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Revista de ciencia política (Santiago)

versión On-line ISSN 0718-090X

Rev. cienc. polít. (Santiago) v.27 n.Esp Santiago  2007

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2007000100004 

 

REVISTA DE CIENCIA POLÍTICA / VOLUMEN ESPECIAL / 2007 / 59-78

ARTÍCULOS

 

Un año inolvidable: violencia urbana, crisis política y el nuevo triunfo de Lula en Brasil

 

Octavio Amorim Neto1, Carlos Frederico Coelho2

1Fundación Getúlio Vargas (FGV), Río de Janeiro. (E-mail: oamorim@fgv.br)
2Instituto Superior de Educación La Salle, Niteroi. (E-mail: carlos.coelho@unilasalle-rj.edu.br)


Resumen

El presente artículo tiene como objetivo dar al lector una perspectiva sintética de cómo fue el año 2006 para Brasil en términos de su aspectos económicos, sociales y políticos. Mediante el análisis de hechos claves y sus consecuencias, el artículo intenta permitir una comprensión preliminar de lo que tuvo resonancia en Brasil durante el mencionado año. La creciente violencia urbana ha sido una de las marcas de 2006. La presentación de detalles estadísticos de las elecciones generales de final del año es la cortina de fondo del análisis de la reelección de Lula. Esta fue en gran medida resultado de sus políticas sociales. Tales políticas también han resultado en la mudanza de la base electoral del candidato hacia las zonas más pobres del país. La crisis política experimentada por Brasil en 2006 es explicada por el estilo de gobierno de Lula, que produjo una coalición ejecutiva altamente fragmentada y mal monitoreada. Datos de la producción de leyes demuestran el control la rama ejecutiva tiene sobre el proceso de decisión. Finalmente, la ideología de los partidos, la organización y funcionamiento del Poder Judicial y la federación son brevemente descritos.

Abstract

This article provides the reader with a synthetic perspective of what was 2006 for Brazil, in terms of its economic, social and political aspects. Initially, the piece offers preliminary information on what has resonated in Brazil in the aforesaid year. Growing urban violence was one of the hallmarks of 2006. Detailed statistics on the general elections held by the end of the year are the backdrop to the analysis of Lula's re-election. The latter was to a great extent a consequence of his macroeconomic management and targeted social policies. Such policies also resulted in a shifting of the candidate's electoral base to the poorer parts of the country. The political crisis endured by Brazil in 2006 is explained by Lula's governing style, which produced a highly fragmented and poorly monitored executive coalition. Data on legislative output demonstrates the executive branch's control over the policy process. Finally, the ideology of political parties, and the organization and workings of the judicial branch and the federation are briefly described.

PALABRAS CLAVE Brasil Violencia Urbana Elecciones Lula o Crisis política


I. COYUNTURA SOCIAL

La coyuntura social en 2006 en el país estuvo radicalmente marcada por la violencia urbana. El 19 de marzo, MV Bill mostró la realidad de los niños involucrados en el tráfico de drogas en un documental1 exhibido en el programa Fantástico, de la TV Globo, permanentemente una de las mayores audiencias de la televisión brasileña. El programa -resultado de filmaciones en comunidades carentes brasileñas- sacudió y repercutió en la sociedad.

En mayo, en una de las acciones más osadas del crimen organizado en la historia brasileña, comenzó una ola de ataques a policías en São Paulo2, liderada por la facción criminal PPC (Primero Comando de la Capital), conocido entre los detenidos como el "Partido". El gobierno registró 373 ataques en ocho días. Oficialmente, 154 personas murieron, siendo 24 policías militares, 11 policías civiles, 9 agentes penitenciarios, 110 ciudadanos -79 de ellos sospechosos de vínculo con el PCC.

En las vísperas de las tradicionales fiestas de fin de año en Río de Janeiro, una ola de ataques a los policías sacudió la ciudad, el 28 de diciembre3. La orden para los ataques vino de los presidios, donde se reivindicaban mejores condiciones de vida. La Secretaría de Seguridad Pública de Río de Janeiro informó que el número oficial de muertos en la ola de ataques ocurridos fue de 18 personas.

II. COYUNTURA ECONÓMICA

En la economía, el año 2006 fue marcado por la tensión entre los sectores exportadores (insatisfechos con la caída de la cotización del dólar) y el gobierno federal. Aún así, muchas empresas brasileñas presentaron lucros récord, consecuencia de la estabilidad económica y del alto crecimiento mundial. En el Ministerio de Hacienda, el cambio de ministros mostró, con relación a los rumbos de la economía, un mercado muy tranquilo.

