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Revista de ciencia política (Santiago)

versión On-line ISSN 0718-090X

Rev. cienc. polít. (Santiago) v.27 n.Esp Santiago  2007

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2007000100008 

 

REVISTA DE CIENCIA POLÍTICA / VOLUMEN ESPECIAL / 2007 / 129-147

ARTÍCULOS

 

Ecuador: el derrumbe de los partidos tradicionales

 

Juan Carlos Machado Puertas

Universidad de Sussex, Instituto de Estudios de Desarrollo (IDS) E-mail: (j.machado-puertas@ids.ac.uk)


Resumen

Este artículo hace una revisión de la coyuntura política, económica y social en Ecuador durante el 2006. Se pone especial énfasis en los resultados electorales que significaron el desplazamiento de los partidos tradicionales por fuerzas políticas emergentes y candidatos outsiders. Se subraya también el rol más reactivo que proactivo de un gobierno políticamente débil que finalmente se acomodó a su naturaleza de gobierno de transición.

Abstract

This article reviews the most salient political, economical and social events that took place in Ecuador during year 2006. It discusses in greater detail the presidential and legislative elections that resulted in the displacement of traditional parties by emerging ones and outsiders' candidacies. The article also highlights the reactive role assumed by a weak and transitional government.

PALABRAS CLAVE Ecuador 2006 Democracia Partidos Elecciones


Desde su retorno a la democracia en 1979, el Ecuador adoptó un sistema de gobierno presidencial y una estructura estatal unitaria. Pese a vivir el período de democracia ininterrumpido más largo de su historia, éste se ha caracterizado por una creciente inestabilidad política que ha llevado a la destitución en seguidilla de los tres últimos presidentes popularmente electos. La excesiva fragmentación partidaria del Legislativo unicameral -alentada por un sistema electoral proporcional excesivamente permisivo y la propia fragmentación social- ha imposibilitado que los presidentes puedan contar con un sólido contingente de apoyo legislativo propio. A ello se adiciona una tradicional incapacidad para conformar coaliciones de gobierno. Cuando el presidente logra procurarse apoyo legislativo, estas alianzas se caracterizan por ser clandestinas, inestables y basadas más en prácticas corruptas que en consideraciones ideológicas. La calidad de la democracia y sus instituciones no ha resultado indemnes de la dinámica política. El estado de derecho se ha visto profundamente deteriorado por la cooptación política del Poder Judicial y de los órganos de control horizontal. Como corolario de ello, la democracia y sus instituciones, en especial el Congreso y los partidos políticos, han perdido legitimidad frente a los ojos de la ciudadanía. Este desencanto popular ha sido capitalizado por outsiders y nuevas agrupaciones políticas que virtualmente han desplazado a los partidos políticos tradicionales. Paradójicamente, ello no hace sino acentuar los problemas estructurales del sistema y presagia la continuación del ciclo de inestabilidad.

I. TEMAS SALIENTES DE LA REALIDAD NACIONAL Y SU IMPACTO POLÍTICO

1. Coyuntura social

Lo social en el Ecuador estuvo marcado por dos acontecimientos principales: el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (TLC) y el tema petrolero. En marzo del 2006, cuando los avances de las negociaciones bilaterales y las presiones de Estados Unidos hacían presagiar una pronta firma del TLC, las manifestaciones populares de oposición encabezadas por la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) se intensificaron y obligaron al Presidente Palacio a decretar el estado de emergencia en cinco provincias serranas del país (BBC, 2006a). Es también en medio de crecientes protestas que el gobierno declara en mayo la caducidad del contrato con la petrolera norteamericana Occidental (Oxy) bajo el argumento de haber cedido sin previa autorización uno de sus campos petrolíferos a la petrolera ENCANA en el 2000. Este proceso se inicia en realidad en agosto de 2004 como respuesta a un fallo del Tribunal Arbitral de Londres que obligaba al Estado a pagar a la petrolera 75 millones de dólares por concepto de devolución de IVA. Estos acontecimientos, adicionados a una reforma a la ley de hidrocarburos aprobada en abril y que obligó a las empresas petroleras extranjeras a compartir las ganancias extraordinarias del petróleo con el Estado, se desarrollaron en un contexto de profunda polarización social electoralmente inducida. A la postre, todo ello llevaría a la suspensión y posterior abandono de las negociaciones del TLC en mayo de 2006 en una especie de retaliación del gobierno norteamericano por las decisiones petroleras.

