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Revista de ciencia política (Santiago)

versión On-line ISSN 0718-090X

Rev. cienc. polít. (Santiago) vol.36 no.1 Santiago abr. 2016

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2016000100012 

Artículos

 

Panamá: Luces y sombras en torno a la institucionalidad democrática

Panama: Lights and Shadows Play on Democratic Institutions

 

CARLOS GUEVARA MANN

Florida State University, Panamá


RESUMEN

En 2015 Panamá alcanzó nuevamente el mayor crecimiento económico de la región. La expansión económica, a partir de las actividades de servicios, ha creado una bonanza para algunos pero no ha logrado un mejoramiento significativo en las condiciones sociales del país. Bajo la apariencia de prosperidad se esconden situaciones de consideración que pudiesen minar la estabilidad política que ha disfrutado el país durante dos décadas de democracia. En particular, el clientelismo y la corrupción, rasgos perdurables del sistema político, menoscaban el derecho de la ciudadanía a una buena representación, coartan las aspiraciones de justicia e impiden la selección de personal idóneo para enfrentar los importantes retos que se le presentan al país.

Palabras clave: Panamá, democracia, clientelismo, corrupción, Juan Carlos Varela.


ABSTRACT

In 2015 Panama was, once again, the region's top economic performer. Economic expansion, spearheaded by growth in the service sector, has created a bonanza for some but yet failed to produce significant improvements in the country's social conditions. Beneath an appearance of prosperity loom critical situations with potential to undermine the political stability enjoyed during two decades of democratic rule. Particularly, such enduring features of the political system as clientelism and corruption infringe upon the right to good representation, emasculate citizen aspirations of justice, and prevent the selection of qualified individuals to meet the challenges facing the country.

Key words: Panama, democracy, clientelism, corruption, Juan Carlos Varela.


 

I. INTRODUCCIÓN

Evidentemente deseosa de una rectificación política, una proporción considerable del electorado panameño que acudió a las urnas en mayo de 2014 apoyó la propuesta política del Partido Panameñista y su aliado, el Partido Popular. A pesar de las descomunales sumas invertidas por el oficialismo para lograr la elección de su abanderado, el candidato panameñista, Juan Carlos Varela, ganó la presidencia con 39% de los votos válidos emitidos. En los meses transcurridos desde su toma de posesión, el 1 de julio de 2014, sin embargo, las expectativas ciudadanas se han ido frustrando a partir de la lentitud y parcialidad con que el sistema judicial ha atendido los casos de corrupción, como también por la intromisión del ejecutivo para asegurar sus intereses en la Asamblea Nacional y la Corte Suprema de Justicia.

La incapacidad del gobierno para crear e implementar medidas coherentes a mediano y largo plazo, que logren enfrentar con efectividad los retos sociales, económicos e internacionales es insistentemente reclamada por la población. Parte de esta incapacidad puede explicarse a partir del hecho de que el sistema electoral, que en teoría debería servir para escoger al elemento más capacitado de la sociedad para el desempeño de funciones públicas, no opera como corresponde en virtud de su penetración por el clientelismo y la corrupción. Frente a la perdurabilidad de prácticas políticas que tanto menoscaban la calidad de la democracia, en 2015 aumentaron en Panamá las voces que exhortan a la ciudadanía a elevar sus niveles de exigencia y protesta a fin de lograr las correcciones que por la vía electoral no se han conseguido.

II. COYUNTURA SOCIAL

La población panameña, estimada en cuatro millones de habitantes (INEC, 2010), aparentemente goza de buenos indicadores sociales en comparación con la región. Un análisis más crítico, sin embargo, debe tomar en cuenta las deficiencias en la estadística nacional, puestas en evidencia a partir del censo de 2010 (Arcia, 2016). Además, se debe considerar que el importante crecimiento económico del período democrático contribuye a abultar los indicadores sociales.

Según la medición de desarrollo humano del PNUD, Panamá ocupó en 2014 el lugar 60 entre 188 posiciones. Su índice de desarrollo humano (IDH), valorado en 0,78, corresponde a una sociedad con alto desarrollo. En América Latina solo Uruguay (0,793), Chile (0,832) y Argentina (0,836) superan a Panamá (PNUD, 2015a: 28-31).

En 2015 el desempleo se situó en 5,1%, pero la informalidad abarcó al 40% de la población económicamente activa (INEC, 2016). Según el Banco Mundial, la pobreza disminuyó: en 2009, afectaba a una tercera parte (33,4%) de los panameños; en 2015, impactaba a menos de una cuarta parte de los habitantes (23%) (Banco Mundial, 2016). Tratándose de alrededor de un millón de personas, el efecto sigue siendo importante, particularmente entre la población indígena (Simmons, 2016).

Además, de acuerdo con la FAO, el 10% de la población (400.000 personas) padece hambre (Chang, 2015). La reducción en la pobreza no ha sido acompañada de un descenso significativo en la desigualdad. En 2005-2013, el coeficiente de Gini se situó en 51,9. En la región solo Guatemala (52,4), Brasil (52,7), Colombia (53,5), Honduras (57,4) y Haití (59,2) superan a Panamá (PNUD, 2015b: 216-18). Los principales indicadores comentados se presentan en el Cuadro 1.

 

Cuadro 1. Algunos indicadores sociales relevantes, Panamá, 2015 y años anteriores

Fuente. Elaboración del autor a partir de estadísticas presentadas en esta sección.

