximidade". Além disso, evidências empíricas têm comprovado que os Municípios metropolitanos mais importantes não se dispóem, por razóes de ordem política e econômica, a participar de processos de gestão compartilhada com Municípios menores.

O principio está, também, relacionado ás dificuldades em se estabelecer mecanismos mais equânimes para efeito de escolha da representação política metropolitana, na medida em que os Megamunicípios - em função de seu significativo porte político e económico - tendem a querer controlar, direta ou indiretamente, o parlamento metropolitano e os mecanismos de formulação das políticas plurimunicipais. Constata-se, nesse sentido, a ocorréncia crescente de um curioso fenómeno: o controle de determinadas políticas metropolitanas que, nos anos 70 e 80 do século passado, se manteve sob responsabilidade dos Estados, atendendo ão modelo de gestão implantado pelo regime militar, está agora, em função do "vazio" metropolitano, sendo exercido de modo irregular e um tanto informal pelos Megamunicípios, num flagrante desrespeito a Constituição Federal e a autonomía das municipalidades menores.

A implementação dessa proposta exigiría, porém, urna revisáo da legislação referente a processos de criação de novos Municípios, a qual está vinculada fundamentalmente à realidade das municipalidades tradicionais, normalmente pequeñas e de base rural, e não das grandes aglomerações urbanas. Em termos nacionais, o Censo de 2000 registrou um total de 5-507 municípios no país, ou seja, 1.016 a mais que o pesquisado em 1991- Além disso, dos 1.405 Municípios emancipados entre 1984 e 1997 apenas 76 apresentavam população superior a 20 mil habitantes. No entanto, a emancipação de distritos ¾ de regionais ou subprefeituras, no caso de Megamunicípios ¾ deveria fazer parte de urna política pública estadual que não se limitasse ão controle da multiplicação indiscriminada de pequeñas municipalidades ¾ controle indiscutivelmente necessário ¾ mas, sobretudo, que propiciasse, através de procedimentos democráticos e respeitando a historia social de cada comunidade, as alterações territoriais adequadas a um equilibrado desenvolvimento socioeconómico das cidades e do Estado, à redução das desigualdades sociais Ínter e intramunicipais, bem como a busca de níveis de qualidade na oferta de serviços públicos a população. Como bem adverte Carvalho Pinto (2000, p. 445), não parece pertinente "aplicar às unidades subnacionais qualquer principio análogo ao da 'autodeterminação dos povos', cujo reconhecimento já é polêmico mesmo na esfera das relações internacionais".

O caminho que parece mais provável para a divisão territorial de Megamunicípios é através da emancipação gradual de regionais ou de subprefeituras que já estejam instituidas e operando no territorio municipal. No caso de Belo Horizonte, por exemplo, a existência de nove ad-ministrações regionais, criadas como forma de desconcentração administrativa, está, de certo modo, sinalizando a constituição de nove novos Municípios com urna media populacional em torno de 250 mil habitantes.

Tal medida, a despeito das naturais resistencias do poder executivo e de boa parte do legislativo municipal, pode despertar interesse em liderancas intramunicipais que atuam em áreas urbanas restritas e têm dificuldade em conquistar apoios políticos suficientes, junto ão s governos dos Megamunicípios, para viabilizar soluções e recursos necessários ão atendimento de problemas que, apesar de importantes no âmbito específico de suas comunidades, não são considerados prioritarios pelas administrações centráis das metrópoles. Também alguns executivos estaduais podem ver com interesse a divisão territorial de Megamunicípios metropolitanos, já que a proposta, caso implementada, geraria um certo patamar de redução de poder dos prefeitos das capitais.

O futuro das Regiões Metropolitanas: três cenários alternativos

Diante de um quadro complexo e, até certo ponto, de difícil previsibilidade, pode-se delinear três possíveis cenários quanto ão futuro das Regiões Metropolitanas brasileiras. O primeiro -desejável, porém bastante improvável a curto e medio prazos, tendo em vista, inclusive, restrições de ordem político-institucional e tributaria ? se caracteriza pelo estabelecimento de modelos institucionais específicos para o planejamento integrado e a execução de políticas metropolitanas. Na linha das medidas sugeridas neste artigo, o cenário em questão estaria vinculado à constituição do Município metropolitano como realidade urbanística específica, distinta do Município tradicional, e à possibilidade de redivisão territorial de Megamunicípios.