2. Coyuntura económica

Los indicadores macroeconómicos del Ecuador durante el 2006 muestran una tendencia positiva y de crecimiento. Ella se apuntala en el proceso de dolarización iniciado en el año 2000, un esquema económico de estabilización de indicadores macro y una coyuntura internacional extremadamente favorable por los altos precios del petróleo. El Producto Interno Bruto (PIB) del Ecuador experimentó una tasa de crecimiento de 4,3%, el peso de la deuda externa como porcentaje del PIB ha disminuido a 25,20% hacia final del periodo (4.50 puntos menor con respecto a diciembre 2005) y la tasa de inflación promedio anual de 3,3% es relativamente estable (Banco Central del Ecuador). Sin embargo, los indicadores macro no reflejan necesariamente el estado de salud de la economía ecuatoriana. Por un lado, pese a que el saldo de la balanza comercial es positivo y refleja un crecimiento de 116% con respecto al 2005, ello es fundamentalmente resultado del incremento en las exportaciones del petróleo y de sus altos precios que en promedio se situaron en U$ 50.75 por barril (Banco Central, 2007a). En contraste, pese a que las exportaciones no petroleras siguen experimentando un desarrollo positivo (con un crecimiento en volumen de 4,4% en el 2006) la balanza comercial no petrolera arroja un saldo negativo mayor en 12,1% al del año anterior. Es interesante notar, sin embargo, la tendencia de crecimiento del comercio interandino. En el caso del Ecuador ella significó un incremento en sus exportaciones de 20,4% en volumen y de 24,4% en valor con respecto al año anterior (Comunidad Andina, 2007).

Ante la falta de reformas estructurales, esta enorme dependencia con el petróleo (superior al 60% del valor total de las exportaciones) torna a la economía extremadamente vulnerable (Banco Mundial). Ella ha seguido también beneficiándose de las remesas de los migrantes en el exterior que representaron el 7% del PIB (El Financiero, 2007). Paradójicamente, pese a los altos precios del petróleo y los ingresos extraordinarios fruto de las decisiones petroleras ya anotadas, el 2006 cerró con un déficit fiscal de 735 millones de dólares. Ello resulta en gran medida de la debilidad del gobierno que tuvo que llegar a acuerdos económicos con ciertos gobiernos locales, sindicatos y actores sociales a fin de reducir el conflicto y evitar la presión social. A esto se suman cambios institucionales que han limitado la utilización discrecional de los ingresos extra provenientes del petróleo que superaron los 1.100 millones de dólares en 2006 (El Hoy, 2006a).

3. Coyuntura subregional e internacional

En lo subregional destacó el contradictorio accionar del Ecuador frente al debilitamiento de la Comunidad Andina de Naciones (CAN); la búsqueda de nuevos socios comerciales, y las volátiles relaciones con Colombia. La firma del TLC con Estados Unidos por parte de Colombia y Perú en el primer semestre del año, y la decisión posterior de Venezuela de abandonar la CAN, puso en entredicho el proceso andino de integración. Frente a ello el gobierno públicamente declaró su voluntad de asumir el rol de motor de integración e incluso fue en junio sede de la reunión de relanzamiento por parte del Consejo Presidencial Andino. Sin embargo, en el mes de noviembre, y como reacción a la legitimación por parte del Tribunal Andino de las sanciones comerciales impuestas por el Perú -adopción de un arancel de 5% para algunos productos ecuatorianos en respuesta a restricciones comerciales indebidamente adoptadas- el Ecuador solicitó la reestructuración y redefinición del rol del organismo (ICEX, 2006).

Motivado parcialmente por el congelamiento del TLC y los problemas de la CAN, el gobierno adoptó una intensa agenda de búsqueda de nuevos mercados y socios comerciales a nivel latinoamericano y mundial. En Latinoamérica sobresalió la intensificación de relaciones con México, Chile y Venezuela. Pese a que en este último caso las negociaciones centradas en el intercambio de crudos por derivados no se concretó, aparentemente por la presión ejercida por los intermediarios comerciales, ellas parecen haber marcado un acercamiento con este país basado en la cooperación energética (Ecuadorinmediato, 2006ª). En lo internacional destaca el retorno del Ecuador al Grupo de los 20 (G-20) en el mes de septiembre (El Economista, 2006).

