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I. La potestad sancionadora de la Administración
1. Consideraciones previas
Antaño en nuestro país los esfuerzos doctrinales y jurisprudenciales estuvieron abocados a justificar y fundamentar la potestad punitiva de los órganos de la Administración del Estado. Al efecto, las posiciones oscilaban entre una negativa rotunda en tal sentido por motivos de inconstitucionalidad1, hasta su aceptación casi por razones históricas, vinculadas con la satisfacción oportuna y eficaz de necesidades públicas y la protección del bien común, eso sí, bajo la inquebrantable regla de revisión judicial posterior2.
Dejada atrás esa discusión y asumiendo la constitucionalidad de esta potestad, el problema que se suscitó fue la determinación del estatuto jurídico aplicable a esta incipiente disciplina. Para tal efecto la doctrina y la jurisprudencia han debido atender una importante interrogante, a saber, cuál o cuáles serían los principios que informarían la actividad sancionadora de la Administración del Estado en Chile, dada la inexistencia de un régimen jurídico predefinido3.
Sobre este aspecto, García de Enterría -ya en el año 1976, esto es, antes de la existencia del art. 25 incorporado por la Constitución de 19784- señalaba que la inexistencia de un cuadro normativo común aplicable a las sanciones administrativas no podía interpretarse como una habilitación a la Administración para la aplicación arbitraria y grosera de sus facultades represivas, sino que se trata de una laguna que habría de integrarse necesariamente con técnicas propias del Derecho Penal ordinario5. El mismo autor sostuvo posteriormente que “la jurisprudencia -ya amparada en el artículo 25 de su Carta Fundamental- solucionó el problema de la inexistencia de un cuerpo normativo general que regulara los principios que han de inspirar el sistema sancionador administrativo”6.
En igual sentido, Franck Moderne indicaba que la sanción administrativa ocupa un lugar significativo en los sistemas jurídicos occidentales y que en todos ellos se aprecia la voluntad del juez constitucional y del legislador, en su caso, de establecer para el ejercicio de esta potestad reglas claras de fondo y de procedimiento inspiradas en los principios garantizados de un Derecho Penal secularmente decantado7.
A nivel nacional, sin perjuicio de la abundante doctrina que ya existe sobre la materia, ha sido en gran medida la jurisprudencia la que se ha encargado de precisar las directrices del Derecho Administrativo Sancionador. Es así como en el campo de los principios el Tribunal Constitucional ha sostenido que el ejercicio sancionador por parte de la Administración se debe someter por regla general8 o con matices9 a los límites de los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución. Dicho Tribunal ha señalado que aun cuando las sanciones administrativas y las penas difieren en algunos aspectos, ambas pertenecen a una misma actividad sancionadora del Estado, esto es, el llamado ius puniendi y están sujetas al estatuto constitucional del art. 19, Nº 310. Como se puede apreciar, por una parte, el Tribunal no se cuestiona la constitucionalidad de las sanciones administrativas, sino que busca establecer cuál es el régimen jurídico constitucional aplicable y, por la otra, parece sostener que los principios constitucionales que disciplinan el poder punitivo estatal son aplicables de forma estricta en el ámbito penal, pero no con la misma rigurosidad a las sanciones que impone la Administración, sin que se explique el porqué de estas matizaciones ni el diverso tratamiento11.
Alguna doctrina da razones de este tratamiento diferenciado argumentando que las sanciones administrativas son de menor gravedad que las sanciones penales -por lo menos no pueden acarrear la privación de libertad12- y que la necesidad de una oportuna intervención administrativa exige garantías formales y materiales más flexibles que las del sector penal13, de tal forma, se resguardaría un núcleo básico de garantías para el ius puniendi administrativo, pero se flexibilizarían otros en aras de una mayor eficacia14. Con todo, una aplicación matizada de los referidos principios no se debiera distanciar demasiado de los estándares penales, por cuanto muchas infracciones administrativas imponen sanciones graves, privativas de derechos o pecuniarias de elevada cuantía15.