 

III. COYUNTURA ECONÓMICA

Desde la transición democrática (1989-1994) la economía panameña ha tenido un crecimiento importante. Según el Banco Mundial, en 2014 Panamá obtuvo un ingreso nacional bruto (a precios de mercado, en dólares corrientes) de US$ 46,2 mil millones. Per cápita, el ingreso nacional a precios corrientes, según el método Atlas, fue de US$ 11.130. El promedio para América Latina y el Caribe (ALC) fue de US$ 8.990. En 2014 la economía panameña creció 6,2% (versus 1,5% en ALC). El pronóstico del Banco Mundial para 2015 es de 5,9% (versus un descenso de 0,7% en ALC) (Banco Mundial, 2016). El Cuadro 2 muestra la notable expansión económica de la última década.

 

Cuadro 2. Tasa de crecimiento de la economía (en %), Panamá, 2005-2015

Fuente: Banco Mundial, 2016.

 

La economía panameña se basa en el suministro de servicios, característica que se ha acentuado durante el período democrático.1 El sector terciario (servicios) aportó casi la totalidad del producto interno bruto panameño en 2013, el último año con cifras oficiales al momento de esta redacción. Según cálculos del autor, basados en datos de la Contraloría General de la República, entre 2007 y 2013 el sector terciario aumentó su participación de 83% a 87%, en detrimento de la agricultura y la industria manufacturera. El Cuadro 3 presenta el aporte sectorial a las cuentas nacionales, con énfasis en los renglones relevantes por su impacto económico y social.

 

Cuadro 3. Aporte de los sectores económicos al producto interno bruto (en %), Panamá, 2013

Fuente: Elaboración del autor a partir de cifras de INEC, 2015.

 

Dentro del sector terciario, los servicios más significativos fueron el comercio (26%), el transporte, almacenamiento y comunicaciones (16%), la construcción (16%), las actividades inmobiliarias (10%) y la intermediación financiera (8%) (INEC, 2015). En la rama comercial, desde su fundación en 1948 la Zona Libre de Colón (ZLC) -un centro de importación, almacenaje y reexportación de mercancías- ha tenido participación significativa. En años recientes, sus operaciones han sido afectadas por problemas en Venezuela y Colombia, sus mercados tradicionales (AP, 2016).

Los compradores venezolanos de la Zona Libre se han visto en aprietos para pagar sus deudas comerciales con la zona franca en vista de las restricciones cambiarias impuestas desde 2003 por el gobierno de Caracas. El saldo de la deuda comercial venezolana se estima en US$ 500 millones (Díaz, 2016).

En enero de 2013 Colombia impuso un arancel de 10% a los textiles y calzados procedentes de Panamá (incluyendo la ZLC), así como una tasa de 5 dólares por contenedor de estas importaciones. En respuesta, Panamá recurrió ante la OMC, la cual en noviembre de 2015 emitió su dictamen favorable a la república istmeña, apelado por Colombia. Panamá ha amenazado con aplicar medidas de retorsión si Colombia no acata la decisión final del organismo (Portafolio, 2016).

Mientras la disputa arancelaria se resuelve, la zona franca pierde terreno. En 2014-2015, su movimiento comercial declinó en 9,5% (de US$ 24.022 a US$ 21.739 millones) y 155 empresas cerraron operaciones. En enero de 2016 otras 55 clausuraron sus puertas (Bellini, 2016; Portafolio, 2016).

El canal de Panamá, importante componente de la economía de servicios, tuvo ingresos de US$ 2.610,2 millones en 2015, 8% más de lo previsto (EFE, 2015b). Al cierre del año fiscal el canal aportó al tesoro nacional la suma de US$ 1.078 millones (MEF, 2016). El proyecto de ampliación de la vía acuática también contribuyó al crecimiento económico en el renglón de la construcción. La ejecución comenzó en 2007 e inicialmente se afirmó que culminaría en 2014. Los conflictos laborales, así como diferencias entre la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) y el Grupo Unidos por el Canal (GUPC), contratistas de las nuevas esclusas, han retrasado la obra. GUPC, liderado por la española Sacyr y en la que también participan la italiana Impregilo, la belga Jan de Nul y la panameña CUSA, reclama pagos por US$ 2.300 millones, adicionales a los US$ 3.200 millones del contrato de las esclusas.

La mayoría de los reclamos han sido sometidos a un tribunal arbitral. Si prosperaran las aspiraciones del consorcio, el costo de la obra aumentaría de los originales US$ 5.250 millones (por la obra completa, incluyendo las nuevas esclusas) a US$ 7.550 millones (EFE, 2015a). La ACP ha anunciado que el nuevo carril realizará pruebas de navegación en mayo y será inaugurado el 26 de junio de 2016, pero el anuncio ha sido recibido con suspicacia, en vista de los atrasos registrados, la entrega de compuertas defectuosas por parte de GUPC y el descenso significativo en los niveles de agua requeridos para la operación de la vía acuática, como resultado del fenómeno de El Niño en 2015-2016 (Jordán, 2016a, 2016b; López, 2015).

IV. COYUNTURA INTERNACIONAL

El año 2015 enfrentó a Panamá con asuntos de consideración que el país no logra solventar adecuadamente, en parte por la ausencia de una política exterior coherente y proactiva y, en parte, por falta de liderazgo e idoneidad en la conducción de las relaciones exteriores. Como en años anteriores, Panamá tuvo que luchar contra la reputación internacional de centro de lavado de dinero y "paraíso fiscal". La primera se refiere al uso de la plataforma panameña de servicios para infiltrar, en la economía legal, dinero proveniente de actividades ilícitas. En años recientes se ha enfatizado la importancia de prevenir el financiamiento del terrorismo, que puede estar relacionado con el lavado de dinero, dependiendo de los vehículos que se empleen para dirigir recursos monetarios hacia actividades subversivas.

