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ARQ (Santiago)

versión On-line ISSN 0717-6996

ARQ (Santiago)  no.86 Santiago abr. 2014

http://dx.doi.org/10.4067/S0717-69962014000100007 

LECTURAS

La vivienda, un problema de acceso al suelo

  

María José Castillo*(1), Rossana Forray**(2)

* Profesora, Universidad Andrés Bello, Santiago, Chile. ólica de Chile, Santiago, Chile.


Resumen

Cincuenta años de procesos sostenidos de tomas de terreno parecen indicar necesidad de ajustes en las soluciones del déficit habitacional. La segregación y expansión urbanas dejan en evidencia la relevancia de una política de gestión de suelos para la vivienda popular.

Palabras clave: Urbanismo - Chile, vivienda social, política de vivienda, planificación territorial, periferia, autogestión.


 

El suelo en pugna

¿Es pertinente seguir hablando de vivienda social? Actualmente, los costos de una vivienda para una familia pobre superan el precio máximo que establece el programa de vivienda social. Estos costos, más altos que nunca antes en la historia del financiamiento habitacional, superan el valor de la vivienda para sectores medios bajos. Además, en los últimos años el monto del subsidio estatal aumenta a más del doble y, aunque contempla un financiamiento complementario para localización, no alcanza a cubrir los costos de los proyectos de vivienda mejor ubicados en la ciudad que requieren recursos adicionales.

En la práctica, el aumento del subsidio ha cubierto el incremento histórico del valor del suelo y de algunos materiales de construcción y no se traduce ni en mejoras de la calidad de la edificación o del diseño, ni en una mayor superficie o en una mejor localización. En realidad, los mayores fondos se transfieren directamente a la industria inmobiliaria y de la construcción.

Así, la política chilena de financiamiento que fomenta la propiedad privada de la vivienda y que se basa en subsidios, no es viable a largo plazo. Primero porque en las ciudades ya no hay suelo asequible por los montos que el Estado está dispuesto a aportar. De hecho, se ha comprobado que en Santiago el precio de los terrenos aumenta proporcionalmente mucho más en las comunas donde se construyen viviendas sociales (Brain y Sabatini, 2006). Segundo, porque actualmente los valores a los que llega la vivienda social alcanzan los precios de la vivienda para sectores medios aunque nadie lo denuncie abiertamente, de modo que el producto vivienda social tradicionalmente aceptado como una vivienda de menor estándar por su bajo costo, ya no es válido. Tercero, porque como el precio de la vivienda ha aumentado y el aporte de las familias ha disminuido, además de emplearse para cubrir el alza del precio del suelo y de la construcción, el subsidio se ha destinado a financiar el monto que antes cubría el crédito hipotecario otorgado a las familias.

Entonces, en las condiciones actuales, la propiedad de la vivienda como única alternativa es insostenible. Por estas razones no es aceptable seguir expulsando a los pobres fuera de la ciudad. No se justifica financiar prototipos de vivienda de menor estándar que cuestan lo mismo que viviendas destinadas a otros sectores socioeconómicos y, por último, el Estado ya no está en condiciones de seguir aumentando el subsidio con fondos que van en directo beneficio de los propietarios del suelo y de las empresas inmobiliarias, fomentando la especulación.

Es imprescindible buscar otras soluciones que le permitan a la gente vivir en barrios socialmente integrados, bien servidos y seguros: arrendamiento con compra a largo plazo, arrendamiento mediante subsidios, cooperativas que aseguren el acceso a la vivienda a las familias que no tienen otras opciones. Para todas estas alternativas es indispensable que el Estado, central o local, gestione terrenos y los reserve para vivienda para los más pobres. Pero además, para consolidar barrios socialmente sustentables, es necesario asegurar que la gente pueda permanecer cerca de las poblaciones donde han crecido o vivido como allegados o arrendatarios, en las cuales ya existe un entramado social sólido y solidario que los acoge. Este requisito es relevante considerando que las periferias urbanizadas con vivienda social se han transformado en territorios degradados donde los pobladores no quieren permanecer.

Hoy, el desafío es cómo hacer vivienda integrada para los diversos sectores socioeconómicos en la ciudad. Lo primero que debemos resolver es cómo enfrentamos el problema de acceso a suelo urbano bien localizado, elemento primordial para abordar realmente el problema de la vivienda integrada. Para revertir el proceso de segregación y expulsión a la periferia, debemos enfrentar el problema de la especulación del suelo urbano, esto es, del lucro asociado al cambio de uso del suelo.