En suma, de lo expuesto se puede apreciar que el problema central de las sanciones administrativas ya no está en su fundamento constitucional, sino en las modulaciones de las garantías penales que puede establecer el ordenamiento jurídico para racionalizar su ejercicio16. En tal sentido, se debe hacer un análisis que permita ponderar los efectos y alcances de los principios y garantías del orden penal al Derecho Administrativo Sancionador, para adaptarlos a las particularidades de sus ilícitos, evitando traspasarlos mecánicamente17. En definitiva, la aplicación de los principios penales del orden constitucional a las sanciones administrativas no es ni íntegra ni mimética, sino que admite una diversidad de graduaciones, frente a lo cual los tribunales y los órganos administrativos jugarán un rol protagónico en la determinación de su operatividad real18.
2. Prevención: lo que no es parte del núcleo del Derecho Administrativo Sancionador
Brevemente, quiero precisar que existen ciertos tipos de represiones que usualmente suelen ser asociadas a la potestad sancionadora de la Administración, sin que estas la constituyan. Por ello, efectuaré una sucinta referencia a ellas, señalando qué es lo que las hace diferentes del Derecho Administrativo Sancionador propiamente tal.
Al efecto, cabe tener presente que la potestad sancionadora de la Administración está orientada a reprimir una conducta u omisión contraria a derecho de un particular. En este contexto, es la propia Administración la que, mediante la sujeción a un procedimiento sancionador previamente dispuesto en la ley, sujeto a una serie de principios, aplica las sanciones respectivas.
Esta potestad se distingue del denominado Derecho Administrativo Disciplinario, en virtud del cual, el órgano de que se trate reprime las actuaciones u omisiones de los funcionarios o servidores públicos que se encuentran bajo una relación de sujeción especial. Este vínculo que une a un funcionario con la Administración se caracteriza por la incorporación efectiva y duradera del servidor en la esfera organizativa de la Administración, quedando sometido de forma especialmente intensa, como consecuencia de esa incorporación a sus poderes de ordenación y control19. En otras palabras, la facultad disciplinaria atiende al orden interno del órgano de que se trate y el desempeño de sus funcionarios, consiste en los medios que tiene la Administración del Estado para reprimir las infracciones a la normativa administrativa, las que generalmente son ejercidas por el superior jerárquico para corregir al inferior20.
Enseguida, toca diferenciar una serie de actos que afectan la esfera jurídica de los particulares sin que ellos sean necesariamente expresión del ius puniendi estatal. Se trata de los actos administrativos de contenido desfavorable21, los cuales podemos distinguir entre:
i. Actos que no sean consecuencia de una conducta ilícita, como sería la expropiación, la suspensión de un concurso público o la extinción de un acto administrativo.
ii. Actos consecuencia de una conducta ilícita, pero que no tienen una finalidad represiva o reaccional. Las que podemos diferenciar en: a) Medidas de reestablecimiento: suspensión de una construcción de una obra que no tenía permiso de edificación o el cierre de un local comercial que no tenía permiso municipal y b) Medidas de reparación: reparación del perjuicio causa al patrimonio público.
Por último, debemos distinguir el Derecho Administrativo Sancionador del Derecho Correccional, los cuales consisten en aquellas sanciones impuestas por entidades privadas a las personas que integran un determinado grupo social, ej: bomberos, clubes sociales, asociaciones gremiales, colegio de abogados, médicos, entre otros.
II. ¿Existe una potestad normativa sancionadora municipal?
1. Bases de una potestad normativa sancionatoria municipal
El carácter expansivo que en Chile ha tenido el poder represivo de la administración es una realidad irrefutable. Así, algunos autores destacan este crecimiento exponencial y la lesividad de las sanciones, como una suerte de elefantiasis de las potestades sancionadoras de la Administración22.