En junio de 2014 el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), un organismo internacional que abarca 35 Estados (entre los que no está Panamá) y dos organizaciones multilaterales, identificó varias "deficiencias estratégicas" en el marco legal panameño contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. Tras asumir el poder, el presidente Varela impulsó la reforma de la normativa legal según las recomendaciones del GAFI. En febrero de 2016 el organismo removió a Panamá de la lista de países a los que daba seguimiento especial, tras ponderar positivamente la adecuación del marco institucional panameño contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo (GAFI, 2016).

También merma la reputación internacional de Panamá la etiqueta de "paraíso fiscal" que algunos gobiernos y organismos internacionales le han endilgado. La polémica gira en torno al esquema tributario panameño, definido desde sus orígenes como un sistema territorial, en el que solo pagan impuestos las rentas que se generan dentro del territorio nacional. Como de acuerdo con el Derecho Internacional, los Estados tienen la facultad soberana de definir su sistema impositivo, Panamá reclama su prerrogativa de mantener el esquema territorial (Linares Franco, 2016). Algunos Estados, sin embargo, alegan que el hecho de que Panamá no grave las rentas que se generan en el extranjero favorece la fuga de capitales hacia el istmo y afecta la recaudación fiscal en los países donde se originan las ganancias. Estos Estados, individualmente y agrupados en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), acusan a Panamá de "paraíso fiscal".

La trayectoria de esta polémica ha sido accidentada. En 2011 la OCDE extrajo a Panamá de su lista de "paraísos fiscales". En abril de 2014, sin embargo, le negó el paso a la segunda etapa del proceso de revisión del Foro Global para la transparencia y el intercambio de información para propósitos tributarios, la dependencia de la OCDE encargada de esta temática. El Foro Global certifica la cooperación de los Estados (así no sean miembros de la OCDE) hacia el intercambio de información tributaria. Esta negativa supuso la inclusión de Panamá en una lista de países no cooperadores; en la práctica, representó la pérdida de corresponsalías bancarias y otras dificultades para el sector financiero (González Jiménez, 2015).

Una vez que asumió el poder, el presidente Varela se comprometió a una "cooperación internacional en materia de transparencia fiscal y avanzar hacia el intercambio automático de información en materia tributaria de forma bilateral, tal y como lo han hecho nuestros principales socios comerciales" (Varela, 2015). A raíz de este avance, en octubre de 2015 el Foro Global anunció el compromiso panameño de realizar intercambios automáticos de información a partir de 2018 y el paso a la segunda etapa de la revisión (OCDE, 2015).

La OCDE esperaba que Panamá aplicara el marco común elaborado por el Foro Global y aprobado por los líderes del G-20 para el intercambio de información tributaria (Automatic Exchange of Information, AEOI). El presidente Varela, sin embargo, había declarado que los criterios para el intercambio se instituirían bilateralmente, caso por caso, según la política panameña que ha llevado ya a la negociación de convenios fiscales que permiten el intercambio de información tributaria con 29 Estados (Ministerio de Relaciones Exteriores 2016).

La resistencia de Panamá en aplicar el marco común para el intercambio de información condujo a que en febrero de 2016, la OCDE volviera a excluir al país del registro de países cooperadores en materia fiscal, lo cual plantea retos al sistema financiero nacional que ya se creían superados (OCDE, 2016). Sobre el particular, una visita del FMI en marzo de 2016 anticipó los efectos negativos de una pérdida adicional de corresponsalías bancarias como resultado de la inclusión de Panamá en una nueva "lista negra" de la OCDE (FMI, 2016).

Semanas después, una filtración masiva de documentos de la firma forense Mossack Fonseca comprometería gravemente la reputación internacional de Panamá. Los documentos revelaron la existencia de una sofisticada organización destinada a vender sociedades anónimas panameñas y de otros países a personas influyentes en todo el mundo con fines de evasión fiscal y ocultamiento de activos procedentes de actividades ilícitas (ICIJ, 2016). El escándalo estalló pocos días antes de la entrega final de este artículo; hasta ese momento, el gobierno no había reaccionado con la contundencia requerida ante la magnitud del evento que amenaza con golpear de manera considerable a la economía.

V. RELACIONES BILATERALES: ESTADOS UNIDOS Y COLOMBIA

Panamá mantiene con Estados Unidos su relación bilateral más importante, aún caracterizada por la dependencia y la sumisión en los temas que interesan a la política exterior estadounidense. En ese sentido, a principios de 2015 Panamá anunció su adhesión a la coalición contra el Estado Islámico, creada por Estados Unidos para enfrentar esa amenaza fundamentalista en el Medio Oriente (EFE, 2015d). Aunque el gobierno aclaró que la participación panameña se expresa exclusivamente en el contexto de la lucha contra el financiamiento del terrorismo, el anuncio fue criticado por exponer innecesariamente al istmo (y al canal) a riesgos de seguridad (González Pinilla, 2015). Panamá, en todo caso, estaba encaminada a la adecuación de su marco jurídico para el combate al lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, según las recomendaciones del GAFI, lo que se logró poco después (como se indicó arriba), por lo que una adhesión para este propósito a la coalición liderada por Estados Unidos no parece razonable, a no ser que se trate de una exigencia de Washington.

Después del nexo con Estados Unidos, la relación bilateral con Colombia es la más relevante para Panamá, caracterizada por históricas complejidades que aún no se ponderan adecuadamente. El arancel a las importaciones de calzado y textiles, impuesto por Bogotá en 2013, fue mal recibido por el gobierno panameño; peor lo fue la inclusión de Panamá en un registro colombiano de "paraísos fiscales" en octubre de 2014 (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2014). Cuando el gobierno panameño amenazó con aplicar medidas de retorsión, Colombia extrajo al istmo de la lista.