Uno de los focos principales del debate sobre las políticas de suelo y de tributación de la propiedad en América Latina es la recuperación de plusvalías, un tema que no es nuevo en la región(1). De hecho en Chile, en las primeras décadas del siglo XX, el Partido Radical intentó introducir esta idea en distintas ocasiones y, en los años treinta, el presidente Pedro Aguirre Cerda propuso una ley para crear un impuesto nacional sobre el incremento del valor de suelo que, como bien sabemos, no prosperó (Smolka y Mullahy, 2007). En otro flanco, durante los años sesenta se establecieron mecanismos para reservar suelo con fines sociales; junto con la creación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo -MINVU- en 1965, se fijó la institucionalidad que le permite a la Corporación de Mejoramiento Urbano CORMU comprar o expropiar terrenos.

En el ámbito de la planificación, el primer plan regulador intercomunal de Santiago PRIS de 1960, define tres zonas de uso del suelo: industria, áreas verdes y vivienda. Un aspecto interesante, porque no se repetirá, es que en las zonas de vivienda se establecen zonas destinadas exclusivamente a vivienda autoconstruida. Así, en las comunas de la periferia sur, poniente y norte de Santiago se reserva una superficie total de más de 520 ha para programas de autoconstrucción ejecutados por los pobladores bajo la supervisión de la Corporación de la Vivienda corvi. Sin embargo, en los últimos cuarenta años ni la política urbana ni la política habitacional han logrado abordar de manera sostenible el problema de acceso a suelo urbano. La reserva de terrenos para vivienda en densidad o vivienda subsidiada establecida en las condiciones de urbanización del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) de 1994, no se ha materializado.(2)

Recién en 2006 se realiza un tímido esfuerzo por introducir en la legislación chilena un mecanismo con el que se busca responder a la necesidad de suelo urbano para construir vivienda social. Ese año el MINVU promueve un proyecto de ley de integración según el cual todos los proyectos inmobiliarios deben destinar el 5% de la superficie predial, o bien pagar el valor equivalente al municipio respectivo, con el fin de reservar terrenos para la construcción de vivienda social. Esta medida, que se ha tomado en otros países con una exigencia mucho mayor(3), recibe fuertes críticas del sector empresarial y el proyecto de ley no logra ingresar al Congreso.

Frente al vacío de gestión estatal de suelo, los pobladores llevan decenios luchando por el acceso a terrenos. Toman sitios, pelean por una buena localización, gestionan la compra de predios para construir proyectos, exigen que el Estado cree un banco de suelo y que los planes reguladores reserven terrenos para los allegados. En este artículo se reconstruye la trayectoria y la situación actual de las acciones que los pobladores han emprendido para conseguir suelo urbano en relación con la política habitacional. A partir de estudios de casos, entrevistas y revisiones bibliográficas, se muestra que los pobladores tienen todas las competencias para adquirir terrenos y que este es el primer escollo en la realización de proyectos para los allegados.

Las tomas y los instrumentos de planificación territorial

Durante los últimos cincuenta años los pobladores han utilizado tres mecanismos principales para acceder a suelo urbano. El primero es la "toma de terrenos". Aunque desde 1957, con la toma de La Victoria (fig. 1 y 2), hasta 2006, con el intento de retoma de Peñalolén, los pobladores han recurrido frecuentemente a este mecanismo para acceder a suelo o para demandarlo, también ha habido largos periodos durante los cuales no se han realizado tomas, a excepción de algunas muy masivas con las cuales se manifiesta el desborde de los canales institucionales para obtener vivienda. Así, considerando que desde 2006 no ha habido tomas de terreno, tras el terremoto de 2010 numerosas familias han comenzado a ocupar inmuebles fiscales vacantes en el centro de Santiago y desde 2013 comienzan a surgir nuevamente ocupaciones de terreno, ante la falta de respuesta gubernamental a las demandas de suelo bien localizado.

Fig. 1. Campamento al borde del Zanjón de la Aguada, cauce del zanjón. Destrucción tras uno de los incendios, Santiago.

Fig. 2. Pobladores trasladándose a la toma de La Victoria, comuna de Pedro Aguirre Cerda, Santiago. Instalación en carpas provisorias.

