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Revista de estudios histórico-jurídicos

versão impressa ISSN 0716-5455

Rev. estud. hist.-juríd.  n.21 Valparaíso  1999

http://dx.doi.org/10.4067/S0716-54551999002100023 

ASENSIO SÁNCHEZ, Miguel Ángel, Proceso secularizador y libertad de enseñanza en el Derecho Histórico español, Málaga, 1999, 527 págs.

Este estudio se caracteriza por la utilización de una metodología histórico-jurídica, basada en el examen de las fuentes de producción del Derecho. Analiza la secularización de la enseñanza y, por ende, la libertad de enseñanza, a la vez que el carácter de servicio público, por ser función del Estado (tanto la confesional como la neutra). Precisamente, la secularización de la enseñanza se alcanza, como queda patente, con la libertad de cátedra. Se apuntan los principales pilares sobre los que se apoya la secularización en España (la minoría liberal burguesa, la pérdida de influencia de la Iglesia a causa de las desamortizaciones, etc.). Por tanto, se analiza la «secularización en la libertad de enseñanza».

Se han estudiado los tres elementos definidores de la libertad de enseñanza, según el Tribunal Constitucional español: la libertad de creación de centros, la libertad de cátedra y el derecho de los padres a educar a sus hijos conforme a sus propias convicciones. Se estudia el proceso secularizador de la enseñanza y cómo se ha creado un sistema educativo público frente al privado, fundamentalmente basado en dogmas político-religiosos que pasan a ser laicos, y cómo nace también un sistema público y un control de la calidad de la enseñanza por parte del Estado. Se evoluciona del monopolio estatal de la enseñanza a una libertad de creación de centros y a la libertad de cátedra.

Asensio Sánchez analiza el Antiguo Régimen, la primera mitad del siglo XIX (Ley Moyano, Constitución de 1812), la Revolución de 1869, la Primera República y desde la reacción de Orovio con la Circular de 26 de febrero de 1875 hasta la Dictadura de Primo de Rivera, así como un rápido repaso a los contenidos de la Constitución de 1876. El último periodo comprende la Segunda República (1931-1936) y la etapa franquista (1936-1975). Veamos estas etapas desglosadas.

El primer periodo es el del Antiguo Régimen durante el cual hay que señalar que en España no existe un sistema educativo público hasta bien entrado el siglo XIX. También se ha estudiado la influencia de la Iglesia católica en la enseñanza a lo largo de la Historia. En los siglos XVII y XVIII la Universidad española se ve determinada por las ideas ilustradas; con los Borbones el Regalismo se convertirá en instrumento secularizador.