Al mismo tiempo se acordó la negociación de un marco de cooperación sobre asuntos financieros y tributarios (lo que, según analistas panameños, conviene al gobierno de Colombia, no a Panamá). El acuerdo debería suscribirse a más tardar el 30 de septiembre de 2015. A inicios del mes, sin embargo, el ministro panameño de Economía y Finanzas anunció que el proceso concluiría "sin presiones de fechas ni plazos fatales" (EFE, 2015c), lo que sugiere la percepción panameña de que Colombia aspira a preponderar en las conversaciones.

Días antes, el 31 de agosto, Panamá se abstuvo en la votación de la OEA sobre la propuesta de tratar la crisis en la frontera colombo-venezolana en una reunión de cancilleres americanos. La abstención panameña contribuyó a que Colombia perdiera la votación en el Consejo Permanente. En Colombia se acusó a Panamá de faltar a su compromiso (según voceros del gobierno, el istmo había comprometido su voto con la causa colombiana, pero cambió de parecer a último minuto) y priorizar, en su política exterior, intereses económicos sobre asuntos humanitarios.

El comentario aludía, específicamente, al deseo de no entorpecer las gestiones para recuperar los montos adeudados por comerciantes venezolanos a mayoristas de la ZLC (aproximadamente, US$ 500 millones, según se indicó antes). También se refería al deseo de no obstaculizar las gestiones de Copa Airlines -la línea aérea panameña (de capital privado), muy influyente en el actual gobierno- ante el gobierno de Caracas, a fin de lograr convertir a dólares el producto de dos años de ventas de boletos aéreos en Venezuela (por una suma en ese momento próxima a US$ 470 millones) (Bloomberg, 2015).2

En Panamá, algunos sectores adujeron que la abstención en la OEA respondía a una historia de vejámenes colombianos que se remonta hasta el siglo XIX, cuyos capítulos más recientes comprenden el arancel de importación y la declaratoria de "paraíso fiscal" (Guevara Mann, 2015). Estas tensiones han endurecido las actitudes, en todas las capas sociales, contra el gobierno de Colombia y los cientos de miles de colombianos que residen en Panamá.

VI. COYUNTURA POLÍTICA

Aunque varios problemas captaron la atención ciudadana en 2015, incluyendo la creciente militarización de los servicios de seguridad, en detrimento de la estabilidad democrática del país, las revelaciones de actos de corrupción durante el gobierno de Ricardo Martinelli (CD, 2009-2014) constituyeron el tema político dominante. Tras el nombramiento de nuevos procuradores, en enero, el Ministerio Público emprendió la investigación de varios casos de corrupción que abarcan a "294 personas entre particulares, exfuncionarios del pasado gobierno y servidores de la actual administración". La magnitud de la lesión patrimonial se estima en US$ 670 millones (Rodríguez Campos, 2016).

Además del expresidente Ricardo Martinelli, 16 exministros y viceministros están siendo procesados en al menos 28 casos distintos (La Prensa, 2016). Algunos de los implicados han recibido medidas cautelares, incluyendo detención preventiva o impedimentos de salida de su casa o del territorio nacional; otros -entre ellos Martinelli- abandonaron el país y se encuentran prófugos de la justicia. El expresidente salió de Panamá en enero de 2015 y, eventualmente, se domicilió en Miami (La Estrella, 2015a).

El caso más impactante juzgado en 2015 implicó al magistrado Alejandro Moneada Luna, designado a la Corte Suprema de Justicia (CSJ) por Ricardo Martinelli, por un período de diez años a partir de 2010. Moncada fue acusado por enriquecimiento ilícito y falsedad ideológica, y condenado por la Asamblea Nacional en funciones judiciales. La pena de cinco años de prisión fue impuesta en febrero de 2015 (Aparicio, 2015). Por primera vez en la historia republicana se juzgó y condenó a un integrante de la CSJ.

La activación de procesos por abusos cometidos en el ejercicio de funciones públicas avivó el ánimo ciudadano en 2015 y dio algún sustento a las esperanzas de lograr un afianzamiento del estado de derecho. Sin embargo, el sobrecargo y las actuaciones incompletas del Ministerio Público, la incompetencia y, en ocasiones, evidente venalidad de los despachos judiciales y la injerencia del ejecutivo en la esfera jurisdiccional, menoscabaron la confianza ciudadana hacia finales de 2015. En particular, la reelección del presidente de la CSJ, José Ayú Prado, en enero de 2016, con los votos de dos magistrados recién nombrados por el presidente Varela, causó indignación. Ayú Prado, designado al tribunal supremo por Ricardo Martinelli a partir de 2013, es considerado cercano al expresidente y, en marzo de 2016, acumulaba siete denuncias en la Asamblea Nacional (Cerrud, 2016).

El frustrante desenvolvimiento de algunos casos judiciales apunta a ciertas características perdurables del sistema político panameño. Es indudable que el presidente Varela posee un estilo menos polémico que su antecesor, a diferencia del cual apuesta al diálogo, lo cual ha contribuido a la tranquilidad ciudadana. Más allá de las diferencias de estilo, sin embargo, aspectos estructurales de la política panameña, como el clientelismo y la corrupción, mantienen su vigencia. Así lo demuestra el aumento de la nómina estatal en 9.013 empleados, para totalizar 222.125 trabajadores en el sector público, entre diciembre de 2014 y 2015. El nombramiento a empleos gubernamentales ha sido tradicionalmente utilizado como medio para favorecer a las clientelas de políticos y altos funcionarios del Estado (González Jiménez, 2016).