La coyuntura subregional estuvo también marcada por permanentes tensiones en la frontera norte. Con la reelección del Presidente Uribe, Colombia continuó con su política de "internacionalización o regionalización de la búsqueda de soluciones a su conflicto interno", mientas que el Ecuador mantuvo a rajatabla su política de no involucramiento (Montúfar, 2006). Existieron dos momentos sumamente críticos. El primero cuando entre finales de enero y principios de febrero el Ecuador denunció violaciones aéreas y terrestres de su territorio por parte del ejército colombiano. Ellas fueron calificadas por el gobierno colombiano de involuntarias y tendientes a "evitar que el grupo terrorista FARC, en violación del territorio ecuatoriano, continúe desde esa hermana nación lanzando atentados para asesinar a nuestros soldados y policías" (El Hoy, 2006b). El segundo ocurrió cuando a partir del 12 de diciembre el gobierno colombiano reactivó las aspersiones aéreas con glisofato para erradicar cultivos de coca en la zona fronteriza común y cuya suspensión había sido acordada el 8 de diciembre de 2005 después de enérgicos reclamos del Ecuador por sus efectos en la salud y cultivos de sus nacionales. En los dos casos el Presidente llamó a consulta a su embajador en Colombia. Sin embargo, mientras en el primero las relaciones se normalizaron rápidamente y el embajador retornó a su misión, en el segundo ello no ha sucedido hasta finalizar el año (El Mercurio, 2006a).

En lo internacional, el segundo semestre del año estuvo marcado por el distanciamiento con los Estados Unidos a raíz de la suspensión de las negociaciones del TLC. Presionado por el sector exportador y productivo el gobierno ecuatoriano solicitó vanamente el reinicio de las negociaciones ante alarmantes signos de que Estados Unidos tampoco renovaría los beneficios comerciales asociados a la Ley de Preferencias Arancelarias y Erradicación de las Drogas (ATPDEA) que fenecía a finales de año. Ello llevó a la intensificación de contactos diplomáticos y finalmente a su renovación por seis meses adicionales el 20 de diciembre. Las relaciones con la Unión Europea también se deterioraron a raíz de la decisión a inicios de años de imponer un arancel a la tonelada métrica de banano producido en Latinoamérica y que originó una demanda contra la Unión Europea (UE) interpuesta ante la Organización Mundial de Comercio (OMC). Ello pese a los riesgos de poner en peligro las negociaciones de un TLC entre la CAN y la UE cuyas negociaciones se iniciarían el año venidero (Ecuadorinmediato, 2006b).

4. Coyuntura política

En un escenario de profundo descontento popular frente a la democracia y en especial hacia los partidos políticos; el manoseo a las reglas electorales desde la misma inscripción de candidaturas; la volatilidad en las encuestas; la indecisión ciudadana, y la presencia de candidatos presidenciales con un marcado discurso antisistema, los ecuatorianos concurrieron a las urnas el 15 de octubre para elegir Presidente y Vicepresidente de la República, 100 legisladores, 5 parlamentarios andinos, 67 consejeros provinciales, 674 consejeros municipales y 10 Juntas Parroquiales. Destaca la expansión de la campaña allende fronteras por la novedad del voto de los migrantes ecuatorianos en la contienda presidencial.

Las elecciones fueron enturbiadas por denuncias de fraude entre los candidatos presidenciales; las irregularidades en la contratación de la firma encargada del conteo rápido de votos y su fracaso en la entrega de resultados, y las crecientes críticas respecto a la falta de imparcialidad del jefe de la Misión Observadora de la OEA (Mejía, 2007). Los resultados marcaron el triunfo electoral de los nuevos partidos y el debilitamiento de la llamada 'partidocracia', término peyorativo exitosamente manejado por el candidato outsider Rafael Correa para referirse a los partidos tradicionales. Sin ganador en la primera vuelta presidencial, el 26 de noviembre tuvo lugar la segunda que enfrentó al magnate bananero Álvaro Noboa, líder del populista PRIAN, y el izquierdista Rafael Correa, del recientemente creado Movimiento Alianza País. A la postre, ella marcaría la tercera derrota electoral consecutiva de Noboa.