El segundo periodo es el que comprende la etapa que abarca desde el Liberalismo de las Cortes de Cádiz (1812) hasta el inicio de la revolución septembrina (1868). En todo este periodo se pretende una imposición ideológica, y se seculariza la enseñanza, intentándose crear un sistema educativo público. No se consideran, por otro lado, la libertad ideológica y religiosa como derechos fundamentales. Se entiende, por el contrario, por libertad de enseñanza la libertad de creación de centros, y se considera que la enseñanza debe ser confesional y no gratuita. Dentro de este periodo hay que diferenciar los siguientes subperiodos: el que abarca la Constitución de 1812, durante el cual se pretende acabar con el Antiguo Régimen, ya que los liberales heredarán el pensamiento ilustrado, estableciéndose, además, el principio de igualdad. En cierta medida hay un recelo contra la Iglesia y, por tanto, secularización. Se recoge, además, la libertad de imprenta en la Constitución, pero no la libertad de conciencia. El segundo subperiodo abarca el Absolutismo de Fernando VII, y supone un regreso al Antiguo Régimen. El tercero es el Trienio Liberal (1820-1823), durante el cual se promulga la primera Ley General de Educación: el Reglamento General de Instrucción Pública (aprobado por Decreto de las Cortes de 29 de junio de 1821), que es analizado de forma exhaustiva, así como su proyecto (permitiendo la iniciativa privada). El cuarto subperiodo es la llamada década ominosa (finaliza el Trienio Liberal; regresa el absolutismo de Fernando VII), durante el cual se deroga el Reglamento de 1821 y vuelve la educación a la Iglesia, destaca el Plan Calomarde de 1824 y se pretende acabar con el liberalismo en las Universidades. El quinto subperiodo comprende la Regencia de María Cristina y el reinado de Isabel II hasta la Revolución de 1868, durante el cual se establece un sistema educativo liberal, concibiéndose la libertad de enseñanza, en esta etapa, como libertad de creación de centros, excluyéndose la libertad de cátedra. La legislación de esta última fase más importante es la siguiente: el Plan del Duque de Rivas (R.D. de 4 de agosto de 1836); el Proyecto Someruelos, de 29 de mayo de 1838 (proyecto de ley sobre instrucción secundaria y superior); la Ley de Instrucción primaria de 21 de julio de 1838 (primer texto legislativo en materia de educación que tuvo cierta vigencia y aplicación); la Ley y Reglamento de las Escuelas Públicas de Instrucción Primaria elemental, de 26 de noviembre de 1838; la Circular de 11 de noviembre de 1840, relativa a los institutos, y preparatoria para las Universidades; el Proyecto de 1841, sobre segunda y tercera enseñanza; el R.D. de 17 de septiembre de 1845 (Plan Pidal); la R.O. de 30 de septiembre de 1845; la R.O. de 3 de febrero de 1847; el R.D. de 8 de julio de 1847 (Plan de 1847) y el Reglamento de 19 de agosto de 1847; la R.O. de 13 de julio de 1848; el Plan de 28 de agosto de 1850; el Concordato de 16 de marzo de 1851, que supone la ruptura del proceso secularizador y de una sacralización de la enseñanza. En el mismo se hizo un «pacto escolar» por el que el Estado entregaba a la Iglesia el derecho a inspeccionar la enseñanza y, a cambio, aquélla se comprometía a reconocer el régimen liberal, así como las nuevas clases propietarias surgidas de la desamortización. También se estudia la R.O. de 10 de septiembre de 1851. Con el Proyecto de Alonso Martínez, de 9 de diciembre de 1855, se pretende controlar la calidad de la enseñanza privada. La Ley de Instrucción de 9 de septiembre de 1857, conocida como Ley Moyano, recoge los criterios liberales: la enseñanza primaria y la secundaria pueden ser públicas o privadas; la tercera enseñanza, en cambio, es pública. Es, por ello, una ley de educación de carácter nacional y de bases. Conviene mencionar también el Reglamento de Universidades de 22 de mayo de 1859. Con la Circular de 22 de enero de 1867, Orovio prohíbe a los profesores pertenecer a partidos políticos y hace a los catedráticos movibles. Orovio también elaboró la Ley de Instrucción primaria, de 2 de junio de 1868. Dentro de la legislación exclaustradora hay que citar las normas dictadas para los escolapios, que, precisamente, fueron los que sufrieron menor persecución.

En el tercer periodo, que abarca la Primera República, triunfan las ideas krausistas y se pretende acabar con el monopolio educativo de la Iglesia. La legislación de este periodo es bastante menor, pero hay los Decretos de 14 de octubre de 1868, 21 de octubre de 1868, 5 de noviembre de 1868, junto a la Constitución de 1869, que constitucionaliza por primera vez de manera expresa la libertad de creación de centros y de manera indirecta la libertad de cátedra, al igual que la Orden de 23 de marzo de 1870.