El año comenzó turbulento. Al final de marzo, el entonces Ministro de Hacienda, Antônio Palocci, cayó, siendo sustituido por Guido Mantega4, después de haber sido involucrado en la ruptura del secreto bancario del casero Francenildo Costa. La referida ruptura ocurrió después del testimonio en el cual el casero afirmaba haber percibido la presencia de Palocci en la casa donde sería distribuida la propina recaudada con los empresarios de Ribeirão Preto, ciudad donde Palocci fue prefecto.

Aun a fines de marzo, después de quedar claro que el Congreso Nacional no votaría a tiempo para entrar en vigencia en abril el proyecto de ley enviado por el Ejecutivo, el Presidente Lula firmó una Medida Provisional que subió el salario mínimo a R$ 350,005 (aproximadamente u$s 170,00). La lentitud del Congreso envuelto en escándalos y, posteriormente, la proximidad de las elecciones generales marcaron la producción legislativa brasileña en 2006.

En el sector privado, el año fue de resultados buenos, entre los cuales se destaca la actuación de Vale do Río Doce. Aprovechando la impresionante alza mundial de precios del mineral de hierro, especialmente en su principal mercado (China), el 24 de octubre la Compañía Vale do Río Doce realizó el mayor negocio de la historia comercial brasileña, al comprar la empresa minera canadiense Inco por 13,2 miles de millones de dólares. Con la compra, la empresa brasileña pasó a ser la segunda mayor empresa minera del mundo6.

El último trimestre de 2006 fue marcado por la crisis que alcanzó a los aeropuertos brasileños7. Después del accidente que involucró un avión de la empresa Gol el 29 de setiembre, los controladores de tráfico aéreo del centro de control de Brasilia -el Cindacta 1- decidieron comenzar una protesta, la denominada operación-estándar, contra la falta de profesionales y condiciones adecuadas de trabajo. Atrasos y cancelaciones se volvieron usuales en el sistema aéreo brasileño, en una situación que aún persiste en los primeros meses de 2007.

Para ilustrar mejor lo que fue el año 2006 para la economía brasileña, es necesario destacar el récord a la baja del llamado Riesgo Brasil, que quedó en 193 puntos8, el crecimiento del PBI brasileño, que fue de 2,9%9, así como la inflación para el año 2006, que, de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor Ampliado-IPCA, medido por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadísticas, se estableció en 3,14%10.

III. COYUNTURA SUBREGIONAL E INTERNACIONAL

La coyuntura subregional, en lo que refiere a Brasil, fue marcada por las posiciones tomadas por el gobierno brasileño frente al liderazgo ejercido por Hugo Chávez, así como por la situación de inestabilidad entre intereses comerciales brasileños y bolivianos. En el plano internacional, el fracaso de la Ronda de Doha de negociaciones comerciales marcó negativamente el año 2006. Brasil adoptó una posición de liderazgo al comandar el llamado G20, grupo de países en desarrollo que actúan en bloque en la referida negociación, con énfasis en cuestiones de agricultura.

La ascensión de Evo Morales a la presidencia boliviana provocó un endurecimiento en las relaciones comerciales con Brasil, a pesar de la estrecha relación personal entre los presidentes boliviano y brasileño. Al final de abril, el gobierno de Bolivia expulsó a la empresa brasileña EBX11 de Puerto Suárez, ciudad boliviana vecina a Brasil. En tanto la empresa afirmaba haber entregado toda la documentación necesaria para funcionar plenamente en territorio boliviano, el gobierno boliviano alegó, para expulsar a la empresa brasileña, que la misma no poseía licencia ambiental para funcionar. Los habitantes de Puerto Suárez protestaron contra la decisión del gobierno de Bolivia.

Todavía en lo que refiere a Bolivia, en una fecha simbólica, el 1º de mayo, el Presidente Evo Morales dio un ultimátum de 180 días para que las empresas extranjeras, incluyendo Petrobras, pasasen el control de sus campos de petróleo y gas natural para la estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB)12. Afirmando que "se acabó el saqueo de nuestros recursos naturales por empresas extranjeras", el Presidente boliviano firmó un decreto supremo con el tenor citado arriba. Petrobras, la mayor empresa brasileña, tuvo dos de sus refinerías ocupadas por funcionarios públicos y militares bolivianos. El gobierno brasileño adoptó una postura moderada, prefiriendo la negociación al enfrentamiento. En los primeros meses de 2007, Brasil y Bolivia modificarán contratos previamente establecidos para mejorar el precio del gas vendido por Bolivia a Brasil.

En julio de 2006, el G20, grupo de países en desarrollo con intereses especiales en la agricultura, liderado por Brasil, lamentó, en un comunicado13, el fracaso de las negociaciones para un acuerdo de libre comercio mundial y destacó que sus propuestas deberían servir como base para un acuerdo futuro. Las conversaciones en torno a un acuerdo comercial durante la Ronda de Doha continuaron infructíferas hasta fin de año, habiéndose constituido Brasil en un país sobresaliente en esta referida negociación.

