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ARQ (Santiago)

versión On-line ISSN 0717-6996

ARQ (Santiago)  no.85 Santiago dic. 2013

http://dx.doi.org/10.4067/S0717-69962013000300003 

LECTURAS

 

Una figura legal: "calle"

  

Elke Schlack *(1)

* Profesora, Universidad Andrés Bello, Santiago, Chile.


Resumen

Como componente estructural de la realidad urbana, la calle suele tomarse como un hecho dado y hasta cierto punto, obvio. La reflexión sobre las primeras normativas que regularon su naturaleza da pistas sobre los destinos y roles que, en nuestra realidad contemporánea, la calle puede asumir.

Palabras clave: Urbanismo, normativa urbana, dominio público, espacio público, bien nacional.


 

Revisando el sentido de la calle desde las definiciones jurídicas (1)

La calle es más que la sumatoria del espacio de la acera (o vereda) y el de la calzada. En términos funcionales, hace posible algo tan elemental como urbanizar territorios para hacerlos accesibles (Benévolo, 1993; Parcerisa y Rubert de Ventós, 2000). Por otro lado, en términos sociológicos, la calle es el dispositivo espacial que está más cerca de la vida pública, es decir, el espacio que brinda la posibilidad de acceso a todos los habitantes y hace más posible el encuentro entre ellos (Weber, 1922).

La funcionalidad y la pertenencia al ámbito público son condiciones elementales en el debate en torno a la movilidad. A la hora de discutir sobre la habilitación de nodos intermodales, sobre medios de transporte alternativos, sobre sistemas de movilidad para peatones y vehículos, sobre infraestructura vial en barrios e incluso sobre la promoción de medios de transporte alternativos, las preguntas de fondo siguen siendo las mismas: ¿Qué se quiere conectar o comunicar? y ¿A quiénes se quiere hacer accesible un cierto lugar dentro de la ciudad?

Este artículo aporta una mirada sobre estos temas desde la perspectiva de la legislación urbana, punto de vista que abre nuevas preguntas basadas en la regulación de la calle, práctica que ya tiene antecedentes en el derecho romano y medieval europeo. Por otro lado, la forma en que la legislación urbana formula las principales problemáticas -aparentemente técnicas- de la calle, nos permite revisitarla desde los derechos fundamentales y condiciones esenciales que constituyen su carácter y su rol en la ciudad.


El estatus jurídico de la calle

En primer lugar, la "calle" no existe como concepto a nivel de los códigos administrativo o civil, ni mucho menos constitucional. A ese nivel, el derecho concibe la calle como una "cosa" que, debido a su particular condición de estar al servicio de los intereses comunes de la ciudad o el territorio y ser tutelada por la administración pública, constituye un "bien" que pertenece a "todos los habitantes de la nación" y que se denomina "bien nacional", tanto en la legislación chilena como en la francesa (Parejo, 1998; Morillo, 1992 y Marienhoff, 1960; citados en Montt, 2002). En sistemas jurídicos como el alemán, que representa un paradigma jurídico diferente al francés -que ha funcionado como referencia para varias legislaciones latinoamericanas- la calle pertenece a las "cosas públicas" y se constituye como un "dominio público" (Peine, 2004; Axer, 1994). Esta diferenciación entre bienes "públicos" y "nacionales" es jurídicamente relevante y muestra dos formas de nominar al sujeto titular del dominio público: Estado y Nación (Montt, 2002). Sin embargo, más allá de esta diferenciación, lo común a diversos marcos jurídicos es que la calle es parte del dominio público y está bajo la tuición de la administración pública.

La calle existe como figura legal en nuestra ordenanza general chilena, donde es definida como una "vía vehicular de cualquier tipo(2) que comunica con otras vías y que comprende tanto las calzadas como las aceras entre dos propiedades privadas o dos espacios de uso público o entre una propiedad privada y un espacio de uso público" (Art.1.1.2 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones OGUC - Decreto Supremo D. S. No 47/1992 modificado por el Decreto Supremo No 183 de 2005). También la Ley de Tránsito(3) define la calle, esta vez según sus usuarios, como una "vía urbana destinada a la circulación de los peatones, de los vehículos y de los animales". (Art. 2 de la Ley de Tránsito, Ley No 18.290 de 1984 modificada por el Decreto Exento No 69 de 2004).