II. CAMBIOS INSTITUCIONALES Y CAMBIOS SUBSTANCIALES EN POLÍTICAS PÚBLICAS

Pese a la difícil coyuntura descrita, y quizás en algunos casos gracias a ella, el gobierno impulsó importantes iniciativas que podrían marcar cambios significativos en políticas públicas. En materia de relaciones exteriores destaca el Plan Nacional de Política Exterior 2006-2020 (PLANEX 2020) presentado el 24 de octubre de 2006. Su formulación, impulsada desde la Cancillería y fruto de un amplio consenso entre diversos sectores sociales, políticos y económicos, se constituye en una verdadera política de Estado en materia de relaciones internacionales. Adicionalmente a la determinación de principios básicos, objetivos y estrategias a seguir en la materia, el PLANEX 2020 incorpora también una perspectiva social en temas sensibles como el conflicto colombiano y la protección de los emigrantes ecuatorianos en el exterior (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2006). El 10 de agosto el Ministerio de Defensa presentó la actualización al Libro Blanco de las Fuerzas Armadas que es el documento que define la Política de Defensa Nacional. El Libro Blanco II, como ha sido llamado, reformuló la posición de las fuerzas armadas y la defensa nacional a la luz de nuevos actores y amenazas tales como migración, narcotráfico, lavado de activos y delito internacional organizado (Ministerio de Defensa Nacional, 2006). Esta iniciativa ha sido no obstante criticada por la visión tan amplia de defensa que incorpora y que implica, en la práctica, superposición con competencias propias de la policía y que desbordan su rol de defensa nacional (El Hoy, 2006c).

Destaca también la creación del fideicomiso mercantil denominado Fondo Ecuatoriano de Inversión en los Sectores Energético e Hidrocarburífero (FEISEH) aprobada por el Congreso en septiembre y que se financiará con los ingresos provenientes de los campos petrolíferos que eran explotados por la Oxy. Al 31 de diciembre de 2006 este fondo recibió cerca de 700 millones de dólares. El objetivo principal es 'blindar' dichos recursos para que sean destinados a inversión en petróleo y electricidad. Adicionalmente, dota de un gran impulso al sector microfinanciero al alimentar con 70 millones de dólares el Programa del Sistema Nacional de Microfinanzas que desde su creación en 2002 había carecido de financiamiento.

III. RESULTADOS DE ELECCIONES

Las elecciones del 2006 parecen marcar el inicio de una reconfiguración del sistema de partidos ecuatoriano. Nuevas fuerzas políticas como el PRIAN y PSP han desplazado a los partidos tradicionales -PSC, ID, DP-UDC y PRE- que dominaron el espectro político durante las dos décadas pasadas. El rotundo 'no' a los partidos tradicionales fue en esta ocasión más evidente pues afectó a todos ellos sin excepción (Pachano, 2007). Parecería así haberse llegado al punto culminante de una tendencia que comenzó a gestarse desde las elecciones de 1998 y en las que el sistema de partidos -que según la tipología de Sartori (1976) parece haber permanecido a horcajadas entre la categoría de pluralismo extremo y atomizado- comenzó a experimentar un franco retroceso en su proceso de institucionalización (Machado, 2005). En términos generales, los resultados de las elecciones reflejan un voto de protesta frente al creciente deterioro en la confianza de los ciudadanos frente a las instituciones democráticas en general y los partidos políticos en particular (Machado y Mejía, 2007)1. Reflejan también la pérdida de control de redes clientelares por parte de los partidos tradicionales en beneficio de las nuevas organizaciones políticas (Freidenberg, 2007; Pachano, 2007).

La alta fragmentación de candidaturas fue en buena medida incentivada por la presencia de agrupaciones y candidatos advenedizos pretendiendo capitalizar el descontento popular. Según datos de Freidenberg (2007) la oferta electoral incluyó diez partidos políticos, treinta y dos movimientos nacionales y no menos de ciento diez provinciales. Esta misma fuente señala que el número de movimientos independientes se incrementó en 97,2% con respecto a las elecciones del 2002. Sólo en la elección presidencial compitieron trece binomios, y ello porque cuatro candidaturas fueron rechazadas por el Tribunal Supremo Electoral (TSE). Otra manifestación de protesta fue el porcentaje del voto nulo en las elecciones legislativas que alcanzó 21,61% a nivel nacional. En 14 de los 22 distritos electorales éste superó al voto en plancha del partido más exitoso y en algunos casos incluso al candidato más votado (Freidenberg, 2007). A ello también coadyuvó la campaña de Rafael Correa que invitó a demostrar el rechazo a la 'partidocracia' y al Congreso mediante la anulación del voto y se abstuvo de presentar candidatos para legisladores. El posterior triunfo de Correa en medio de grandes expectativas despertadas y su nulo apoyo en un Congreso que nace muy deslegitimado recrean las condiciones ideales para un nuevo ciclo de inestabilidad.