Todavía en julio, el día 4, bajo fuertes críticas de especialistas brasileños en relaciones internacionales, Venezuela ingresa en el MERCOSUR14. Considerando la postura eminentemente antiamericana de Chávez, existe un alto riesgo de contaminación ideológica, lo que puede dificultar todavía más la integración de un bloque que ya se encuentra bastante fragmentado. La influencia de Chávez en el continente sudamericano, especialmente en detrimento de la de Lula, fue un asunto permanente durante el año, siendo tratado inclusive como tema de portada de la revista The Economist del 29 de setiembre15.

IV. COYUNTURA POLÍTICA

La coyuntura política del año 2006 en Brasil fue marcada por las elecciones generales realizadas en octubre y por la evolución de los escándalos que fueron noticia a mediados de 2005.

Aun en el comienzo del año, en febrero, la Policía Federal denunció al publicista Duda Mendonça responsable por la campaña electoral del Presidente Lula en 2002, y su socia, por crímenes de evasión de divisas y lavado de dinero16. Las páginas policiales se confundieron con las páginas políticas también en abril, con la denuncia hecha por el Procurador General de la República, de 40 involucrados en el llamado escándalo del Mensalão17, incluyendo entre los denunciados: tres ministros (Dirceu, Gushiken, Adauto); parlamentarios (João Paulo Cunha, José Janene, Pedro Henry, José Borba, Professor Luizinho, entre otros) y directivos del Banco Rural.

La participación del Supremo Tribunal Federal en el proceso político fue decisiva a través de la decisión, el 22 de marzo de 200618, por el mantenimiento de la verticalización en las elecciones de final de año, lo que significó el respeto a las alianzas federales de los partidos en oportunidad de la realización de coaliciones estatales. En el mismo mes, la Ministra Ellen Gracie pasó a ser la primera mujer electa presidente del referido órgano19.

La campaña electoral comienza a tomar cuerpo en el mes de abril20, con las incompatibilidad de nueve ministros del gobierno Lula, una vez compitiendo a cargos electivos. Al final del mismo mes, el ex gobernador de Río de Janeiro, Anthony Garotinho, atraería todas las atenciones con una huelga de hambre21 como forma de protesta contra las denuncias de irregularidades en las donaciones de su campaña para presidente.

El ataque del Movimiento de los Sin Tierra a la Cámara de Diputados22 al comienzo de junio de 2006 explicitó las tensiones entre el gobierno y sus bases sociales. El ataque fue liderado por un integrante del Partido de los Trabajadores, Bruno Maranhão, y protestaba tanto contra el trabajo esclavo existente en el país como por la no votación del presupuesto de la Unión por el Congreso. Lamentablemente, un funcionario de la Cámara sufrió traumatismo de cráneo durante la acción. El Congreso fue palco todavía de la creación de la llamada Comisión Parlamentaria de Investigación de los Chupa Sangre, al inicio del mismo mes23, establecida para investigar la compra superfacturada de ambulancias.

El segundo semestre de 2006 fue dominado, en el campo político, por las elecciones generales de octubre. Con la oficialización de las candidaturas de Lula y Alckmin, el 5 de julio24, una vez más fue clara la polarización entre el PT y el PSDB en confrontaciones presidenciales. La referida polarización alcanzaría su punto más extremo con la captura, por la Policía Federal, de R$ 1,7 millón en manos de petistas, además del dossier elaborado contra el candidato del PSDB al gobierno de São Paulo, José Serra25. El lío, causado por el descubrimiento de la Policía Federal, que generó la llamada "crisis del dossier", tuvo como resultado la separación del entonces presidente del PT, Ricardo Berzoini, de la coordinación de la campaña de Lula26.

La recta final de la campaña presidencial fue caracterizada por la ausencia de Lula al principal y último debate presidencial antes de la primera vuelta, apenas tres días antes de las elecciones, en la TV Globo27. Con la ausencia del petista, los demás candidatos, Geraldo Alckmin, Heloísa Helena y Cristovam Buarque, hicieron duros ataques a Lula, que también había faltado a debates promovidos por otras emisoras. Muchos analistas indicaron que la crisis del dossier, sumada a la ausencia de Lula en el último debate presidencial llevaron a segunda vuelta las elecciones presidenciales28. El candidato del PT terminó el escrutinio con más de 6,69 millones de votos de ventaja sobre Alckmin. Lula alcanzó 48,61% de los votos válidos, en tanto el tucán sumó 41,64%. En las elecciones para gobernador, en 16 estados (AC, AL, AP, AM, BA, CE, ES, MT, MS, MG, PI, RO, RR, SE, SP y TO) y en el Distrito Federal, el nuevo gobernador fue definido en la primera vuelta.

