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Revista de ciencia política (Santiago)

versión On-line ISSN 0718-090X

Rev. cienc. polít. (Santiago) v.27 n.2 Santiago  2007

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2007000300005 

 

Revista de ciencia política / volumen 27 / N° 2 / 2007 / 89-108

ARTíCULOS

 

MATRICES SOCIOPOLÍTICAS Y PATRONES DE REFORMA EN EL CONO SUR: ENTRE LA RUTA POPULISTA Y AUTORITARIA. EL CASO URUGUAYO EN PERSPECTIVA COMPARADA*

Socio-political Matrices and Patterns of Reform in the South Cone: Between Populist and Authoritarian Paths: The Uruguayan Case in Comparative Perspective

 

Pablo Alegre

Programa IPES, Universidad Católica del Uruguay


RESUMEN

El siguiente artículo plantea un análisis de los patrones de reforma del MSI en los países tempranamente modernizados de la región : Argentina, Chile y Uruguay. El trabajo argumenta sobre la vinculación entre las matrices sociopolíticas y los patrones de reforma, estableciendo tres rutas de reforma: la populista, la autoritaria y la democrática-institucionalizada. Estos tres países procesaron transformaciones distintas en sus modelos de desarrollo, lo que es explicado por factores socioestructurales (bases sociales de apoyo, legados de incorporación de los sectores populares), institucionales (tipo de competencia política, características organizacionales de los partidos) y el cruce de las mismas (patrones de representación política). El artículo sostiene que existen ciertas configuraciones nacionales capaces de neutralizar los efectos inerciales de condiciones sociopolíticas que, inicialmente, favorecerían la reproducción del MSI o su reforma gradual: sociedades altamente modernizadas, regímenes de bienestar extendidos y sectores populares organizados. La transformación de sus bases sociales, la adaptación organizacional de los partidos de izquierdaño populistas, así como la transformación de los vínculos de representación política (secuenciadas de forma específica en cada caso) explican la diferencia en los patrones de reforma seguidos. El argumento causal está basado en una narración histórico-comparada de los casos analizados.

Palabras clave: patrones de reforma, sistema de partidos, bases sociales, representación política, análisis histórico comparado.

ABSTRACT

This article analyzes the reform patterns of the ISI model in the earliestá modernized countries in Latin America: Argentina, Chile, and Uruguay. I argue that the intertwining of countries's ocio-political matrices and their patterns of reform yield three reformist routes: a populist route, an authoritarian route, and an institutionalized-democratic path. The three selected countries experienced different patterns of reform which could be explained by the effects of socio-structural factors (constituencies, incorporation legacies) and of institutional factors (patterns of political competition, types of party organization), both of which give way to specific patterns of political representation. I argue that specific national configurations are able to neutralize the inertial effects of structural conditions that would initially favor the reproduction of the ISI model or its gradual reform: societies highly modernized, universal welfare states, and highly mobilized popular sectors. The transformation of ISI constituencies, leftist or populist party organizational change and the mutation of political representation patterns explain the different patterns of reform observed in each country. My causal argument is based on conjunctural and diachronic path-dependentónarratives of each case.

Key words: patterns of reform, party systems, social constituencies, political representation, comparative historical analysis.


I. INTRODUCCIÓN

Durante los años 80 y 90, América Latina experimentó un proceso de profundas reformas en sus modelos de desarrollo. Buena parte de los países de la región giraron desde modelos industrializadores, estado-céntricos y orientados al mercado interno, hacia modelos exportadores, mercado-céntricos e integrados a los mercados internacionales. En un principio, la academia interpretó que estas transformaciones sólo podían ser viables en contextos autoritarios, a partir de los elevados costos sociales que los paquetes de reforma tienen sobre los sectores populares (Weyland, 2002). Las reformas emprendidas por el régimen militar chileno eran el caso modelo analizado (Foxley, 1983; Kurtz, 1999). Sin embargo, al comienzo de la década de los 90, numerosos regímenes democráticos de la región lograron emprender de forma exitosa importantes reformas pro-mercado (Smith et al., 1994; Roberts, 1998; Murillo, 2001; Stokes, 2001; Weyland, 2002).

A partir de este hecho, la literatura académica identificó dos patrones de reforma. El primer patrón se desarrolló en regímenes autoritarios en donde la competencia política fue virtualmente eliminada, los sectores populares fueron desmovilizados y las coaliciones inter-clases que apoyaban las prerrogativas dadas por el modelo sustitutivocóde importaciones (MSI) fueron desarmadas (Roberts, 1998; Kurtz, 1999). El segundo patrón de reformas fue desarrollado por países en donde los legados de baja institucionalización partidaria y el vínculo corporativocóestablecido con los sectores subalternos organizados, permitieron negociar las reformas y debilitar la constitución de coaliciones antirreforma (Murillo, 2001; Etchemendy, 2004).

El argumento que aquí desarrollo es que el caso uruguayo puede ser asociado con una ruta de reformas distinta a estas dos trayectorias. Al igual que la ruta seguida por las configuraciones populistas, la ruta uruguaya se produce en contextos democráticos. Pero, a diferencia del primero, bajo un sistema de partidos institucionalizado, con un legado de automía organizacional de actores afines al MSI, que diversificó la trayectoria de reformas seguida en dicho contexto. De la misma forma, se intenta analizar los factores que explican por Qué el caso uruguayo se diferencia de los patrones de reforma seguidos por otros países con sistemas de partidos institucionalizados. En estos casos se señala la presencia deñotros factores (características de la competencia política, formatos de representación, variables socioestructurales) que explican que en ciertos casos, como el de Chile, los regímenes militares hayan constituido "instancias críticas" para reorientar la secuencia de reformas. En este sentido, el análisis de un caso desviado, como una constelación de factores no presentes en otros casos, merece especial atención a efectos del desarrollo teórico de la propia área de estudio (Rueschemeyer et al., 1992). Uruguay constituye un caso que ejemplifica una configuración sociopolítica distinta, y un vínculo específico con los patrones de reformas no existentes en la región , que lo ubica en una ruta distinta respecto a las rutas populistas y autoritarias de reforma en América Latina.