Tal como lo muestra la Tabla 1, en la primera vuelta presidencial las tres primeras posiciones correspondieron a las fuerzas emergentes PRIAN, PSP y al candidato outsider Rafael Correa. Ni siquiera la cuarta posición podría asignársele plenamente a un partido tradicional. La participación de la ID se limitó a una candidatura vicepresidencial que si algún efecto tuvo fue la de restar votos a su compañero de fórmula León Roldós al hacer que su candidatura sea asociada a la 'partidocracia'.


Al no haber ningún binomio alcanzado al menos el 40% de los votos válidos (Art. 165, Constitución) se convocó a una segunda vuelta en la que, concomitantemente, se realizó una intrascendente consulta popular convocada por el gobierno. Los resultados constan en las Tablas 2 y 3 respectivamente.




Las elecciones legislativas, realizadas bajo modalidad listas abiertas (panachage) con la novedad de la adopción del factor ponderado para la asignación de escaños, ubicaron también al PRIAN y al PSP, en ese orden, como las dos fuerzas políticas más importantes. Su votación conjunta representa casi el 50% de los votos válidos. Ello determina también un importante descenso en el Número Efectivo de Partidos (NEP) que se reduce a 5,84. Por su parte, la sumatoria del porcentaje de voto de los cuatro partidos tradicionales llega solo al 32,7%. Es importante también notar que la caída estrepitosa del partido indígena MUPP-NP en las elecciones presidenciales no se repite en las legislativas en las que sale relativamente bien librado con 6 diputados, no obstante el notorio descenso en votación en sus reductos electorales de la sierra central. Ello da cuenta de la crisis que todavía atraviesa al movimiento indígena después de su fugaz pero costoso cogobierno con el PSP en 2003. Se registra también la elección de 26 mujeres al Congreso, pese a que en el 2006 el TSE adoptó una resolución que contrarió la ley de elecciones, que prevé un patrón de alternancia y secuencial entre hombres y mujeres, al otorgar discrecionalidad a los partidos para determinar la ubicación de mujeres en la lista (Art. 59 ley Orgánica de Elecciones). De entre las diputadas electas 8 pertenecen al PRIAN; 7 al PSP; 3 al PSC; 2 al PRE; 2 a la RED y una a la ID, MUPP-NP, MPD y PS-FA respectivamente.


La reestructuración del sistema de partidos se expresa también en la volatilidad electoral (aquí expresada en términos de escaños legislativos) que tiene dos peculiaridades. Primero, su altísimo nivel pues alcanza 44% en un país con una media que bordea el 25% durante el actual periodo democrático (Mejía, 2002). Segundo, que por primera vez el grueso de ella no se transfiere entre los cuatro partidos tradicionales sino que beneficia a los nuevos partidos (Pachano, 2007). Esto último se aprecia en la Tabla 5.


La misma tendencia anotada en esta sección siguió la elección de parlamentarios andinos en la que los 5 puestos se repartieron entre el PRIAN (2), PSP, PSC, y la alianza MPAIS/PS-FA tal como consta en la Tabla 6.



IV. PODER EJECUTIVO

Los Ministros de Estado son funcionarios de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República (Art. 171,10 Const.). Desde 1998 la censura a los ministros por parte del Congreso no entraña su inmediata destitución, la cual es en última instancia decidida por el Presidente (Art. 130, 9). Pese a ello, la inestabilidad del gabinete y en general de la Administración no se ha reducido. Al 30 de agosto de 2006 el Centro de Estudios y Datos (CEDATOS, 2006) contabilizó 327 cambios incluyendo ministros y funcionarios superiores en los 16 meses de la gestión del Presidente Palacio. En lo que va del año veintinueve ministros sin clara conexión partidaria han deambulado por dieciséis ministerios tal como lo muestra la Tabla 7.