La campaña para la segunda vuelta estuvo marcada, inicialmente, por el apoyo dado por Anthony y Rosinha Garotinho, respectivamente, ex y, entonces, la actual gobernadora del estado de Río de Janeiro, al candidato del PSDB, Geraldo Alckmin29, lo que causó la irritación de los aliados del candidato, como el actual prefecto de Río de Janeiro, César Maia. Todavía, la campaña presidencial vio un Lula más agresivo en sus ataques al PSDB, principalmente acusando al partido de Alckmin de tener saña privatizadora. La débil respuesta de Alckmin a los ataques promovidos por el PT probablemente le costó la oportunidad de ser competitivo en la segunda vuelta. El Presidente Luiz Inácio Lula da Silva finalizó reelecto, con más de 58 millones de votos, en tanto el candidato del PSDB tuvo un desempeño peor que el alcanzado en la primera vuelta de votación30.

Debido a viajes realizados por Lula y el vice José Alencar, la parte final del año político vio al primer comunista asumir la Presidencia de la República, el presidente de la Cámara de Diputados Aldo Rebelo31. Aun más, en una decisión de gran importancia para la estabilidad política del segundo mandato de Lula, el Consejo Nacional del PMDB aprobó la propuesta hecha por Lula para que el partido integrara el gobierno de coalición a ser formado32.

La influencia del Poder Judicial en la política se mostró claramente con la decisión del Supremo Tribunal Federal del 7 de diciembre, cuando el órgano decidió la inconstitucionalidad de la cláusula de barrera partidaria, bajo el argumento de que la misma causaría la "masacre de las minorías", según el voto del ministro Marco Aurelio de Melo, que benefició a los siguientes partidos: PDT, PSB, PV, PSC, PSOL, PRB y PPS. Por fin, los diputados federales brasileños aumentaron sus propios salarios en 91%, teniendo que volver atrás en su decisión después de fuerte clamor contrario de la opinión pública nacional33.

V. CAMBIOS INSTITUCIONALES Y CONSTITUCIONALES EN POLÍTICAS PÚBLICAS

El 8 de marzo fue aprobada la reforma constitucional que modificó el artículo 17 de la Constitución Federal, permitiendo total autonomía a los partidos políticos para que se organicen, sin obligatoriedad de vinculación entre las candidaturas en el ámbito nacional, estadual, de distrito o municipal.

El 22 de marzo de 2006 el Supremo Tribunal Federal interpretó que tal alteración no entraría en vigor en las elecciones marcadas para el fin de año.34 Por nueve votos a dos, la decisión del Supremo Tribunal Federal significó el mantenimiento de las alianzas federales de los partidos en las elecciones estaduales.

El día 20 de diciembre de 2007 fue aprobada la enmienda constitucional que instituyó el Fundeb (Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y de Valoración de los Profesionales de la Educación), que tiene por objetivo proporcionar el aumento y una nueva distribución de las inversiones en educación.

A lo largo del año 2006 fueron aprobadas otras tres enmiendas constitucionales, las cuales tratan del contrato de agentes comunitarios de salud, del período de la sesión legislativa del Congreso Nacional y de la autorización de la producción, comercialización y uso de radioisótopos de vida media igual o inferior a dos horas para investigación, usos médicos, agrícolas e industriales.

VI. ANÁLISIS DE ELECCIONES

La principal característica de las elecciones de 2006 fue el cambio de la base de votos de Lula, que se transfirió de las regiones más desarrolladas del país para las más pobres. En la primera vuelta, Lula tuvo la mayoría de los votos en casi todos los estados del Norte y Nordeste y en Minas Gerais, Río de Janeiro y Espírito Santo (los tres en el Sureste), en cuanto Alckmin ganó en los estados del Sur y Centro-Oeste y en São Paulo (Sureste) y Rondonia (Norte). Este resultado se repitió prácticamente en el segundo turno. La única excepción fue que Lula ganó en un estado del Centro-Oeste, Goiás. Según el estudio de los politólogos Wendy Hunter y Timothy Power (2007), los electores con menor renta y educación votaron mucho más por Lula que por Alckmin.

Obsérvese que la primera vuelta fue probablemente la elección más apática que Brasil ha tenido desde la redemocratización del país en 1985. Elecciones así son la norma en democracias maduras y desarrolladas. Sin embargo, Brasil no es ni una cosa ni otra. Además de eso, en los últimos años tuvo un crecimiento económico más abajo que el promedio de las naciones emergentes. Para completar el cuadro, el Presidente Lula se reeligió fácilmente, a pesar de que su gobierno estuvo involucrado en sucesivos escándalos de corrupción. ¿Qué explica estas aparentes paradojas?