El segundo mecanismo es la compra de terrenos, posibilidad que se presenta desde que en 2001 se implementa el Fondo Solidario de Vivienda(4). Con este programa habitacional la elaboración de proyectos deja de ser privativa de la empresa privada. Las entidades de gestión, en las cuales participan los pobladores de manera anónima y las empresas de autogestión, creadas por los propios pobladores, quedan facultadas para realizar proyectos y, por ende, para negociar terrenos cuya adquisición luego financia el gobierno. Con todo, no es la primera vez que los pobladores pueden comprar terrenos: en los años sesenta las cooperativas de vivienda lo hicieron frecuentemente hasta que la dictadura acabó con ellas.

El tercer mecanismo es, desde 2006, la discusión sobre leyes e instrumentos de planificación territorial y sobre la posibilidad de crear un banco de suelo fiscal.

Cincuenta años de tomas y su distinto significado entre 1957 y 2006

En cincuenta años los objetivos subyacentes de las tomas van evolucionando. Si al principio la toma responde a una necesidad apremiante, recientemente es más bien un recurso simbólico con el cual demuestran a la sociedad que en sus comunas efectivamente hay terrenos donde ellos podrían construir sus barrios si tuvieran la posibilidad. De este modo los pobladores solicitan a las autoridades que adquieran esos terrenos y, en términos de política, exigen al Estado que reserve suelo para los pobres.

En la evolución que experimentan las tomas podemos distinguir variadas etapas; una inicial es la Toma por necesidad. La primera toma masiva organizada, la de la Victoria en el sur de Santiago durante 1957, responde a una necesidad; es una reacción ante promesas incumplidas de acceso a suelo y de viviendas de emergencia. La toma cumple su objetivo y los pobladores son radicados en el lugar (fig. 3).

Fig. 3. Mediaguas construidas y sitios loteados y cercados en el campamento La Victoria.

Una segunda etapa corresponde a la Toma como fenómeno de poblamiento. Las tomas realizadas entre 1964 y 1970 durante el gobierno de la Democracia Cristiana, se explican por la explosiva demanda por suelo en las ciudades que la Operación Sitio no logra satisfacer. En este periodo también hay tomas de viviendas sociales construidas sin asignar.

En tercer lugar, está la Toma asistida como instrumento de urbanización colaborativa entre pobladores y gobierno. Entre 1970 y 1973, durante el gobierno de la Unidad Popular, las tomas, que son el principal recurso de los pobladores para acceder a suelo urbano, se transforman en una práctica asistida. Los campamentos se desarrollan y se transforman en barrios en un marco de colaboración entre los pobladores y el Estado. Como resultado del proceso de tomas, hacia 1972 los campamentos ocupan más de 10% de la superficie de la ciudad.

Luego de esta fase comenzó una Política de represión de tomas, que se desarrolló entre 1973 y 1990. Durante la dictadura las tomas son duramente reprimidas y las pocas que se realizan son desalojadas. Además se dicta un decreto que sanciona con la exclusión de los programas habitacionales del Estado a quienes participen en ellas. Hubo sí una "primera excepción", en 1983: la toma por resistencia y necesidad. Pese a la represión de la dictadura, porque necesitan un lugar donde vivir y también por resistir, los pobladores realizan la toma más masiva de la historia de Chile, aquella que da origen a los campamentos Cardenal Raúl Silva Henríquez y Monseñor Juan Francisco Fresno (fig. 4). Con la ciudad de Santiago en Estado de sitio, unas 8.000 familias (39.000 personas) negocian la toma y, aunque son erradicadas, cumplen su objetivo de conseguir una vivienda. Estos pobladores son los allegados que el sistema habitacional no alcanza a atender.

Fig. 4. Imágenes de los campamentos Cardenal Silva Henríquez, comuna de La Granja, y Monseñor Juan Francisco Fresno, comuna de La Cisterna, Santiago.

Una quinta etapa corresponde a la Política de prevención de tomas, implementada entre 1990 y 1999. Tras 17 años de dictadura, en un escenario de grave déficit habitacional, el primer gobierno de la Concertación promueve un amplio diálogo social para evitar las tomas de terreno. Las medidas del gobierno, en especial el aumento de los recursos para subsidios y la alianza con las empresas constructoras, permiten contener la demanda de los allegados que cifran sus esperanzas de conseguir una vivienda estatal.