O segundo cenário ? que as evidências indicam como bastante provável, pelo menos a curto e medio prazos ? se define pela manutenção da situação atual, ou seja, as RMs continuariam existindo formalmente, mas inoperantes na prática. Tal situação se deve em grande parte a ainda bastante difundida percepção rígida e monolítica de autonomía municipal, bem como à forte assimetria, ñas relações de poder, advinda da existência de Megamunicípios em quase todas as Regiões Metropolitanas.

O terceiro cenário configura urna situação intermediaria relativamente ás duas anteriores, que se traduz, em termos de gestão de políticas plurimunicipais, em avancos pontuais promovidos básicamente pelos principáis Municípios das RMs, quando motivados pela possibilidade de terem acesso a algum tipo de incentivo seletivo, oferecido pela União e/ou pelos governos estaduais, para ser aplicado em determinada política setorial, normalmente relacionada a grandes projetos infra-estruturais.

No contexto do primeiro cenário, caso o Município metropolitano fosse, de alguma forma, instituido e a divisão territorial dos Megamunicípios efetivada, parece razoável supor que, diante das restrições físicas e operacionais que as novas unidades apresentariam para solucionar isoladamente problemas de corte regional, seria possível construir urna especie peculiar de federação, composta de Municípios, mas contando também com a participação e o apoio das esferas superiores de governo8. A organização dos Municípios metropolitanos através de um arcabouco do tipo federativo certamente geraria urna maior interação entre as municipalidades em torno dos processos de tomada de decisão relativos a políticas públicas plurimunicipais, incentivando, com isso, o associativismo e, sobretudo, estimulando a fixação de metas econômicas e fiscais que impecam, conforme recomendam Abrucio e Soares (2001, p. 47), não apenas "o repasse de custos de urna unidade para as demais", mas também "as tendências centrífugas que o excesso de competição pode trazer"9.

Apesar de técnica e politicamente intrincadas e de difícil execução, em função do ordena-mento jurídico e político vigente no país e da estrutura atual de repartição tributaria, as propostas de criação do Município metropolitano, entendido como fenómeno urbanístico específico, e de divisão territorial dos Megamunicípios devem ser vistas como intervenções que objetivam estabelecer condições mais propicias para a construção, "de baixo para cima", de algum arranjo institucionalizado de gestão plurimunicipal. As propostas buscam também, a partir do equacionamento dos dois principáis impedimentos a gestão metropolitana pro-blematizados nesse artigo, promover urna maior qualidade e eficiencia na oferta, no âmbito das Regiões Metropolitanas, de serviços públicos estratégicos e de maior abrangência10. Além disso, agrupadas sob um ordenamento de característica regional, as novas unidades municipais possivelmente teráo mais poder de pressão para negociar junto ás esferas estadual e federal urna melhor conformação entre recursos financeiros e demandas plurimunicipais, já que é inegável que o sucesso da gestão metropolitana depende especialmente do equacionamento da questão econômica. A inadequação de recursos financeiros a objetivos metropolitanos é de certo um dos problemas que mais têm fragilizado organismos que direta ou indiretamente respondem por funções metropolitanas. ão proporcionar mais efetividade ão s processos de negociação e implementação de políticas de corte plurimunicipal, a existência de um maior equilibrio entre as municipalidades metropolitanas pode contribuir, ainda, para o estabelecimento de um sistema mais equânime e democrático de representação política metropolitana.