En primer lugar, a pesar del crecimiento económico mediocre, éste logró aumentar la renta de la población pobre, la que constituye la mayoría del electorado. La inflación ha sido estable y baja en los últimos tres años, lo que, en Brasil, favorece a este mismo grupo social. Agréguese el hecho de Lula haber expandido sus programas de asistencia social para 11 millones de familias y se tienen las condiciones necesarias, pero no suficientes, para comprender el sorprendente desempeño electoral del presidente brasileño, a pesar de todos los escándalos.

Las condiciones suficientes se refieren a las acciones políticas del gobierno y la oposición y las actitudes del electorado para con sus representantes. Lula ocupó bien el centro del espectro político, al adoptar una política económica conservadora, pero sin asumir jamás públicamente lo que hizo para no alienar a la izquierda sus apoyos políticos. Esa maniobra acabó quitando espacio del PSDB, un partido centrista y el principal opositor del presidente. Además, la oposición no supo construir una alternativa a Lula, presentando un candidato, Geraldo Alckmin, carente de carisma y de un programa que entusiasmara.

En lo que se refiere a las actitudes del electorado, obsérvese que la población de baja renta tiene escasa información sobre lo que sucede en la política y, por lo tanto, no se sensibilizó con los escándalos. Por último, ella está convencida de ser la clase política del país homogénea en términos de idoneidad. Esto favoreció a Lula porque, como se escuchó decir en las calles, "Todos son zafados y, zafado por zafado, prefiero uno igual a mí".

VII. PODER EJECUTIVO



La Constitución Federal, en su artículo 84, I, establece la competencia exclusiva del Presidente de la República para nombrar y destituir los Ministros de Estado. La composición partidaria de los gabinetes, su apoyo nominal en la Cámara y el porcentaje de independientes en los seis gabinetes del primer mandato de Lula están listados en la tabla siguiente:

2. Estilo presidencial36

Lula, por cuenta de su origen, trayectoria y capacidad de comunicación con la población brasileña, ha ejercido, de manera sin igual, el papel simbólico de jefe de Estado. Se ha mostrado muy pragmático en sus políticas económica y social, lo que, en buena medida, le trajo la reelección. Se reveló también su eximia táctica en batallas defensivas, tal como muestra su brillante recuperación después de la eclosión del escándalo del Mensalão. Sin embargo, su desempeño en las funciones cruciales de jefe político del gobierno y jefe de la administración pública dejó mucho que desear. Sus gabinetes constituyen algunas de las coaliciones ejecutivas más fragmentadas formadas alguna vez en un régimen democrático. Y también extremamente heterogénea -con la extrema izquierda del sistema partidario, el PC do B, conviviendo con su derecha, el PP, composición que, normalmente, sólo ocurre en gobiernos de unión o salvación nacional-, desequilibrada (porque el partido del presidente detentaba más de la mitad de los puestos ministeriales) y sin el monitoreo activo y participación del presidente, que delegó excesivamente tareas políticas y administrativas a sus ministros. He aquí una evidencia elocuente del modelo de monitoreo establecido por Lula: de acuerdo con datos de Joelmir Beting, el presidente permaneció 450 días fuera del Planalto (sede del Ejecutivo en Brasilia) en los primeros 777 días de su mandato. Una fórmula perfecta para generar una crisis política, a pesar del éxito de las políticas económica y social. Conviene registrar que las críticas arriba dirigidas a la organización política del gobierno Lula no constituyen una explicación ex post para los hechos ocurridos. Al contrario. Hace años, varios analistas vienen destacando la importancia de designar ministerios proporcionalmente al peso parlamentario de los partidos para que el Ejecutivo pueda contar con una mayoría sólida y estable. Y desde el comienzo del mandato de Lula, fueron criticadas sus excesivas ausencias de Brasilia.

VIII. Poder legislativo


3. Breve descripción de los partidos

PT Partido de los Trabajadores (Partido dos Trabalhadores): Partido de centro-izquierda, continuará ocupando papel destacado en el gabinete de Lula.
PMDB Partido del Movimiento Democrático Brasileño (Partido do Movimento Democrático Brasileiro): Partido de Centro, ocupará papel preeminente en el gabinete del segundo mandato de Lula.
PFL Partido del Frente Liberal (Partido da Frente Liberal, frecuentemente llamado DEM-Demócratas): Partido de centro-derecha, hace la oposición más fuerte al gobierno Lula.
PSDB Partido de la Social Democracia Brasileña (Partido da Social-Democracia Brasileira): Partido de centro, eligió el gobernador de São Paulo y de Minas Gerais.
PDT Partido Democrático Laborista (Partido Democrático Trabalhista): Partido de centro-izquierda, hará parte de la coalición de Lula en el segundo mandato.
PTB Partido Laborista Brasileño (Partido Trabalhista Brasileiro): Partido de centro-derecha, tendrá el líder de la articulación política del segundo mandato de Lula.
PSB Partido Socialista Brasileño (Partido Socialista Brasileiro): Partido de centro-izquierda, continuará haciendo parte de la coalición de Lula.
PL Partido Liberal (Partido Liberal, frecuentemente llamado Partido Republicano): Partido de centro-derecha, hará parte de la coalición del segundo mandato.
PC do B Partido Comunista de Brasil (Partido Comunista do Brasil): Partido de Izquierda, participa de la coalición de Lula.
PPS Partido Popular Socialista (Partido Popular Socialista): Partido de centro-izquierda. Se trata del antiguo Partido Comunista Brasileño (PCB), sólo que refundado. Hizo y continuará haciendo oposición a Lula.

