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Revista de ciencia política (Santiago)

On-line version ISSN 0718-090X

Rev. cienc. polít. (Santiago) vol.34 no.1 Santiago  2014

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2014000100006 

ARTÍCULOS

 

COSTA RlCA: ELECCIONES EN EL CONTEXTO POLÍTICO MÁS ADVERSO ARROJAN LA MAYOR FRAGMENTACIÓN PARTIDARIA EN 60 AÑOS

Costa Rica: Elections Under the Most Adverse Context Produce the Highest Political Fragmentation in 60 Years

 

RONALD ALFARO-REDONDO

University of Pittsburgh Programa Estado de la Nación Universidad de Costa Rica

STEFFAN GÓMEZ-CAMPOS

Programa Estado de la Nación


RESUMEN

La dinámica sociopolítica de Costa Rica en 2013 e inicios de 2014 se puede resumir en cuatro grandes áreas. En lo político, los costarricenses afrontaron las elecciones nacionales en el contexto político más adverso desde el restablecimiento de la democracia electoral en 1953. En este contexto predominan la pérdida de apoyo ciudadano al sistema político y un prolongado periodo de alta movilización popular. En el ámbito legislativo, los temas prioritarios discutidos por una Comisión Presidencial para la Gobernabilidad Democrática no tuvieron mayor eco en el Congreso. En materia de administración de la justicia, la sobrepoblación carcelaria puso en aprietos a las autoridades judiciales. Finalmente, en política exterior se reseña brevemente que el 2013 fue un año que reavivó los eventos que marcaron el 2010 en torno al conflicto con Nicaragua.

Palabras clave: Costa Rica, elecciones, fragmentación política, gestión política, relaciones Ejecutivo y Legislativo.


ABSTRACT

Four main features characterize socio-political events in Costa Rica during 2013 and early 2014. First, voters cast their votes in presidential and legislative elections held under the most adverse political context since the restoration of electoral democracy in 1953. Three aspects characterize this context: popular support to the political regime is in decline, the longest period of social protests, and high instability in the cabinet. Second, Congress has ignored the recommendations offered by a Presidential Commission in democratic governability. Third, in judicial politics, overcrowded prisons became an important issue that put a lot of pressure in both the Judiciary and the Executive. Finally, the territorial conflict with Nicaragua dominates foreign affairs.

Keywords: Costa Rica, national elections, political fragmentation, government performance, Executive-Legislative relation.


 

I. TEMAS RELEVANTES EN LA REALIDAD NACIONAL Y SU IMPACTO POLÍTICO

El 2013 cerró en medio del decimosexto proceso electoral consecutivo desde la fundación de la Segunda República1. Una campaña que se desarrolló en el clima electoral más adverso desde que se tienen registros. Durante el desarrollo de la campaña electoral los temas que dominaron la discusión fueron la desigualdad social, la pobreza, la corrupción, el rezago en infraestructura, la sostenibilidad de la seguridad social, y en menor medida la situación fiscal del país.

En el Ejecutivo continuaron las dificultades en la gestión política y la inestabilidad en el gabinete, agravadas por el impacto en la opinión pública de conflictos de alto perfil. Tal fue el caso con las pugnas con diferentes sectores sociales y de gobierno por la concesión otorgada a la empresa brasileña OAS para construir la nueva carretera que conecta a San José (la capital) con San Ramón (un cantón al occidente de la capital). Los vecinos de San Ramón se manifestaron abiertamente opuestos a este contrato por presentar sobreprecios considerables y no cumplir con las demandas del flujo vehicular de este trayecto. Otro de los problemas surgidos durante el año estuvo relacionado con el proyecto de refinería de petróleo financiada por el gobierno de China que también fue cuestionado por los altos sobreprecios, factibilidad e idoneidad. Y el otro gran conflicto que se ventiló ante la opinión pública -aunque no fueron los únicos- estuvo relacionado con considerables cuestionamientos hacia la Presidencia de la República por la utilización de un avión privado de un empresario investigado por presuntos vínculos con el narcotráfico.

El saldo de estos conflictos con alto perfil público fue la salida de altos jerarcas del Ejecutivo y fuertes tensiones sociales que se expresaron mediante protestas ciudadanas y bloqueos callejeros. Esta ha sido una característica desde el inicio de la administración en 2010. En los primeros dos años de gobierno, el gabinete de la presidenta Chinchilla experimentó el cambio de quince de los veintiún ministros y ministras que empezaron en mayo de 2010 (Programa Estado de la Nación, 2012). Es decir, a la mitad del periodo más del 70% de su gabinete inicial había cambiado. Dato que refleja la alta inestabilidad dentro del Ejecutivo, en mucho explicado por los problemas de alto perfil público anteriormente indicados.

Este fenómeno se mantuvo durante el tercer año de gobierno. En el caso de la refinería con China se dio la renuncia del presidente ejecutivo de la Refinería Costarricense de Petróleo (Recope), luego de que la Contraloría General de la República rechazara el refrendo del contrato para la nueva refinería de petróleo. En el caso del avión privado utilizado por la presidencia, se produjo la renuncia del Ministro de Comunicación, del director de la Dirección de Inteligencia y Seguridad (DIS) y de la asistente personal de la Presidenta de la República. Estos y otros conflictos de alto perfil público generaron, durante el 2013, una reducción importante en los niveles de apoyo hacia el gobierno.