O segundo cenário delineado se traduz na manutenção do status quo, ou seja, as Regiões Metropolitanas continuariam existindo formalmente, mas, na prática, técnica e politicamente inoperantes11. Um dos fatores que tendem a contribuir, pelo menos a curto e medio prazos, para a manutenção do quadro existente é que as reformas institucionais em andamento no Brasil, como assinala Orlando dos Santos Jr. (2001, pp. 30-31), "visam o fortalecimento da autonomía dos Municípios e o estabelecimento de novos formatos de organização do poder local, notadamente vinculados a criação de parcerias entre o poder público e setores da sociedade civil, que se efetivam em um processo crescente de municipalização das políticas sociais e descentralização administrativa". Acrescenta dizendo que, "como efeito desse novo cenário, o discurso em torno das virtudes do municipalismo tornou-se quase inquestionável".

Nessa situação, não existe muito espaço para se introduzir propostas de planejamento e gestão integrados metropolitanos.

Designando as Regiões Metropolitanas de "territorios empobrecidos de vida cívica", Luiz César Ribeiro (2001, contracapa) adverte, nesse sentido, que as conseqüências perversas do modelo administrativo e económico vigente podem "levar a despossessão de urna grande parte da população da condição real de exercício dos direitos instituidos". Em outras palavras, a despeito da controversia em torno das virtudes da descentralização ? pilar fundamental do municipalismo ? como instrumento que garanta eficiencia e democratização dos processos de gestão pública, a dinámica sócio-econômica ñas grandes cidades brasileiras, na opinião de Ribeiro, "des-habilita crescentes parcelas da população das condições materiais e moráis para utilizar [...] mecanismos e instituições a fim de melhorar suas condições de vida". O cientista social Mancur Olson denomina essas parcelas da população de "grupos esquecidos ? os que sofrem em silencio"12. O problema parece se tornar ainda mais complexo tendo em vista que algumas decisóes tomadas no âmbito de um Megamunicípio metropolitano podem afetar negativamente a vida dos habitantes das municipalidades vizinhas. Estes individuos, apesar de muitas vezes utilizarem certos serviços do Município central, não se fazem representar nos seus órgáos de decisão.

O terceiro cenário, considerado urna situação intermediaria relativamente a perspectiva de se estabelecer alguma forma institucionalizada de gestão metropolitana e a de manutenção do status quo, refere-se às possibilidades de implementação de grandes projetos setoriais de abrangência plurimunicipal, a partir de incentivos seletivos, oferecidos pelos governos da União e/ou dos Estados, que gerem a mobilização dos principáis Municípios metropolitanos em termos de urna atuação integrada específica13.

A despeito dos beneficios que direta ou indiretamente tais investimentos possam trazer ão espaço metropolitano, intervenções pontuais tendem a ser, quando não vinculadas a algum tipo de plano estratégico, soluções subótimas e fragmentadas. No entanto, autores como Jordi Borja e Manuel Castells (1997, pp. 247, 253 e 261) acreditam que a implantação de grandes projetos é o melhor caminho para o desenvolvimento das Regiões Metropolitanas. Defendem que a cidade metropolitana, nos dias atuais, "se construye más por grandes proyectos que como resultado de la organización institucional y la gestión de los servicios".

Apesar de reconhecerem que a condição plurimunicipal das metrópoles "requiere obviamente coordinación institucional", afirmam que "los grandes proyectos urbanos son hoy los elementos definitorios de la construcción de la ciudad metropolitana". Para Borja e Castells, grandes obras infra-estruturais "pueden ser también operaciones de redistribución de rentas si garantizan la creación de centralidades accesibles a los sectores populares y mejoran los equipamientos y los servicios de los entornos". Acrescentam dizendo que "los grandes proyectos tendrán un valor estratégico según sea su capacidad de promover transformaciones del medio urbano regional que aumenten su atractividad y su cohesión".

No entanto, Borja e Castells (1997, p. 244) afirmam também que o instrumento legitimador dos grandes projetos urbanos é o plano estratégico, já que "debe dar coherencia territorial y econômica a los principales proyectos y garantizar que sirven para desarrollar la articulación del conjunto del espacio urbano-regional". Ora, na medida em que, como argumenta Antônio Octavio Cintra (1978, p. 174), "a própria concepção de um plano regional requer certa ins-titucionalização de poder para fazer e desfazer coisas ao nivel de urna região", não há, pois, como se falar em "construção da cidade metropolitana" sem a criação previa de algum arranjo que proporcione "coordenação institucional".

