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EURE (Santiago)

versión impresa ISSN 0250-7161

EURE (Santiago) v.35 n.105 Santiago ago. 2009

http://dx.doi.org/10.4067/S0250-71612009000200001 

Revista Eure, Vol. XXXV, N° 105, pp. 5-22, Agosto 2009.

ARTÍCULOS

Una salida territorial a la crisis. Lecciones de la experiencia latinoAméricana*

 

ANTONIO VÁZQUEZ BARQUERO**

 

**Universidad Autónoma de Madrid.

Dirección para correspondencia


ABSTRACT Developed and emerging economies have been affected by the financial crisis, which has complicated the functioning of the real economy. Consequently, the response has been to combine measures to recover confidence in the financial system and to strengthen bank credit and other mechanisms to improve productivity and competitiveness. The article argues that local development experiences in Latin América over recent decades reveal that local initiatives are useful for dealing with the problems of the crisis and economic recovery, since they lead to rising returns on investment and, as such, raise productivity and competitiveness of firms and territories.

KEYWORDS: global crisis, local development, economic recovery, local initiatives, Latin América.


RESUMEN Las economías avanzadas y emergentes se han visto afectadas por la crisis del sistema financiero que dificulta el funcionamiento de la economía real. Por ello la respuesta a la crisis ha de combinar medidas cuyo objetivo es recuperar la confianza en el sistema financiero y potenciar el crédito bancario con aquellas otras dirigidas a mejorar la productividad y la competitividad. El artículo argumenta que las experiencias de desarrollo local que se han puesto en marcha en América Latina durante las últimas décadas muestran que las iniciativas locales son útiles para abordar los problemas de la crisis y la recuperación económica, ya que propician la aparición de rendimientos crecientes de las inversiones, con lo que se consigue, precisamente, aumentar la productividad y competitividad de las empresas y territorios.

PALABRAS CLAVE: crisis global, desarrollo local, recuperación económica, iniciativas locales, América Latina.


 

Introducción

Desde principios de los años noventa se intensifican en América Latina las respuestas locales a los efectos que la integración económica a nivel global produce sobre los sistemas productivos, el empleo y la pobreza, lo que ha dado lugar al surgimiento y consolidación de múltiples iniciativas de desarrollo local en todo tipo de economías (Vázquez Barquero, 2005 y 2007; Aghon, Alburquerque y Cortés, 2001; Altenburg y Meyer-Stamer, 1999).

Las experiencias de desarrollo local en América Latina son muy diferentes unas de otras, ya que la estrategia y las iniciativas locales se adaptan a las condiciones económicas y sociales de cada territorio. En las regiones de vieja industrialización como es el caso del Gran ABC, en el área metropolitana de Sao Paulo, Brasil, se trata de favorecer el proceso de restructuración industrial; en las regiones de industrialización endógena, como es el caso de Rafaela en Argentina, se estimula el desarrollo de actividades de servicios a la producción y el cambio institucional; en las áreas rurales con potencial de desarrollo endógeno, como es la región de los Cuchumatanes, en Guatemala, el objetivo del desarrollo local es crear empleo y erradicar la pobreza impulsando el desarrollo agrario.

Pero, el entorno económico, político e institucional, en el que habían surgido las iniciativas locales, ha cambiado, ya que desde mediados del año 2007, las economías avanzadas y también las emergentes se han visto afectadas por la crisis del sistema financiero, lo que está bloqueando el funcionamiento de la economía real. Las economías avanzadas han entrado en procesos de recesión económica y las economías emergentes han reducido las tasas de crecimiento, ha disminuido la actividad industrial y de servicios, se reduce la demanda interna y externa, crece el desempleo y aumenta la pobreza. En este escenario, la respuesta a la crisis necesariamente ha de combinar medidas cuyo objetivo es recuperar la confianza en los mercados financieros y potenciar el crédito bancario, con aquellas otras dirigidas a aumentar la productividad y la competitividad.

En este artículo se argumenta que las experiencias de desarrollo local que se han puesto en marcha en América Latina durante las últimas décadas, muestran que las iniciativas locales son útiles para abordar los problemas de la crisis y propiciar la recuperación económica. Como en el pasado, se trata de hacer más competitivo el sistema productivo, de crear empleo y de favorecer el progreso económico y social. Y precisamente las acciones de desarrollo local son muy eficaces para conseguir estos objetivos, ya que impulsan la construcción de infraestructuras, la creación y desarrollo de empresas, la difusión de las innovaciones y el cambio institucional, que son instrumentos que favorecen los rendimientos crecientes de las inversiones, y contribuyen al aumento de la productividad y de la competitividad.

El artículo se organiza de la forma siguiente. En primer lugar se aborda la descripción de la crisis actual, se analizan sus efectos financieros y económicos y se identifican los factores clave para la recuperación económica. Después de presentar algunas de las propuestas que plantean los países para salir de la crisis, se muestra cómo el desarrollo local es una política que ofrece una salida territorial a la crisis, que conduce a la recuperación económica. A continuación, se argumenta que los instrumentos de la política de desarrollo local estimulan los rendimientos crecientes de las inversiones, lo que facilita la acumulación de capital y el progreso económico y social. El artículo finaliza con comentarios sobre las fortalezas y limitaciones de la política de desarrollo local.

Crisis en la globalización: hechos

Desde mediados del año 2007, la economía de los países avanzados funciona con grandes dificultades. Su gravedad ha desembocado en el reconocimiento de que el sistema económico internacional se enfrenta a una grave crisis financiera, que está teniendo un fuerte impacto en la economía real. Lo que surgió como la quiebra del mercado de las "hipotecas basura" y el final del mayor boom de la construcción en los Estados Unidos, se ha convertido en una crisis financiera de carácter global, que se ha ido extendiendo a la economía real de los países desarrollados y de los países emergentes y está transformando el proceso de globalización.