La cuarta etapa es algo más larga en el tiempo, pues se prolonga desde la Restauración de la Monarquía hasta la Dictadura de Primo de Rivera. Efectivamente, fracasada la Revolución, se inaugura una breve fase que conducirá a la Restauración, y se produce una secularización, pues los liberales pretenden limitar la enseñanza de las órdenes y congregaciones. Además, se configura la libertad de enseñanza como una libertad de cátedra, considerándose la enseñanza como una función social (liberales), o incluso del Estado (republicanos). Asensio Sánchez examina la legislación bastante amplia durante este periodo. Entre otras normas destacan el Decreto de 29 de julio de 1874, así como el Decreto de 29 de septiembre de 1874 sobre la segunda enseñanza en centros privados. A través del R.D. y la Circular de 26 de febrero de 1875 (de Orovio) se retrocede a la situación anterior a la revolución de 1868. Menor importancia tienen, sin embargo, dos R.D. de 14 de mayo de 1875 y 29 de febrero de 1879. Sin duda, la norma jurídica fundamental es la Constitución de 1876 (arts. 11 y 12). En ella se constitucionaliza el derecho del Estado a controlar la calidad de la enseñanza. Se proclama, sin embargo, la religión católica como la del Estado, si bien dentro de la tolerancia y se une la libertad de la enseñanza a la libertad ideológica y religiosa. Los conservadores entienden que no se contempla la libertad de cátedra, los progresistas por otro lado que sí. También existen intentos fracasados de reforma como el Proyecto de ley de bases para la formación de la Instrucción Pública, de 28 de octubre de 1876, también conocido como Proyecto de Toreno. Para controlar la enseñanza privada se redacta el R.D. de 13 de agosto de 1880 (Decreto Lasala). La Circular de 3 de marzo de 1881 será conocida como Circular de Albareda. El R.D. de 6 de noviembre de 1884 estableció los requisitos para tener categoría de escuela. De inferior categoría jurídica fue la Circular de 22 de noviembre de 1884, más conocida como Circular de Pidal y Mon. El Decreto de 18 de agosto de 1885 será también citado como Decreto Pidal y Mon, así como el Reglamento de 20 de septiembre de 1885, que ejecuta el anterior Decreto. El R.D. de 5 de febrero de 1886 se llamará vulgarmente Decreto de Montero Ríos y deroga el de Pidal. Otro ulterior fue el de 22 de noviembre de 1889 que regulaba los exámenes ante los Tribunales oficiales. Otras normas menos importantes son el R.D. de 24 de noviembre de 1892, la R.O. de 7 de mayo de 1894, el R.D. de 16 de septiembre de 1894 y los R.D. de 25 de enero de 1895 y 12 de julio de 1895 que incorporan la religión al bachillerato de forma obligatoria para los católicos. Por medio del R.D. de 20 de julio de 1900, conocido como Decreto de García Alix se reforma la segunda enseñanza. La R.O. de 21 de agosto de 1900 se limita a definir conceptualmente a las órdenes religiosas. Por otro lado, la R.O. de 21 de marzo de 1901 (de Romanones) vuelve a declarar en vigor la Circular de Albareda. El R.D. de 12 de abril de 1901 (Decreto de Romanones) regula los exámenes, títulos y programas de las asignaturas. En este mismo sentido el R.D. de 10 de mayo de 1901 reglamenta los exámenes en la Universidad. El R.D. de 17 de agosto de 1901 reorganiza los Institutos y cambia de denominación. El R.D. de 30 de agosto de 1901 es de menor importancia. El R.D. de 19 de septiembre de 1901 establece la Ley de Asociaciones de 1887 como aplicable a las congregaciones religiosas. Para la enseñanza primaria se limita a simplificar las formalidades de inscripción para las confesiones. Con el R.D. de 1 de julio de 1902 se consigue el logro de regular la inspección en establecimientos de enseñanza no oficial. El R.D. de 21 de noviembre de 1902 se limita a establecer la enseñanza de la religión en castellano. La R.O. de 13 de agosto de 1906 pretende regular los establecimientos de enseñanza pública oficial abiertos sin autorización. Por otro lado, con el R.D. de 3 de febrero de 1910 se limita la intervención estatal en centros privados. La Ley del candado de 27 de diciembre de 1910 exige para las congregaciones autorización del Ministerio de Gracia y Justicia. Menor importancia tiene la R.O. de 18 de julio de 1911 que se refiere a las Escuelas privadas de párvulos. Por el R.D. de 25 de abril de 1913 se establece la obligatoriedad de la religión católica para los católicos en primaria.

El quinto periodo es el de la Dictadura del General Primo de Rivera, en el que se prefiere la enseñanza privada frente a la pública, eliminándose la libertad de cátedra. En cuanto a la legislación de esta época Asensio Sánchez comenta las R. Órdenes de 25 de septiembre de 1923 y de 13 de octubre de 1925 y el R.D. de 25 de agosto de 1926 (Plan Callejo), de reconocida importancia.

La Segunda República (desde 1931 hasta 1936) incluye la sexta etapa, que tiene como objetivo crear una escuela única, laica y pública, y para ello se seculariza la enseñanza y se lucha por suprimir la docencia de las órdenes y congregaciones religiosas. En una palabra, nos encontramos frente a la aconfesionalidad del Estado. La legislación de esta época es la siguiente: el Decreto de 13 de mayo de 1931, que acaba con el sistema primorriverista. De carácter fundamental es la Constitución de 1931, que eleva la libertad de cátedra a derecho constitucional. El artículo 26 pretende erradicar de la vida docente a la Iglesia, al prohibir a las órdenes y congregaciones religiosas el ejercicio de la enseñanza. Se configura, además, la enseñanza como servicio público. Solamente el Estado puede expedir títulos académicos y profesionales. Dicho artículo sometía a las congregaciones religiosas a un derecho especial desfavorable y, sobre todo, a la Compañía de Jesús, que la disolvía (como desarrollo de la misma ver el Decreto de 23 de enero de 1932). Se reconoce, en el art. 48.3, la libertad de cátedra en todos los niveles educativos (por primera vez en un texto constitucional). También destacan el Decreto de 6 de mayo de 1931, que regula la enseñanza de la religión en las escuelas y establece una escuela laica, permitiendo a los maestros negarse a impartir clases de religión. Respecto a las sanciones impuestas hasta el momento, el Decreto de 7 de mayo de 1931 deja sin efecto las impuestas a los maestros y profesores de Universidad. El Decreto de 21 de mayo de 1931 establece los requisitos necesarios para ser maestro. Por otro lado, el Decreto de 8 de septiembre de 1931 está referido a las escuelas privadas. Respecto a la libertad de culto, el Decreto de 22 de mayo de 1932, sobre libertad de culto, configura la enseñanza como un servicio público esencial. Pero la Ley más importante de este periodo fue la Ley de Confesiones y Congregaciones religiosas, de 2 de junio de 1933, que no permite a las congregaciones dedicarse a la enseñanza ni crear colegios privados. Quizá por la anterior norma fue necesario crear colegios subvencionados privados para cubrir las carencias de los centros docentes privados laicos, a través del Decreto de 26 de agosto de 1933.