La única toma en este periodo es la de Esperanza Andina en 1992 (una "segunda excepción"). A pesar de la sanción que amenaza a los pobladores con perder el derecho al subsidio del Estado, con ella los allegados manifiestan ante la opinión pública que la localización de la vivienda sí importa y sientan precedentes para nuevas tomas.

La toma Esperanza Andina (fig. 5) se produce cuando las familias allegadas están a la espera de conseguir vivienda por medio de los mecanismos formales. Al percibir que su demanda tomará años en concretarse y al ver que con la vivienda promovida por el Estado serán desplazados a periferias cada vez más lejanas, un grupo de allegados de la comuna de Peñalolén en zona oriente de Santiago, mayoritariamente hijos de pobladores que tomaron sitios, reviven las prácticas de sus padres y vuelven a poner en la agenda el tema del acceso a suelo urbano. Esta vez la situación es más compleja porque el Estado no colabora como lo hizo al final de los años sesenta e inicios de los setenta; las autoridades consideran que los programas habitacionales ofrecen alternativas formales que pueden satisfacer la demanda de todos.

Fig. 5. Toma Esperanza Andina, comuna de Peñalolén, Santiago. 19 de junio de 1992.

Sin embargo, la toma obtiene los resultados esperados ya que los allegados logran radicarse en el sitio ocupado, de propiedad privada. En este caso, la expropiación del terreno por parte del MINVU suscita el apoyo unánime de varios parlamentarios y de la opinión pública. Con el tiempo, el precio del terreno resulta elevadísimo comparado con el costo máximo del terreno que el ministerio considera en la ecuación del costo final de la vivienda, ya que incluye una indemnización para la propietaria que se había querellado contra el fisco. Considerando estos antecedentes, desde ese momento las presiones de los sin casa para conseguir un terreno son muy poco toleradas; en ese contexto la toma Esperanza Andina es una excepción, pero constituyó un gran referente ya que sentó un precedente para lo que se conocería más tarde como la toma de Peñalolén, e inaugura la lucha de los allegados por la localización de los proyectos.

Una sexta fase posible de identificar a continuación es la Irrupción de los pobladores, manifestada en el año 1999 con la toma de Peñalolén. La política habitacional del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, orientada a la producción de un gran número de viviendas construidas con subsidio por grandes empresas constructoras, hizo crisis en 1997 con el caso COPEVA(5). Más allá de las connotaciones directas del caso, este dejó en evidencia que el aumento en los precios de los terrenos hacía imposible construir vivienda social dentro de la ciudad, a menos que se introdujeran cambios estructurales en las políticas de acceso al suelo.

Desde entonces los pobladores reivindican la localización y la calidad de la vivienda en las movilizaciones que anticipan la toma de un terreno del empresario Miguel Nasur, al norte del canal San Carlos en Peñalolén. En 1999, cuando la calidad de la vivienda, la segregación de los pobres, la mala convivencia y la inseguridad se hacen demasiados apremiantes, 1.050 familias ocuparon este gran predio vacante y, aunque pareció tratarse de una toma simbólica, la llegada masiva de allegados transformó la operación en una verdadera ciudadela (fig. 6). Tras largas negociaciones se logró un acuerdo según el cual el Estado expropió el terreno para destinarlo a áreas verdes, ofreciendo otras localizaciones a los allegados de la toma. Aunque para algunas familias esto representó un duro revés, para otras obtener una vivienda en la comuna constituye un logro, aun cuando en la toma todavía quedan familias sin solución habitacional. Si la toma Esperanza Andina fue una experiencia aleccionadora en términos de acceso a la vivienda, la de Peñalolén lo fue en cuanto a la lucha por una nueva manera de producir el hábitat. Por primera vez los pobladores apelan a la autogestión, lo que constituye un avance respecto a la lucha por el mero acceso a suelo y a vivienda.

Fig. 6. Toma de Peñalolén, 2002.
Fotografía: María José Castillo.

La toma de Peñalolén y el acuerdo por el cual los pobladores consiguen comprar terrenos, motivan directa o indirectamente nuevos intentos de toma en Santiago: se inicia entonces una serie de Tomas simbólicas con valor de denuncia. En 2003 los allegados de Huechuraba realizan varios intentos de toma simbólica con la finalidad de presionar a las autoridades por terrenos en la comuna y efectivamente logran llegar a un acuerdo con el SERVIU. Un año después nuevos allegados de Peñalolén comienzan a movilizarse para conseguir terrenos en la comuna y, al ano siguiente, allegados de La Florida se toman unas casas recién terminadas, destinadas a familias de la toma de Peñalolén (fig. 7); esta acción es la primera de una seguidilla de intentos de toma que se inició en 2005 en diferentes comunas de Santiago.