La comparación con los casos de Argentina y Chile permite una adecuada utilización de "similitudes y contrastes" (Collier y Collier, 1991; Mahoney, 1999) que permitirán analizar los niveles de influencia de determinadas variables de largo plazo (sistemas de partidos, formatos de representación, bases sociales organizadas de los partidos políticos y sus legados de incorporación, características de los regímenes burocrático-autoritarios) en contextos sociales similares. Estos componentes integran lo que ciertos autores denominan matriz sociopolítica (Garretón et al., 2003). La matriz sociopolítica refiere a las relaciones entre el Estado, los formatos de representación, el sistema de partidos y las bases sociales organizadas de los mismos. Las dinámicas que genera cada matriz está n constituidas por la relación y la interacción combinada de sus componentes (Garretón et al., 2003).

Además , el método de "similitudes y contrastes" permite establecer variables de control (seleccionando casos con determinadas similitudes en ciertas dimensiones), permitiendo ver los contrastes, que explican las trayectorias diversas en términos de patrones de reforma. Adicionalmente permite entender los contextos en los que se inserta cada caso, dando a luz nueva información, generando nuevas hipótesis y teorías y proveyendo información básica de los propios casos comparados (Collier y Collier, 1991).

En términos teóricos, este análisis comparado intenta mostrarácómo la presencia de ciertas configuraciones sociopolíticas modifican los patrones de reforma de los modelos de desarrollo. Tanto Argentina como Chile son casos demostrativos de cómo pueden establecerse modificaciones profundas de los modelos de desarrollo bajo condiciones estructurales que favorecerían, en principio, su reproducción ulterior: sociedades tempranamente modernizadas, presencia de estados de bienestar extendidos y sectores medios y/o populares altamenteñorganizados. Estas configuraciones permitirían quebrar las secuencias positive feedback identificadas por la literatura histórico-comparada, que garantiza la persistencia de instituciones políticas y econámicas en las trayectorias de largo plazo (Pierson, 2005).

II. LA SELECCIÓN DE LOS CASOS

Los casos de Argentina, Chile y Uruguay presentan características comunes. En términos socioestructurales, los tres países experimentaron altos niveles de desarrollo social, en el marco de sociedades tempranamente urbanizadas y modernizadas. Los niveles de ingreso por habitante, los niveles de cobertura educativa, las tasas de mortalidad infantil, los niveles de esperanza de vida, así como los porcentajes de población que habitaban en zonas urbanas, eran a mediados de la década del 50 notoriamente superiores en estos países en relación a la media de los países de la región (véase cuadro 1). Al interior de los casos, tanto Argentina como Uruguay presentan cifras sistemáticamente más altas que Chile, lo que demuestra el carácter más temprano de sus procesos de modernización social completado a comienzos de los 60.


Adicionalmente, estos procesos de modernización se acompañaron de la construcción de regímenes de bienestar distintivos en materia regional. En este sentido, los tres países presentaron sistemas de protección social con rasgos universalistas en determinadas áreas sectoriales (Filgueira, 1999; Castiglioni, 2005; Huber-Stephens, 2005), caracterizados por los altos niveles de cobertura y generosos beneficios provistos, más allá de las características estratificadas del acceso a los propios mecanismos de protección (Filgueira, 1999). En efecto, en arenas como la seguridad social, la educación y la salud, estos países contaron con niveles de cobertura por encima del promedio regional (Filgueira, 1999; Huber-Stephens, 2005). Esto se refleja en determinados indicadores sociales alcanzados. Como muestran los datos, tanto los niveles de población cubierta por la seguridad social como el porcentaje de personas cubiertas por vacunación, así como los niveles de matriculación y analfabetismo muestran diferencias significativas importantes entre estos tres países, en relación al resto de los países de la región (Filgueira, 1999). Esto demuestra los altos niveles de protección del riesgo social cubiertos por estos regímenes durante buena parte del siglo XX.


También debe ser destacado que, a diferencia deñotros países latinoamericanos, la constitución de estos sistemas de protección social en Argentina, Chile y Uruguay estuvocóacompañaada por importantes procesos de movilización social de sus sectores populares y/o medios. más allá de las características y formatos diferenciales que adoptaron estos procesos de movilización1, estos países se caracterizan por tener movimientos populares o medios que dispusieron de amplios recursos para actuar organizadamente.

Losíndices de concentración sindical y de afiliación sindical así parecen demostrarlo (véase cuadro 3). Mientras Argentina tuvo un alto nivel de organización sindical a la vez que fuertemente centralizada, Chile presenta tasas de filiación sindical muy por encima de la media regional del resto de los países (35%). Uruguay, por otra parte, presenta niveles de concentración sindicales iguales a los máximos regionales, incorporando a más del 70% de la fuerza de trabajo (Roberts, 2002).


Al interior de los casos, tanto Argentina como Chile demostraron tener mayores niveles de sindicalización que el caso uruguayo, lo que parece estar asociado a los grados de profundidad que tuvieron los MSI en esos países, o bien a la estructura econámic original de extracción de los bienes primarios de exportación de los mismos. En efecto, el carácter limitado del mercado interno uruguayo provocó que la experiencia industrializadora se concentrara en la fase liviana del proceso sustitutivocósin desarrollar la producción de bienes de capital, como sí ocurrió al menos parcialmente en la Argentina. A esto debe sumársele la ausencia de zonas de enclave como en Chile, los cuales potenciaron la organización y movilización de trabajadores sindicalizados. Si bien estas características provocaron la existencia de organizaciones sindicales más pequeñas en términos relativos (aunque similares al promedio regional), esta situación se ve fuertemente compensada en Uruguay por el fuerte anclaje de los sectores medios en el Estado. Esto, como se verá más adelante, permitió constituir una fuerte capacidad organizacional para proteger los beneficios del MSI en la era de reformas.