VII. LAS ELECCIONES GENERALES DE 2014

Panamá celebra elecciones generales cada cinco años. Cada lustro se elige, en la misma fecha, al Presidente y vicepresidente de la República, veinte diputados al Parlamento Centroamericano (PARLACÉN), 71 diputados a la Asamblea Nacional (unicameral), los alcaldes de distritos (77 alcaldes en 2014), los representantes de corregimientos (648 representantes en 2014) y concejales en ciertas jurisdicciones (7 concejales en 2014) (La Prensa, 2014).

Los más recientes comicios tuvieron lugar el 4 de mayo de 2014. El 77% de los ciudadanos habilitados para votar sufragó en la elección presidencial (Tribunal Electoral, 2014a). Este porcentaje de participación supera ligeramente el promedio del período democrático (76%), como lo indica el Cuadro 4. El clientelismo político, financiado con recursos estatales y particulares, es un motor importante de la participación electoral y contribuye a explicar el fenómeno de la concurrencia a las urnas en Panamá.

 

Cuadro 4. Participación en elecciones presidenciales (%), Panamá, 1994-2014

Fuente: Tribunal Electoral, 1994, 1999, 2004, 2009, 2014a.

 

Seis partidos políticos participaron en las votaciones de 2014. El Cuadro 5 lista los partidos participantes y su número de inscripciones, tanto en la víspera de las elecciones (30.04.2014) como varios meses después (31.01.2016). Los datos dan indicios acerca de la dimensión clientelista de la política electoral panameña.

 

Cuadro 5. Inscripciones en partidos políticos, Panamá, 2014, 2016

Fuente: Tribunal Electoral, 2014b, 2016.
* Declarado extinto por no haber alcanzado la cuota de supervivencia (4% de los
votos válidos emitidos en la elección para Presidente, diputados, alcaldes o
representantes en 2014) (Tribunal Electoral, 2015a).

 

Al momento de las elecciones, 71% de los ciudadanos estaba registrado en uno de los seis partidos políticos vigentes a esa fecha. En ese momento, el oficialista Cambio Democrático y su aliado, MOLIRENA, controlaban el 44% de las inscripciones. Tras la derrota sufrida por el oficialismo, la porción de inscritos de ambos partidos cayó a 38%, al 31 de enero de 2016.

Veintiún meses después de las elecciones, los afiliados a los partidos Panameñista y Popular, actualmente en el gobierno, representaban 23% del total, frente a 18% al 30 de abril de 2014, cuando ambos partidos estaban en la oposición. Tradicionalmente, luego de las elecciones parte de la afiliación partidaria tiende a migrar hacia el oficialismo en búsqueda de los beneficios que otorga el acceso al Poder Ejecutivo.

El proceso electoral, largo y contencioso, se inició oficialmente el 4 de enero de 2014. El Tribunal Electoral lo declaró cerrado el 30 de enero de 2015, tras la celebración de los comicios generales y, luego, de segundas elecciones en ciertas circunscripciones, para desempatar resultados iniciales en tres corregimientos y como consecuencia de impugnaciones a resultados electorales y a proclamaciones hechas por el propio Tribunal (Tribunal Electoral, 2015b).

Los comicios de 2014 han sido los más polémicos del período democrático. Por objeciones a los resultados iniciales, principalmente relacionadas con el uso de recursos estatales en la política, fue preciso repetir elecciones para diputados, en diez circuitos; para alcaldes, en dos distritos; y para representantes, en ocho corregimientos (Tribunal Electoral, 2014c).

Poco después de su elección, el presidente Varela estimó el gasto electoral de 2014 en US$ 400 millones (Castulovich, 2014). De acuerdo con otra fuente, por medio del Programa de Acción Nacional (PAN), una dependencia directa de la Presidencia de la República, durante el período electoral se despilfarraron entre US$ 600 y US$ 700 millones; parte del dinero se canalizó hacia las candidaturas oficialistas, mientras que otra parte fue apropiada por los funcionarios que manejaban dichas sumas y sus socios o cómplices (La Estrella, 2014). A raíz de estas revelaciones, el jurista Miguel Antonio Bernal solicitó anular la elección o reelección de 22 diputados oficialistas a la Asamblea Nacional por "favorecerse ilícitamente" de recursos estatales para promover sus candidaturas. Tras aducir que "el periodo para presentar el recurso de nulidad respectivo precluyó", el Tribunal Electoral rechazó el recurso (González Pinilla, 2014).

El enorme gasto electoral estuvo principalmente encaminado a lograr la elección de la fórmula liderada por José Domingo Arias, exministro de Vivienda y Marta Linares, esposa del presidente Martinelli. El oficialismo, sin embargo, perdió la contienda frente al candidato opositor Juan Carlos Varela, vicepresidente de la República (2009-2014) y ministro de Relaciones Exteriores (2009-2011) bajo Martinelli. Varela, presidente del Partido Panameñista y cuya familia es propietaria de la más grande licorera del país, incorporó a su nómina, como candidata a la vicepresidencia, a Isabel de Saint Malo, exfuncionaria del PNUD. El Cuadro 6 muestra los resultados de la elección presidencial.

 

Cuadro 6. Resultados de la elección presidencial, por candidato, partido y alianza electoral,
Panamá, 2014

Fuente: Tribunal Electoral, 2014d.

 

De acuerdo con la cuota de votos obtenida por cada partido, el Tribunal Electoral determinó la composición de la delegación panameña ante el PARLACÉN, como se muestra a continuación.

 

Cuadro 7. Diputados panameños al Parlamento Centroamericano (PARLACÉN),
por partido, 2014-2019

Fuente: Tribunal Electoral, 2014e.