La raíz del problema reside en la falta de liquidez y la pérdida de confianza en los mercados financieros. Los cambios en la regulación financiera (como la revocación de la separación entre los bancos comerciales y los bancos de inversión en 1999), el relajamiento de los controles de los mercados financieros, y el mantenimiento de bajos tipos de interés durante un largo periodo de tiempo, condujeron a una situación en la que los prestamistas últimos incurrieron en un fuerte riesgo de cobro de las "hipotecas basura" (Bordo, 2008; Brunnermeier, 2009). Algunas instituciones como los bancos de inversión y los fondos de inversión alternativa {hedge funds) introdujeron estos activos bajo la forma de "derivados hipotecarios protegidos" {securitized morgage derivatives), a los que tuvieron acceso los bancos comerciales, lo que creó inseguridad y falta de liquidez en los mercados financieros.

Todo ello condujo en agosto de 2007 a la congelación del mercado interbancario de los Estados Unidos y a la inyección de liquidez por parte del Banco de Reserva Federal. La cuestión empeoró durante el año 2008, con el rescate del Banco de Inversiones Bear Steams, en el mes de marzo, la nacionalización parcial, en julio, de las empresas Fannie y Freddie Mac, organizaciones especializadas en la gestión de hipotecas patrocinadas por el gobierno, la quiebra de Lehman Brothers y la nacionalización de la compañía de seguros AIG, en el mes de septiembre. De esta forma una crisis de liquidez se transformó en el hundimiento de los mercados bursátiles y la contracción del sistema crediticio (Tamames, 2009).

En octubre de 2008, los mercados interbancarios mundiales habían dejado de funcionar, al haberse perdido la confianza de unos bancos en otros bajo la sospecha de que ninguno estaba a salvo de la contaminación financiera. La crisis se difundió por los países desarrollados, y en menor medida por los países emergentes; el contagio se propagó a través del mercado de valores (las bolsas han caído en los países europeos, pero también en Brasil, Rusia e India), el sistema bancario internacional y el patrón de cambios; dado que los bancos europeos y de otros países no pudieron deshacerse de los títulos respaldados por las hipotecas basura, se generalizó la falta de liquidez. Aunque los países emergentes de Asia y de América Latina pudieron evitar la crisis financiera en un primer momento gracias a medidas protectoras como la reducción de la exposición al endeudamiento internacional, no han podido resistir el contagio sobre todo aquellos países que mantienen intercambios comerciales y de capitales con los países europeos y con los Estados Unidos.

La contracción del crédito bancario limitó la financiación de los intercambios comerciales y deterioró las relaciones entre proveedores y clientes. Como consecuencia se produjo la contracción de la demanda interna y de la demanda internacional, lo que ha producido la caída de la actividad económica y la consiguiente reducción de la inversión. El resultado ha sido un fuerte ajuste del sistema productivo y financiero, que parece apuntar a una gran recesión de la economía.

Así pues, la crisis financiera ha contaminado el funcionamiento de la economía, provocando la contracción del Producto Interior Bruto en el último semestre de 2008 y las previsiones muestran que la situación empeorará durante 2009 (IMF, 2009a). De acuerdo con la revisión de las estimaciones que figuran en la actualización del World Economic Outlook del Fondo Monetario Internacional, de 8 de julio de 2009, la economía global se contraerá en 1,4% en 2009; el PIB, en términos reales, de los Estados Unidos se reducirá en un 2,6% durante 2009; el de la Eurozona lo hará en un 4,8%; tendrá una caída del 6,2% en Alemania; y en España se reducirá en un 4,0%. Por su parte las previsiones de la CEPAL para América Latina anuncian una contracción del PIB del 1,9% en 2009; en Argentina el PIB crecerá en un 1,5%, mientras que en Brasil se reducirá en un 0,8%; más grave será la situación de México en donde se prevé que el PIB caiga un 7,0% en 2009- En las economías emergentes más dinámicas se producirá una desaceleración, relativamente reducida, de la tasa de crecimiento del PIB, en términos reales: en China pasará de un 9% en 2008 a un 7,5% en 2009 mientras que en India lo hará de un 7,3% a un 5,4%.

En la actualidad, las economías avanzadas atraviesan por un fuerte proceso de reestructuración del sector servicios. Concretamente las actividades financieras se redimensionan, sin duda, con el cierre de los bancos de inversiones y su absorción por los bancos comerciales. Además, como consecuencia de la reducción de la actividad financiera se están reduciendo las plantillas y reestructurando las redes bancarias. Se estima que hasta enero de 2009, se habrían perdido 325 mil puestos de trabajo en la banca mundial, y que veinte bancos se habrían declarado en quiebra en Europa. En España se estima que la especulación asociada con la construcción ha producido un exceso de capacidad instalada en el sistema financiero, superior al 25% de la red actual, por lo que ha comenzado el cierre de oficinas y la reducción de empleo.

En el centro de la crisis económica está la restructuración de las actividades industriales en los países desarrollados y emergentes. En los Estados Unidos, la actividad industrial ha caído en un 13,4% entre mayo de 2009 y el mismo mes de 2008, según las estimaciones realizadas por la Reserva Federal sobre la producción industrial. Así se retraen actividades tan tradicionales como la industria del automóvil en Detroit (en donde General Motors, Ford y Chrysler precisan de apoyo del gobierno federal), mientras que en los estados del sur la actividad de las empresas del automóvil funciona mejor. En la Eurozona se ha producido una rápida reducción de la producción industrial, que según Eurostat fue del 21,6% entre abril de 2009 y el mismo mes del año 2008, alcanzando a todos los países de la Unión Europea: en Italia la caída fue del 24,2%; en Alemania, fue del 23,2%; y en España llegó al 19,7%. Actividades como el automóvil, la electrónica de consumo, la industria auxiliar del automóvil, la industria agroalimentaria, la construcción y la cerámica, el textil y la confección están recortando su producción de forma significativa.

En los países emergentes, el descenso de la demanda internacional, del comercio internacional y de las inversiones extranjeras, también, está produciendo el ajuste y la restructuración de las actividades industriales. En China se ha producido una notable desaceleración del crecimiento de la producción industrial que pasó del 11,4% en septiembre al 5,4% en diciembre de 2008. Además, se cerraron miles de empresas, sobre todo en las provincias de Guangdong y Zhenjiang, en el último año, y los sectores siderúrgico, automovilístico, petroquímico y textil están, según las autoridades chinas, necesitados de profundas reestructuraciones. En Corea, la producción industrial cayó a partir de octubre del 2008 y se prevé que lo siga haciendo durante 2009, como indican la reducción de las ventas de automóviles y el descenso de las exportaciones.