Por outro lado, não é necessário desenvolver grandes esforços de pesquisa para reconhecer que boa parte das metrópoles brasileiras é pobre e que investimentos em grandes projetos setoriais são, de certo modo, sempre bem-vindos. Contudo, tenderáo a ser subótimas e fragmentadas as intervenções no espaço metropolitano que não estiverem de alguma maneira vinculadas a programas integrados e abrangentes. Este problema poderia ser em parte minimizado caso a concessão dos referidos incentivos seletivos estivesse vinculada à constituição formal previa, pelos Municípios interessados, de agencias setoriais de corte metropolitano.

Ações estratégicas: marco regulatório e pacto político

O quadro exposto neste artigo demonstra que solucionar a questão metropolitana no Brasil não se mostra urna tarefa fácil. Na medida em que a instituição metropolitana não existe de fato no país, não há como se falar de cooperação entre municipalidades inseridas em Regiões Metropolitanas para solucionar problemas de característica plurimunicipal. No espaço metropolitano, na atualidade, não se constatam quaisquer instrumentos que levem, por exemplo, os principáis Municípios a ressarcirem as municipalidades mais pobres - as quais operam normalmente como "cidades-dormitório" - pelo ónus advindo de investimentos em infra-estrutura urbana e em políticas sociais para urna população que, em parte, está contribuindo com seu trabalho para o desenvolvimento das unidades mais importantes. Em geral, os principáis Municípios metropolitanos apenas buscam transacionar com as demais municipalidades quando objetivam assegurar, fazendo valer seu poder político e económico, o controle efetivo de determinado servico ou política pública de caráter intermunicipal, procurando, com isso, maximizar seus próprios ganhos. Como bem assinala Souza (2003, p. 31), evidências demonstran! históricamente que "a solidariedade não existe naturalmente na interação, senáo que necessita ser construida".

O debate atual sobre a questão metropolitana está requerendo criatividade e ousadia. Portanto, propostas como as aqui apresentadas devem ser devidamente explicitadas, já que sua viabilidade depende, fundamentalmente, de um efetivo envolvimento de grupos organizados da sociedade e, também, de potenciáis interesses de administradores públicos, incluindo representantes do poder legislativo, bem como da iniciativa privada. Porém, urna possível movimentação da so-ciedade e a manifestação dos referidos interesses, em torno do que a instituição metropolitana possa oferecer, apenas ocorrerão caso sejam estabelecidas condições propicias a apresentação e plena discussão de novas idéias, por mais ousadas que, a primeira vista, possam parecer. A realidade das grandes cidades brasileiras mostra que a ausencia de um instrumental que promova a implementação de políticas públicas de corte metropolitano tem contribuido para o aumento dos níveis de desigualdade entre Municípios, gerando o que se pode constatar diariamente ñas manchetes dos jornais, ou seja, degradação ambiental, miseria e violência urbana.

Diante desse rol de dificuldades, há urna certeza inquestionável: a questão metropolitana não se equacionará por si mesma. As soluções para os problemas plurimunicipais precisam ser, antes de tudo, desejadas pelos políticos e pelos atores sociais que atuam no espaço metropolitano, os quais devem estar dispostos a participar, de algum modo, do processo de construção da instituição metropolitana, que, por sua vez, deverá operar, seja qual for o formato que venha a apresentar, segundo regras bem definidas.