Al abordar el estudio de la potestad normativa sancionadora municipal, podemos constatar que dicha potestad es tan antigua como los mismos municipios23, pues resultaría inimaginable su funcionamiento sin contar con tan importante e imprescindible medio para asegurar la eficacia de sus normas24. Pensemos que conductas habitualmente prohibidas en los municipios, tales como arrojar residuos sobre las calzadas públicas o colocar publicidad en cualquier sitio de los bienes nacionales de uso público, no llevasen aparejada la posibilidad de imponer a los autores una sanción. Entonces podríamos afirmar que el poder local consistente en organizar la convivencia dentro de sus límites territoriales perdería su potencialidad de ser cumplido por los destinatarios, quienes, a pesar de las interdicciones existentes, podrían soslayarlas sin que ello les reportase ninguna consecuencia25.
En Chile, la potestad normativa municipal está regulada en diversas disposiciones de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM), por ejemplo, en los arts. 5º, letra d), 12, 63, letra i), y 65, letra k)26.
Con todo, estimo que el origen del poder punitivo local está radicado en el inc. 2º del art. 12 de la LOCM, que previene: “Las ordenanzas serán normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad. En ellas podrán establecerse multas para los infractores, cuyo monto no excederá de cinco unidades tributarias mensuales, las que serán aplicadas por los juzgados de policía local correspondientes”27. Salvo que se tratare de infracciones al decreto ley Nº 3.063, de 1979, en cuyo caso los municipios no podrán establecer multas que excedan de 3 UTM, según lo prescrito en el art. 56 de este último texto legal28.
En dicho precepto se advierte un reconocimiento tácito y genérico del ius puniendi municipal, sin una referencia concreta a la tipificación de las posibles infracciones. En concreto, los municipios pueden establecer sanciones en sus ordenanzas por contravenciones a las disposiciones contenidas en las mismas (facultad normativa), quedando el conocimiento y aplicación de la sanción respectiva a cargo de los jueces de Policía Local.
Como se puede advertir, este reconocimiento tiene un carácter restringido, el que está dado por un límite respecto del tipo de sanción, su cuantía y el territorio en que se cometa la falta. De tal modo, solo se podrá imponer una sanción pecuniaria de hasta 5 UTM por las contravenciones que acontezcan dentro de la “comunidad” local (límite espacial), las que serán aplicadas por los juzgados de Policía Local respectivos conforme al procedimiento ordinario dispuesto para esa instancia.
En tal contexto, cabe analizar si podemos considerar las ordenanzas como el instrumento adecuado para la tipificación de infracciones y para la determinación de las correspondientes sanciones, dados los límites establecidos.
2. Las ordenanzas municipales como fuente del Derecho sancionador municipal
No cabe duda de que las ordenanzas juegan un rol protagónico en el desarrollo de la potestad normativa sancionadora municipal, en la medida en que sus disposiciones se ajusten a los principios que informan el ejercicio del ius puniendi estatal.
Se trata de preceptos jurídicos establecidos por las corporaciones de derecho público en el marco de la autonomía que les es conferida por la ley (Constitución)29. Por lo tanto, para su emisión, el órgano local requiere de una autorización legal que defina su contenido y extensión, autorización que en Chile está dada en el art. 12 LOCM, como hemos visto30.
En concreto, se trata de instrumentos jurídicos unilaterales que crean normas jurídicas, pues incorporan disposiciones al ordenamiento jurídico, innovándolo. Contienen normas de carácter general, es decir, van dirigidas a situaciones o sujetos indeterminados, y obligatorias para la comunidad, esto es, gozan de imperio desde su publicación31.
Son dictadas a través de un procedimiento que importa el ejercicio de una facultad compartida entre el alcalde y el concejo municipal, en donde el primero tiene la iniciativa en la materia y al concejo le corresponde su aprobación (art. 65, letra k), art. 79, letra b), de la LOCM). El quórum de aprobación es de la mayoría absoluta de los concejales asistentes a la sesión respectiva (art. 86 LOCM). Se trata, por tanto, de un acto administrativo municipal dotado de un alto grado de legitimidad.