Como consecuencia de la recesión que sufre el sistema económico internacional, el desempleo aumenta. Según el informe de la OECD (2009), en los Estados Unidos la tasa de paro fue del 5,8% en 2008, y se prevé que será del 9,3% en 2009 (y alcanzará el 10,1% en 2010). El desempleo también se ha acelerado en la Eurozona, pasando la tasa de paro del 7,5% en 2008 al 10,0% en 2009 (aumentando hasta el 12% en 2010). En España, que tiene la tasa de paro más alta de la eurozona, la tasa de desempleo superará el 18% a lo largo del año 2009 (y se situará, previsiblemente, en el 20% en 2010). En América Latina se prevé que la tasa de desempleo aumente del 7,5% observado en 2008 al 9% en 2009, debido a la caída de la demanda de trabajo. En las economías emergentes, el desempleo aumenta como consecuencia del cierre de empresas industriales. Así en China, donde en 2007 la tasa de desempleo fue del 9,2%, la situación puede empeorar en 2009 si la tasa de crecimiento de la economía, como se prevé, cae por debajo del 8% durante 2009, ya que sería incapaz de absorber la mano de obra que llega al mercado de trabajo cada año (siete millones que corresponden al crecimiento vegetativo, más los emigrantes de las áreas rurales a las ciudades).

La reducción de la capacidad de absorción de la oferta de mano de obra de la economía y el aumento del desempleo están teniendo un efecto negativo en las condiciones de vida de la población, sobre todo en los territorios con más bajos niveles de renta. Durante los últimos treinta años la pobreza se ha reducido, de forma espectacular, en el mundo, ya que, según Chen y Ravallion (2008), el número de pobres en los países en desarrollo pasó de representar el 51,8% de su población total en 1981, a ser el 25,2% en 2005 (en América Latina lo hizo del 11,5% al 8,4%). Pero, en los próximos años la pobreza volverá a aumentar si el comercio internacional se reduce, la desaceleración de la economía continúa y la capacidad de absorción de mano de obra empeora.

Las desigualdades aumentan en las economías emergentes y de desarrollo tardío, por lo que la reducción de la tasa de crecimiento puede aumentar el malestar social ocasionado debido a su combinación con el aumento de la pobreza y el empeoramiento de la distribución funcional y regional de la renta. En América Latina, donde entre 2002 y 2005 se habría reducido el número de pobres en más de doce millones, la tasa de pobreza sigue siendo muy elevada en la mayor parte de los países (21% de la población en Argentina en 2006; 33% en Brasil; y 31,7% en México), y la distribución de la renta muy desigual según muestra el índice de Gini (Brasil, 0,590 en 2007; México, 0,506 en 2006). En China, en donde los pobres pasaron de 835 millones de personas en 1981 a 208 millones en 2005, la distribución de la renta empeoró de forma singular, desde las reformas económicas de 1978, como lo atestigua el aumento del índice de Gini que pasó de 0,33 en 1980 a 0,49 en 2005-

Desarrollo, crisis global y recuperación de la economía

La crisis actual surgió en el sistema financiero de los Estados Unidos de América y progresivamente se ha ido extendiendo a otros países y ha contaminado a la economía real, lo que está produciendo un efecto negativo sobre el desarrollo de las economías avanzadas y emergentes. Por ello, para fomentar la recuperación económica y promover el desarrollo sostenible, conviene revisar las estrategias, las acciones y los objetivos de las políticas públicas, teniendo en cuenta las causas de la crisis, los mecanismos a través de los que se difunde de unas economías a otras, así como los factores en los que se apoya la recuperación económica.

Liberalization y crisis financiera

La crisis actual es una crisis que obedece a un modelo análogo al de las crisis anteriores. Los analistas (Romer, 2009) suelen compararla con la depresión del año 1929, pero en realidad las crisis se producen de forma regular, como atestiguan varios ejemplos de la última década. En julio de 1997, estalló una fuerte crisis cambiaría en Tailandia y la especulación en divisas alcanzó a Malasia, Filipinas, Corea e Indonesia, lo que produjo una fuerte recesión, asociada con la rápida liberalización financiera y de los mercados de capitales y también con las políticas de los propios países. En 1999, se produjo el estallido de la burbuja tecnológica producto de la especulación que se creó alrededor de las nuevas empresas que utilizaban las tecnologías de la información y de las comunicaciones. En 2002 fue el momento de la crisis argentina del "corralito".

Las crisis financieras se producen como consecuencia de que en los momentos de auge del ciclo en los mercados de mercancías, en los mercados bursátiles, en los mercados cambíanos, y en los de los activos económicos en general, los agentes económicos toman riesgos excesivos al realizar sus inversiones, que financian con créditos bancarios (Minsky, 1977; Bordo, 2008; Ocampo, 2009). Estimulados por la obtención de beneficios fáciles, los inversores realizan operaciones en las que los precios de los activos superan su valor real, y sus operaciones financieras se sitúan por encima de los ingresos corrientes, dando lugar a la formación de burbujas en los mercados y al sobreendeudamiento de los operadores. La crisis conduce al hundimiento de los precios de los activos, que en su caída arrastran a los agentes económicos y a las organizaciones financieras, produciendo las quiebras, los cierres de bancos y empresas, y la recesión económica.

¿Qué rasgos caracterizan a la crisis actual? Dos son los hechos que han contribuido a la especulación en los mercados financieros: la gran expansión del crédito y la deficiente regulación del sistema financiero. Quizás la cuestión central de la crisis haya sido que la titulación de las hipotecas basura (a través del "empaquetado" con activos financieros de mayor calidad) y la multiplicación de activos procedentes de los nuevos intermediarios financieros que no estaban sujetos a la regulación bancaria, creó una fuerte expansión del crédito. A ello hay que añadir que la liberalización financiera cambió los requisitos que deben cumplir los bancos de inversión y permitió la ampliación de los intermediarios financieros con la inclusión de agentes no bancarios, lo que contribuyó a la expansión del crédito, ya que los ratios de capital de estas instituciones son menores que los de los bancos comerciales.