En el congreso el oficialismo retomó el control del Directorio Legislativo y de comisiones legislativas estratégicas para el gobierno. Sin embargo, eso no significó una mejora significativa en la tramitación de proyectos estratégicos para el desarrollo humano del país. El mejor ejemplo es que los temas prioritarios discutidos por una Comisión Presidencial para la Gobernabilidad Democrática, convocada por la presidencia, no tuvieron mayor eco en el Congreso. Las propuestas de reforma de esta Comisión incluyeron aspectos sobre reforma del Estado, ajustes institucionales para el combate a la pobreza y corrupción, balance de poder entre Ejecutivo y Legislativo, y aspectos específicos sobre el proceso legislativo que se ha vuelto más entrabado y lento. No obstante, ni el Ejecutivo en sesiones extraordinarias ni la fracción de diputados oficialista dieron respaldo y trámite a las principales propuestas de esta Comisión de estudio.

En materia electoral se dieron los procesos internos para la creación de nuevos partidos para la competencia electoral. Trece fueron los partidos que presentaron nóminas para el Ejecutivo. Esta amplitud en la oferta electoral también evidenció las dificultades que enfrenta el sistema electoral para brindar acceso equitativo al financiamiento político, y a espacios de publicidad a la mayoría de los partidos políticos. Una vez más, varios de los candidatos presidenciales se manifestaron en contra públicamente y ante el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), de la invisibilización que sufrieron con las reglas electorales actuales. Un tema que sigue sin resolverse a pesar de algunas iniciativas que ha presentado el TSE para mejorar la equidad.

De cara a los comicios el escenario electoral estuvo marcado por la amplia volatilidad en las preferencias electorales, los múltiples debates y discusiones que los medios de comunicación organizaron para conocer las principales ideas de los candidatos, y las discusiones en la opinión pública en torno a los resultados de los sondeos de opinión pública. Los resultados electorales mostraron que ninguno de los partidos alcanzó el 40% mínimo para ganar en primera ronda, y por segunda vez el país irá a segunda ronda electoral a realizarse el 6 de abril. Los resultados fueron recibidos con sorpresa en buena parte del electorado porque el Partido Acción Ciudadana (PAC) culminó en primer lugar en la votación presidencial, con una diferencia de poco más de 19 mil votos por encima del tradicional Partido Liberación Nacional (PLN), que se mantuvo primero a lo largo de la campaña en los diferentes sondeos de opinión.

El 2013 fue también un año importante para las investigaciones emprendidas por el Tribunal Supremo de Elecciones sobre las anomalías en el manejo del financiamiento político de la campaña electoral de 2010. Se dio el inicio de pesquisas judiciales, solicitudes de levantamiento de inmunidad de diputados, la elevación a juicio de algunos casos y la desestimación de otros. Todo lo cual plantea que las reformas electorales aprobadas en octubre 2009 afinaron los controles sobre el financiamiento y evidenciaron prácticas incorrectas, o al menos dudosas, que los partidos políticos parecieran tener arraigadas en el manejo del financiamiento público y donaciones para sus campañas electorales.

En materia de administración de la justicia, el 2013 dio nuevas señales de alerta sobre un problema creciente: la sobrepoblación carcelaria. Por decisión judicial el Ministerio de Justicia se vio obligado a poner fuera del sistema institucional a más de 300 personas privadas de libertad, en atención a los reclamos sobre la violación de los derechos humanos de estas personas. Otro tema que sigue sin resolverse, y que podría generar mayores problemas en los próximos años.

El Programa Estado de la Nación (2012) señaló que al 2011 la población encarcelada por hechos de naturaleza penal ascendía a 11.989 personas. Eso es 4.418 personas más (58%) que las registradas al final del 2006. Este aumento produjo un hacinamiento del 32% en los centros penitenciarios hasta marzo de 2012. A ese momento solo dos de los quince centros penales del país no tenían problemas de sobrepoblación.

Una de las causas identificadas para ese incremento es la alta proporción de condenas en los nuevos tribunales de flagrancia, establecidos en el país durante el 2008. Con ello, el Poder Judicial estableció la separación de los procesos penales que requieren de un proceso ordinario, de aquellos en los que se detiene a la persona mientras comete el delito. En este último caso, los procesos son más expeditos y tienen una mayor proporción de sentencias condenatorias. En efecto, más del 85% de las personas que van a juicio en tribunales de flagrancia resultan condenadas, lo que ha generado un incremento sustantivo de la población carcelaria. Efecto, aparentemente, no previsto.

Y finalmente, en política exterior, el 2013 fue un año que reavivó los eventos que marcaron el 2010 en torno al conflicto con Nicaragua. Durante este año se continuó con la denuncia internacional por los incumplimientos de Nicaragua con relación a las medidas cautelares impuestas por la Corte Internacional de Justicia en torno al conflicto de isla Calero. Este conflicto se generó cuando fuerzas armadas nicaragüenses ocuparon territorio costarricense mientras ocurrían labores de dragado por parte del gobierno nicaragüense en el limítrofe río San Juan.

En otros ámbitos, también internacionales, destacan las visitas de los Jefes de Estado de dos de los socios comerciales y políticos claves del país: Estados Unidos y China. Asimismo, hubo acercamientos con la Alianza para el Pacífico con el fin de buscar el ingreso en esta iniciativa. En materia comercial destacó la negociación de tratados de libre comercio con Colombia y un acuerdo de Asociación Libre de Comercio con la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), integrada por Suiza, Noruega, Islandia y Liechtenstein.