É inegável, contudo, que apesar de todo o esforco em defesa da municipalização das políticas públicas e da autonomía municipal, a existência de 27 Regiões Metropolitanas formalmente criadas no país, algumas há mais de 30 anos, e a manifestação, expressa em diversas Constituições estaduais, como também em emendas constitucionais e leis complementares, sobre apossibilidade de se constituir, estruturar e administrar Regiões Metropolitanas são indicadores inequívocos de que, a despeito das grandes dificuldades administrativas e políticas para proporcionar efetividade ás instituições metropolitanas, a complexidade e a relevancia do problema já são percebidas por um significativo número de legisladores, gestores públicos e liderancas políticas. Essa incontestável realidade já é, por si mesma, um importante indicador de que a questão metropolitana, apesar de todos os óbices políticos e institucionais para seu equacionamento, merece discussóes aprofundadas que ampliem sua ressonáncia tanto nos espaços de debate político, incluindo universidade, centros de pesquisa e meios de comunicação, quanto junto ão s fóruns formáis e informáis de representação da sociedade organizada.

Nesse sentido, ão lado das possibilidades sugeridas de instituição do Município metropolitano e de divisão territorial dos Megamunicípios, o equacionamento da questão metropolitana está dependendo fundamentalmente do desenvolvimento simultáneo de duas macro-ações. As Regiões Metropolitanas necessitam, primeiramente, de um marco regulatório, de um arca-bouco jurídico-institucional estável e democrático que dé suporte ão s processos de formulação, implementação e controle de políticas públicas estratégicas e abrangentes como transporte, desenvolvimento urbano e meio ambiente, de um instrumental que promova políticas compensatorias para as municipalidades mais pobres e prejudicadas pela metropolização. Para isso, no entanto, a Lei Federal 11.107/2005, citada anteriormente, não é nem de longe suficiente, já que não toca na questão da autonomía de Municípios metropolitanos para gerir políticas de interesse metropolitano. As Regiões Metropolitanas estão dependendo também da construção, pelos diversos agentes públicos e privados que atuam no cenário metropolitano, de um pacto político, de um pacto baseado na solidariedade e não na competição, de um pacto que contribua para diminuir o abismo social intra-metropolitano e que proporcione legiti-midade ás ações desenvolvidas no territorio metropolitano.Estabelecer um adequado marco regulatório para as regiões metropolitanas e construir um ampio pacto político; encontrar o ponto de equilibrio entre institucionalidade e legitimidade; estes são os grandes desafios para o equacionamento da questão metropolitana no Brasil e, certamente, em todos as grandes metrópoles latino-americanas.

 

NOTAS

* Este artigo é resultado de análises e reflexóes realizadas no período 2005 a 2008, representando desdobramento e aprofundamento das teses defendidas pelo autor em seu livro "A questão metropolitana no Brasil".

Recibido el 16 de junio de 2007, aprobado el 21 de julio de 2008.

1       A importância estratégica dos sistemas de transportes urbanos e das redes viárias é enfatizada por Villaça (1998, p. 357) quando afirma que, ñas metrópoles brasileiras, "a luta pelo controle dos tempos de deslocamento do ser humano domina as demais lutas pelo espaço". Afirma que "a enorme desigualdade social produz espaços altamente desiguais. Não apenas do ponto de vista de seus equipamentos —coisa já fartamente destacada—, mas do pondo de vista de suas localizações". Para o autor, "na disputa pelo controle dos tempos de deslocamento, a classe dominante lanca máo de varios estratagemas", notadamente a segregação. Nesse sentido, "o móvel que leva á segregação espacial é a luta pela apropriação diferenciada do produto 'ponto' ou localização, enquanto valor de uso do espaço produzido ou construido". Para Villaça, portanto, "a mais poderosa forca que atua sobre a estruturação do espaço urbano é o controle do tempo de deslocamento do ser humano".

2       No entanto, o texto constitucional de Mato Grosso, ao incluir entre as principáis funções de interesse comum o transporte e o sistema viário apenas intermunicipais, se mostra um tanto incoerente com o conceito estabelecido.

3        Os pesquisadores lembram que as Regiões Metropolitanas, no Brasil, "não são unidades autónomas em termos institucionais, no sentido dos Kreise alemáes, tampouco têm recursos financeiros e administrativos suficientes para garantir, numa articulação intergovernamental mais informal, o efetivo exercício de suas funções" (Abrucio & Soares, 2001, p. 112).