La disponibilidad de más recursos para invertir en los mercados especulativos contribuyó a la formación de las burbujas inmobiliaria y financiera debido a la desregulación y a la falta de supervisión del sistema financiero (Tamames, 2009). En ese proceso participaron una compleja red de operadores financieros. Los prestamistas concedían hipotecas, con gran facilidad; los bancos de inversión y los fondos de inversión alternativa las transformaban en títulos, que resultaban atractivos en los mercados financieros; los operadores y gestores de capitales compraban los nuevos activos con recursos ajenos. Este negocio piramidal, fruto de la especulación, se vino abajo como consecuencia de la caída del precio de la vivienda, que hizo que el valor hipotecado se situara por encima del valor real, lo que indujo a los hipotecados a dejar de pagar los créditos y entregar las viviendas a las entidades financieras.

El pinchazo de la burbuja inmobiliaria generó una fuerte contracción del crédito. De un lado, la caída del mercado inmobiliario y el derrumbe de la cotización de los bonos y activos, afectaron a los bancos, fondos y operadores que habían financiado el boom. A ello se añadió que los activos tóxicos, emitidos con el respaldo de las hipotecas basura, se difundieron por buena parte del sistema crediticio, afectando no solo a las sociedades no bancadas que activaron la burbuja financiera, sino también a los bancos comerciales, algunos de los cuales directa o indirectamente se vieron contaminados. El problema se amplió debido a que la contaminación de los bancos comerciales creó desconfianza e incertidumbre en el mercado interbancario de tal manera que el coste de los préstamos interbancarios aumentó. La reducción del crédito contrajo la liquidez y el dinero en circulación, lo que afectó a la financiación de las empresas y de las familias, y redujo la demanda interna, provocando la disminución de la actividad productiva, el cierre de empresas, la destrucción de empleo y el aumento de la desigualdad y de la pobreza, cono se ha señalado anteriormente.

Difusión global de la crisis

A pesar de que en los primeros momentos, las economías de los países emergentes y en desarrollo pudieron aislarse de los efectos de la crisis financiera, a partir de la segunda mitad del año 2008 les ha ido afectando, progresivamente, a través de los mercados de mercancías, de capitales y financieros, sobre todo a las economías que están más integradas en los mercados internacionales. Se puede decir, por lo tanto, que la globalización ha sido, precisamente, el factor determinante del contagio de unas economías a otras.

La caída de la demanda internacional y las restricciones financieras están reduciendo el comercio, sobre todo, el de los productos manufactureros, lo que está provocando la caída del precio de las commodities y, por lo tanto, el empeoramiento de la relación de intercambio. Entre las actividades más afectadas están la industria del automóvil, la de bienes de equipo para oficinas y telecomunicaciones, la electrónica, y los textiles y confección. Según la UNCTAD (2009), los precios de las commodities se han reducido a partir de mediados de 2008, y en particular los de los aceites vegetales (con una caída del 48% entre el valor más alto de 2008 y enero de 2009), los de los productos agrarios (36%) y los del petróleo (67%). Pero la relación de intercambio varía de unos países a otros, en función de la composición de su balanza comercial: así se prevé que en India aumente en un 1,8% durante 2009, mientras que en la Federación Rusa se reduzca en un 22,5%.

Si importante es la caída de los intercambios comerciales en la difusión de la crisis global, importante es también el impacto de las inversiones directas ya que muchas empresas están revisando los planes de inversión. Según la UNCTAD (2009), en 2008 las inversiones directas disminuyeron en un 15% con respecto al año anterior y se estima que han afectado, sobre todo, a los países desarrollados, con una caída del 25% con respecto a 2007, como consecuencia de la contracción del crédito y de la falta de liquidez de su sistema financiero. En los países en desarrollo, sin embargo, la entrada de inversiones directas ha crecido, aunque a una tasa menor que la del año 2007- Las previsiones para 2009 indican que las inversiones directas disminuirán, sobre todo en los países en desarrollo. Las estimaciones y previsiones no son, sin embargo, generalizables a todos los países y territorios, ya que las estrategias y los objetivos cambian de unas empresas a otras en función de las oportunidades que se presentan en los mercados (UNCTAD, 2008).

Ocampo (2009) señala que en América Latina las remesas de los emigrantes se están reduciendo a causa del impacto de la recesión en los países de acogida, el comercio internacional disminuye debido a la contracción de la actividad productiva internacional, y la relación de intercambio se deteriora en los países que exportan productos agrarios, mineros y energéticos. Sin embargo, las empresas latinas continúan su proceso de internacionalización, principalmente las de México y Brasil, que compiten con éxito en industrias como el cemento, acero, petróleo y gas, biofuel, software, petroquímica y telecomunicaciones (Casanova, 2009).

La recuperación de la economía real

Así pues, la crisis financiera ha contaminado a la economía real, a través del efecto que produce la congelación del crédito en el funcionamiento del sistema productivo. ¿Cuáles son los mecanismos a través de los que la crisis afecta a los procesos de acumulación de capital? ¿Cuáles son los factores clave para la recuperación económica?

Cuando se analiza la dinámica de las economías desarrolladas y emergentes en el momento actual, lo primero que se aprecia es que el cierre de empresas y la destrucción de empleo se producen como consecuencia de que la recesión limita la inversión de las empresas. La visión evolutiva del desarrollo (Vázquez Barquero, 2007) señala que el progreso económico se produce como consecuencia de la generación de ahorro dentro de una economía y su utilización en forma de inversiones productivas, en cuyo proceso juega un papel decisivo el sistema financiero. Por ello, el desarrollo se detiene cuando, como en el momento actual, la generación de excedente se reduce debido al debilitamiento de la demanda interna e internacional, al mal funcionamiento del sistema crediticio, y al retraimiento de la inversión productiva.