En definitiva, estos tres países constituyen, por medio de configuraciones distintas, casos caracterizados por los altos niveles de organización y/o movilización de sectores medios o populares. Argentina, por la vía de una organización extendida y fuertemente centralizada de sus sectores trabajadores; Chile, por la vía de unaño rganización sindical extendida concentrada en las zonas de explotación minera, con menores niveles de centralización nacional. Uruguay, con unaño rganización sindical menos extendida, pero fuertemente centralizada y complementada con una fuerte inserción particularista de los sectores medios en el Estado. En este último caso, si bien le impidió a Uruguay tener en un inicio el carácter fuertemente "clasista" de movilización de los sectores populares que tuvieron Argentina y Chile, le permitió estructurar niveles estables de organización para la defensa de las prerrogativas provistas por el MSI en la segunda parte del siglo.

III. EL PROCESO DE REFORMAS EN AMÉRICA LATINA

En América Latina, los años 80 y 90 fueron décadas de importantes transformaciones en los modelos de desarrollo en toda la región . El nuevo consenso político seguido por organismos internacionales de crédito, gobiernos regionales y la comunidad internacional, denominado "consenso de Washington" , abogó por la sustitución del modelo estado-céntrico industrializador, por un modelo mercado-céntrico orientado a la exportación (Williamson, 1990). Este nuevocómodelo establecía que no sólo eran necesarias medidas de estabilización de corto plazo (control del déficit fiscal, estabilidad monetaria) sino también de reformas estructurales tendientes a superar en el largo plazo los desequilibrios generados por la intervención del Estado en la economía (Williamson, 1990). Entre las reformas estructurales, se aconsejaba la disminución del tamaño del Estado, fomentando la privatización de servicios Públicos y transfiriendo la prestación de ciertos bienes (seguridad social, educación, salud) hacia el mercado; el fomento de la apertura de la economía , des-regulando el mercado de capitales, desmontando los sistemas de protección comercial (subsidios, aranceles), los mercados laborales (flexibilizando los sistemas de negociación laboral entre capital y trabajo) y, finalmente, la implementación de está ­mulos para la radicación de inversión privada garantizando los derechos de propiedad (Williamson, 1990; Haggard y Kaufman, 1992).

Sin embargo, más allá de la prescripción uniforme de las elites técnicas respecto a cuáles debían ser los contenidos y caminos para realizar las reformas, las mismas no siguieron una ruta única; tampoco podrían haberlo hecho. Las trayectorias nacionales estuvieron condicionadas por legados sociopolíticos específicos que moldearon las secuencias de reformas seguidas, tal como ha sido sugerido por diversos estudios que analizaron la economía política de las mismas (Filgueira y Papadópulos, 1997; Roberts, 1998; Murillo, 2001; Stokes, 2001; Weyland, 2002).

En términos analíticos, pueden establecerse dos rutas de reformas. Por un lado, la seguida por países con sistemas de partidos institucionalizados, legados de incorporación de los sectores subalternos por la vía de partidos de raíz clasista que, en algunos casos, construyeron sistemas de protección social con características universales en sus niveles de cobertura y acceso. En este caso, el proceso de reformas se produjo a partir de una "instancia crítica" : la emergencia de regímenes autoritarios de corte liberal. El ejemplo paradigmático de esta configuración en el Cono Sur es Chile.

Un segundo patrón de reformas es el experimentado por países con un menor nivel de institucionalización de su sistema de partidos, que incorporaron a los sectores subalternos bajo movimientos populistas de corte multiclasista. En algunos casos, estos regímenes lograron contarácon regímenes de bienestar extendidos y de corte universal en algunas áreas. Dentro de esta configuración en el Cono Sur se presenta el caso de Argentina.

En Chile, el proceso de desestructuración del MSI fue liderado por un régimen autoritario instaurado en 1973. La instauración de la dictadura militarácontó con la participación institucional de las FF.AA. y articuló una amplia base de apoyo conformada por sectores altos perjudicados por el avance de las políticas redistributivas radicales emprendidas por el gobierno de la coalición de izquierda denominada Unidad Popular. Además de sectores altos y las FF.AA., esta coalición contó con el apoyo ideológico de integrantes de la tecnocracia econámica, fundamentalmente las corrientes monetaristas que comenzaban a emerger desde ciertas universidades norteamericanas (O" Donnell, 1997a; Biglaiser, 2002). Chile representó el caso en donde esta alianza se articuló de manera más consistente, disponiendo de condiciones institucionales (un gobierno militar fuertemente centralizado) que garantizó la capacidad político-institucional necesaria para hacer viable y sustentable al programa reformista apoyado por las elites empresariales y técnicas (Castiglioni, 2005).

La instauración de la dictadura militar en 1973 constituyó un auténtico proceso de transformación del modelo de desarrollo chileno. Esto significó una profunda reforma estructural de la economía chilena, orientóndola hacia una economía de mercado (Kurtz, 1999; Posner, 1999; Castiglioni, 2005). También existieron profundas reformas en el sistema de protección social, girando hacia un modelo liberal de prestación, cobertura y financiamiento de los servicios y bienes (Castiglioni, 2005).

Las transformaciones de la dictadura chilena dejaron su huella en las secuencias políticas posteriores. La reestructuración de la economía chilena significó un legado inmodificable para sucesivos gobiernos, dados los equilibrios políticos y económicos que generó (Posner, 1999; Weyland, 1999). Esto se produjo a partir del proceso de árealineamiento de los actores políticos y sociales tras la reforma del modelo de desarrollo. Mientras las reformas liberales posicionaron como actores de poder a los sectores empresariales asociados a la liberalización de la economía chilena, dichas reformas debilitaron severamente a las viejas corporaciones sindicales y demás actores vinculados al MSI (Posner, 1999; Kurtz, 1999; Castiglioni, 2005).