Dada su eficacia normativa externa, requieren ser publicadas. La comunidad tiene derecho a que se le comunique el contenido del acto municipal en forma oportuna y adecuada. Sobre este punto, cabe señalar que para efectos de transparencia y conforme a lo señalado en el inciso final del art. 12 de la LOCM, es preciso que las ordenanzas estén a disposición del público para lo cual es imperativa su incorporación en los sistemas electrónicos o digitales de que disponga la municipalidad32. Por su parte, tratándose de la publicidad, para que surtan efecto sus disposiciones y, por tanto, que adquieran el carácter de obligatorias para la comunidad, es necesario que este acto sea publicado en el Diario Oficial33, según lo dispone el artículo 48 de la ley Nº 19.880, a menos que exista normativa especial que establezca una forma de publicidad diversa34.
Enseguida, cabe anotar que la LOCM distingue dos tipos de ordenanzas, a saber: las generales, que abordan las materias propias del municipio, que no estén contempladas en las ordenanzas singulares, y las especiales, respecto de las cuales la ley define su contenido de modo particular, como las ambientales (art. 25, letra f)) y la de participación de la ciudadanía local (art. 93).
Asimismo, es preciso destacar que el contenido de estos instrumentos puede ser objeto de un reclamo de ilegalidad municipal (art. 151 LOCM) o de una revisión de su legalidad ante la Contraloría General de la República35.
En suma, las municipalidades pueden materializar el ejercicio de su ius puniendi mediante la emisión de una ordenanza de tipo general, respecto de los asuntos que conforme a la Constitución y a su ley orgánica les atañe administrar en el orden local, esto es materias “propias o nucleares”36, por ejemplo, la disposición de muebles en bienes nacionales de uso público -mesas, sillas, toldos, plantas, etc.-, la limpieza de canales de regadío, la recolección de basura, el aseo y ornato, el turismo, el deporte y recreación, entre otras tantas materias.
III. Matizaciones al principio de legalidad en materia sancionadora municipal
El Tribunal Constitucional, en uno de sus primeros fallos sobre la potestad sancionadora (STC rol Nº 244, de 1996), señaló, tal como lo enuncié previamente, que los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución han de aplicarse, por regla general, al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del Estado. Dicho fallo precisó que el principio de legalidad se cumple con la previsión legal de las infracciones y sanciones. Por lo que corresponde a la ley y solo a ella establecer al menos el núcleo esencial de las conductas que se sancionan, materia que es así, de exclusiva y excluyente reserva legal, en términos tales, que no procede a su respecto ni siquiera la delegación de facultades legislativas al Presidente de la República.
Diez años después, en la STC rol Nº 480, de 2006, señaló que el principio de legalidad, en materia sancionadora, no excluye la colaboración de la potestad reglamentaria de ejecución, salvo en aquellos casos en que la propia Constitución ha reservado a la ley y solo a ella disponer en todos sus detalles en una determinada materia (considerando 18º).
Esto nos llama a reflexionar sobre las matizaciones que afectan al principio de legalidad en el ámbito sancionador municipal.
El sometimiento de la Administración al principio de legalidad se configura como pieza clave del Estado de Derecho, conforme a él los órganos del Estado deben someter su acción a la Carta Fundamental y a las normas dictadas conforme a ella, por lo tanto solo podrán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente se les hayan conferido, es lo que se ha llamado “vinculación positiva de la Administración al ordenamiento jurídico” (artículos 6º y 7º de la CPR y 2º de la ley Nº 18.575). Todo ello, sin embargo, no puede conducir a una reserva de ley total o absoluta, pues significaría una atadura inadecuada para la Administración (esto justifica, por ejemplo, la existencia y el ejercicio de poderes discrecionales).
En cuanto a los municipios, el artículo 118 de la Constitución establece que son corporaciones autónomas37, creadas y configuradas, en sus elementos esenciales (organización, funciones, potestades), directamente por el propio texto constitucional, el que es complementado por leyes orgánicas constitucionales38. Sin embargo, el legislador puede precisar cuánta autonomía corresponde a un determinado órgano constitucional; pero no puede establecer interferencias externas incompatibles con dicha autonomía39.