II. RESULTADOS DE ELECCIONES NACIONALES: FEBRERO 2014

El 2 de febrero de 2014 los costarricenses efectuaron el decimosexto proceso electoral consecutivo desde 1953. En esta oportunidad únicamente se renovaron los cargos de Presidente, Vicepresidentes de la República (2) y 57 diputados a la Asamblea Legislativa. Como hecho relevante, por primera vez el Partido Acción Ciudadana (PAC) encabezó las preferencias de los electores en la elección presidencial con el 31% de los votos, relegando al Partido Liberación Nacional (PLN) -la agrupación más longeva-, que ha controlado el Poder Ejecutivo por dos periodos consecutivos, al segundo lugar. En virtud de que ningún candidato alcanzó el 40% del voto popular, será necesaria una segunda ronda prevista para el 6 de abril, en la que competirán los dos partidos arriba mencionados.2

La elección parlamentaria arrojó un Congreso sin mayoría y con representación de nueve fuerzas políticas. Las elecciones se desarrollaron en un ambiente de normalidad aunque en una atípica coyuntura de pérdida de respaldo ciudadano a la democracia. El 32% de los electores se abstuvo de participar. Sobresalen en esta elección la introducción del voto en el extranjero, la consolidación del eje de partidos de centro/centroizquierda, la prolongación del contexto de fragilidad y volatilidad de los apoyos a los partidos políticos, la mayor fragmentación política en 61 años y las disparidades territoriales en la participación electoral.

Organización electoral

A diferencia de otros sistemas electorales, en Costa Rica no es necesario inscribirse para sufragar, pues el registro de electores es automático. 3.078.321 electores estaban habilitados para votar. Esta cifra representó un incremento de 7,4 puntos porcentuales más que los registrados en 2010. El 75% de los electores residía en las provincias (o departamentos) centrales y el 25% restante pertenecía a las regiones periféricas (fronteras y costas: Guanacaste, Puntarenas y Limón).

 

Cuadro 1. Resumen de resultados de la elección general 2014
 
 

a La categoría "Otros partidos" incluye en la elección presidencial a los restantes ocho partidos políticos, seis de los cuales no alcanzaron siquiera el 1% de los votos válidos emitidos. En el caso de la elección legislativa, dicha categoría agrupa a los restantes 16 partidos políticos, uno de los cuales obtiene dos diputados, y tres obtienen un diputado.

Fuente: Elaboración propia con información del TSE.

 

Por primera vez 12.654 electores estaban habilitados para votar en el extranjero. El TSE habilitó 6.515 urnas electorales en 2.115 centros de votación dentro y fuera del país. En esta oportunidad aumentó el número de juntas receptoras de votos y el de centros de votación producto de la habilitación de embajadas y consulados para que los ciudadanos residentes en el extranjero ejercieran su derecho al sufragio.

Participación político-electoral

En el 2014 más de un tercio del padrón electoral (32%) no participó de las elecciones. Dicho porcentaje es el cuarto más alto en 61 años. Lo superan los comicios de 1953, 1958 y 2006. Igual que en todos los comicios desde 1953, el porcentaje de abstencionismo en las provincias de Guanacaste, Puntarenas y Limón fue superior al promedio nacional, llegando incluso a porcentajes del 40% en las dos últimas localidades. Estas provincias son a su vez las regiones de menores niveles de desarrollo y menores oportunidades para sus pobladores, lo que reafirma la existencia de desigualdades y brechas políticas que se manifiestan regionalmente. En términos generales, quienes no participan de los eventos electorales son mayoritariamente población joven, hombres y residentes de las regiones costeras y fronterizas.

La contienda presidencial

Trece candidatos compitieron por la presidencia. El Partido Acción Ciudadana (creado en 2001), de inclinación centroizquierda, ganó la elección con el 31%, una cifra insuficiente para ganar en primera ronda. En segundo lugar se ubicó el Partido Liberación Nacional (PLN), fundado en 1951, de tradición socialdemócrata y hoy catalogado como centrista, con el 30% de los votos. En tercera posición se situó el Frente Amplio (FA), una agrupación de izquierda, con el 17% de los votos. En cuarto lugar y bastante alejado de los tres anteriores se situó el Movimiento Libertario (ML), una agrupación de derecha que participaba por quinta ocasión, con el 11% de los votos. El Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) de centroderecha alcanzó únicamente el 6% de los sufragios.

El principal hecho de la elección estudiada es el aumento en el respaldo electoral del Frente Amplio. El FA, cuyo origen se remonta a 2004 (fundado originalmente a escala provincial y que se transforma a escala nacional en 2010), únicamente poseía un diputado en la legislatura anterior y un concejal municipal en todo el país (elegido en Siquirres).3 No obstante, su candidato, un abogado de 36 años, logró aglutinar con un discurso contra el continuismo en el Ejecutivo el apoyo de un importante sector de votantes decepcionados con la labor del gobierno y de los votantes jóvenes. El partido fue la segunda fuerza electoral en las provincias periféricas y eligió al menos un diputado en cada una de las siete provincias del país, un hecho inédito entre las agrupaciones de izquierda en la historia electoral reciente.

El PAC ganó la elección por un ajustado margen con un candidato que a cinco meses de la elección era un completo desconocido entre la opinión pública y a quien las encuestas a escasos días de la elección, al igual que como sucedió en la convención interna del partido, daban pocas posibilidades de forzar a una segunda ronda. En diciembre las encuestas mostraron un notable repunte del FA y una caída del respaldo del candidato del partido oficialista. Los medios de comunicación "pintaron" la elección como una contienda entre dos contrincantes: el PLN y el FA. Los oficialistas redireccionaron su errática campaña en ataques al FA catalogando a su candidato como comunista, chavista y sembrando dudas sobre su proyecto político. Mientras eso sucedía una alta proporción de votantes se autodefinía como indeciso en las encuestas y prestaba atención a los debates y demás actividades de la campaña. Este panorama benefició al PAC, cuyo candidato mostró una actitud serena pero combativa al cierre de la carrera, así como una opción moderada y capaz de romper la inercia política del continuismo con un discurso autodenominado por su candidato como "progresista".