Fig. 7. Casas construidas para los habitantes de la toma de Peñalolén, ocupadas por allegados de La Florida en 2005.
Fotografía: María José Castillo.

Luego de las tomas simbólicas, la retoma de Peñalolén de 2006 generó una octava fase, la del Subsidio de localización. A principios de ese año y tras la asunción de Michelle Bachelet, hubo nuevamente tres intentos de toma de terrenos en Peñalolén. Todos son reprimidos y los pobladores desalojados. Meses después, durante el traslado de las familias de la toma de Peñalolén a distintos lugares, cientos de pobladores intentan tomarse nuevamente el terreno para manifestar ante a la opinión pública que el acuerdo no había sido tan favorable para ellos, que en ese terreno aún había familias sin una solución habitacional y que bien podría destinarse una parte del sitio a vivienda social (fig. 8). Tres días después de este intento de retoma reprimido, el gobierno anuncia la introducción del subsidio de localización y amenaza con sanciones a los pobladores que tomen terrenos. El subsidio de localización nació, en parte, como un mecanismo cuyo propósito es evitar las tomas.

Fig. 8. Toma de Peñalolén, 2006, luego del traslado de las familias.
Fotografía: María José Castillo.

Actualmente, podría decirse que Chile se haya en una etapa de Tomas latentes. Aunque cuentan con instrumentos de acceso al suelo como el subsidio de localización, los pobladores siguen pensando que la toma puede utilizarse para negociar terrenos y se instala como medio indirecto de presión.

La negociación para la compra de terrenos desde 2001.

Desde la promulgación del Fondo Solidario de Vivienda en el 2001, los allegados de Santiago inician negociaciones con propietarios de suelo, con el SERVIU y a veces con los municipios para adquirir terrenos, hacer proyectos de vivienda gestionados por sus comités y presentárselos al ministerio. En las negociaciones con el Estado, aunque los allegados buscan la colaboración, muchas veces utilizan la presión porque consideran que el SERVIU tiene poca disposición para solucionar el problema de suelo, al igual que los municipios. Como el precio del suelo es alto y tiende a crecer especulativamente cuando la política habitacional lanza nuevas disposiciones, los allegados no logran comprar terrenos en sus comunas. Así, entre 2003 y 2006 los pobladores hacen movilizaciones o tomas para presionar por suelo, pero tras la promulgación del subsidio de localización, consiguen adquirir terrenos con el incremento de recursos que aporta el Estado.

Cuando durante estos años se concreta algún proyecto, generalmente los fondos disponibles son insuficientes por lo que muchos solicitan el aumento del volumen de recursos previsto en la política de Bachelet en 2006. Así, con los ajustes que introduce la mandataria, algunos proyectos gestados durante el gobierno de Lagos se viabilizan y financian más adelante. Este es un periodo de aprendizaje vertiginoso, porque mientras los proyectos iniciados por los pobladores avanzan, el programa en el cual se enmarcan ya se ha modificado.

La labor de los pobladores es especialmente relevante en la comuna de La Florida. Los dirigentes recorren el territorio, identifican sitios eriazos, contactan a los dueños y averiguan sobre las condiciones normativas por las cuales se rigen. También en Peñalolén el municipio inicia un plan para destinar suelo a los allegados o para comprar terrenos a instancias de ellos. Sin embargo, las gestiones de los pobladores son generalmente infructuosas, salvo en un par de casos en que los municipios o los políticos de la zona apoyan decididamente los proyectos. Tras la promulgación del subsidio de localización en 2006, los pobladores que llamamos gestores y los que se autodenominan autogestores, son quienes implementan los programas habitacionales supliendo todos los vacíos dejados por la gestión privada en la producción de vivienda social. Se inicia así una intensa búsqueda de terrenos en Peñalolén, La Florida y La Pintana, entre otros lugares.