Desde la perspectiva de la autonomía constitucional de que gozan las municipalidades, es posible formular una relectura del principio de legalidad en la potestad normativa local40. En este sentido, el contenido político de la autonomía local y la legitimación democrática directa de los municipios (soberanía popular) explicarían el hecho de que, en este ámbito, la ley pueda operar como marco o límite, dentro del cual se desarrolla con entera libertad la actuación de los órganos locales41.
Esta afirmación podría llevarnos a sostener la existencia de una flexibilización de las ordenanzas al principio de legalidad, que permitiría a las municipalidades, dentro del ámbito de sus competencias42, regular todas aquellas materias vinculadas con sus funciones nucleares, siempre que en aquellas no se infrinjan o contradigan preceptos legislativos o reglamentarios43.
Al efecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que los municipios son “órganos que se crean para satisfacer una función administrativa específica, que se realiza con independencia del poder administrador central y que tienen una capacidad más o menos amplia para llevar a cabo dicho cometido”44, agrega que “dicha autonomía es triple, pues abarca la dimensión organizativa, institucional y normativa”45, esta última dimensión es de rango constitucional (sin perjuicio de su configuración legal), subordinada a dicha Carta Fundamental y a su LOC, la cual, en algunos casos, será de ejecución; pero en otros, puede “abordar asuntos locales que son propios de la gestión municipal, y en que no estará pormenorizando o detallando lo señalado en la normativa nacional”46.
De tal modo, una interpretación estricta del principio de legalidad entra en flagrante contradicción con el reconocimiento constitucional de la autonomía municipal, por ello se debe optar por una interpretación armónica, partiendo de la base de que la legalidad no puede tener la misma fortaleza en todas las materias47. Por lo demás, la aplicación rígida del principio dejaría a las municipalidades sin potestad normativa sancionadora48.
En suma, como sostiene Alejandro Nieto sin rechazar la exigencia de la reserva legal, puede entenderse que, incluso en los supuestos en que no medie una ley especial previa habilitante, las municipalidades pueden tipificar infracciones dado que cuentan con la cobertura legal que les ofrece de manera genérica su LOCM, en la que se les reconoce una potestad sancionadora genérica en sus tres niveles: normativo, aplicativo y de ejecución; interpretación inspirada en las necesidades sociales de no dejar indefensos a los municipios si sus normas no van acompañadas de la amenaza de sanción en caso de incumplimiento, así como en la de no permitir la impunidad de los infractores49.
Por consiguiente, las ordenanzas municipales serían una fuente originaria del Derecho Sancionador.
IV. Problemas y contrapesos de la flexibilización
Como se habrá podido advertir, el alcalde goza de un amplio poder discrecional para determinar las materias objeto de regulación, esto es, tiene un vasto poder tipificador de conductas y/u omisiones infraccionales, por lo que las ordenanzas, junto con la extensión que pueden alcanzar en relación con las temáticas a abordar, presentan un incierto y disparejo alcance en materia sancionatoria que indudablemente produce una desigualdad entre los vecinos, la que estará dada por la mayor o menor iniciativa que tenga la autoridad comunal. Por lo tanto, puede ocurrir que lo que constituya falta en una localidad, en la siguiente no lo sea, o que la misma conducta u omisión esté sancionada con multas de distinta entidad50.
Además, la relativización de la reserva de ley envuelve el grave riesgo de no señalar cuáles pueden ser esos límites de la reserva, esto es, hasta qué punto es admisible que un municipio regule y tipifique diversas materias.
Ahora bien, la matización propuesta no excluye en ningún caso la vigencia del principio de reserva de ley en el ámbito local, como se verá a continuación.
a. Necesidad de criterios mínimos de antijuridicidad
La flexibilización propuesta no hace exigible una definición exhaustiva y acabada de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permite la inhibición absoluta del legislador.