La figura de la calle en la ciudad

La ciudad se compone a partir de la convivencia entre muchas personas. La calle, a su vez, constituye uno de los dispositivos espaciales más relevantes que se han creado para ordenar la ciudad y hacer posible la convivencia civilizada entre sus habitantes. La convivencia entre los habitantes de la ciudad constituye una segunda problemática jurídica que envuelve el fenómeno de la calle; tal como lo plantea Edesio Fernandes, en la ciudad "los intereses individuales de los propietarios necesariamente coexisten con otros intereses sociales, culturales y ambientales de otros grupos y de la ciudad como un todo" (Fernandes, 2003, p. 66).

Esta convivencia no deja de tener conflictos, ya que evidentemente cada habitante quisiera tener toda la libertad del mundo para decidir cómo configurar los espacios de la ciudad en que vive, especialmente los que tiene más próximos. En virtud de esta problemática, en términos jurídicos está prescrito que existe el derecho a la propiedad privada, es decir, a poseer suelo y disponer libremente de él para los usos que se estime conveniente, pero que la libertad de propiedad privada será limitada por lo que se denomina la "función social". En Chile, el derecho a la propiedad y la función social de este derecho están establecidos en la Constitución Política de la República, específicamente en el artículo 19 No 24(4) (la propiedad privada está limitada por la función social en las cartas fundamentales de diversos países). La función social se refiere a todas aquellas limitaciones que las leyes le imponen a la propiedad para promover "los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental" (AA.VV., 2010).

La función social del derecho de propiedad se concreta a través de la legislación urbanística. En el caso del "Estatuto de la ciudad" promulgado en Brasil en 2001, por ejemplo, se considera que es función del gobierno municipal controlar el proceso de desarrollo urbano, en el cual los instrumentos provistos y los intereses individuales de los propietarios necesariamente coexisten con otros intereses sociales, culturales y ambientales, tanto de otros grupos como de la ciudad como un todo (Fernandes, 2003).

Algo similar sucede en la legislación alemana, en la que el artículo 1 del código de construcción y urbanismo Baugesetzbuch (Código de Construcción) define los objetivos de la ordenación territorial estableciendo que los planos reguladores deben asegurar un desarrollo urbano sustentable que no solo responda a las demandas sociales, económicas y de la protección del medio ambiente de hoy, sino que las coordine responsablemente con los requerimientos de las generaciones venideras. Asimismo, el ordenamiento territorial debe servir al bien común que está destinado a garantizar un uso del suelo socialmente equitativo, una calidad de vida apropiada al ser humano, cuidando y desarrollando el medio ambiente, así como la morfología urbana y el paisaje urbano en su calidad de "cultura construida" (AA.VV., 2010).

La calle es uno de los dispositivos urbanos que mejor ejemplifica la "función social" en el sentido de que, para existir, necesita que el suelo privado le ceda espacio. La continuidad de las calles dependerá de lo que establezcan las normas urbanísticas en cuanto al espacio que ponga a disposición la propiedad privada. Líneas de edificación, rasantes y distanciamientos han sido históricamente las limitaciones que las normas urbanísticas han ejercido sobre las propiedades privadas para definir un determinado perfil de la calle.

También se hace presente la limitación al derecho de propiedad en la regulación de la cantidad de superficie destinada a calles en la ciudad. Hasta ahora, la expectativa del rendimiento óptimo de una urbanización había coincidido con lo que el resultado matemático del tránsito exigía: el treinta por ciento destinado a "circulación", como lo define la ordenanza chilena de urbanismo y construcciones(5). Sin embargo, ¿qué ocurre cuando el parque automotriz aumenta año a año, o cuando cobran fuerza nuevas formas de movilidad -como la bicicleta- o cuando el peatón toma protagonismo? Todos estos nuevos modos de transitar por la ciudad parecen requerir más espacio dentro del perfil de la calle y harán necesario preguntarse cómo debiesen ser definidos estos perfiles por las normas urbanísticas.


La calle es nuestra. ¡de todos!

Así se titula la iniciativa del Institut pour la Ville en Mouvement que releva la condición pública de la calle y pone en primer plano lo más esencial: dar accesibilidad a todos (AA.VV., 2009). Es importante aclarar que, en términos jurídicos, la condición pública del uso de la calle no está necesariamente asociada a su condición de bien nacional o dominio público. El uso público siempre ha estado jurídicamente constituido a partir de una condición independiente de la propiedad (pública o privada) y en lenguaje del derecho se lo denomina "uso común".