La inestabilidad ministerial y las dificultades para determinar la filiación partidaria de los miembros del gabinete no son novedosas en Ecuador. Los ministerios forman parte de las concesiones políticas con las que el presidente busca cimentar alianzas legislativas para llevar adelante su plan de gobierno. Estas alianzas son clandestinas debido, entre otras cosas, a la necesidad de evitar los impactos electorales negativos de una vinculación con el gobierno en un contexto de crisis y frecuente adopción de medidas económicas impopulares. La gran inestabilidad ministerial se explicaría así por el juego político, invisible a los ojos de los ciudadanos, que permite acomodar a nuevos aliados de coaliciones siempre cambiantes. El pretendido carácter 'independiente' de los ministros es frecuentemente un artilugio para disfrazar cuotas políticas (Mejía, 2005).

Si bien algo de ello pudo haber existido en el breve gobierno de Palacio y de manera muy residual en el 2006, la particularmente elevada inestabilidad ministerial fue más bien el resultado de la propia debilidad del gobierno y la difícil coyuntura que tuvo que soportar. Por otro lado, el gabinete de gobierno parece haber sido en realidad bastante independiente de los partidos políticos. Recordemos que el gobierno de Palacio nace débil por su propia naturaleza de interinazgo y que carece de apoyo legislativo propio. Adicionalmente no tiene ni logra dotarse de un equipo ni de un plan de gobierno. Esto último parece haber limitado la necesidad de armar coaliciones más allá de un aparentemente pacto de no-entrometimiento mutuo entre el gobierno y los partidos de la mayoría post-Gutiérrez (ID, PSC y MUPP-NP). Posteriormente, y tras el bloqueo definitivo a la Asamblea Constituyente por parte del Congreso Nacional en enero de 2006, el gobierno se vio privado de lo que fuera su bandera de lucha desde que asumió la presidencia en abril 2005 después de la destitución del Presidente Gutiérrez. Huérfano de apoyo político, con la Asamblea se esfumó también el débil respaldo popular basado en su utópica promesa de 'refundar la patria'. De allí en adelante su gobierno obtuvo los tintes propios de un gobierno de transición y asumió un rol más bien reactivo frente a los múltiples y complejos problemas que tuvo que afrontar. No obstante, el gobierno tuvo que buscar elusivos equilibrios políticos y sociales -materializados en constantes cambios en las carteras de Estado más sensibles- para tomar decisiones valientes, altamente populares pero controversiales y políticamente muy costosas. Ello contrasta, sin embargo, con la gran estabilidad en las carteras menores de gobierno. Ello en buena medida debido a su mínima exposición a la coyuntura social pero sobre todo al carácter relativamente independiente del gobierno que las puso a buen recaudo de las presiones políticas.

V. PODER LEGISLATIVO

La composición del Congreso 2002-2006 refleja en buena medida la enorme fragmentación social del país y la cohabitación de dos principales dimensiones de competencia partidaria: una más ideológica y la populista. El NEP (7,54) es sin embargo exponenciado por la combinación de un sistema electoral muy permisivo y la concentración provincial del voto que posibilita la presencia de un número importante de listas con menos de tres representantes. A ello se adiciona el relativo éxito electoral en el 2002 de agrupaciones nuevas como el PRIAN y el PSP. Como consecuencia de esto último el porcentaje de escaños de los cuatro partidos tradicionales se redujo a 53,3%, el más bajo hasta ese entonces desde 1988, y que podría haber hecho presagiar su derrumbe en las elecciones del 2006 donde conjuntamente obtienen únicamente 32,7%. Destacan también las variaciones en la relación de fuerza de los partidos al interior del Congreso que se producen principalmente como consecuencia de la fragilidad de las alianzas electorales y las defecciones partidarias reagrupadas en el 'bloque de independientes' y que se constituyó en la tercera fuerza legislativa.

Existen claras disposiciones en la Constitución y la ley acerca de la organización y el funcionamiento del Congreso (Art. 126 y ss. Constitución y Reglamento Interno de la Función Legislativa). Funciona de manera ordinaria y permanente a través dieciocho comisiones especializadas que se renuevan cada dos años y conformadas proporcionalmente al peso de los distintos partidos en el Congreso. La Presidencia y Primera Vicepresidencia del Congreso corresponden al primer y segundo partido más votado los dos primeros años y los roles se invierten los dos últimos. La segunda vicepresidencia corresponde a partidos minoritarios. La aprobación de reformas constitucionales requiere mayoría especial de los 2/3 de la totalidad de sus miembros. Se diferencia adicionalmente entre las leyes orgánicas que requieren mayoría absoluta de sus miembros y leyes ordinarias que necesitan mayoría absoluta de los asistentes a la sesión.