En tal sentido, en lo que se refiere a la tipificación de infracciones, corresponde a la ley la fijación de criterios mínimos de antijuridicidad51 que permitan a cada municipalidad establecer tipos de contravenciones, esto es, un catálogo de instrucciones mínimas a los autores de las futuras ordenanzas, conforme a las cuales las entidades comunales puedan fijar los distintos tipos de faltas locales y sus medidas represivas, mediante directrices base que los orienten, guíen y condicionen en la valoración que efectúen a la hora de establecer los supuestos de cada infracción.
Tratándose de sanciones, es preciso que la ley establezca las clases de sanciones que se puedan imponer, su relación con los grupos de ilícitos que puedan existir y la determinación de las posibles medidas represivas que cada ordenanza puede disponer en función de la gravedad de los ilícitos que ella misma pueda tipificar.
Estos criterios de base y las clases de sanciones debieran formar parte de la LOCM y estar establecidos de manera general y taxativa en ella o, como lo precisara García de Enterría en España, en una ley especial sobre materia sancionadora local que permitiera a las entidades locales el ejercicio de la potestad sancionadora por infracción de las correspondientes ordenanzas52.
Partiendo de la base de que la potestad normativa sancionadora les permite a las municipalidades mediante la elaboración de ordenanzas regular todas aquellas materias que son inherentes a sus funciones y que tendrán vigencia en el territorio de la comuna, con la finalidad de satisfacer las necesidades de la comunidad local, podemos enumerar una serie de criterios susceptibles de ser empleados para tal efecto, por ejemplo53: a) una perturbación o alteración relevante y significativa de la convivencia local que afecte de manera inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas, al normal desarrollo de actividades de toda clase conformes con la normativa aplicable o a la salubridad u ornato públicos; b) el impedimento del uso de un servicio público a otra u otras personas con derecho a su utilización; c) el impedimento u obstrucción al normal funcionamiento de un servicio público; d) actos de deterioro grave y relevante de equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio público o bien nacional de uso público sujeto a su competencia, entre otros.
Los anotados ejemplos deben estar estrechamente vinculados a las relaciones de convivencia comunal y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos. Los criterios podrán ser establecidos en ausencia de normativa sectorial específica.
Por último, cabe recalcar que esta flexibilización no supone, ni remotamente, la aceptación de ordenanzas locales tipificadoras de infracciones y sanciones sin alguna, aunque sea mínima, cobertura legal, como se verá a continuación.
b. Límites a la flexibilización
En cuanto a los límites, cabe anotar que esta flexibilidad no excluye la presencia de contrapesos materiales y formales al ejercicio de esta potestad, la cual ha sido acotada a ciertos límites por el legislador, como ya se habrá podido advertir.
En efecto, el primer límite material lo constituyen las “funciones”, por lo que si bien el alcalde tiene una amplia gama de aspectos a regular, estos se restringen a las materias de su competencia exclusiva señaladas en su ley orgánica, como serían el aseo, el ornato o el uso de bienes nacionales de uso público54. El segundo está constituido, naturalmente, por la necesaria observancia del principio de primacía de la ley, lo que significa que las ordenanzas no pueden establecer limitaciones adicionales a las que prescriben las leyes y los reglamentos para la materia específica que se trate, puesto que ello contravendría la normativa constitucional y legal55. Tercero, en lo que atañe al establecimiento de sanciones por las ordenanzas, la LOCM exige, únicamente, que estas tengan carácter pecuniario, lo que parece, por tanto, excluir la existencia de otras de distinta naturaleza56, salvo que una norma legal disponga otro tipo de sanciones, como ocurre en materia de alcoholes o de urbanismo y construcción. Asimismo, para la determinación de la cuantía habrá que tener en cuenta, además, los límites constituidos por el respeto de los principios del Derecho sancionador y, singularmente, de los principios de proporcionalidad y audiencia del interesado, así como por la necesidad de ponderación de las sanciones a imponer en función de la gravedad del ilícito57.