A su vez, el sistema de partidos se reestructuró a partir de la moderación programática y el distanciamiento de la izquierda, particularmente el socialismo, respecto a las bases sociales asociadas al MSI (Roberts, 1998; 2002a). Dichas bases además se encontraron al salir de la dictadura severamente debilitadas, a partir de las políticas de represión del régimen y las políticas de reformas que deterioraron los recursos (negociación salarial, servicios y bienes Públicos como la seguridad social o la salud) que garantizaban la acción colectiva y movilización de movimientos sindicales y sociales (Posner, 2007).

Por estos procesos, la izquierda chilena pasó a tener una estructura partidaria más flexible, con bases electorales menos encapsuladas y con una vinculación de tipo professional party, alejada del tipo de organización mass party y los vínculos programáticos que caracterizaron su relación con los sectores trabajadores durante las décadas previas al golpe militar (Roberts, 2002b).

En síntesis, la profunda reforma del modelo de desarrollo alteró definitivamente el escenario político chileno, a partir de transformaciones en los niveles de organización de distintos grupos sociales, su representación en el sistema de partidos, y la adaptación de los propios partidos políticos en la nueva etapa postdictadura.

El proceso de reformas del modelo de desarrollo también fue llevado adelante en países con un legado populista (Gibson, 1997; Murillo, 2001; Stokes, 2001). A diferencia de las coaliciones populistas tejidas durante el MSI, estructuradas en torno a la alianza entre sectores medios y sectores populares con la burguesía local, las nuevas bases de apoyo de estos regímenes se caracterizaron por un nuevocótipo de alianzas popular-conservadoras (Gibson, 1997). Estas alianzas se articularon en torno al apoyo de los sectores populares (crecientemente fragmentados en términos organizacionales) y el respaldo de los sectores del empresariado beneficiados por el desarme de las políticas pro-MSI. El caso de Argentina representa un ejemplo de la emergencia de estas nuevas coaliciones reformistas pro-mercado articuladas sobre los viejos partidos populistas que había n procesado la incorporación de los sectores populares y que habían llevado adelante la construcción del MSI (Murillo, 2001).

En Argentina no fue sino hasta el ascenso del gobierno peronista de Carlos Menem (1989) que se profundizan las reformas en el modelo de desarrollo y se procesó la transformación más profunda tanto en términos de representación como de alineación programática, alterando el tipo de competencia política presente en el sistema de partidos. Concentrando funciones y facultades en el Poder Ejecutivocó, el gobierno liderado por Menem impulsó un proceso de transformaciones estructurales: profundizó la apertura de la economía , implementó un vasto plan de privatizaciones de los principales servicios Públicos, así como importantes reformas liberales en el área de la salud, la educación y la seguridad social (Gibson, 1997; Etchemendy, 2001; Murillo, 2001).

En Argentina, esta ruta fue posible a partir de una combinación de factores: el legado de baja autonomía de los sectores subalternos respecto al partido populista, el peronismo (Levitsky, 2003); el carácter delegativo y vertical de la representación política, así como la baja institucionalización del sistema de partidos argentino (O" Donnell, 1997b); finalmente, la fuerte capacidad organizacional del peronismo para encapsular los apoyos electorales entre los sectores populares (Burguess-Levitsky, 2003). Esto permitió que la agenda de reformas llevada adelante por el peronismo lograra aislar a sectores corporativos que integraban la constelación de actores beneficiados por el MSI (Murillo, 2001; Etchemendy, 2001; 2004), lo que debilitó las posibilidades de constituir eventuales coaliciones antirreformistas2. En síntesis, el Estado fue capaz de llevar adelante políticas dirigidas a compensar a sectores beneficiados del viejo modelo, debilitando la constitución de una coalición de veto. A su vez, estas características permitieron darle estabilidad al giro programático y a la re-composición de las bases de apoyo del partido populista (Murillo, 2001; Levitsky, 2003). El peronismo transformó su vínculo con los sectores trabajadores desmovilizados perjudicados por las reformas de mercado, estableciendo vínculos clientelares y una organización de tipo party machine descentralizada a nivel local (Levitsky, 2003).

Es revelante, a su vez, tener en cuenta que los viejos partidos populistas tuvieron éxitos diferenciales en adaptarse al nuevo contexto liberal, condicionados por los incentivos externos y capacidades organizacionales diferenciales que mostraron (Burgess-Levitsky, 2003). En este sentido, contextos de crisis econámica y ausencia de partidos de izquierda desafiantes generaron incentivos para el giro programático de los partidos populistas, tal como ocurrió en Argentina. En el plano organizacional, estructuras organizativas altamente flexibles que permiten la autonomía de los liderazgos partidarios proveyeron condiciones internas para procesar dicha transformación (Burgess-Levitsky, 2003). Por estos motivos, el caso argentino es catalogado como un caso de adaptación exitosa a la agenda programática de mercado (Burgess-Levitsky, 2003; Levitsky, 2003).

IV. MATRIZ SOCIOPOLÍTICA Y PATRÓN DE REFORMAS EN URUGUAY

Uruguay emprendió un proceso de reformas de su modelo de desarrollo a comienzos de los años 90. Si bien durante el régimen burocrático-autoritario se desarrollaron reformas de llamada "primera generación" (programas de estabilización macroeconámica, liberalización financiera, reforma impositiva), el país no avanzó en reformas estructurales de su MSI (Moreira, 2004). El impulso reformista fue emprendido por los propios partidos tradicionales de orientación policlasista que, a comienzos del siglo, había n edificado el régimen de bienestar e incorporado bajo amplias redes clientelares a los sectores populares urbanos (Collier y Collier, 1991).