Pero, la crisis es una fase del ciclo, en la que aparecen las condiciones que darán lugar a la recuperación económica. Sen (2001) sostiene que la creatividad del ser humano está en el centro de las transformaciones y cambios de la economía y la sociedad, ya que es gracias a las capacidades de los recursos humanos, y específicamente, gracias a la capacidad creativa y emprendedora de la población, como se produce el progreso económico y social. Cuando se asocia este razonamiento con la visión schumpeteriana del desarrollo, la creación y difusión de las innovaciones aparece como el factor que estimula el desarrollo sostenible, lo que lleva a plantear que la recuperación económica se produce cuando se activa la capacidad innovadora y las innovaciones se difunden a través de los mecanismos que afectan al proceso de acumulación de capital.

Esta interpretación tiene importantes implicaciones de política económica. Por un lado, argumenta que la pobreza y la carencia de recursos naturales no son necesariamente un impedimento para el desarrollo (y por lo tanto para la recuperación económica), ya que las capacidades de la población son la base en la que se apoya el progreso económico y el bienestar de la población. Por otro lado, considera que el desarrollo depende de la elección que los habitantes de un territorio realizan con respecto al uso de sus recursos y capacidades, y es a través de sus decisiones sobre los proyectos como se realizan las estrategias de desarrollo de los territorios. Por último sostiene que la capacidad de acción de los ciudadanos depende de la evolución histórica de su sistema productivo, del conocimiento acumulado en la economía y en la sociedad, de las normas y reglas que le caracterizan en cada momento histórico, es decir, de la cultura que se ha ido creando a medida que la sociedad se transformaba.

En esta línea, el enfoque del autodesarrollo va más allá y sostiene que la salida a la crisis depende de la utilización del potencial de desarrollo y de las acciones que provienen de la sociedad civil, ya que los procesos de desarrollo se producen como consecuencia de la utilización de los recursos propios, a través de proyectos diseñados y gestionados por los ciudadanos y las organizaciones locales. Por lo tanto, los recursos existentes en un territorio juegan un papel estratégico, pero son sobre todo las capacidades del territorio, que se transforman continuamente como consecuencia de la aplicación de recursos y conocimiento, lo que constituye la clave del desarrollo y del progreso económico y social. Desde esta perspectiva, la eficacia de las políticas de desarrollo y, por lo tanto, la recuperación económica dependería de las acciones públicas que diseñan y gestionan los actores locales.

La discusión sobre los procesos de crecimiento y crisis de los sistemas económicos y productivos, desde la perspectiva del desarrollo endógeno, permite identificar algunos de los factores clave para la recuperación económica. Según el enfoque evolutivo la cuestión reside en los mecanismos de acumulación de capital, que afectan a la creación del excedente y la generación de rendimientos crecientes, base del aumento de la productividad. El enfoque del desarrollo humano añade, por su parte, que dado que el desarrollo es un proceso culturalmente sostenible que utiliza la capacidad creativa y emprendedora de la población, el factor estratégico en las transformaciones económicas y sociales reside en la aplicación de las innovaciones y conocimientos a la economía y la sociedad. Y es por ello que el enfoque del autodesarrollo hace hincapié en que el éxito reside en la utilización del potencial de desarrollo y en la respuesta de las comunidades locales para conseguir con sus iniciativas los objetivos del desarrollo.

Políticas para una crisis diferente

La crisis actual es una crisis que afecta, conjuntamente, al sistema financiero y al tejido económico y productivo de las regiones y países avanzados, y en la que se advierte que se ha producido una fuerte interacción entre ambas dimensiones de la crisis. Por ello, Romer (2009) señala que la recuperación financiera y la recuperación de la economía real son dos fenómenos que van juntos, ya que la estabilización del sistema financiero solo será posible cuando la economía real se haya recuperado y viceversa. Así pues, la realidad de las economías demanda un tratamiento que combine las acciones encaminadas a recuperar la confianza en el sistema financiero y hacer funcionar el sistema crediticio, con las iniciativas dirigidas a mejorar la productividad y la competitividad.

Ante todo, la salida de la crisis económica requiere que el sistema financiero de las economías avanzadas y de las economías emergentes recupere su papel dinamizador de la actividad productiva. La acción conjunta de los países tiene por objetivo resolver las necesidades de liquidez de las instituciones bancarias, cuando sea preciso, y actuar de forma decidida en los casos de insolvencia. Las medidas para el rescate de los bancos con problemas, sin embargo, son variadas y van desde las nacionalizaciones (como en el Reino Unido y Estados Unidos), a la financiación a los bancos y entidades con falta de liquidez (con instrumentos como el Fondo de Adquisición de Activos Financieros en el caso español), pasando por el estímulo de la uniones y fusiones de las entidades financieras, y por el apoyo a la recapitalización de los bancos con fondos públicos y privados (como el Fondo de Garantía de Depósitos, FDIC, en Estados Unidos).

Sin duda, no es tarea fácil que los bancos recuperen su papel de intermediarios financieros y activen el funcionamiento de los mercados a través del sistema crediticio, ya que el ajuste del valor nominal al valor real de los activos supone que haya ganadores y perdedores, lo que requiere encontrar una solución negociada. En todo caso, parece conveniente cambiar las normas y las reglas de funcionamiento de los mercados financieros, para lo que es necesario llegar a un acuerdo entre los responsables institucionales y los operadores económicos, de manera que se recupere la confianza y el mercado cumpla con su papel de impulsor de la actividad económica.

Pero, la recuperación de las economías requiere, también, un conjunto de medidas estructurales que activen la economía real, y estimulen el aumento de la productividad y de la competitividad. El Fondo Monetario Internacional, en una nota del mes de febrero (IMF, 2009b), resume las medidas anunciadas por algunos países del grupo de los veinte, en los meses anteriores. Entre ellas cabe destacar las siguientes:

Estímulo fiscal a la demanda mediante reducciones en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, en los impuestos indirectos, y en el impuesto de sociedades; y la concesión de préstamos a los ciudadanos con bajos niveles de renta, de manera que puedan satisfacer la demanda de bienes de consumo, incluyendo la de productos del mercado inmobiliario. El aumento del gasto público en infraestructuras de transporte y comunicaciones, sea a través de las administraciones centrales o locales.

El apoyo a las pequeñas y medianas empresas, el fomento de las actividades estratégicas como las de alta tecnología o de la defensa, y el desarrollo de las energías renovables (solar y eólica).