Durante el franquismo (1936-1975), última etapa, hay que diferenciar dos periodos: desde 1936 a 1951, en el que se retrocede a criterios más propios del Antiguo Régimen y la enseñanza recibe, acorde con el sistema, el apelativo de nacional-catolicismo. Es, por ello, confesional tanto en escuelas privadas como públicas, reclamando la Iglesia el derecho a crear centros, no a la libertad de cátedra. Desde 1951 a 1975 el nacional-catolicismo disminuye en su influencia, considerándose la enseñanza secundaria como elitista, siendo de pago, preparatoria para la Universidad. Se pretende hacer, con ello, una reforma global de todo el sistema educativo. Dentro de la legislación de estos dos periodos entre otra normativa destaca la Ley de 20 de septiembre de 1938, sobre enseñanza secundaria, que establece una enseñanza católica, siendo preparatoria para la Universidad. La Orden de 19 de diciembre de 1939 intensifica el control ideológico del profesorado. Otro aspecto resaltado por Asensio Sánchez es la Ley de 29 de julio de 1943, sobre ordenación de la Universidad española, que es falangista de carácter católico, no permitiendo crear Universidades privadas. También hay que diferenciar entre varios tipos de escuelas, según la Ley de enseñanza primaria de 17 de julio de 1945: las públicas nacionales, escuelas de la Iglesia y escuelas privadas. Con la Ley de ordenación de la enseñanza media de 6 de febrero de 1953 se acentúa una dimensión más confesional y se considera la enseñanza como una materia mixta Iglesia-Estado. Con la ratificación del Concordato de 27 de agosto de 1953 se confirma el confesionalismo doctrinal del Estado español y, por ende, en la educación, permitiendo crear centros a la Iglesia, incluso Universidades. La religión católica era impartida de forma obligatoria tanto en centros estatales como no estatales. Sin embargo, los hijos de los no católicos pudieron verse dispensados, cuando lo solicitaran sus padres. También tiene naturaleza concordataria el Convenio de 5 de abril de 1962, con la Santa Sede, sobre reconocimiento a efectos civiles de los estudios eclesiásticos realizados en Universidades de la Iglesia. El Decreto de 8 de septiembre de 1962 reconoce el Estudio General de Navarra, como Universidad, concediéndole efectos civiles. Con carácter general se elabora la Ley de 28 de junio de 1967, de libertad religiosa, que la reconoce según el modo de entenderla por parte de la Iglesia Católica. En el Libro Blanco de la Educación, publicado en febrero de 1969, se relaciona la libertad de elección del centro con la de financiación y la enseñanza primaria tiene carácter obligatorio y gratuito. En el Decreto de 16 de agosto de 1969 se establece el régimen disciplinario de funcionarios públicos. La Ley General de Educación, de 4 de agosto de 1970, recupera la secularización de la enseñanza, creando un sistema educativo público paralelo al privado. Además, se determina que habrá una enseñanza obligatoria y gratuita en su nivel básico. Sin embargo, no reconoce la libertad de cátedra.

En este estudio, Asensio Sánchez, hace un magnífico análisis social, político, religioso, e incluso filosófico en clave histórica y jurídica. Pero, realmente destaca el aspecto jurídico, por las fuentes manejadas. Analiza este autor los tres aspectos fundamentales de la libertad de enseñanza: la libertad de cátedra, la libertad de creación de centros docentes y la libertad de los padres a educar a sus hijos conforme a sus propias convicciones en algo más de siglo y medio (1812-1975). Hay que tener presente que se estudia la enseñanza tanto primaria, secundaria (institutos), como superior (Universidad), ya sea privada o pública. En cada etapa Asensio Sánchez se centra sobre las normas existentes respecto a quiénes puedan crear centros docentes, los requisitos, quiénes pueden elegir los libros de textos, la inamovilidad del profesorado, etc. Ciertamente ofrece datos valiosos, aunque hubiera sido de desear una mayor carga ideológica y un posicionamiento crítico ante las fuentes de producción del Derecho de los diferentes periodos. Hombre de buena formación civilística, Asensio debería de acercarse con una dosis mayor de sindéresis a los problemas que plantean tanto el Derecho Canónico como el Derecho Eclesiástico del Estado en su perspectiva histórica.

Guillermo Hierrezuelo Conde

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