A partir del ascenso del Partido Nacional en 1990 y de la fracción más liberal de dicho partido (el herrerismo), el país emprendió un proceso de reformas importantes en su modelo de desarrollo. Entre dichas reformas se destacan la apertura comercial, la profundización de la apertura financiera, la flexibilización laboral, la intensificación de los incentivos para la radicación de inversiones privadas y reformas institucionales que incorporaban mecanismos de mercado en áreas como la seguridad social.

Sin embargo, a diferencia de las transformaciones regionales, Uruguay adoptó un tono claramente más ecléctico en su patrón de reformas (Filgueira y Papadópulos, 1997; Filgueira y Filgueira, 1997). El gasto público se mantuvoc en altos niveles durante toda la década, teniendo crecimientos sostenidos en áreas como la seguridad social; algunas reformas institucionales (como el caso de la educación) adoptaron un claro perfil estatista; la seguridad social adoptó un régimen mixto en donde se mantenía la participación del Estado; finalmente el programa de privatizaciones de los principales servicios públicos fue bloqueado y terminó fracasando.

La academia ha enfatizado que el proceso de reformas uruguayo se explica por la existencia de ciertas condiciones sociopolíticas que lograban favorecer la defensa de los intereses de los movimientos organizados pro-MSI (Filgueira y Papadópulos, 1997; Moreira, 2004). En este sentido, el proceso híbrido de reformas reflejó un proceso en donde se lograron resguardar, al menos parcialmente, los beneficios de distintos grupos organizados (funcionarios Públicos, pasivos, asalariados privados de sectores protegidos).

Uruguay se caracterizó por la existencia de sectores con alta capacidad de movilización, fundamentalmente aquellos anclados en el Estado. Estos sectores dispusieron, además , de dispositivos institucionales (mecanismo de democracia directa) que permitieron posicionar sus demandas, articulando a la vez una coalición de "veto" apoyada por la izquierda política (Frente Amplio) que agrupaba a movimientos y organizaciones sociales que se oponían a las reformas de mercado (Filgueira y Papadópulos, 1997; Moreira, 2004, Luna, 2004b).

En segundo lugar, las características institucionales permitieron que los sectores sociales organizados pudieran activar recursos para movilizarse y bloquear ciertas reformas. La existencia de un sistema de partidos institucionalizado, así como la alta permeabilidad de las propias estructuras partidarias a dicho grupos organizados, caracterizaron un régimen en donde la negociación permanente constituye la norma en el proceso de implementación de las políticas Públicas (Lanzaro, 2000a). Los partidos políticos han jugado un rol importante como instituciones mediadoras en la arena política y en el diseño de sistemas de cooperación desde el Estado, garantizado por el acceso plural de las distintas fracciones políticas al mismo (Lanzaro, 2000a). Todas estas características consolidan la existencia de un sistema de partidos institucionalizado, que establece vínculos fluidos con grupos organizados, lo que establece fuertes incentivos endógenos para el seguimiento de secuencias graduales en la transformación de su modelo de desarrollo (Lanzaro, 2000a).

En relación a la propia competencia política, debe mencionarse el rol de articulación política que realizará la izquierda (el Frente Amplio), el cual logró constituirse en el defensor del MSI, sobre el cual existió un amplio consenso en la sociedad uruguaya (Lanzaro, 2000b; Moreira, 2004; Luna, 2004a). Durante este período, el sistema de partidos uruguayo activó un tipo de competencia ideológica no presente antes de 1973, en donde la izquierda asumirá la representación de los grupos organizados pro-MSI (Luna, 2004a; Moreira, 2004). En este sentido, y a diferencia del caso chileno, el proceso de renovación de la izquierda uruguaya no se apoyó en el distanciamiento respecto a las viejas bases sociales organizadas. El alineamiento de la coalición de izquierda con las corporaciones asociadas al MSI se da en el marco de un proceso de moderación política caracterizado por la disolución de las vetas programáticas más radicales y su acercamiento a las propuestas de corte estatista más tradicional, hegemónicas en la sociedad uruguaya (Garcé Yaffé, 2004; Yaffé, 2005).

En síntesis, por un lado, la profundidad de las políticas de bienestar desarrolladas durante la primera mitad de siglo en Uruguay dispuso la existencia de un conjunto de grupos sociales organizados que se beneficiaron de las provisiones de dicho régimen de bienestar. Por otro lado, el patrón pluralista de incorporación de los sectores subalternos permitió constituir un legado de fuerte capacidad organizacional por parte de las bases organizadas en torno al MSI, para incidir y posicionarse en la arena política. A su vez, su capacidad de movilizar recursos y su capacidad de viabilizar su representación política dentro de la competencia partidaria a partir de la emergencia y crecimiento de la izquierda desde la salida de la dictadura, permitieron moderar y eventualmente bloquear los procesos de reforma.

Como resultado, Uruguay constituyó el país con menor grado de avances a nivel regional en materia de reformas estructurales (Lora, 2001). Esto es cierto aun si comparamos los países del Cono Sur. Uruguay presenta el valor más bajo de reformas liberales de los tres países al finalizar la década, si bien presenta un crecimiento absoluto en losúltimos 15 años (véase cuadro 4). Chile finaliza la dictadura militar con valores altos en el índice, mientras Argentina profundiza las reformas liberales durante el período democrático.


V. ARGENTINA, CHILE Y URUGUAY EN PERSPECTIVA COMPARADA

Uruguay se diferencía de las rutas populista y autoritaria en su proceso de reformas del MSI, explicado por características distintas de su matriz sociopolítica. A diferencia de la ruta populista, contó con un sistema de partidos institucionalizado y un patrón pluralista de incorporación de los sectores subalternos a la arena política que permitieron la generación de una coalición antirreforma, así como el árealineamiento de la competencia política en base a issues ideológicos. El nacimiento y consolidación de una coalición de izquierda (Frente Amplio) durante los años 70 implica la emergencia de un actor político que asume la defensa del MSI en forma enlazada con las corporaciones sindicales y organizaciones sociales emergentes en el período de expansión del modelo.