Acciones encaminadas a mejorar la calidad de la salud (aumento de la dotación de hospitales y médicos) y de la educación (mejora de la formación); pero también ayudas a los grupos vulnerables como los desempleados, pobres y pensionistas.

El desarrollo local y la recuperación de la economía

La política de desarrollo local surgió y se desarrolló en los países emergentes y de desarrollo tardío de América Latina como repuesta de las comunidades y territorios a los desafíos que presentan la pobreza, el ajuste productivo, y el aumento de la competencia en los mercados nacionales e internacionales. Estas son cuestiones que se plantean en la actualidad con la misma fuerza que en el pasado, por lo que parece oportuno responder a preguntas como las siguientes: ¿De qué manera la política de desarrollo local puede mejorar la respuesta a los desafíos de la crisis global? ¿Son los instrumentos creados para la política de desarrollo local adecuados para la recuperación económica?

Búsqueda de la salida de la crisis en el territorio

La estrategia del desarrollo local y las políticas estructurales comparten los mismos objetivos: el crecimiento de la productividad, la mejora de la equidad y de la cohesión social y la conservación de los recursos naturales y culturales. Pero, abordan de forma diferente el tratamiento de los problemas de la crisis y la recuperación económica. Mientras que las políticas estructurales adoptan una visión funcional, las políticas de desarrollo local definen sus acciones con un enfoque territorial. Para actuar sobre el sistema productivo, conviene hacerlo teniendo en cuenta que las acciones se realizan en territorios caracterizados por un sistema social, institucional y cultural con el que interactúan. Por ello, las medidas son más eficaces cuando utilizan los recursos locales y se articulan con las decisiones de inversión de los actores locales.

Dos cuestiones condicionan los resultados de las iniciativas locales, el potencial de desarrollo existente en cada territorio y la capacidad de organización de los actores locales y de la población. Desde esta perspectiva, todas las localidades y territorios disponen de un conjunto de recursos, que constituyen su potencial de desarrollo, tanto en el caso de las áreas rurales, como los Cuchumatanes, en Guatemala, como en el de las ciudades más dinámicas como Rosario, en Argentina. A nivel de cada localidad, región o país se detecta, por ejemplo, la dotación de una determinada estructura productiva, un mercado de trabajo, conocimientos técnicos, capacidad empresarial, recursos naturales, estructura social y política, y cultura, sobre los que se articula el desarrollo territorial.

Por otro lado, el desarrollo de una localidad o territorio requiere que los actores públicos y privados ejecuten sus programas de inversión de manera coordinada. En América Latina la política de desarrollo endógeno se basa en iniciativas en las que los proyectos económicos y sociales se coordinan y gestionan a través de nuevas formas de gobernación en las que participan los actores públicos y privados, las organizaciones internacionales y las organizaciones no gubernamentales (Alburquerque, Costamagna y Ferraro, 2008). En Villa el Salvador se creó la Autoridad Autónoma del Parque Industrial del Cono Sur, que reúne a actores públicos y privados, con el fin de crear y desarrollar el Parque Industrial. En Jalisco, Méjico, los empresarios locales, incluyendo a los directivos de las empresas multinacionales, juntamente con los actores públicos, participan en la creación de redes locales de proveedores.

Por último, la estrategia de desarrollo local conviene plantearla de forma diferente en cada caso, ya que las necesidades y demandas de las localidades y territorios son diferentes, las capacidades de los habitantes y de las empresas cambian, y, además, cada comunidad visualiza de forma diferentes las prioridades que deben incorporar las políticas de desarrollo. La planificación estratégica territorial se ha convertido, por ello, en un instrumento de gran valor para racionalizar la toma de decisiones y la gestión en las ciudades y regiones, con múltiples ejemplos como Rosario y Córdoba en Argentina, o en ciudades y regiones de El Salvador, Guatemala, Honduras, República Dominicana, Ecuador y Colombia, en donde se crearon las Agencias de Desarrollo Económico Local, animadas por el PNUD y la OIT, sobre la base de planes estratégicos (Canzanelli, 2003).

La innovación, factor estratégico en el ajuste productivo

El planteamiento de la crisis como una oportunidad para transformar el sistema productivo, de tal manera que las ciudades y regiones fortalezcan sus sistemas productivos y mejoren su competitividad a nivel internacional es una cuestión central en la salida de la crisis y la recuperación económica. El elemento clave es la introducción y difusión de las innovaciones en el sistema productivo, social e institucional, ya que es la forma más eficaz de asegurar, a largo plazo, el aumento de la productividad y competitividad.

Las políticas de desarrollo local enfrentan la cuestión del ajuste y de la restructuración de los sistemas productivos en función de la competitividad de las empresas en los mercados de bienes y servicios. El crecimiento de la renta y los fuertes cambios en la demanda han provocado la diversificación de la producción tanto en las ciudades como en las áreas rurales. El desarrollo de la actividad turística en las ciudades de Cartagena de Indias y de La Habana Vieja, pero también la pujanza del turismo cultural en Chiapas y en la península del Yucatán, muestran cómo los cambios en la demanda internacional estimulan la diversificación productiva y plantean la necesidad de introducir continuamente innovaciones que le permitan competir.

A medida que aumenta la integración económica, las empresas desarrollan sus ventajas competitivas en los mercados locales e internacionales. Así, los sistemas productivos están siempre evolucionando y, con frecuencia, la dinamización de los cambios se realiza a partir de la renovación del saber-hacer tradicional con la introducción de nuevo conocimiento técnico durante el proceso de cambio estructural. En el caso de los Cuchumatanes, por ejemplo, se continuaron realizando actividades de producción de ganado ovino, de café y de productos hortofrutícolas, pero introduciendo mejoras tecnológicas que facilitan la reproducción y el engorde del ganado, la producción de café orgánico, la mejora en la calidad de los productos agrarios, y el fortalecimiento de los sistemas de comercialización y venta.