IX. RELACIÓN ENTRE LOS PODERES DEL ESTADO37

Teniendo Brasil un sistema de gobierno bajo el cual el presidente, más allá de contar con la amplia legitimidad y visibilidad que le confiere su elección por el pueblo, detenta extensas prerrogativas constitucionales en lo que concierne a la dirección de la administración pública y al proceso legislativo, es natural que el Poder Ejecutivo sea el centro de gravedad del régimen político. En el caso brasileño, la centralidad del Poder Ejecutivo no deriva sólo de la estructura constitucional del país, sino también de factores históricos y del modelo de carreras políticas. Entre los factores históricos, se destacan el enorme papel desempeñado por el Estado en el desarrollo económico nacional a lo largo del siglo XX y el legado de los regímenes autoritarios vigentes en 1930-1945 y 1964-1985. La intervención del Estado en la economía contribuyó sobremanera a fortalecer el Ejecutivo porque se hizo por medio de la expansión de agencias burocráticas subordinadas a éste. Los regímenes autoritarios contribuyeron para el engrandecimiento del Ejecutivo por la obvia razón de haber simplemente aniquilado el Poder Legislativo, como aconteció entre 1937 y 1945, y de deliberadamente haberlo rebajado entre 1964 y 1985. En lo que respecta a la consecuencia de las carreras políticas para la distribución de poder entre los órganos del Estado, varios trabajos académicos revelan que los diputados brasileños tienen, en general, un pasaje muy corto por la Cámara Baja, prefiriendo continuar sus carreras en puestos del Ejecutivo, sea en el plano nacional, estadual o municipal. El poco tiempo de permanencia de los legisladores en aquella casa legislativa tiene un efecto considerable sobre la capacidad del Congreso de aprobar leyes de su propia autoría, lo que, por su vez, realza la presencia del Poder Ejecutivo en el proceso de legislación. Como bien apuntan los trabajos de los conocidos politólogos Argelina Figueiredo y Fernando Limongi (1999), en promedio, 86% de las leyes promulgadas en Brasil son de autoría del Ejecutivo, una evidencia elocuente de la centralidad de este órgano del Estado en la vida política nacional. Dos importantes contrapesos al Poder Ejecutivo son el sistema partidario y la Federación, que fuerzan al presidente, al montar su gabinete, a acomodar una gran diversidad de fuerzas políticas. El Poder Judicial, principalmente el Supremo Tribunal Federal, también es un freno fundamental a las tendencias expansionistas del Ejecutivo. Por último, cabe recordar que las deficiencias técnico-administrativas del gigantesco aparato de Estado brasileño también actúan en el sentido de limitar la capacidad de acción del Poder Ejecutivo. Por lo tanto, los presidentes, al elegir a sus principales asesores, deben tener en cuenta no sólo criterios políticos, sino también consideraciones relativas a la cualidad técnica de sus ministros. O sea, el ejercicio del Poder Ejecutivo en Brasil requiere de su jefe la suprema habilidad de tratar bien a sus aliados políticos y, concomitantemente, mejorar los cuadros administrativos del gobierno, tareas que, en la historia brasileña, no siempre van tomadas de las manos.

En relación al Poder Judicial, éste se volvió más independiente después de la promulgación de la Constitución de 1988. En el plano federal, los tribunales son generalmente respetados por su independencia en relación al Ejecutivo y al Legislativo. En el plano estadual, sin embargo, hay muchos problemas, referentes principalmente a corrupción y nepotismo. Esos problemas se explican, en parte, por la carencia de recursos materiales y humanos. Por ejemplo, existe una falta de nuevos jueces, lo que generó un serio descompás entre el acceso ampliado a la justicia creado por la Constitución de 1988 y el desempeño del sistema judicial. La ampliación del acceso no significó necesariamente un acceso más democrático, pero, esto sí, la multiplicación de los puntos de presión por parte de pocos ciudadanos, como enfatiza la especialista Teresa Sadek (1995, 2001a, 2001b). Hay también serios problemas institucionales. Por ejemplo, los jueces, tomados individualmente, disfrutan de gran libertad para tomar decisiones, hasta en aquellas de los escalones más bajos del Poder Judicial.