Los 19.232 votos que separaron al PAC del PLN -equivalente al 0,93% de los votos-constituye la tercera menor diferencia entre dos agrupaciones políticas en la historia electoral costarricense. El PAC experimentó un ascenso en su respaldo electoral gracias a que aglutinó el apoyo de un sector de la oposición y de los indecisos. A pesar del aumento del respaldo hacia este partido en la elección presidencial respecto de lo sucedido en 2002, 2006 y 2010, el partido ha sido incapaz en las cuatro elecciones en las que ha participado de alcanzar un apoyo homogéneamente distribuido en el territorio. A diferencia del PLN, el PAC recibió el apoyo mayoritariamente de comunidades localizadas en el centro del país, de mayor concentración de población y mayor desarrollo humano.

Al PLN lo apoyaron principalmente electores de zonas costeras y fronterizas, caracterizadas por ser mayores extensiones de territorio, menor densidad poblacional y mayores rezagos en materia de desarrollo humano y de participación política. Vale la pena recordar que antes de 2006 estas zonas constituían los bastiones electorales tradicionales del PUSC.

Con estos resultados queda de manifiesto la consolidación del desplazamiento del comportamiento electoral del eje centro-centroderecha personificado en el PUSC-PLN, hacia el eje centro-centroizquierda, con un marcado protagonismo del PAC-FA (Alfaro, 2006). El PAC, que en 2002 fue la tercera fuerza política en importancia y en el 2006 y 2010 la segunda, se posicionó como la primera fuerza política, que en caso de ganar la segunda ronda le daría por primera vez el triunfo en una elección presidencial. De acuerdo con la votación presidencial, Acción Ciudadana ganó en 36 municipios (44%) mientras que Liberación Nacional se impuso en 43 localidades y el Frente Amplio ganó en dos cantones. Igual como sucedió en los comicios del 2006, el PAC superó a su rival más inmediato en las cuatro provincias del Valle Central, pero perdió por un amplio margen en las zonas periféricas, a tal punto que en algunas provincias fue el cuarto partido más votado. El PAC no logró superar lo que constituye su principal obstáculo electoral: obtener mayor cantidad de votos en las provincias costeras y fronterizas, a pesar de su gran arraigo en el centro del país. La agrupación muestra importantes debilidades para "nacionalizar" y expandir territorialmente su respaldo.

Comicios legislativos

Por otra parte, en lo que respecta a la contienda legislativa, en comparación con la composición parlamentaria del 2010, la fracción de Liberación Nacional disminuyó de 24 a 18 diputados, el PAC aumentó de 11 a 13, el Frente Amplió aumentó de 1 a 9, el Movimiento Libertario obtuvo únicamente 4 legisladores, el PUSC incrementó su fracción de 6 a 8 parlamentarios, el Partido Accesibilidad sin Exclusión (PASE) pasó de 4 a 1, el Partido Renovación Costarricense pasó de 1 a 2 y los restantes 3 partidos que obtuvieron representación legislativa son unipersonales4. Por sexta elección consecutiva desde 1994 ninguna agrupación política cuenta con mayoría parlamentaria (29 diputados), lo que obliga a todas las fuerzas a negociar y construir alianzas para la aprobación de leyes. La Asamblea Legislativa 2014-2018 se caracteriza por ser la de mayor fragmentación, a causa de la representación de nueve partidos políticos. El antecedente más cercano en esta materia se dio en los periodos 1974-1978 y 2006-2010 en los que ocho partidos se distribuyeron los 57 escaños. La composición histórica del Congreso (1953-2014) por familias de partidos políticos5 muestra el crecimiento de partidos de izquierda y centroizquierda. Este repunte contrasta con la caída de las fuerzas de centro y centroderecha.

Fragmentación política más alta en 61 años y crece la volatilidad electoral

En la literatura especializada sobre partidos políticos predomina la idea de que a mayor fragmentación del sistema político mayor dificultad para construir mayorías y que éstas generen acuerdos. Para medir la fragmentación del sistema de partidos políticos se utiliza el indicador denominado Índice número efectivo de partidos (Laakso and Taagepera, 1979). Entre más se acerque el valor del índice a 2 se está en presencia de un sistema de partidos catalogado como bipartidista y entre mayor el valor, mayor es la fragmentación del sistema. Básicamente, el NEP permite estimar cuántos partidos tienen un peso significativo en la conformación del Congreso. El análisis de los determinantes de la fragmentación política es un tema ampliamente analizado en la literatura politológica (Neto y Cox, 1997). Algunos de estos estudios abordan las particularidades de los partidos políticos latinoamericanos (Coppedge, 1998; Dix, 1989; Mainwaring, 1995), los orígenes del multipartidismo (Jones, 1994), así como los efectos de los bajos niveles de institucionalización partidaria en la región (Mainwaring y Scully, 1995).

 

Cuadro 2. Composición de la Asamblea Legislativa según familia de partidos políticos
 
 

* Categorías:

1) Partido de centro: se trata del Partido Liberación Nacional, la agrupación política de mayor trayectoria en el país. El PLN, fundado en 1951, emergió como una agrupación de inclinación socialdemócrata. Sin embargo posteriormente modificó su carácter ideológico y actualmente constituye un partido centrista.