Como generalmente en los terrenos identificados para la compra la norma no permite construir vivienda social, los pobladores solicitan a las autoridades que se aplique el Artículo 50 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, que autoriza a cambiar el plan regulador para que se puedan construir los proyectos del SERVIU. Durante las negociaciones, los dirigentes se familiarizan con todos los procesos a los que se deben someter los terrenos, como la fusión o la subdivisión y la inscripción de sitios en el Conservador de Bienes Raíces. Además, aprenden a lidiar con las autoridades del SERVIU -que a veces prometen los mismos terrenos a distintos comités- presionan para anular comodatos de terrenos entregados a organizaciones que no los utilizan y prevén la construcción de infraestructura de urbanización, entre otras acciones destinadas a viabilizar la construcción de vivienda social en los sitios. Sin embargo, con todos estos trámites tardan años en conseguir un terreno. Esta es la principal traba para concretar sus proyectos.

La discusión sobre los instrumentos legales desde 2006

En 2006 los allegados abandonaron la toma e iniciaron otras formas de lucha con el objetivo de lograr que se reserve suelo para los pobladores. Comenzaron a discutir sobre los instrumentos de ordenamiento territorial, a vetarlos y a presionar para que las autoridades consideraran sus intereses. En el mismo año, el Movimiento de Pobladores en Lucha propuso una ley de suelo como contrapropuesta a la ley de integración de la entonces ministra de Vivienda y Urbanismo, Patricia Poblete. Como señalamos, la gestión no prosperó debido a la fuerte oposición del sector empresarial.

Desde 2009, los allegados de Peñalolén se incorporaron a la discusión sobre el estudio de Plan Regulador Comunal (PRC) y lo rechazaron argumentando que incentivaba la inversión inmobiliaria dirigida a sectores de mayores ingresos que no necesariamente residían en la comuna y que, de aprobarse, ellos verían reducidas sus posibilidades de acceder a terrenos el área. Entonces elaboraron el plan regulador de los pobladores, guiado por los principios de lo que llamaron el urbanismo popular.

Como el alcalde se negó a considerar los intereses de los pobladores se decidió someter la propuesta de PRC a plebiscito; en un proceso muy reñido, la opción oficial fue derrotada y el plan rechazado (fig. 9). Aunque hasta entonces se habían detenido algunos PRC debido al rechazo de los pobladores, por primera vez un plan se sometía al escrutinio popular con una votación cuyo resultado fue negativo. Otro hecho significativo, esta vez respecto del Plan Regulador Metropolitano de Santiago PRMS, es que en 2011, tras haberle sido vedado el acceso a suelo a los pobladores de la comuna de La Pintana, los allegados presionaron hasta lograr que los consejeros lo aprobaran (fig. 10).

Fig. 9. Comunal de Peñalolén, Movimiento de Pobladores en Lucha, Movimiento de Pobladores en Lucha.
Fotografía: María José Castillo.

Fig. 10. Terrenos vacantes en La Pintana, Santiago.
Fotografía: Cristhian Figueroa

Por último, junto a otras organizaciones de allegados de Santiago, la Federación Nacional de Pobladores FENAPO elaboró un catastro de suelo disponible en varias comunas de Santiago y lo presentó al ministerio, solicitando la adquisición de terrenos de modo que cada comité de la federación pudiese contar con suelo para su proyecto. El MINVU escuchó a los allegados pero rehusó reservar terrenos destinados a comités específicos, argumentando que estos debiesen ser adjudicados por licitación a todos los allegados. Con esta respuesta, las autoridades desconocen el modus operandi de los gestores y autogestores que recorren el territorio identificando los terrenos vacantes para luego negociar su posible adquisición en un proceso que implica mucho trabajo y conocimiento.

En 2012, ante la ausencia de resultados, la FENAPO continúa movilizándose para lograr que el Estado decida reservar terrenos para los allegados, propuesta que rechazan algunos representantes del ministerio para quienes la compra de suelo por parte de organismos estatales podría ser una práctica poco transparente. Paralelamente, en su informe económico sobre Chile de 2012, la OCDE recomienda que el gobierno compre suelo bien localizado y fomente la construcción en terrenos urbanos baldíos o subutilizados (OCDE, 2012). En el ámbito internacional, algunos autores sostienen que la compra de terrenos para formar bancos de suelo público no es sostenible para la mayoría de los países debido a su alto costo y recomiendan otros mecanismos, como exigir a los promotores inmobiliarios que entreguen un porcentaje de suelo o captar las plusvalías generadas por inversiones públicas. Sea como fuere, la experiencia indica que la intervención pública es indispensable para conseguir terrenos destinados a la vivienda social, porque la sola acción del mercado no genera suelo para los más pobres (Banco Interamericano de Desarrollo, 2009).