Es posible identificar también una ruta autoritaria de reformas. Esta ruta se produjo en países donde existió una alta institucionalización partidaria y enlaces programáticos entre los partidos de izquierda y los sectores subalternos organizados, debido a la fuerte raíz clasista de dichos partidos, así como a la importante organización y movilización de los sectores trabajadores. Chile es el caso paradigmático de esta configuración. En estos casos, la representación partidaria estuvocócaracterizada por un mayor alineamiento con cortes horizontales de la sociedad (Roberts, 2002). Asimismo, la competencia política estuvo altamente institucionalizada, a partir de la fluida representación política de los distintos clivajes de clase: el socialismo y el comunismo representando a los sectores trabajadores, la democracia cristiana a los sectores medios, mientras los partidos conservadores tuvieron su base de apoyo entre empresarios y terratenientes. Este escenario multipartidista le dio estabilidad a la propia competencia política, generando incentivos para que los actores se mantuvieran dentro del sistema (Scully, 1992; Rueschemeyer et al., 1992).

En principio, Uruguay compartió algunas características antecedentes existentes por países que siguieron la ruta autoritaria de reformas. Uruguay comparte con dicha ruta la existencia de una alta institucionalización partidaria. Sin embargo, a diferencia de la configuración chilena, los vínculos clientelares entre los sectores subalternos y el sistema de partidos provocaron la inexistencia de vínculos programáticos y alineamientos de clase en el sistema de partidos. La competencia política señorientó a identificaciones partidarias más que a clivajes de clase (Moreira, 2004). La emergencia de un partido de izquierda fue tardía en momentos de crisis del MSI, e integró núcleos duros de la organización sindical con un alto componente de sectores medios, siendo desde el inicio bastante más policlasista que la izquierda chilena.

En definitiva, Chile muestra cómo la ruta autoritaria radicalizada de reformas es más probable en un escenario de polarización de clases que alinea de forma horizontal la competencia partidaria. En este contexto, la instancia autoritaria operó como "instancia crítica" que procesa de forma radical la puja distributiva en el período de crisis del modelo de desarrollo. El nuevo escenario autoritario generó las condiciones para neutralizar la organización de los sectores asociados al MSI, disponiendo de condiciones políticas para la reestructuración del modelo de desarrollo. A su vez, las condiciones heredadas del régimen militar en Chile (adaptación organizacional de la izquierda, debilitamiento de las bases sociales asociadas al MSI, cambio de vínculo entre los partidos de izquierda y los sectores sociales organizados) le dan estabilidad a las transformaciones en el modelo de desarrollo a la vuelta de la democracia. Este proceso es alimentado por algunas características propias que adopta la competencia partidaria en el sistema de partidos chileno (bipolar, bajo una dinámica centrípeta), así como por los incentivos institucionales existentes heredados del período militar: el sistema electoral binominal que provoca la exclusión parlamentaria de los partidos radicales que se oponen al modelo de mercado, y la reforma constitucional que le asigna la derecha chilena una capacidad de veto importante en términos parlamentarios, a partir de la constitución de senadores vitalicios (Tironi- Agüero, 1999; Castiglioni, 2005).

En síntesis, Uruguay comparte con el caso chileno la existencia de un sistema de partidos institucionalizado. Sin embargo, a diferencia de dicho país, el proceso de incorporación de los sectores subalternos no se produce por medio de un partido de izquierda, sino mediante partidos clientelares de baja cohesión ideológica. El propio proceso de incorporación policlasista de los sectores sociales al sistema de partidos influyó en la reestructura del régimen tras el quiebre autoritario. La existencia en Chile de un sistema de partidos que procesaba e integraba clivajes de clase en la estructura de competencia política (Scully, 1992) desató consecuencias importantes en términos de reestructura del modelo de desarrollo durante el período de crisis del MSI, generando una intensificación del conflicto distributivocóen los 70. A diferencia del caso chileno, en Uruguay el régimen autoritario no estuvo constituido por una coalición sociopolítica estable, lo que junto con otros factores estrictamente institucionales (poder descentralizado al interior de la estructura militar, menor incidencia de las elites técnicas) obstaculizó el emprendimiento de un proceso de reformas ambicioso del modelo de desarrollo (Castiglioni, 2005).

En definitiva, por las propias características de incorporación de los sectores populares a la arena política, de alineación de los clivajes de clase al sistema de partidos, así como por las características de la competencia política, Chile desarrolló un proceso de reestructura de su modelo de desarrollo más profundo en el contexto autoritario. Los efectos de re-estructuración del MSI en dicho contexto generaron el debilitamiento y virtual desaparición de la coalición social que sostenía el MSI, generando transformaciones en la competencia política y en los patrones de representación política de la sociedad chilena.

Uruguay tampoco experimentó un patrón vertical de incorporación política de los sectores subalternos como en los regímenes populistas. La autonomía de sectores organizados en el contexto de un sistema de partidos institucionalizado no brindó condiciones para procesar una ruta de reformas como la seguida países con legado populista. En estos regímenes, los grupos asociados al MSI no contaron con canales y dispositivos institucionales autónomos para activar demandas, movilizarse y generar efectos áreactivos sobre el sistema de partidos. Por las características propias de estos regímenes, la adaptación exitosa de los partidos populistas al nuevo contexto de reformas (en ausencia de un desafío desde la izquierda del sistema de partidos) logró neutralizar los dispositivos de movilización de los sectores subalternos y aislar a los eventuales actores de veto a las reformas.