2) Partidos de derecha y centroderecha: incluye a los partidos Demócrata, Republicano Nacional Independiente, Unión Nacional, Republicano, Independiente, Unión Cívico Revolucionaria, Unificación Nacional, Demócrata Cristiano, Nacional Independiente, Renovación Democrática, Coalición Unidad, Movimiento Nacional, Unidad Social Cristiana y Movimiento Libertario.

3) Partidos de izquierda y centroizquierda: agrupa a los partidos Acción Demócrata Popular, Acción Socialista, Frente Popular Costarricense, Pueblo Unido, Alianza Popular, Fuerza Democrática, Acción Ciudadana y Frente Amplio.

4) Partidos regionales e intereses específicos: Unión Agrícola Cartaginés, Acción Democrática Alajuelense, Unión Generaleña, Agrario Nacional, Renovación Costarricense, Acción Laborista Agrícola, Integración Nacional, Accesibilidad sin Exclusión y Restauración Nacional.

Fuente: Elaboración propia con información del TSE.

 

En 2014 se registró en Costa Rica el número efectivo de partidos (NEP) más alto desde la primera elección de la segunda república en 1953. Luego de un período (1986-1998) con un sistema de partidos políticos con presencia predominante de dos agrupaciones (el PUSC y el PLN), en la primera mitad de la década anterior, el número efectivo de partidos aumentó de dos a tres. No obstante, en 2014 ese número se incrementó a 4,9 y 4,4 en las elecciones legislativas y presidenciales, respectivamente (ver Figura 1). Comparativamente en la elección legislativa el valor del indicador ha sido mayor que en la presidencial. Este aspecto se refleja en una composición pluripartidista del Congreso sin un claro dominador. Ante este panorama los partidos se ven obligados a negociar alianzas para impulsar su agenda política.

En lo que a número efectivo de partidos se refiere, los valores de 2014 sobrepasan a cualquier otro periodo histórico, seguidos por los reportados en las elecciones de 2010, 2002, 1974 y 1958. Como se puede apreciar, los períodos en los que el índice arroja un mayor número efectivo de partidos, incluidos los de la década anterior, constituyen momentos históricos próximos a una reconfiguración del sistema de partidos políticos.

 

 
Fuente: Elaboración propia basada en datos del TSE.
 
Figura 1. Número efectivo de partidos 1953-2014

 

El otro aspecto analizado en las elecciones 2014 es la volatilidad o el desplazamiento del voto entre agrupaciones políticas. Dicho indicador mide la diferencia neta entre las proporciones de votos obtenidos por los partidos políticos en dos elecciones sucesivas. Es decir, este indicador estima el porcentaje de individuos que cambia de partido entre dos elecciones. Según los resultados finales de las elecciones legislativas, 28% de los electores en los comicios presidenciales y 24% en las elecciones legislativas apoyó a un partido diferente en 2014 respecto del que había respaldado en 2010. Los cambios en las preferencias partidarias de 2010 y 2014 reportados por el índice son más altos que los registrados durante el período de vigencia del bipartidismo PLN-PUSC entre 1986 y 1998, pero no llega a los niveles de los comicios de 1962, 1966, 1978, 2002 o 2006 (Figura 2).

Analizados desde una perspectiva histórica, los incrementos en la volatilidad electoral en el período 1953-2014 producen alteraciones importantes en la correlación de fuerzas políticas, particularmente en las elecciones de 1966, 1974, 1978, 1998, 2002, 2006 y 2014. En estos procesos electorales los cambios en el respaldo generaron alternancia en el poder, desplazamientos y sustituciones de partidos políticos de una elección a otra. Inclusive algunas agrupaciones desaparecen por completo de la escena política, como sucedió con Unión Nacional en 1970 y Unificación Nacional en 1978. Además la alta volatilidad produce cambios significativos en la correlación de fuerzas en el Ejecutivo, el Congreso y las municipalidades.

Como ha quedado evidenciado, el sistema de partidos políticos costarricense atraviesa por un periodo de profundos cambios. Durante la segunda mitad del siglo XX el sistema de partidos se caracterizó por ser un sistema estable y de formato bipartidista o cuando menos bipolar con una agrupación política dominante (PLN). Los estudiosos en esta materia coinciden en que el sistema de partidos vigente hasta finales de los años noventa se originó como producto de las tensiones políticas de la década de los años cuarenta (Yashar, 1995; Lehoucq, 1997; Hernández, 1991, Salazar y Salazar, 1991; Rojas y Sojo, 1995). No obstante el sistema de partidos actual es considerablemente menos estable y más fragmentado que antes, lo que ha llevado a algunos a catalogarlo recientemente como un caso de realineamiento partidario que favorece a una nueva fuerza política (Morgenstern et al., 2013).

 

 
Fuente: Elaboración propia basada en datos del TSE.
 
Figura 2. Volatilidad electoral 1958-2014

 

En las condiciones actuales prevalece la inestabilidad en las preferencias de los electores, la creciente fragmentación de fuerzas en el Congreso y las municipalidades (Alfaro, 2006), la caída de la participación electoral y la emergencia de un nuevo eje de centro y centroizquierda que desafía a las tradicionales fuerzas dominantes de centro y centroderecha en el espectro político costarricense. La combinación de factores anteriormente mencionada pone al país en una situación política paradójica. A Costa Rica se le reconoce como la democracia más estable en la región latinoamericana. Los cambios en el sistema de partidos y la alta volatilidad electoral aparejados con una creciente protesta social hacen que la democracia costarricense transite por una "zona de fuerte turbulencia", debido a la acumulación de tensiones políticas que el sistema es incapaz de procesar y resolver.