4        Grau (1975, p. 35), incrédulo tradicional da participação voluntaria de Municípios metropolitanos nos processos de planejamento e gestão integrada, afirma que "não será absurdo imaginar que determinado Município, ponderando econômica e politicamente as vantagens decorrentes de sua participação na execução dos serviços de interesse metropolitano [...] e as desvantagens da sua não integração neles [...] defina-se pela segunda opção".

5        A autonomía municipal, segundo Azevedo (1978, p. 137), "deve ser observada no seu tríplice aspecto: político, administrativo e financeiro. A autonomia política se concretiza pela eleição do prefeito, vice-prefeito e vereadores. A autonomia administrativa pela direção própria dos assuntos de seu peculiar interesse e a autonomia financeira pela arrecadação de seus tributos e aplicação de suas rendas". Nesse sentido, a relativização da autonomia para a gestão metropolitana está relacionada apenas ão aspecto administrativo e diz respeito únicamente àquelas políticas públicas consideradas de interesse plurimunicipal.

6       Os criterios funcionáis devem expressar vínculos existentes entre Municípios metropolitanos, através dos quais podem ser identificados determinados fluxos de pessoas e mercadorias, presenca de núcleos dormitorios, fenômenos de complementação e de suplementação de atividades, etc.

7       É interessante, nesse contexto, a análise da experiência dos Kreise alemáes, realizada por Abrucio e Soares (2001, p. 112). Os autores destacam como pontos positivos do modelo "a maior seguranca jurídica e o caráter quase compulsorio da cooperação entre os governos locáis" (destaque meu). Advertem, no entanto, que, diante de arranjos federativos mais competitivos, o modelo alemáo tende a ser um tanto imobilista, não incentivando, por exemplo, ações voltadas para o aperfeicoamento da organização político-territorial.

8      Abrucio e Soares (2001, p. 91) entendem que "a definição de regras que incentivem a cooperação não pode ser vista apenas pelo ángulo horizontal". Segundo os autores, "dadas as diferencas socioeconômicas e de qualidade administrativa entre os entes e regiões, é imprescindível a ação coordenadora dos governos superiores", (destaque meu).

9      Entretanto, a existência de algum nivel de competição se mostra, também, necessário, na medida em que pode, como afirmam Abrucio e Soares (2001, p. 39), "estimular os governantes locáis a serem mais responsivos junto ao s seus eleitores, em virtude da comparação que estes possam fazer com outros governos". Em outras palavras, um bom sistema federativo deve buscar um adequado equilibrio entre cooperação e competição.

10      Nesse sentido, é bastante interessante a investigação de Jeroen J. Klink (2001, p. 197) sobre as perspectivas do "novo regionalismo" no Brasil. O autor entende que é justamente o "macrocontexto atual", "de fragmentação e de ausencia de um arcabouco nacional para o desenvolvimento", que está propiciando "certas potencialidades para se avancar com a reconstrução de novas formas de representação e modelos de Estado".

11      Antônio Octavio Cintra (1978, p. 228) denomina a postura do sistema decisorio em nada querer fazer com relação a urna determinada situação, ou seja, "em escolher o status quo como melhor rumo a tomar", de política de "náo-decisão" ou "náo-política".

12      Segundo Mancur Olson (1999, p. 180), tais contingentes humanos fazem parte de um "tipo de grupo sobre o qual menos se sabe sobre o qual muito pouco pode ser dito: é o grupo náo-organizado o grupo que não tem lobby e não atua". O autor afirma que esses "grupos que não têm lobbies e não exercem nenhuma pressão estão entre os maiores grupos [...] e têm alguns dos mais vitáis interesses comuns".

13      Antônio Octavio Cintra (1978, p. 228-9) denomina este tipo de alternativa de política pública, citando Robert Salisbury e John Heintz, de políticas "alocativas", na medida em que "concedem beneficios diretos, materiais ou simbólicos ão s individuos e grupos". Nessa situação, o poder decisorio especifica "quem, precisamente, será favorecido ou prejudicado pela medida governamental".

 

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