VI. CONCLUSIONES

Los procesos ortodoxos de reformas a nivel regional estuvieron asociados a la presencia de dos configuraciones en los países del Cono Sur. Por un lado, regímenes con sistemas de partidos institucionalizados, que tuvieron un legado de incorporación de los sectores subalternos por la vía de partidos radicales, que procesaron las reformas de su modelo de desarrollo en el contexto de regímenes autoritarios. Por otro, regímenes de raíz populista caracterizados por la presencia de sistemas de partidos menos institucionalizados, que experimentaron un proceso de incorporación de sus sectores subalternos bajo movimientos populistas de corte multiclasista. La reformas en su modelo de desarrollo fueron árealizadas por los propios partidos populistas a través de procesos de reorientación brusca de sus agendas programáticas. Las características institucionales de estos regímenes permitieron a estos partidos negociar de forma aislada las reformas con áreas localizadas de sus bases sociales, reincorporando clientelarmente a los sectores populares desmovilizados y disolviendo la posibilidad del surgimiento de coaliciones antirreformistas.

En Chile, las políticas de represión, desmovilización y las reformas de mercado impulsadas por el régimen militar debilitaron severamente a los grupos organizados asociados al MSI. Esto produjo que al retorno de la democracia la sociedad chilena fuera radicalmente diferente a la existente a comienzos de los años 70. Fundamentalmente, en relación al balance de poder social. Mientras los sectores afines al MSI resultaron fuertemente debilitados, los sectores vinculados a la economía de mercado resultaron fortalecidos. Esto incidió en la reestructuración del sistema de partidos, alineando la competencia partidaria en torno a ejes político-institucionales y no a issues ideológicos, modificando a su vez el vínculo de los partidos con sus bases electorales.

El partido socialista en Chile evolucionó desde un partido clasista anclado a sus bases obreras a un partido distanciado de los sindicatos y de sus antiguas bases sociales de apoyo, debilitadas en la nueva economía de mercado. El proceso de moderación del socialismo transformó el sistema de partidos chileno, menos orientado en la nueva etapa a establecer vínculos asociativos o corporativos tradicionales, y más orientado a establecer vínculos atomizados e individualizados con sus bases electorales. Además , en un contexto de competencia partidaria en donde los issues pierden intensidad, y bajo la herencia de un sistema de partidos institucionalizado, ha existido un escenario proclive a generar una continuidad de las políticas pro-mercado, más allá de los ajustes correctivos que los sucesivos gobiernos de la coalición de centro-izquierda, la concertación, han impulsado desde 1990. Esto se ha visto reforzado por factores institucionales (el sistema electoral bi-nominal, la Constitución en el año 80) que han restringido las posibilidades de contarácon mayorías parlamentarias, debilitando la capacidad de los sucesivos gobiernos de centro-izquierda para introducir reformas al actual modelo (Castiglioni, 2005).

En Argentina, si bien las políticas de represión durante el régimen militar fueron duras y atacaron al ala radical del movimiento peronista, no destruyeron algunos de los resortes corporativos que beneficiaban a las organizaciones sindicales tradicionales. En este punto, el aspecto clave de la transformación del modelo estatista fue la capacidad del propio partido populista de recomponer sus bases sociales de apoyo (Gibson, 1996; Levitsky, 2003). Fue de hecho el propio peronismo -el partido que había incorporado a los sectores populares durante la década del 40- el encargado de impulsar las reformas de mercado que reestructurarían el modelo de desarrollo.

La existencia de un partido bajamente institucionalizado, que heredó un tipo de vínculo corporativo con sus bases sindicales en un contexto de área de lineamiento programático, permitió generar políticas compensatorias para sectores específicos organizados, negociando los paquetes de reforma de manera atomizada (Etchemendy, 2001; Murillo, 2001). Esto produjo políticas intersectoriales dispares, que combinaron políticas de liberalización con el sostenimiento de protecciones en áreas específicas de la economía . Deben considerarse además las características institucionales heredadas que, en combinación con el tipo de competencia partidaria existente, generaron condiciones aptas para una adaptación exitosa del partido populista a la agenda de mercado (Burgess-Levitsky, 2003). En definitiva, sin un partido desafiante a la izquierda del espectro, las oportunidades de adaptación a las políticas pro-consenso de Washington del peronismo fueron mejores, dados los bajos costos electorales que presentaba el giro programático.

El caso uruguayo constituyó una tercera configuración que permitió la continuidad de secuencias de tipo positive feedback (Pierson, 2005). básicamente, la herencia de un sistema de partidos institucionalizado caracterizado por un formato de representación que no alineó clivajes de clase, sino más bien vínculos de corte clientelar-electoral entre los grupos sociales organizados y los partidos políticos, bajo una integración policlasista, diluyó el carácter reestructurador del régimen militar, limitando su rol como "instancia crítica" en la reformulación del modelo de desarrollo. Como resultado, no existieron transformaciones significativas del modelo, manteniéndose incambiados algunos de los componentes básicos del sistema de protección social del MSI. Por esto, las bases sociales del MSI no lograron ser desmovilizadas más allá de las políticas de represión política durante el período. Dicho escenario permitió mantener las condiciones para la organización y movilización de estos sectores tras el paréntesis autoritario.

Conjuntamente, Uruguay experimentó un proceso político caracterizado por la emergencia y consolidación de un partido de izquierda que logró articular a los sectores afines al MSI, los cuales heredaban además una amplia automía organizacional para movilizarse. El Frente Amplio, coalición de partidos de izquierda nacida a comienzos de los años 70, logró, tras el régimen militar, consolidarse como la coalición política que ejercía la representación de las organizaciones y grupos de interés articulados en torno a la defensa del MSI. En este sentido Uruguay es un caso que ejemplifica la persistencia de las bases sociales organizadas en torno al MSI y la adaptación organizacional exitosa de un nuevocópartido de izquierda que pasa a representar política y electoralmente a dichas bases. Estos factores mencionados condicionaron el carácter negociado y gradualista de las reformas emprendidas en el período postransicional.