En la historia del derecho de la calle, su condición pública de uso estaba presente como figura legal mucho antes que la figura de su dominio público. Es por esto que el uso público de la calle es un acto jurídico que tiene que declararse explícitamente, incluso cuando hablamos de caminos o calles públicas en la administración del Estado. El uso común consiste en el derecho de todos los habitantes a acceder y utilizar espacios que son bienes nacionales (Álvarez, 1964 y Sánchez, 1997; citados en Montt, 2002) y su figura tiene dos antecedentes históricos en el Medioevo europeo. En primer lugar, el uso colectivo de territorios y calles pertenecientes a una forma de propiedad corporativa, ejemplificado en la entrega al uso público -muy habitual en la Edad Media- de caminos o calles para el tránsito de personas y bienes. Esta cesión se realizaba aun cuando el camino estuviera en manos de una corporación o colectividad de privados, en casos de vías de mucha concurrencia y una relevancia que superara el ámbito local. La segunda fuente (fig. 1 y 2) es la concesión real del uso público de una calle o camino (Grote, 1999; Friehe, 1971; así como Santamaría, 1998 y Villegas, 1952; citados en Montt, 2002); el uso común emanado de la autorización de un monarca es considerado un antecedente directo de la figura actual del uso común. Al modificarse el estatus de la autoridad (de real a estatal) este modelo mantiene su existencia hasta hoy (Friehe, 1971).

Fig. 1

Fig. 2

Figs. 1 y 2. Mapa y vista del antiguo condado de Schaumburg, Alemania. Se ha podido comprobar que en esta localidad durante el Medievo se usaba la figura del "uso común" para regular el uso público en sus caminos.
Fuentes: http://www.schnadt-web.de/rinteln.htm http://www.histag-schaumburg.de/page/page_ID/1?PHPSESSID=1b87 c45d2bb6c6dd869112ed5eeb4321 (accedidos el 20.08.2013)

En la actualidad, la figura legal del uso común es expresión del derecho público y del ejercicio del derecho de libertad personal del hombre constitucionalmente reconocida (Álvarez, 1964 y Mayer, 1982; citados en Montt, 2002) y constituye una de las figuras legales elementales del derecho de la calle o derecho vial (Kodal y Krämer, 1999). El uso común es, en este contexto, un concepto legal que releva la accesibilidad irrestricta para cualquier persona como un valor de urbanidad que puede ser reclamado por cualquiera con el fin de transitar y comunicarse (Axer, 1994).

Para que este uso común de la calle entre en vigencia jurídica, debe haber un explícito ejercicio de la administración pública para abrir el acceso a estos espacios, lo cual implica el acto administrativo de la "afectación", un acto que determina la existencia de un régimen jurídico de utilización y protección especial (Santamaría, 1998 y Arino, 1973; citados en Montt). La afectación al uso común más antigua es la "afectación al uso público" que se refiere al uso público de caminos, plazas, calles, paseos y otros espacios análogos, es decir, a lo que en la legislación chilena son los bienes nacionales de uso público (Montt, 2002; Sánchez, 1997 y Forsthoff, 1958; citados en Montt, 2002).

Pero, ¿es la calle realmente para todos? Según lo visto, el uso público de la calle goza de una larga tradición jurídica e incluso han existido figuras legales para permitir el uso público en los espacios que eran de privados o de un colectivo. Por eso parece tan sorprendente que nuevas formas de producción de calles, como las que se observan en sub-centros urbanos en forma de centros comerciales o galerías interiores -zonas de alta afluencia de público y dedicadas al comercio- aún no han hecho uso de dichas figuras legales de antaño. En la historia, cuando el acceso público a un lugar se ha hecho socialmente necesario, se ha provisto un gravamen de "tránsito público". Esa es la figura que se usa recurrentemente en Europa para fijar el paso público en las avenidas principales de los malls insertos en zonas peatonales, fórmula que podría ser aplicada para que los pasajes del centro de Santiago, Providencia o Concepción sigan teniendo el carácter público patrimonial que los caracteriza. La figura del "tránsito público" existente en la legislación alemana(6) da el derecho a tránsito no solo al terreno colindante, como suele suceder en nuestros casos locales, sino que se ofrece por completo al tránsito público (Schlack, 2006, 2009 y 2013).


La calle entre la comunicación y el tránsito

Jurídicamente hablando, el uso público es complementado con la disposición muy explícita de que la calle está destinada predominantemente al tránsito (Montt, 2002; Kodal y Krämer, 1999); eso sucede tanto en la legislación chilena como en la de muchos otros países. Comúnmente, se dice en nuestro medio que predomina el vehículo por sobre el peatón. En términos jurídicos, esta afirmación se formularía como una predominancia de la función del desplazamiento (tránsito) por sobre la de comunicación, referida a la condición original de la calle, que permite la interacción entre las personas que se encuentran en ella, ya se trate de vecinos, de manifestantes, de clientes del comercio o de deportistas (fig. 3, 4, 5).