La excesiva libertad de los jueces genera serias consecuencias económicas al aumentar los llamados costos de transacción, como destaca el economista Armando Castelar Pinheiro (2003). Se observan decisiones diferentes para casos semejantes y los jueces tienen una enorme capacidad de paralizar decisiones gubernamentales. La facilidad del Poder Judicial de bloquear decisiones gubernamentales estimula la "judicialización de la política" y la "politización del poder judicial". Los dos fenómenos comprometen la imparcialidad de los tribunales.

Cabe aún registrar que las demandas sobre el Poder Judicial aumentaron con las llamadas reformas neoliberales, pues estas trajeron nuevas y complejas cuestiones para los tribunales. Como no hay recursos suficientes para los tribunales, esas nuevas demandas no fueron respondidas con un desempeño adecuado del Poder Judicial.

Por último, el sistema de revisión judicial prevaleciente en Brasil combina características de los sistemas americanos y europeos, en el entender del estudioso del asunto Rogério Arantes (1997). No es un sistema difuso puro como en los EUA, donde la (in)constitucionalidad de las leyes puede ser declarada por un juez o por un tribunal de nivel inferior. También no es un sistema centralizado, como los europeos, en el cual la (in)constitucionalidad de las leyes sólo puede ser declarada por tribunales constitucionales del más alto nivel de la jerarquía del Poder Judicial. En Brasil, el Supremo Tribunal Federal (STF) puede declarar la (in)constitucionalidad de las leyes erga omnes (contra todos), pero el STF no tiene el monopolio de tal prerrogativa, que es compartida con jueces de tribunales de nivel inferior en todo el país. Así, ese sistema híbrido es permeable a diferentes demandas y se presta a respuestas no uniformes.

X. RELACIÓN ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO

El federalismo altamente descentralizador promovido por la Constitución de 1988 fue una reacción a la centralización promovida por el régimen militar. Así, la actual Carta Magna transfirió una cuota sustancial de los ingresos tributarios para estados y municipios, principalmente para los últimos. Además, la federación en Brasil, hoy, tiene realmente tres niveles efectivos de gobierno, la Unión, los estados y los municipios (cabe recordar que Brasil tiene 27 estados y 5.564 municipios). A pesar de la descentralización, algunos pequeños estados, principalmente en el Norte y Nordeste, y tal vez la mitad de los municipios carecen de ingresos para sustentarse. El resultado de eso es que la calidad de la democracia local en Brasil no es tan buena cuanto la esperada por los defensores de la descentralización. Por último, Brasil tiene una federación desequilibrada por cuenta de la sobrerrepresentación de los estados del Norte y del Centro-Oeste y de la subrepresentación de los mayores estados, principalmente de São Paulo. El principal efecto de los desequilibrios de la federación, al dar un poder desproporcionado a las bancadas de algunos estados, es restringir el poder de las mayorías nacionales, como enfatizan algunos politólogos. En lo que concierne a la relación entre la Unión y los estados, Brasil se caracteriza por un federalismo depredador, en el entender de los especialistas brasileños Fernando Abrucio y Valeriano Costa (1998). El mejor ejemplo es la transferencia de las deudas de los estados para la Unión. En lo que respecta a la relación entre los estados, todavía según Abrucio y Costa, Brasil tiene un modelo de competencia no cooperativo, cuya síntesis es la guerra fiscal entre ellos para atraer industrias.

XI. EVALUACIÓN GENERAL SOBRE EL FUNCIONAMIENTO Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

Desde la redemocratización de Brasil en 1985, varios factores -de cuño institucional, histórico y socioeconómico- han contribuido para generar varias patologías en su sistema político. En tanto, las graves crisis políticas que se abatieron sobre el país entre junio de 2005 hasta la reelección de Lula en octubre de 2006 (todas relacionadas a escándalos de corrupción) tuvieron su origen, en buena medida, en el estilo de gestión política y administración del gobierno petista. Hay que destacar también factores institucionales subyacentes a esas crisis: varios partidos, principalmente los de derecha, son muy frágiles desde el punto de vista organizacional y programático; la legislación que regula las campañas políticas es floja; el monitoreo por el Tribunal Superior Electoral, débil; la competición electoral, muy intensa y las campañas, muy caras. Las crisis políticas de 2005-2006 fueron, por tanto, consecuencia de la interacción entre esos factores institucionales y el estilo de gobierno de Lula, con un peso más fuerte para el último aspecto.

 

NOTAS

1 Retrospectiva 2006. [En línea] <http://noticias.terra.com.br/retrospectiva2006/interna/0,,OI1291537-EI8054,00.html>. [Consulta: 5-02-2007].