III. DESEMPEÑO DEL PODER LEGISLATIVO

Es preciso recordar que la conformación de la Asamblea Legislativa para el periodo 20102014 privilegió la pluralidad por sobre la gobernabilidad, debido a que la representación de nuevos partidos, o partidos tradicionalmente más pequeños, tuvo un incremento en esta legislatura. Ocho fueron los partidos representados. La fracción del oficialista Partido Liberación Nacional obtuvo 24 de las 57 sillas en el Congreso, lo que lo ubicó como la primera fuerza partidaria pero sin mayoría. Estos resultados vistos en óptica histórica comparada revelan que el país transita por una fase de mayor apertura del sistema político a fuerzas anteriormente invisibilizadas, que sin embargo agregan una mayor fragmentación que en ocasiones dificulta el trámite legislativo.

Respecto del desempeño del Congreso, la legislatura 2012-2013 ha sido la mejor en los tres años transcurridos de la actual conformación al evaluar globalmente su desempeño. Como ya se mencionó, fue también el año que el oficialismo, por medio de una coalición de partidos, retomó el control del Directorio Legislativo.

En general, durante este período se promulgó una gran cantidad de legislación sobre desarrollo humano, y se redujo el número de leyes que amplían las garantías y derechos de la ciudadanía sin establecer las fuentes de financiamiento para su cumplimiento. Estos y otros resultados pusieron al Congreso cerca de los valores promedio en los indicadores que se utilizan para evaluar su quehacer. Sin embargo, no son muy diferentes a la tendencia de los últimos veinte años. Es decir, el desempeño legislativo en la legislatura 2012-2013 fue mejor que el de los dos años anteriores, pero no muy diferente de los valores promedio desde mediados de la década de los años 90.

El Programa Estado de la Nación entiende por "promesa democrática sin sustento económico" a la práctica de aprobar legislación que genera nuevos derechos a la ciudadanía y amplía las competencias del Estado, sin especificar los recursos necesarios para cumplir con esos mandatos. Esta práctica genera presiones sobre la institucionalidad democrática, debido a que el vacío en la asignación de recursos se traduce en incapacidad para cumplir con lo dispuesto por la legislación. Todo lo cual afecta las expectativas de la ciudadanía respecto del Estado y el cumplimiento de sus derechos. Por ello es importante que cualquier legislación que amplíe las competencias del Estado también identifique las fuentes económicas o de recursos requeridos para la correcta aplicación de la norma.

 

Cuadro 3. Leyes aprobadas en las primeras tres legislaturas, por administración, según tipo de legislación. 2003-2013
 
 

a Legislación que tiene impacto directo sobre el desarrollo humano y acuerdos internacionales que, por su alcance, influyen sobre la política doméstica en asuntos también relacionados con el desarrollo humano, tales como derechos humanos, legislación fiscal, tratados comerciales o conservación ambiental, entre otros.

b La legislación secundaria incluye: autorizaciones locales, legislación circunstancial, declaraciones y benemeritazgos, exenciones, amnistías, condonaciones y derogaciones.

Fuente: Programa Estado de la Nación, 2013.

 

Debido al nivel de déficit fiscal por el que atraviesa el país, por encima del 5% del PIB, el tema de la promesa democrática sin sustento económico es un motivo central para entender la brecha entre los derechos que garantiza la constitución y las leyes, y las capacidades institucionales disponibles para su cumplimiento.

Para la legislatura 2012-2013 los datos indican que 53% de las leyes aprobadas correspondió a "promesa democrática sin sustento económico". Ese valor es muy similar al promedio general, pero representa un descenso significativo respecto del año anterior, cuando se registró la cifra más alta de la serie histórica (68%), como se puede observar en el Cuadro 4. Se requiere aún análisis más detallado sobre la composición y características específicas de este fenómeno identificado por el Programa Estado de la Nación, y los efectos concretos del déficit fiscal sobre la legislación.

 

Cuadro 4. Promesa democrática: legislación aprobada que reconoce derechos y crea obligaciones estatales por asignación de recursos. Segundas y terceras legislaturas, últimas seis administraciones
 
 

a La legislación aprobada abarca el año legislativo (entre el 1 de mayo y el 30 de abril del año siguiente).

b Considera la legislación que explícitamente amplía derechos reconocidos en leyes anteriores, reconoce nuevos derechos a favor de personas o grupos, o genera nuevas obligaciones del Estado para la tutela de los derechos legislados.

Fuente: Gómez-Campos y Murillo-Chinchilla, 2013.

 

IV. RELACIÓN ENTRE LOS PODERES DEL ESTADO

Las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo han estado en el centro del debate sobre los problemas de gestión política del país, sobre todo a partir de 2002, con el incremento del número de partidos representados en la Asamblea Legislativa que puso fin a una conformación predominantemente bipartidista. A pesar de ello, es poca -o nula- la literatura producida recientemente en el país sobre las formas de vinculación entre el Ejecutivo y el Legislativo. Más aún, no existe siquiera un listado de los mecanismos que regulan las relaciones entre ellos y que son la base institucional del principio de frenos y contrapesos entre poderes.