 

La elección para escoger a los 71 diputados de la Asamblea Nacional se escenificó en 39 circuitos electorales. De estos, 26 son uninominales (eligen un solo diputado) y 13, plurinominales (eligen dos o más diputados), con una magnitud que varía entre 2 y 7. Esta magnitud de los circuitos, que se refiere al número de diputados elegidos en cada circunscripción, es, en promedio, baja, como lo muestra el Cuadro 8. Una baja magnitud contribuye a personalizar el escogimiento de los diputados y a promover el clientelismo como estrategia electoral.

 

Cuadro 8. Circuitos electorales y magnitud de distritos, Panamá, 2014

Fuente: Tribunal Electoral, 2014f.

 

CD obtuvo el mayor número de votos e, inicialmente, curules en la Cámara representativa. El uso de cantidades millonarias de dinero, provenientes tanto del Estado como del sector privado, para ganar la adhesión de los votantes, influenció en especial la elección de diputados y fue evidente principalmente en la campaña de CD, aunque también en la de otros partidos, como el PRD, una agrupación clientelista desde sus orígenes durante la dictadura castrense. Tal como se mencionó antes, a consecuencia de las irregularidades denunciadas, el Tribunal Electoral dispuso celebrar nuevas elecciones para diputados en diez circuitos (Tribunal Electoral, 2014c). Las nuevas votaciones favorecieron al Partido Panameñista, ya en el poder, el cual logró aumentar su representación en la Asamblea, de los 12 diputados que originalmente consiguió, a 16 miembros. El PRD adquirió un diputado adicional, con lo cual se convirtió en el partido más numeroso de la Cámara. El Cuadro 9 muestra la votación para diputados, así como la adjudicación inicial y definitiva de escaños, por partido.

 

Cuadro 9. Resultados iniciales y definitivos de la elección de diputados,
por partido, Panamá, 2014

Fuente: Tribunal Electoral, 2014g; Asamblea Nacional, 2016.

 

Aunque el PRD mantuvo su liderazgo en la elección de alcaldes, el Partido Panameñista obtuvo el principal gobierno municipal del país, el del Distrito de Panamá. Tras la celebración de nuevas elecciones, CD perdió -y el PRD ganó- dos alcaldías. El Cuadro 10 expone los resultados de estos comicios y muestra la distribución, por partido, de los ejecutivos municipales.

 

Cuadro 10. Resultados iniciales y definitivos de la elección de alcaldes,
por partido, Panamá, 2014

Fuente: Tribunal Electoral, 2014h, 2014i, 2014j, 2014k.

 

Al igual que en los comicios para alcaldes, en las votaciones para representantes de corregimientos el PRD fue el partido más favorecido, seguido de CD. Con 33% del voto total, el PRD se adjudicó 40% de los representantes de corregimientos del país (255), lo que ilustra la desproporcionalidad del sistema electoral. Esta desproporcionalidad beneficia a los partidos que obtienen más votos (PRD, en todas las elecciones; Panameñista, en algunas; CD, en 2014), los cuales ganan un número mayor de cargos de los que en estricta proporcionalidad les correspondería, mientras que perjudica a las formaciones que menos votos reciben.

Tras las segundas votaciones para representantes de corregimientos no hubo cambios en la distribución de escaños por partido, pues en todos los casos, los mismos candidatos que triunfaron el 4 de mayo de 2014 volvieron a ganar. El Cuadro 11 muestra los resultados de esta elección.

 

Cuadro 11. Resultados definitivos de la elección de representantes de corregimiento,
por partido, Panamá, 2014

Fuente: Tribunal Electoral, 2014l, 2014m.

 

El Cuadro 12 resume el rendimiento electoral de los partidos políticos en veinte años de democracia y lo contrasta con lo recibido, en promedio, por cada formación en 2014. Se excluye al FAD pues solo participó en los comicios de 2014.

 

Cuadro 12. Rendimiento electoral promedio de los partidos políticos durante el período
democrático, Panamá, 1994-2014

Fuente: Elaboración del autor a partir de datos del Tribunal Electoral.

 

En resumen, en 2014 el PRD tuvo el desempeño electoral esperado. El rendimiento de los partidos Panameñista y Popular fue algo superior a su promedio histórico. MOLIRENA tuvo un rendimiento ligeramente inferior a su promedio; el de su aliado oficialista, CD, fue muy superior a su promedio. El vasto apoyo gubernamental, incluyendo el uso de recursos del Estado, contribuyó a su desempeño en 2014.

VIII. PODER EJECUTIVO

Según la Constitución panameña (artículos 175 y 183), el Ejecutivo consiste del Presidente de la República, elegido mediante voto popular directo una vez cada cinco años y de los ministros de Estado, de libre nombramiento y remoción del Presidente (República de Panamá, 2004). La Asamblea Nacional puede citar a los funcionarios del Estado, incluyendo a los ministros, para que rindan cuentas ante la Cámara. En ocasiones, estas citaciones suelen tomarse a la ligera; en marzo de 2016 La Prensa informó que las solicitudes de comparecencia de los ministros de Seguridad Pública, Salud y Educación, así como del administrador general de Turismo (con tratamiento de ministro) habían sido desatendidas (Bustamante, 2016). La Cámara representativa también puede censurar a los ministros de Estado, según el procedimiento estipulado en el artículo 161, numeral 7 de la Constitución, que no ha sido aplicado durante el período democrático (1994 en adelante) (República de Panamá, 2004).