2 UOL Retrospectiva 2006. [En línea] <http://noticias.uol.com.br/ultnot/retrospectiva/2006/materias/pcc.jhtm>.[Consulta: 5-02-2007].

3 Folha Online. [En línea] <http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u129857.shtml>. [Consulta: 5-02-2007].

4 Op. cit. Nota 1.

5 Ibíd.

6 Ibíd.

7 O Estado de São Paulo. [En línea]. <http://www.estadao.com.br/ultimas/cidades/noticias/2006/nov/14/88.htm>.[Consulta: 5-02-2007].

8 Risco Brasil - Cotações Diárias. [En línea] <http://www.portalbrasil.net/2006/indices/dolar/dezembro.htm>.[Consulta: 5-02-2007].

9 Folha de São Paulo. [En línea]. <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u114779.shtml >.[Consulta: 18-03-2007].

Calculado bajo la fórmula comúnmente usada hasta marzo 28, cuando el Instituto Brasilero de Geografía y Estadística la revisó y cambió el peso de los sectores de la economía. Con la nueva fórmula sería de 3,7%.

10 Folha de São Paulo. [En línea] <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/fi1301200702.htm>.[Consulta: 18-03-2007].

11 Economía. [En línea] < http://noticias.terra.com.br/brasil/interna/0,,OI974344-EI306,00.html>.[Consulta: 5-02-2007].

12 Op. cit. Nota 1

13 International Business Times. [En línea]. <http://br.ibtimes.com/articles/20060724/g20.htm >. [Consulta: 5-02-2007].

14 UOL News. [En línea]. <http://noticias.uol.com.br/ultnot/internacional/2006/07/04/ult27u56456.jhtm>. [Consulta: 5-02-2007].

15 O Globo. [En línea]. <http://oglobo.globo.com/pais/eleicoes2006/mat/2006/09/29/285891467.asp>. [Consulta: 5-02-2007].

16 Op. cit. Nota 1.

17 O Estado de São Paulo. [En línea]. <http://www.estadao.com.br/ultimas/nacional/noticias/2006/abr/11/319.htm>. [Consulta: 5-02-2007].

18 Folha Online. Disponible on line en <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u76869.shtml>. [Consulta: 8-03-2007].

19 Retrospectiva 2006 - Política. [En línea]. <http://g1.globo.com/Noticias/Politica/0,,AA1380744-5601,00.html>. [Consulta: 5-02-2007].

20 Fundação Perseu Abramo. [En línea]. <http://www2.fpa.org.br/portal/modules/news/article.php?storyid=2806>. [Consulta: 8-03-2007].

21 Op. cit. Nota 19.

22 Op. cit. Nota 1.

23 Jornal O Estado de São Paulo. [En línea]. <http://www.estadao.com.br/ultimas/nacional/noticias/2006/jun/07/158.htm?RSS>. [Consulta: 5-02-2007].

24 Retrospectiva 2006 - Eleições. [En línea]. <http://g1.globo.com/Noticias/Politica/0,,AA1380754-5601,00.html>, [Consulta: 5-02-2007].

25 O Globo Online. [En línea]. <http://oglobo.globo.com/pais/mat/2006/11/23/286761607.asp>. [Consulta: 5-02-2007].

26 Op. cit. Nota 1.

27 Op. cit. Nota 24.

28 Ibíd.

29 Ibíd.

30 Ibíd.

31 Op. cit. 19.

32 Ibíd.

33 Ibíd.

34 Folha Online. [En línea]. <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u76869.shtml>. [Consulta: 8-03-2007].

35 Ibíd.

36 Esta sección está basada en Amorim Neto (2007a).

37 El primer párrafo de esta sección está basado en Amorim Neto (2007b).

 

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Octavio Amorim Neto es doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de California en San Diego y profesor de la Escuela de Posgrado en Economía (EPGE) de la Fundación Getúlio Vargas, en Río de Janeiro, Brasil. Sus trabajos han sido publicados en revistas científicas tales como American Journal of Political Science, Comparative Political Studies, World Politics, British Journal of Political Science, Legislative Studies Quarterly, Studies in Comparative International Development, Party Politics y Latin American Politics and Society. Es autor de Presidencialismo e Governabilidade nas Américas (Rio de Janeiro: FGV Editora y Fundación Konrad Adenauer, 2006).

Carlos Frederico Coelho tiene una Maestría en Relaciones Internacionales por la Universidad de Linkoping (Suecia), y es profesor del Instituto Superior de Educación La Salle, en Niteroi, Brasil. Es autor de In Pursuit of Compliance: Lessons from the WTO's Dispute Settlement Mechanism (Linkoping: Linkoping University Press, 2006).

 

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