Fig. 3.

Fig. 4.

Fig. 5.

Figs. 3 a 5. Un espacio de calle multifuncional: Winterthur, Suiza.
Fuente: fotografías de la autora.

La predominancia del desplazamiento por sobre la comunicación es algo habitual en las legislaciones del mundo. De hecho, la ley de caminos y la ley de tránsito ponen primordialmente el foco sobre aspectos del desplazamiento en las calles; no en vano, la función asociada a la calle se llama "circulación". A diferencia de otras legislaciones, la legislación chilena sólo provee la posibilidad de fijar diferentes tipos de vialidad en los planes reguladores, pero no permite la posibilidad de fijar zonas sin tránsito o zonas peatonales.

A pesar de esa limitación que dispone usos predominantemente dedicados al transporte, los habitantes y los municipios cada vez más están impulsando iniciativas para permitir otros usos. Ya es habitual ver que los fines de semana las calles son cerradas para el uso vehicular y abiertas para practicar deportes con fines recreativos o competitivos. Asimismo, se comienza a discutir cómo los perfiles de calle tienen que complejizarse para dar cabida no sólo al desplazamiento sino también al emplazamiento (AA.VV., 2007; Forray, 2013).

Conclusiones

La calle como dispositivo integrador de lo individual, la calle en su condición intrínsecamente pública y la calle en su ausente condición multifuncional son la imagen que nos deja la revisión de los conceptos jurídicos que la definen.

El diseño de normas urbanísticas pone mucho en juego. ¿Se promoverá la conexión o la comunicación? ¿Se harán más o menos zonas accesibles al público general? ¿Qué usos se considerarán posibles en la calle? La legislación urbana tendrá que lidiar con aquello que ahora se resuelve mediante excepciones de fin de semana y permisos especiales: la conquista peatonal, política y deportiva de la calle. Cabrá preguntarse hasta qué punto es apropiado adaptarse a calles que fueron pensadas para el automóvil y hasta qué punto, en el futuro, los perfiles, los largos y los cruces obedecerán a los radios de giro de otros medios de transporte (e incluso, si la materialidad de algunos sectores será más adecuada para los trotadores). También es posible que más superficie se sume a los perfiles de calle y que haya suficiente demanda peatonal como para habilitar traspasos a través de manzanas privadas.

La calle es una invención del hombre, y es evidente que ha adquirido vida propia: se ha ido desarrollado según los dictámenes de cada época y así ha quedado plasmado en el plan regulador. Circulaciones de formas diversas, intercomunales, troncales y locales, que, muchas veces, apenas se constituyen en redes viales con poca capacidad de establecer comunicación con lo que se sitúa en sus bordes y mínima aptitud para hacerse cargo de la importante tarea de constituir los usos públicos (mercado, encuentro, recreación) que sólo son posibles ahí y que no son factibles en el suelo privado.

Notas

1. Este artículo se basa en el material elaborado por la autora durante su tesis doctoral, así como en la investigación financiada por FONDECYT Inicio No 11090407 (2009-2011). Ver Schlack, 2009.

2. Dentro de los múltiples tipos de vías clasificadas en nuestra ordenanza se cuentan las siguientes: vía expresa, vía troncal, vía colectora, vía de servicio, vía local y pasaje (Art. 2.3.2. y 2.3.3 OGUC).

3. Según la Ley de Tránsito, el espacio destinado a los vehículos es la "calzada" y el destinado a los peatones la "acera" (Art. 2 de la Ley de Tránsito).

4. La constitución asegura a todas las personas "el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales. Sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. Esta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental" (AA.VV., 2010).

5. Art. 2.2.5 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.

6. El tránsito público está presente como uno de los tipos de uso posibles de fijar en un plan regulador dentro de la legislación urbana alemana y se llama Öffentliches Geh- und Wegerecht (Derecho Público de tránsito y caminos).

Referentes

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1. Elke Schlack. Arquitecta, Pontificia Universidad Católica de Chile, 1997 y PhD, Technischen Universität Berlin, 2008. Es asesora del comité de arbitraje de revista Bifurcaciones y de revista EURE. A partir de 2008 ha dirigido la curatoría de diversos seminarios en conjunto con el Goethe Institut, con patrocinio del daad; es miembro de la red de investigadores StaRS (Public Space in between public and private interests). Desde 2009 es investigadora FONDECYT - CONICYT. Actualmente es académica e investigadora del Centro de Investigaciones Territoriales y Urbanas CITU de la Universidad Andrés Bello y académica de la Escuela de Arquitectura y del programa del Magíster de Proyecto Urbano de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

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