El gabinete del presidente Juan Carlos Varela consiste de 15 jefes de cartera, además de dirigentes de otras entidades y tres consejeros a quienes el Presidente dio el rango de ministros. El gabinete no ha tenido mucha rotación desde los inicios del gobierno (1 de julio de 2014). Desde entonces, el administrador general de Turismo, Jesús Sierra, a quien el presidente Varela nombró ministro, fue sustituido en julio de 2015 por Gustavo Him, individuo de confianza del mandatario (Mizrachi, 2015). También se reemplazó a la directora general de la Autoridad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, con rango de ministra, Ada Romero, por María Dopeso, hasta entonces directora general de Cooperación en el Ministerio de Relaciones Exteriores (Rodríguez, 2015).

El ministro de Comercio e Industrias, Melitón Arrocha, renunció a su cargo a partir del 31 de diciembre de 2015 para asumir su puesto en la Asamblea Nacional (Vergara, 2015). Arrocha ganó una curul en mayo de 2014 pero inicialmente no ocupó su escaño, ya que fue nombrado al gabinete a partir del 1 de julio. La Constitución (artículo 156) permite que los diputados ejerzan transitoriamente cargos de libre nombramiento y remoción por el mandatario, sin que al mismo tiempo puedan desempeñar sus funciones en la Cámara (República de Panamá, 2004).

Tras la renuncia de Arrocha, el presidente Varela nombró en su lugar al viceministro de la Presidencia, Augusto Arosemena (Rodríguez, 2016). Posteriormente, en marzo de 2016, el consejero Ramón Fonseca, con tratamiento de ministro, se separó del cargo para defenderse de los señalamientos hechos en Brasil respecto de la presunta participación de su estudio legal, Mossack Fonseca, en el escándalo Lava Jato (Delgado, 2016). Semanas más tarde, un escándalo todavía mayor, que coloca a Mossack Fonseca al centro de un esquema global de evasión fiscal y lavado de dinero, comprometería aún más la reputación de la firma forense, como se expuso anteriormente (ICIJ, 2016).

El Cuadro 13 muestra la composición del gabinete a inicios de 2016 y provee datos biográficos de los ministros de Estado. La falta de transparencia que caracteriza los asuntos públicos dificultó la recopilación de esta información. Datos que en otros países serían de dominio público es vedada en Panamá, inclusive después de reiteradas solicitudes de acceso. Aún así, los datos recabados permiten obtener algunas conclusiones relevantes.

 

Cuadro 13. Composición del gabinete, Panamá, enero de 2016

Fuente: Elaboración del autor a partir de los portales electrónicos de los ministerios,
otros sitios electrónicos y datos aportados por fuentes personales.3

 

De los veinte ministros del gabinete, solo cuatro son mujeres. La mayoría de los ministros (11) pertenece a partidos políticos, especialmente el Partido Panameñista del presidente Varela, el que cuenta con nueve miembros en el gabinete. Los dos restantes forman parte del Partido Popular (Milton Henríquez, presidente de ese partido y ministro de gobierno, y Temístocles Díaz, miembro de MOLIRENA y ministro consejero). Pero el número de independientes (9) no es despreciable. La edad promedio de los ministros en 2015 era 52 años. Dicho promedio coincide con la edad del mandatario, nacido el 12 de diciembre de 1963.

En cuanto a la formación educativa de los ministros, con una excepción -Gustavo Him, administrador general de Turismo (Mizrachi, 2015)- todos aducen haber completado estudios universitarios de pregrado y al menos 13 de 20 afirman tener maestrías. El Derecho es el área más frecuente de estudios de pregrado (7 instancias), seguida de las áreas de administración (incluyendo mercadeo y contabilidad, 4 casos), ingeniería (3) y medicina (3). Doce de los 19 ministros que cursaron estudios de pregrado asistieron inicialmente a universidades panameñas: en primera instancia, la Universidad de Panamá (estatal, 5 casos), seguida de la Universidad Católica Santa María La Antigua (USMA, 4 casos). En cuanto a los postgrados, solo uno se realizó en una universidad panameña; el resto (12), en universidades extranjeras, sobre todo estadounidenses (10). El Cuadro 14 presenta esta información de manera esquemática.

 

Cuadro 14. Formación educativa superior del gabinete, Panamá, enero de 2016

Fuente: Elaboración del autor a partir de los portales electrónicos de los ministerios,
otros sitios electrónicos y datos aportados por fuentes personales.4

 

En cuanto a experiencia política previa al ejercicio del cargo actual (Cuadro 15), el gabinete del presidente Varela muestra debilidades. Solo ocho de veinte ministros desempeñaron alguna posición política relevante (altos cargos de nombramiento o elección popular). En cuatro casos, la única experiencia significativa previa al actual ejercicio tuvo lugar durante el período inmediatamente anterior, de la mano del entonces vicepresidente Varela, quien logró colocar a algunas de sus fichas en el gobierno del presidente Ricardo Martinelli hasta su ruptura con el mandatario en 2011. Solo dos ministros -Milton Henríquez y Alcibíades Vásquez- ejercieron anteriormente cargos de elección popular.

 

Cuadro 15. Experiencia política de los miembros del gabinete,
Panamá, enero de 2016

Fuente: Elaboración del autor a partir de los portales electrónicos de los
ministerios y otros sitios electrónicos.

 

La información presentada, aunque incompleta, sirve para formarnos una idea del típico ministro en el gabinete de Juan Carlos Varela. Se trata de un hombre de mediana edad (52 años como promedio en 2015), probablemente miembro del Partido Panameñista, con estudios de pregrado en Panamá y postgrado en una universidad extranjera (posiblemente estadounidense) y poca experiencia política significativa. Este perfil replica, en cierta medida, el del presidente Varela, en términos de edad, afiliación partidaria, estudios en el extranjero (ingeniería industrial en Georgia Institute of Technology, en su caso) y trayectoria política limitada. El propio Varela no ejerció cargos en el sector público hasta el período anterior, cuando fue elegido vicepresidente de la República en la nómina encabezada por Ricardo Martinelli, quien además lo designó ministro de Relaciones Exteriores en 2009 (lo despidió en 2011).