La aproximación más reciente a este tema se dio en el seno de las discusiones de la Comisión Presidencial de Gobernabilidad Democrática, convocada por la Presidencia de la República en 2012. El informe de esta Comisión, presentado en enero de 2013, contiene como su primer eje las relaciones entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo. En dicho tema, la Comisión estableció seis puntos críticos o problemas que son de especial atención. Estas posturas sirven de punto de partida para la discusión, pero además, algunos son premisas para el análisis en sí mismos. Tales situaciones son (Mideplan, 2013: 14):

1. La gobernanza democrática debe ser posible aun cuando el control del Poder Ejecutivo y del Parlamento corresponda a partidos de signo contrario o, incluso, cuando en el Poder Legislativo ningún grupo logre obtener la mayoría de escaños. Esto se agrava con la dispersión de fuerzas entre numerosos grupos sociales y políticos. Deben crearse los mecanismos institucionales necesarios para la resolución del conflicto y para que la Presidencia de la República pueda concentrarse en la dirección del gobierno y del Estado.

2. Cuando la labor de la Asamblea Legislativa se muestre reiteradamente ineficaz o inadecuada, deben buscarse las vías para agilizar la resolución de los conflictos institucionalmente.

3. En la Asamblea Legislativa no existen suficientes mecanismos sistemáticos y efectivos de crítica y control político, en relación con el Poder Ejecutivo.

4. En materia de procedimientos legislativos, no es posible dar prioridad al trámite de determinados proyectos escogidos por las fracciones, incluidas las minoritarias y que los lleve hasta su aprobación o rechazo en plazos razonables.

5. El Poder Ejecutivo no cuenta con la posibilidad de que la Asamblea Legislativa conozca con prioridad proyectos de su máximo interés y los lleve hasta su aprobación o rechazo en plazos razonables.

6. El Poder Ejecutivo está marginado de participar en referendos de carácter legislativo, no político-electorales, lo que lo sitúa al margen de decisiones de gran trascendencia nacional, incluso respecto de proyectos de ley que ha propuesto a la Asamblea Legislativa.

La Comisión además afirmó que "se necesita introducir mejoras al sistema presidencialista vigente, gracias a elementos innovadores que le brinden suficiente flexibilidad para afrontar un entorno cambiante, salvaguardar la gobernanza democrática y hacer efectivo el control político" (Mideplan, 2013: 15).

Esta Comisión Presidencial avanzó en la discusión de fondo y propuestas específicas para reequilibrar las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo. Sin embargo, no existe claridad sobre cuántos y cuáles son los mecanismos que disponen ambos Poderes para establecer esas relaciones. La Comisión no los nombra, y tampoco existen aportes académicos recientes sobre este particular.

En tal sentido, el decimonoveno Informe Estado de la Nación (2013) realizó una primera aproximación al tema con el objetivo de realizar un primer inventario de los mecanismos de relación y colaboración entre el Ejecutivo y el Legislativo actualmente. Este inventario permite mostrar la variedad y naturaleza de esos instrumentos, y además da cuenta de nueva evidencia empírica para entender algunos de los problemas de gobernanza que sufre el país.

Los mecanismos formales fueron identificados de acuerdo con la Constitución Política y el Reglamento de la Asamblea Legislativa, y los informales con base en las relaciones cotidianas entre ambos Poderes. Los mecanismos pueden clasificarse de acuerdo con su naturaleza (formal o informal), su forma de activación (por procedimiento o por acción política), o bien por el efecto que generan entre los poderes (control o colaboración).

Respecto de la forma de activación, es posible identificar dos grupos de mecanismos:

1. Activación por procedimiento: refiere a mecanismos que se activan de manera predeterminada, de acuerdo con el procedimiento legislativo. Son de uso regular e independiente de la voluntad de los miembros del Legislativo y el Ejecutivo, de modo que su aplicación no requiere negociación. Un ejemplo es el Informe Presidencial que se presenta el 1 de mayo de cada año.

2. Activación por decisión política: son los mecanismos que se activan por iniciativa de alguno de los dos poderes. Por lo general se usan para generar espacios de negociación, o bien como reacción a decisiones u omisiones. Interpelar a un ministro y dar vía rápida a proyectos de ley, como resultado de negociaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, son dos ejemplos de este tipo de instrumentos.

Los mecanismos del segundo grupo son más dinámicos, por cuanto promueven espacios para la negociación y el diálogo entre poderes. Su uso depende más de la habilidad política y el tipo de relaciones que existen de previo entre los actores, y no tanto del procedimiento. Es decir, la forma y los resultados de su empleo están vinculados a la responsabilidad política y la prudencia de los representantes del Ejecutivo y el Legislativo.

Este primer inventario refleja la existencia de al menos veinticuatro mecanismos de vinculación formal y tres por vías informales. De los primeros, nueve se ponen en marcha de manera predeterminada por el procedimiento legislativo y los restantes quince se activan por decisión política, ya sea para la negociación o la reacción, cuando alguno de los miembros del Ejecutivo o el Legislativo así lo determina. Los tres mecanismos informales operan como resultado de una decisión política (Cuadro 5).

 

Cuadro 5. Mecanismos formales e informales de control y colaboración entre el Ejecutivo y el Legislativo, según forma de activación
 
 
Fuente: Programa Estado de la Nación, 2013.

 

Al ver el detalle es patente que predominan los mecanismos activados por decisión política. Ello indica que, las buenas o malas relaciones entre ambos poderes están directamente asociadas a la voluntad política y la forma de utilizar los mecanismos, y no solo a la calidad de estos últimos. Lo cual abona evidencia a la tesis de que los problemas de gobernanza del país se explican en buena medida por la incapacidad de los liderazgos políticos, y no únicamente por las limitaciones institucionales.

En conclusión, el inventario de mecanismos de relacionamiento entre el Poder Ejecutivo y Legislativo en Costa Rica, realizado por el Programa Estado de la Nación, da cuenta que la vinculación entre ambos Poderes ocurre más por iniciativa de los actores involucrados y menos por vías procedimentales. La primera puede darse o no, las segundas se dan con regularidad. En consecuencia, la responsabilidad y la prudencia en el uso de los mecanismos existentes condiciona, en buena medida, el resultado de las relaciones entre ambos poderes. En tal sentido, la calidad y responsabilidad en los liderazgos políticos es una variable significativa para entender las gestiones entre Poderes de la República.