En la práctica, sin embargo, la proporcionalidad no es respetada. Su conformación sigue la lógica de mayorías mínimas ganadoras que prevalece para la adopción de legislación y responde a la coyuntura política. Por ejemplo, su conformación en 2006 refleja la posición dominante de la mayoría legislativa conformada después de la destitución de Gutiérrez en abril del 2005. El PSC, ID y MUPP-NP se distribuyeron las dieciocho presidencias de las comisiones legislativas en razón de nueve, cinco y cuatro respectivamente. Esto significa el control de un 100% de las presidencias pese a que su representación conjunta no alcanza el 53%. Ellas incluyen comisiones claves como la de lo tributario, fiscal y bancario (Machado, 2005). Ello es preocupante en la medida en que la mayor parte del trabajo se hace al interior de las comisiones y el pleno del Congreso no se reúne, normalmente, más que para votar sobre los proyectos de ley.

VI. RELACIÓN ENTRE PODERES DEL ESTADO

Las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo se caracterizaron por su tradicional fluctuación entre una recalcitrante oposición propia de las legislaturas reactivas (Morgenstern y Nacif, 2002) y los esfuerzos del presidente por conformar mayorías mínimas ganadoras que le permitan aprobar o evitar el bloqueo de piezas específicas de legislación. Ejemplo de ello fue el bloqueo a la Consulta Popular del Presidente en enero o la aprobación de la Reforma a la Ley de Hidrocarburos en abril con 41 votos de los 79 congresistas presentes en la sesión (BBC, 2006b).

Particular atención merece la situación de vulnerabilidad de la función judicial. Ello es consecuencia de la politización del Tribunal Constitucional (TC) que refleja los intereses predominantes en el Congreso al momento de elegir sus magistrados. Recordemos que en el 2004 el Presidente Gutiérrez armó una alianza fantasma con el PRE y PRIAN a fin de evitar un enjuiciamiento por parte de la oposición. A cambio de ello, el partido del presidente apoyó la 'reorganización' de los principales órganos de Justicia y control. Ello se concretó en diciembre 2004 con la ilegal destitución por parte del Congreso, entre otros, de los miembros de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) y la posterior elección de magistrados afines a la nueva mayoría gubernamental (Mejía, 2005). El PRE parecía tener especial interés en ello para anular los juicios pendientes del ex presidente Abdalá Bucaram en el exilio. Ello ocurriría meses más tarde y precipitaría la caída de Gutiérrez y de la ilegal CSJ. Con posterioridad a ello se inició un largo proceso -sin precedentes por su transparencia, involucramiento de la sociedad civil y monitoreo incluso por parte de organizaciones Internacionales como la ONU y la OEA- que culminó con la conformación de una nueva CSJ en noviembre 2005 (Mejía, 2007).

Todo ese esfuerzo estuvo a punto de esfumarse cuando en noviembre de 2006 el TC tuvo que decidir sobre un recurso de amparo que de aceptarse implicaba la restitución de la CSJ destituida en diciembre de 20042. Una semana antes del fallo existieron indicios de que el recurso sería aceptado. Sin embargo, a escasos días de la segunda vuelta electoral, las encuestas mostraron que ello podría ser contraproducente para las aspiraciones presidenciales de Noboa y el recurso fue finalmente rechazado (El Mercurio, 2006b). De no haber sido por la coyuntura, una nueva CSJ pudo haber sido removida, lo que muestra el grado de dependencia de la función judicial con respecto a la coyuntura política.

VII. RELACIóN ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO

Con el aumento de los recursos del petróleo han aumentado también los conflictos redistributivos entre el Estado central y los gobiernos provinciales, sobre todo en las provincias petroleras de Orellana y Sucumbíos. La permanente tensión, que fuera ya evidente en el 2005, continúa siendo origen de constantes paralizaciones, protestas y toma de los pozos petrolíferos que han sido violentamente reprimidas por el gobierno. El 7 de marzo el Presidente declaró el estado de emergencia en estas dos provincias amazónicas y lo extendió por más de 100 días sin ser previamente renovado (Ecuadorinmediato, 2006c). Ello pese a que la Constitución establece que el mismo no puede durar más de sesenta días (Art. 182). En términos generales, estas protestas y paralizaciones buscaban exigir al gobierno y a las empresas petroleras participación en las rentas del petróleo, el cumplimiento de compromisos previamente adquiridos pero no honrados, la realización de obras públicas, remediación ambiental y preferencia en contratación de personal.