En definitiva, el presente análisis procura demostrar las distintas dinámicas políticas generadas por la configuración diversa de legados de incorporación, características de la competencia política, formatos de representación y coaliciones sociales de estos regímenes, y su vínculo con patrones de reforma de los modelos de desarrollo en lasúltimas décadas. Además , estos factores generan patrones de reforma diversos en países con condiciones estructurales iniciales similares que podrían uniformizar en un principio las trayectorias de reforma en materia de desarrollo para los casos analizados.

En síntesis, lo que logra explicar la diferencia entre las trayectorias seguidas por estos tres países es la existencia de factores que desactivan las secuencias del tipo positive feedback (Pierson, 2005). En este tipo de procesos, identificados como explicaciones que utilizan la variable histórica como una dimensión relevante para entender la evolución de instituciones políticas, sociales y econámicas, las condiciones precedentes tienden a reproducirse en secuencias posteriores (Pierson, 2005). Si bien países como Argentina y Chile legaron, al igual que Uruguay, condiciones estructurales favorables para la reproducción del MSI (extensos regímenes de bienestarácombinados con una fuerte movilización de sus sectores populares y/o medios) existen condiciones sociopolíticas que actúan como factores de cambio de las secuencias anteriores, estableciendo un quiebre de los efectos inerciales que tienen las secuencias de tipo positive feedback3.

Finalmente, es importante mencionar cómo los patrones de reforma y su interrelación con componentes institucionales y estructurales inciden sobre el nuevo contexto político: la emergencia de gobiernos de signo de izquierda o centro-izquierda en la región . A diferencia de categorizaciones dicotómicas de estos nuevos gobiernos árealizada por ciertos autores (Castañeda, 2006), las secuencias de reformas descritas y su vínculo con los factores institucionales y socioestructurales presentados, diversifican los tipos de trayectoria esperados en los gobiernos progresistas de la región.

En términos generales, los partidos de izquierda llegan al gobierno en el contexto de sociedades crecientemente fragmentadas, economías transformadas, estados con crecientes restricciones externas, capacidades institucionales erosionadas y bases sociales desmovilizadas. Sin lugar a dudas, la presencia de estos factores contextuales está determinada en parte por la transformación del modelo de desarrollo en las últimas décadas, el cual ha generado cambios globales muy importantes: tanto en las características organizacionales de los partidos políticos como sus bases sociales y en los formatos de intermediación entre los partidos y sus bases electorales. Los propios partidos de izquierda o populistas que incorporaron a los sectores subalternos se han visto afectados por estas transformaciones, habiéndose adaptado en términos programáticos y organizacionales de muy diferente manera (Roberts 1998; Levitsky, 2003; Yaffe, 2005). No obstante, como aquí ha sido mostrado, los patrones de reforma en las políticas de desarrollo y su interrelación con componentes institucionales y socioestructurales han sido diversos. Esto debería ser tenido en cuenta a la hora de tipificar la trayectoria de los gobiernos progresistas en la región, así como sus principales dilemas en términos deñopciones de desarrollo.

 

NOTAS

1 El caso uruguayo, por el tipo de patrón de incorporación de los sectores subalternos al sistema de partidos (partidocrático-clientelar) tuvocóun proceso de movilización de tipo electoral (activando a sectores sociales medios y bajos en instancias electorales) más que de tipo social. En este último tipo, más afín a los casos argentino y chileno, los procesos de incorporación se hicieron mediante la activación de sectores definidos a partir de ciertas categorías sociales (obreros, campesinos), articulados bajo formatos organizacionales con distintos niveles de institucionalización. Véase (Collier y Collier, 1991; Rueschemeyer et al., 1992).

2 Este aislamiento supuso acciones tendientes a lograr el apoyo de determinados sectores del sindicalismo, ya sea manteniendo viejos beneficios heredados como proveyendo beneficios de nuevo tipo, como la participación econámica en las empresas privatizadas. Ver Murillo (2001).

3Una discusión relevante a desarrollar es de si estas configuraciones que quiebran procesos inerciales deben ser consideradas como unidades de análisis que su evolución aún logra ser explicada por lógicas de causación de tipo path-dependent. En la literatura existen disensos en lo referente a las características propias del enfoque path-dependent. Por un lado, algunos autores como Pierson identifican el concepto de path-dependent como asociado a un proceso positive feedback. Por otro, hay autores que sostienen que existen diferentes secuencias de tipo path-dependent: las secuencias de increasing returns, equivalentes a los procesos de positive feedback (Mahoney, 2005), y las áreactive sequences, caracterizadas por los cambios del orden temporal y causal de los eventos conectados, por vía de procesos que transforman y eventualmente revierten los eventos iniciales. Si bien el evento inicial impacta en el resultado final, este no se produce como efecto de la reproducción sino como transformación, por alteración parcial o total de la secuencia inicial (Mahoney, 2005). En definitiva, siguiendo este segundo tipo, los casos de Argentina y Chile pueden ser considerados por evoluciones path-dependent, donde por características de las variables antecedentes iniciales su impacto se produce por la vía de la reestructuración de los arreglos institucionales propios de la era-MSI.

* Agradezco los comentarios de Juan Pablo Luna, Cristián Pérez, Fernando Filgueira y Jennifer Pribble a versiones iniciales o avanzadas de este trabajo, así como las sugerencias y críticas recibidas por dosárbitros anónimos.

 

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Pablo Alegre es licenciado en Ciencia Política por la Universidad Católica del Uruguay. Se desempeña como investigador del Programa sobre integración, pobreza y exclusión social (IPES) en la Universidad Católica del Uruguay. Ha sido docente de Metodología en el Departamento de Ciencias Sociales de dicha Universidad. Sus principales áreas de interés son: política comparada, economía política, regímenes de bienestar y relaciones laborales.

(E-mail: palegre@ucu.edu.uy)

 

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