IV. CONCLUSIONES

Los resultados de las elecciones costarricenses de 2014 confirman el proceso de reconfiguración en el sistema de partidos políticos originado a partir del derrumbe del bipartidismo PLN-PUSC. Las dos últimas elecciones -2006 y 2010- si bien agudizaron algunos aspectos como la erosión en las preferencias partidarias tradicionales y los cambios en el comportamiento de los electores, no constituyeron cambios radicales respecto del escenario político que emergió en 2002. Por el contrario, los resultados de los comicios del 2014 arrojan algunas señales sobre la dirección por la que transita el sistema de partidos políticos producto de la combinación de dos resultados. Por un lado, se constata un viraje del sistema de partidos costarricense producto de la emergencia de un nuevo eje de izquierda y centroizquierda y, por el otro, la pérdida de arraigo del eje de partidos de centro, derecha y centroderecha, eje tradicionalmente dominante de la política local.

Una serie de eventos acaecidos durante los últimos dos años han profundizado las debilidades del sistema político costarricense. En el Poder Ejecutivo persistieron la inestabilidad del gabinete y los problemas de conducción política, mientras la confianza ciudadana registraba su nivel más bajo de las tres últimas décadas. El Legislativo mejoró su desempeño durante el 2013, mas, sin embargo, esta mejora lo vuelve a ubicar en los niveles históricos promedio. Y el escenario preelectoral estuvo marcado por un escenario poco alentador para los comicios celebrados en febrero (primera ronda) y abril (segunda ronda) de 2014. De hecho, el gran deterioro de la cultura política costarricense dio lugar al contexto más desfavorable para una elección desde que existen registros sobre el tema.

Costa Rica tiene una democracia madura, siendo esta una de las más longevas de todo el continente. Sin embargo, es una democracia que está experimentando problemas endémicos que la afectan severamente. El gobierno que inicia en mayo de 2014 deberá prever que desde el inicio tendrá un reducido margen de acción, pues enfrentará la profunda desconfianza ciudadana, los problemas objetivos que heredará de la saliente administración y a organizaciones partidarias -incluida la suya- con débiles fundamentos para ejercer su función de agregar intereses y renovar liderazgos con un sólido arraigo social.

NOTAS

1 Los autores agradecen los comentarios, observaciones y aportes del lector crítico. Los informes y plataforma estadística del Programa Estado de la Nación se utilizaron como insumos para la elaboración de este artículo (ww.estadonacion.or.cr).

2 A la fecha de edición final de este estudio aún estaba pendiente la celebración de la segunda ronda electoral 2014. En un hecho inédito, el candidato del partido en el gobierno -PLN- Johnny Araya Monge decidió poner fin a su campaña un mes antes de la elección alegando dificultades financieras y bajo apoyo en el electorado. Este hecho ha marcado la recta final de la campaña de la segunda ronda así como los esfuerzos del partido contendor.

3 El Frente Amplio obtuvo además regidores en coalición con el partido Alianza Patriótica en Barva (Barva Unida) (Barva), San Carlos (Alianza Sancarleña), San Ramón (Liga Ramonense) y Alfaro Ruiz (hoy Zarcero, Popular de Alfaro Ruiz).

4 Se trata de los casos del Partido Accesibilidad sin Exclusión (PASE), Alianza Demócrata Cristiana (ADC) y Restauración Nacional (PRN).

5 El término familias de partidos políticos en Costa Rica agrupa a la amplia gama de agrupaciones políticas que compiten en los diferentes procesos electorales en tres categorías: 1) el Partido Liberación Nacional (que agrupa a un solo partido, denominada Partido de centro), 2) los partidos de la Alianza Conservadora (llamada Partidos de derecha y centroderecha) y 3) los partidos de izquierda (Partidos de izquierda y centroizquierda). En este documento se agrega una categoría dada la especificidad de las agrupaciones que la componen, denominada 4) Partidos regionales e intereses específicos.

 

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Ronald Alfaro-Redondo es Politólogo, investigador y docente universitario. Es Máster en Métodos Cuantitativos de Investigación por Columbia University y Master en Ciencias Políticas por la Universidad de Pittsburgh. Licenciado en Ciencias Políticas, Universidad de Costa Rica (UCR). Es profesor de la Escuela de Ciencias Políticas, Universidad de Costa Rica (UCR), e investigador del Programa Estado de la Nación auspiciado por el Consejo Nacional de Rectores (CONARE) y la Defensoría de los Habitantes de la República. Coordinador y principal investigador del capítulo Costa Rica del Latin American Public Opinion Project. Especializado en temas de participación electoral, comportamiento electoral, partidos políticos y democracia local. E-mail: ralfaro@estadonacion.or.cr

Steffan Gómez-Campos es Politólogo, investigador y docente universitario. Máster en Estudios del Desarrollo por la Jüstus Liebig Universitat de Giessen en Alemania, y Licenciado en Ciencias Políticas por la Universidad de Costa Rica (UCR). Investigador Principal del Capítulo Fortalecimiento de la Democracia del Programa Estado de la Nación y profesor de la Escuela y Maestría en Ciencias Políticas de la UCR. Sus áreas de trabajo son: democracia y desarrollo, partidos políticos, elecciones, y cultura política. E-mail: sgomez@estadonacion.or.cr