En Chile no existen mecanismos de reserva de terrenos para vivienda social y casi no hay iniciativas que la promuevan, aunque el tema está cada vez más presente en la discusión pública. Actualmente algunas voces del sector académico y político afirman que para avanzar decididamente en la reserva de suelo debe plantearse el asunto de la recuperación de plusvalías urbanas. Con todo, el Estado no debiera eludir su misión de definir el uso del suelo urbano.

La reserva de terrenos para los más pobres es también una tarea de ámbito comunal. Aquí es pertinente mencionar y reconocer los innovadores procedimientos para conseguir terreno fiscal o privado con fines sociales utilizados en la comuna de La Reina en los periodos de Fernando Castillo Velasco, alcalde que con voluntad y perseverancia se empeñó en gestionar localmente terrenos para los pobres. En 1965 Castillo Velasco consiguió comprar el fundo La Reina para ejecutar un proyecto de vivienda que se financió con la venta de parte de la superficie a instituciones públicas (Castillo Velasco, 2008). En 1992 volvió a ser alcalde y creó un sistema paralelo y complementario al del MINVU para financiar proyectos de vivienda social. Con recursos municipales inicia proyectos ideados y diseñados localmente y financia los costos de ejecución que no alcanzan a cubrir los subsidios estatales.

En cuanto al Estado central, la CORMU de principios de los setenta utilizó herramientas legales que le permitían adquirir terrenos para proyectos habitacionales y urbanos, cuando se declaran de necesidad urgente y de utilidad pública. En este tiempo, tras un catastro pormenorizado de predios disponibles, el ministerio adquiere una cantidad significativamente mayor que los años anteriores, con la intención de controlar la expansión urbana (Lawner, 2013). Finalmente, cabría señalar que en Chile hay experiencia de asociación entre ministerios y municipios, como la que establece en 1967 la Municipalidad de La Reina con la CORMU para implementar conjuntamente el Plan de Desarrollo de la comuna, donde hay modelos que podrían estudiarse y reconsiderarse en la regeneración urbana o para buscar y comprar terrenos destinados a vivienda social.

El lugar de los pobres en la ciudad

Con diferentes mecanismos, desde la ocupación de terrenos hasta la autogestión y la negociación para conseguirlos, los pobladores han adquirido todas las competencias relacionadas con el acceso a suelo. En más de medio siglo de experiencia han aprendido a identificar terrenos y a consolidar prácticas para acceder a ellos. Desde ocuparlos y urbanizarlos, hasta comprarlos, hacer catastros, negociar su venta y cambiar las normas que permitan la edificación de vivienda, entre otras. Sin embargo, el acceso al suelo sigue siendo el aspecto de la producción de vivienda donde más trabas encuentran; de hecho es el puntal de la lucha: sin terreno no hay vivienda. Sin un terreno bien localizado no hay derecho a la ciudad.

A partir de 2006, los esfuerzos de los pobladores se centraron en asegurar que los allegados consigan terrenos y no sean desplazados fuera de la ciudad. Desde 1997, además de afirmar que en Santiago no hay suelo para la vivienda social, las autoridades modifican el PRMS argumentando que es necesario expandir el área urbana justamente para aumentar la oferta de suelo destinado a vivienda social, pero confirmando al mismo tiempo que la periferia lejana es el lugar que les asigna a los pobres.

Por su parte, los pobladores esgrimen que son ellos quienes han construido las poblaciones peri centrales y que, por lo tanto, sus descendientes, los allegados, tienen derecho a establecerse ahí. La bandera de lucha de los allegados es el derecho a un lugar donde vivir en la ciudad, el derecho a la localización es un pilar del derecho a la ciudad.

Desde la práctica de la autogestión, los allegados han adquirido capacidades que les permiten afirmar que la política pública necesita un banco de tierras en las comunas peri centrales y periféricas, y de inmuebles vacantes en las comunas centrales, así como la creación de otros instrumentos redistributivos que les aseguren el acceso a suelo urbano. Los pobladores de hoy podrían describirse como habitantes de barrios con urbanización de bajo estándar que han producido una parte importante de la ciudad y han adquirido el derecho histórico de permanecer en sus comunas, pero en riesgo de ser expulsados a periferias cada vez más lejanas. Las poblaciones peri centrales son valoradas por el sentido de pertenencia de sus habitantes y por su conectividad con el centro de la ciudad.