En cuanto a los límites formales, cabe recordar que el primer control lo efectúa el Concejo Municipal, órgano que deberá votar la aprobación de la norma, verificando que esta se ajuste a la ley (materia regulada, tipo de sanción, cuantía de las multas, entre otros). Enseguida, existe el control ciudadano, el control del pueblo, el cual podrá impugnar la legalidad de la ordenanza sea mediante un reclamo de ilegalidad municipal (que puede concluir en una revisión por parte de los tribunales ordinarios de justicia) ante el Tribunal Constitucional o ante la Contraloría General de la República.
Como queda en evidencia, esta especie de flexibilización de las ordenanzas al principio de legalidad se traduce en el hecho de que la ley actuaría como “marco” dentro del cual se moverían, con libertad de actuación, las entidades comunales.
c. Efecto vinculante de los criterios mínimos de antijuridicidad y las clases de sanciones
Estimo que el establecimiento de criterios mínimos de antijuridicidad y de las respectivas clases de sanciones, sea en la LOCM o en una ley especial complementaria, debiera ser de aplicación obligatoria para el establecimiento de todo tipo de ordenanza que contenga disposiciones represivas, de modo que solo las conductas u omisiones encuadrables en tales criterios podrían ser válidamente tipificadas como infracciones y consecuencialmente sancionadas58.
Por consiguiente, la eventual inobservancia de una municipalidad a estos criterios supondría una infracción al principio de legalidad, lo que podrá ser denunciado recurriendo a las instancias de control precedentemente señaladas.
V. Conclusiones
La potestad sancionadora de la administración, a estas alturas, resulta ser una materia aceptada tanto por la jurisprudencia como por la doctrina mayoritaria. Con ello, se dio paso a la discusión relativa al estatuto jurídico aplicable y a los principios que deben regir su aplicación, siendo la doctrina de las “matizaciones” de estos últimos la que más incertidumbre y variopintas interpretaciones ha generado.
En materia sancionatoria municipal, estimo que es factible considerar las ordenanzas como el instrumento adecuado para la tipificación de infracciones, partiendo de la base de una aplicación flexible del principio de legalidad, basada en los siguientes argumentos:
En primer lugar, la flexibilización del principio de legalidad, el cual actuará como marco o límite del ejercicio del ius puniendi municipal, se puede justificar en la autonomía constitucional y en el carácter representativo de las municipalidades, puesto que el alcalde y el Concejo Municipal se encuentran legitimados por la voluntad popular, esto es, son elegidos directamente por el pueblo. Por tanto, dado que las ordenanzas emanan de la potestad normativa de los municipios, serían el símil, en el ámbito comunal, de las leyes dictadas por el Parlamento, por lo que tendrían “fuerza de ley” en dicho ámbito.
En segundo término, esta matización no es absoluta, sino que va de la mano de una serie de contrapesos formales y materiales que junto con otorgar legitimidad al modelo represivo, buscan garantizar los principios de base del ius puniendi.
En tercer orden, y de lege ferenda, estimamos que sería acertado que la LOCM o una ley especial estableciera un catálogo de criterios mínimos de antijuridicidad y las clases de sanciones, esto es, un conjunto de directrices que apoyen y orienten la determinación que realizan los municipios al momento de establecer los supuestos fácticos (acción u omisión) de las faltas locales y sus correlativas sanciones.
En cuarto lugar, los criterios y clases de sanciones debieran ser establecidos con carácter vinculante, esto es, de empleo obligatorio por parte de cada municipalidad que quiera contemplar en sus ordenanzas medidas represivas por infracción a sus disposiciones.
En quinto lugar, existe la necesidad de que las ordenanzas realicen un esfuerzo en orden a establecer una escala de graduación de las infracciones, la cual le permitirá al juez ponderar con un mayor grado de certeza la cuantía de la sanción en relación con el tipo de acción u omisión infractora.
Por último, la ley podría ponderar la pertinencia de contemplar otras variantes sancionadoras distintas a la multa, como la no utilización de servicios o instalaciones, el decomiso, la retirada de la licencia o autorización, las cuales podrían resultar más eficaces o más adecuadas a la infracción que las multas59.