En otras localidades y territorios la cuestión no reside tanto en la diferenciación de la producción o la reducción de costes como en encontrar nuevos productos para mercados en los que las empresas locales puedan mantener sus ventajas competitivas. Es el caso de Tapachula, en México, por ejemplo, en donde los productores de café tuvieron que reaccionar ante la fuerte competencia de los productores de Vietnam en los mercados internacionales, con los que no podían competir en precios. La respuesta fue cambiar las actividades productivas y dedicarse a la producción de flores tropicales para mercados como el de los Estados Unidos, por lo que tuvieron que adoptar tecnologías de producción procedentes del exterior, introducirse en nuevos mercados y adaptar sus conocimientos a la nueva realidad productiva y comercial.

Las empresas y territorios apuntan, también, a la producción de nuevos bienes y servicios, cuya demanda aumenta en los mercados, así como a productos que incorporan alta tecnología y para los que existe una fuerte demanda interna y externa, como sucede en el cluster de la electrónica en Jalisco, México. Para que esta transformación tome cuerpo en los sistemas productivos, es necesario mejorar la calidad de los recursos humanos e introducir innovaciones de producto y de proceso en el tejido productivo.

Las iniciativas locales y el aumento de la productividad

Pero, es en el área de la política de desarrollo en donde se advierte cómo las iniciativas locales contribuyen, de manera importante, a la búsqueda de un camino que conduzca a la recuperación económica. Su fortaleza reside en que los instrumentos de la política de desarrollo local estimulan la obtención de rendimientos crecientes de las inversiones, lo que contribuye a aumentar la productividad y la competitividad (Vázquez Barquero, 2007).

El fomento de la creación y desarrollo de empresas y de clusters es una de las líneas de acción más características de las políticas de desarrollo local. La creación y desarrollo de las empresas es una condición necesaria en el proceso de desarrollo, ya que las empresas transforman el ahorro en inversión a través de los proyectos empresariales; además, cuando se estimula el desarrollo de redes y clusters de empresas se propicia la aparición de economías externas de escala y la reducción de los costes de transacción.

En la región de los Cuchumatanes, un área montañosa al oeste de Guatemala en la frontera con México, el Ministerio de Agricultura y Ganadería lanzó un plan de desarrollo rural en 1994, con el fin de mejorar el nivel de vida de nueve mil familias, de origen maya, pobres, con una renta familiar inferior a los 1.200 dólares anuales (Cifuentes, 2000). Para estimular el desarrollo sostenible, se promovió la creación y desarrollo de la capacidad emprendedora y de gestión de los agricultores y sus organizaciones. Para ello, se potenció la economía social y se promovieron las cooperativas, se crearon organizaciones de productores agrarios y se propició la formación de Grupos de Interés Productivo y Comercial.

A su vez, con el fin de promover el progreso económico y social, el gobierno del estado de Jalisco, en México, impulsó la formación y consolidación del cluster de la electrónica que estimuló la integración de la economía local en el sistema económico internacional (Rasiah, 2007)- Las iniciativas de la Secretaría de Promoción Económica de Jalisco ayudaron a establecer un sistema de coordinación local del cluster, crear sinergias entre los recursos humanos y favorecer el surgimiento de nuevas empresas. De esta forma, el cluster contribuyó a aumentar la división del trabajo, a la diferenciación de la producción, a la diversificación del tejido productivo local y a la creación de empleo.

Otro de los ejes principales de la política de desarrollo local es la difusión de las innovaciones y el conocimiento por el tejido productivo local, lo que permite la introducción de nuevos productos y la diferenciación de los existentes, los cambios de los procesos productivos, la apertura de nuevos mercados. Todo ello contribuye al aumento de la productividad y de la competitividad de las empresas.

Madoery (2008) señala que durante la última década se han potenciado y desarrollado en Argentina múltiples iniciativas dirigidas a la difusión de las innovaciones, entre las que se pueden destacar las siguientes: los centros tecnológicos, como los Centros Regionales del INTI en Rafaela y Rosario, que dan servicios tecnológicos a las empresas (ensayos de laboratorio, control de calidad, metrología); los polos tecnológicos, como el Polo Tecnológico de Rosario, que reúne a las administraciones públicas, empresas y universidades para fomentar la vinculación entre el sistema tecnológico y el sistema de empresas; los centros de diseño, como el Centro Metropolitano de Diseño de Buenos Aires, en los que se fomenta el diseño como base para la generación y consolidación de industrias creativas.

Un caso de particular interés es el Centro Tecnológico do Couro, Calcado e Afins (CTCCA), de Novo Hamburgo, Rio Grande do Sul, en Brasil, que es una entidad privada sin fines de lucro que se fundó en 1972. Surgió con el objeto de apoyar a las empresas del calzado en la entonces emergente actividad exportadora, prestándoles servicios que les permitieran mantener la calidad de los productos que los mercados internacionales requieren. Después de más de treinta años se ha convertido en una institución capaz de estimular las actividades de investigación y desarrollo de productos y de procesos en la industria del calzado de Brasil.

Si hay un objetivo específico de la política de desarrollo local, ese es la formación de los recursos humanos, ya que a través de ella se incorpora conocimiento en la producción de bienes y servicios y en la gestión de la propia estrategia de desarrollo. Cuando las acciones de formación se insertan en la estrategia de desarrollo, la mejora de la calidad de los recursos humanos propicia el aumento de la productividad, estimula la competitividad, e incluso afecta al modelo cultural en el que se apoya el proceso de desarrollo.

En Rafaela, Argentina, por ejemplo, todas las instituciones creadas durante los años noventa del siglo pasado hicieron de la formación un objetivo estratégico de sus actividades (Costamagna, 1999). En el inicio, fue la municipalidad la que promovió la mejora de la cualificación de sus propios empleados para fortalecer la gestión local. Después, el Centro de Desarrollo Empresarial, y el Centro Regional de Rafaela (creado en 1997, bajo los auspicios del Instituto Nacional de Tecnología) consideraron que la formación es una acción estratégica para conseguir el desarrollo empresarial y tecnológico de la ciudad de Rafaela. Lo mismo hizo el Instituto para la Cualificación y Estudios de Desarrollo Local, que es una entidad creada en 1997 para acompañar las transformaciones y el desarrollo en la comunidad local.