VIII. EVALUACIÓN GENERAL SOBRE EL FUNCIONAMIENTO Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

En términos generales, el periodo 2006 se inscribe dentro del proceso de recuperación democrática iniciado en abril 2005 tras los duros reveses de la que fuera objeto durante la administración del Presidente Gutiérrez. Sin embargo, ella parece tan solo haber repuntado a sus niveles tradicionales y continúa afrontando los problemas crónicos que han impedido su correcto funcionamiento. Ello pese a algunas loables iniciativas y desarrollos en el campo de las libertades civiles, tales como medidas de protección a grupos minoritarios y la eliminación de la denominada "prisión en firme" que permitía la detención prolongada de sospechosos de narcotráfico sin juicio previo; en la esfera de la participación democrática, tal como reformas en la regulación del gasto de campaña y reconocimiento a todos los candidatos presidenciales de espacio gratuito en los medios de comunicación; y en el terreno de transparencia gubernamental, con el aumento en la cantidad y calidad de organizaciones civiles de monitoreo y su creciente capacidad de influir en decisiones políticas (Mejía, 2007). En contrapartida, la misma fuente nota que los niveles de corrupción continúan deteriorándose; los reportes de violaciones a los derechos humanos persisten; las quejas de abusos y brutalidad policial no son raras; el aparato judicial no está libre de presiones económicas y políticas; el conflicto colombiano ha incrementado los niveles de violencia ciudadana, y acusaciones de fraude e irregularidades contractuales empañaron las elecciones.

Aunque la Constitución y las leyes contemplan disposiciones suficientes para asegurar la independencia de los poderes del Estado y su vigilancia a través mecanismos de control horizontal, en la práctica el juego político torna dichas disposiciones ineficaces. Pese a los notables esfuerzos realizados para reestructurar la función judicial ella continúa sensiblemente politizada y el rol de de los órganos de control es desvirtuado al ser literalmente cooptados por intereses políticos. Si bien el 2006 estuvo exento de violaciones flagrantes a la independencia de los tres poderes como ha ocurrido en ocasiones anteriores, la politización de los órganos de control y la fragilidad de la judicatura continuó siendo evidente y se manifestó en algunas controversiales decisiones de alto contenido político. Un ejemplo es aquella del TC que permitió la candidatura presidencial extemporánea de Gilmar Gutiérrez, hermano del ex Presidente Lucio Gutiérrez3. El manejo de los órganos de control permite ponerse a buen recaudo de la ley e interpretarla de acuerdo a la coyuntura política. Adicionalmente, ello puede convertirse en un muy poderoso instrumento de chantaje y persecución política (Mejía, 2007). Ello explica en buena medida, en un escenario tan conflictivo y cambiante como el ecuatoriano, que hasta el cierre del año no se haya podido elegir al Contralor General del Estado, cargo que se encuentra sin titular desde el 31 de enero del 2003, o al Ministro Fiscal, vacante desde el 13 de febrero del 2005. Estas particularidades afectan gravemente al estado de derecho y tienen un impacto directo en el gradual deterioro en la calidad de la democracia experimentado en los últimos años.

 

NOTAS

1 Según las encuestas de Latinobarómetro en 1996 el 18,3% de ecuatorianos tenían algún nivel de confianza en los partidos políticos. En el 2003 la confianza había caído al 5%. (Mainwaring et al. 2006:17).

2 En febrero de 2006, un miembro de la Izquierda Democrática había ya advertido que la composición del recientemente integrado Tribunal Constitucional (TC) respondía a un pacto denominado "de las guayaberas" entre los partidos de la costa PRE, PSC y PRIAN.
http://www.ecuadorinmediato.com/espanol/mostrarnoticia.php?id=10&noticiaid=29747

3 Permitir la candidatura de Gutiérrez era concebido como una estrategia para dividir los votos de la región de la sierra. Después de las elecciones el candidato presidencial y otro alto dirigente del PRE admitieron públicamente que haber permitido la candidatura de Gutiérrez fue un error político. http://www.ecuadorinmediato.com/espanol/mostrarnoticia.php?id=10&noticiaid=42569


 

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Juan Carlos Machado Puertas: es Doctorando en Gobierno en el Instituto de Estudios de Desarrollo (IDS), Universidad de Sussex.

 

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