En algunas ocasiones, las autoridades de gobierno y algunos expertos han señalado que las poblaciones de Santiago son barrios formales con títulos de propiedad, de modo que sus habitantes no corren el riesgo de ser expulsados a la periferia. En realidad la expulsión sí constituye una amenaza: primero, porque la mitad de los habitantes, los allegados, no son propietarios ni de la casa ni del lote donde viven y en algún momento buscarán ser propietarios de una vivienda. Segundo, porque los propietarios no tienen ningún resguardo para resistir a la especulación urbana que generan los cambios de la capacidad de construcción del suelo. Muchas veces los pobladores se oponen a la modificación de los instrumentos de planificación territorial porque, aunque en el corto plazo un mayor aprovechamiento del suelo puede significar un aumento del valor de la propiedad, en el largo plazo puede implicar que deban renunciar a una buena localización, debido a que el monto percibido por la venta podría no ser suficiente para adquirir una vivienda en condiciones de localización equivalentes.  

 

Notas

1. En América Latina varios países tienen legislación que rige la recuperación de plusvalías urbanas, como Colombia, que es un caso ilustrativo y está bien documentado.

2. En 1997 se exige que las zonas de desarrollo urbano condicionado (Zoduc) destinen el 5% del suelo para proyectos habitacionales con densidades altas. En 2003 se exige que en los proyectos de desarrollo condicionado (PDUC) el 30% de las viviendas puedan adquirirse con subsidio habitacional, y al menos un 40 % de ellas, lo que equivale al 12 % del total de las unidades de vivienda, deben ser de interés social

3. En muchos países europeos se recurre con frecuencia a este mecanismo; normalmente el porcentaje transferido al sector público fluctúa entre 15% y 25% del suelo consumido en las operaciones (Llop, 2005; Banco Interamericano de Desarrollo, 2009).

4. Programa de vivienda financiada con un ahorro muy pequeño por parte de las familias y un subsidio estatal significativamente mayor que el de los programas anteriores. Los postulantes deben estar organizados y ser patrocinados por empresas de gestión públicas o privadas.

5. En las viviendas de un conjunto recién inaugurado, la lluvia comenzó a filtrarse por las cubiertas. La primera solución que la empresa constructora entregó a los habitantes fue la provisión de mangas plásticas para cubrir las casas.

 

Referentes

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EL MIRADOR (programa de televisión). Campamento Esperanza Andina de Peñalolén. Conducción Patricio Bañados, producción Marcela Yara, dirección Gabriela Tesmer. Televisión Nacional de Chile, Santiago, 1999.         [ Links ]

LAS CALLAMPAS (documental) producido por caritas Chile y Hogar de Cristo, dirigido por Rafael Sánchez sj, FILMUC, 1958. (19 min.), son., ByN., 16 mm.         [ Links ]

ROSENMANN, Ígor. "Imágenes de una toma". CA (129): 40-41, abril-mayo de 2007.         [ Links ]


1. María José Castillo. Arquitecta, 1988; Diplomada en Proyectos y Gestión Urbana, 2002 y en Vivienda Social, 2003, Pontificia Universidad Católica de Chile; Especialista en cooperación para el desarrollo de asentamientos humanos en el tercer mundo, 2005 y Doctora en Arquitectura y Urbanismo, Universidad Politécnica de Madrid, 2013. Actualmente es profesora de la Universidad Andrés Bello en Santiago y asesora urbanista de la Municipalidad de Providencia.

2. Rossana Forray. Arquitecta, Pontificia Universidad Católica de Chile, 1982; MSc Urbanismo, 1991 y PhD en Sciences Appliquées, Université Catholique de Louvain, 1998. Ha sido invitada como académica en Francia, México, Nicaragua, Madagascar, Bolivia, Perú, Brasil y Estados Unidos; ha brindado asesoría en investigación y docencia en políticas y proyectos de desarrollo urbano y social, patrimonio industrial y regeneración urbana, entre otros. Su trabajo de investigación actual se relaciona con movilidad y espacio público en el marco del desarrollo urbano sustentable. Entre sus publicaciones destacan los libros Coproduire nos espaces publics y The Tribune Tree, European Principles of Citizen Participation in urban Regeneration Policies. Actualmente es profesora asociada de la Pontificia Universidad Católica de Chile y profesora invitada en la Université Catholique de Louvain.

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