Por último, la construcción y mejora del capital social fijo y de las infraestructuras es uno de los instrumentos más usados en las políticas de desarrollo local. Las empresas prefieren localizaciones en lugares accesibles y bien dotados de servicios que les permitan aprovechar las economías de aglomeración y el acceso a los mercados de productos y de factores. Pero, además, la mejora de las infraestructuras atrae actividades industriales y de servicios a las localidades y regiones rurales, lo que genera economías de diversidad y favorece el aumento de la productividad.

En ocasiones se trata de crear infraestructuras nuevas, como sucede en los Cuchumatanes, donde una de las acciones prioritarias fue la construcción de caminos para la estructuración del territorio y vincular la zona a la carretera PanAméricana, con el fin de mejorar la accesibilidad de la región y facilitar, así, la presencia de los productos locales en el mercado de la ciudad de Guatemala y favorecer las exportaciones. Pero, otras veces se trata incluso de construir una ciudad, como sucede con Villa el Salvador, situada a 20 kilómetros al sur de Lima y cerca de la carretera PanAméricana, iniciativa que permitió convertir una zona desértica en una ciudad que en la actualidad supera los cuatrocientos mil habitantes. Se creó una Comunidad Urbana Autogestionada, uno de cuyos proyectos fue la construcción de un Parque Industrial que proporciona suelo equipado y los servicios que demandan las más de mil empresas, entre microempresas y pequeñas y medianas empresas, localizadas en el parque (Benavides y Manrique, 2001).

Otras veces la construcción de infraestructuras de transporte en una ciudad se convierte en el elemento motor del desarrollo, como sucede en Curitiba, Brasil (Cambell, 2001). A finales de los años noventa, el gobierno local lanzó un proyecto que trata de integrar acciones de infraestructura urbana (construcción de una vía de circulación que comunica catorce barrios de la periferia de la ciudad) con iniciativas de negocios basadas en equipamientos (barracones comunitarios) en los que la población puede instalar microempresas y pequeñas empresas con el apoyo de los servicios que se presentan a través de la formación profesional y empresarial. De esta forma, el metro de superficie funciona como el elemento estratégico del proceso de desarrollo local.

Por último, las intervenciones urbanísticas son un buen instrumento para mejorar el medio-ambiente urbano y neutralizar los efectos negativos de la exclusión social, como muestra el proyecto Catuche que surgió en 1993 (Baldó y Villanueva, 1996). La iniciativa, apoyada por los Padres Jesuítas de la Pastora y la Facultad de Arquitectura, se proponía dotar a este barrio marginal con los servicios que le permitieran mejorar el medioambiente y las condiciones de vida de la población. El saneamiento del río Catuche constituyó una actuación, que, juntamente con la creación y remodelación de servicios públicos, la construcción de viviendas y el fomento de micro-empresas definió un programa de desarrollo urbano sostenible que contribuyó a la mejora del bienestar y de las relaciones en el barrio.

La salida territorial de la crisis

Los países avanzados y emergentes atraviesan por un proceso de importantes cambios productivos y sociales, debido a que la crisis financiera comienza tener importantes efectos negativos en la economía real. La falta de liquidez y la contracción crediticia impiden la generación de beneficios de las empresas y, por lo tanto, inducen el cierre de los establecimientos y la destrucción del empleo. Eara resolver estos problemas y facilitar la recuperación económica es necesario combinar acciones encaminadas a fortalecer la confianza en las instituciones financieras y a que los bancos vuelvan a ser los instrumentos facilitadores de la actividad productiva, de un lado, con iniciativas dirigidas a aumentar la productividad y la competitividad.

El artículo sostiene que el desarrollo local emerge como un camino para la salida de la crisis económica. Sus fortalezas residen en que es una estrategia que enfoca la cuestión del ajuste productivo con una visión territorial, lo que le permite dar soluciones concretas a los problemas de territorios específicos, usando precisamente el potencial de desarrollo que no se utiliza a causa de la crisis. Su mérito reside en haber utilizado una estrategia que estimula los rendimientos crecientes de las inversiones, propicia el aumento de la productividad y de la competitividad y, por lo tanto, facilita la recuperación económica.

Eero, el desarrollo local es una estrategia que, además, busca el progreso social y el desarrollo sostenible. Entiende que el desarrollo es un proceso en el que el crecimiento económico y la distribución de la renta son dos caras de un mismo fenómeno, ya que los actores públicos y privados, cuando deciden y ejecutan sus inversiones, lo hacen con la finalidad de aumentar la productividad y mejorar el bienestar de la sociedad. El desarrollo local es, también, una estrategia que se basa en la mejora continua de los recursos disponibles y particularmente de los recursos naturales y del patrimonio histórico y cultural, y con ello contribuye a aumentar la sostenibilidad del territorio y a mejorar el bienestar de la población.

Finalmente, conviene no olvidar que el desarrollo local es una estrategia cuyos resultados no están garantizados. Se trata de una política de desarrollo que busca la creación de riqueza y de empleo, a través del estímulo al surgimiento y desarrollo de las empresas; pero el exceso de asistencia externa podría reducir la capacidad creativa de los emprendedores y actores locales, y, por lo tanto, limitaría los efectos de las iniciativas locales. Además, se trata de una política cuyo efecto está condicionado por la coordinación en el territorio de las acciones, por lo que se perdería eficacia cuando las acciones se ejecutan de manera aislada, ya que se reducirían los efectos de la interacción entre las fuerzas del desarrollo. Por último, es una política participativa de la sociedad civil, en la que los actores locales son quienes diseñan y controlan su ejecución, por lo que sus resultados se ven afectados cuando, de forma unilateral, se imponen, localmente o desde el exterior, acciones o se condicionan los objetivos de la estrategia.

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* Este trabajo se basa en la contribución del autor al Seminario Internacional de la red DETE-ALC, que tuvo lugar en Rafaela, Argentina, del 6 al 8 de mayo de 2009. El autor agradece a Francisco Alburquerque y a Alberto Enríquez los comentarios a una versión anterior.

Correspondencia: Antonio Vázquez Barquero, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Autónoma de Madrid, Campus de Cantoblanco, 28049, Madrid, España. E-mail: vazquez-barquero@uam.es.

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