Este gabinete con perfil más técnico que político ha sido señalado por lentitud e incompetencia, particularmente por demoras en la ejecución de obras públicas y la atención de necesidades urgentes. Aun cuando los retrasos responden, en parte, a debilidades en el manejo político, es cierto que el presidente Varela tiene un estilo más conciliador y menos impulsivo que su antecesor. Si bien la propensión al diálogo retrasa la toma de decisiones, es preferible a la imposición y la improvisación de su antecesor.

IX. LA ASAMBLEA Y EL EJECUTIVO

La Asamblea Nacional es una corporación con poca garra, excepto para exigir satisfacciones a los intereses particulares de sus integrantes. Desde sus orígenes, durante el período militar (1984), la Asamblea se subordinó al Ejecutivo a cambio de prebendas personales para los diputados. Tras el derrumbe de la dictadura en 1989, esta práctica ha continuado en el período democrático, cuyos gobiernos no se han preocupado por fortalecer la autonomía de la Cámara representativa. Someterla a los designios gobiernistas mediante la concesión de dádivas a los diputados ha sido la estrategia predilecta para conseguir apoyo a la agenda oficialista (Guevara Mann, 2011).

A pesar de las aspiraciones ciudadanas de un cambio cualitativo, que impulsaron la elección presidencial de Juan Carlos Varela en 2014, su gobierno ha aplicado la misma receta. En vista del reducido número de diputados gobiernistas al inicio del gobierno (12 del panameñismo y 1 del Partido Popular), el oficialismo suscribió con su adversario histórico, el PRD, un "pacto de gobernabilidad" que permitiría la aprobación, por la Asamblea, de las iniciativas del ejecutivo y las designaciones de funcionarios, a cambio del nombramiento de perredistas en la burocracia de la Cámara e, inclusive, en cargos del gobierno.

Se logró así la elección del diputado panameñista Adolfo Valderrama como presidente de la Asamblea en 2014-2015. La mesa directiva se completó con cuestionados personajes del PRD: el diputado Benicio Robinson, presidente del partido y su compañero Alfredo Pérez, quien eventualmente sería procesado por delitos contra el ambiente y el ordenamiento territorial (Cordero, 2016). A ellos se sumó el exdiputado perredista Franz Wever, nombrado secretario general de la Cámara. La selección de este personal causó desazón en amplios sectores, pues presagiaba la continuidad de un estilo político que ha generado cuantiosas críticas (El Siglo, 2014).

El "pacto de gobernabilidad" funcionó a durante el primer año del nuevo gobierno. En las cercanías del inicio del segundo período legislativo (2015-2016), sin embargo, surgieron tensiones irreconciliables entre las partes. La directiva del PRD, encabezada por el diputado Robinson, exigía la presidencia de la Cámara para su candidato, Crispiano Adames, quien no resultaba agradable al gobierno. Al no lograr un acuerdo con la cúpula del PRD, el oficialismo optó por la estrategia empleada por gobiernos anteriores (y censurada por la ciudadanía): dividir a los partidos opositores a punta de promesas de canonjías y designaciones. Apoyó al perredista Rubén de León a la presidencia de la Cámara (lo que causó una división en el seno del PRD) y al diputado Raúl Hernández, de Cambio Democrático a la segunda vicepresidencia (lo que ocasionó una ruptura a lo interno de CD). Para la primera vicepresidencia se acordó la candidatura de la diputada Katleen Levy, panameñista (La Estrella, 2015b).

La maniobra oficialista obtuvo la mesa directiva para la fórmula afín al gobierno, con 39 de 71 votos (La Prensa, 2015). En la explicación de su voto, la diputada independiente Ana Gómez recogió el sentir ciudadano cuando afirmó que la Asamblea padece una "disfunción sociopolítica" que refleja el enquistamiento del "clientelismo en el modelo político panameño" (Asamblea Nacional, 2015: 12-14).

X. LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA PANAMEÑA

Según Freedom House, Panamá es la cuarta democracia liberal más duradera de América Latina, después de Costa Rica (1949), Uruguay (1985) y Chile (1990). La ONG ha clasificado a Panamá como un país "libre" ininterrumpidamente desde 1994. En una región donde la democracia es una forma reciente de gobierno y aún no termina de consolidarse, el hecho de que Panamá haya logrado mantener su sistema democrático -mediante la celebración periódica de elecciones y un cierto respeto por las libertades ciudadanas esenciales- por más de dos décadas, constituye un logro importante. Efectivamente, Panamá ha cumplido ya más años en democracia (22) que en dictadura (21).

Bajo la superficie, sin embargo, las dinámicas políticas manifiestan aspectos problemáticos. El omnipresente clientelismo impulsó, en el más reciente proceso electoral (2014), las conductas más descaradas del período democrático. Como lo plantea la evidencia aquí expuesta, el clientelismo está relacionado con la corrupción. Ambos fenómenos reducen las opciones ciudadanas para escoger personal idóneo que represente, de manera fidedigna, los intereses de la colectividad y enfrente, con probidad y creatividad, los sustanciales retos que se le presentan al país, algunos de los cuales fueron abordados al inicio de este artículo.

NOTAS

1 El régimen militar (1968-1989) fue derrocado por una acción armada estadounidense en diciembre de 1989. En ese momento Guillermo Endara Galimany (Partido Panameñista), candidato presidencial elegido en mayo de 1989, asumió la presidencia. Su gobierno, entre 1989 y 1994, reestableció las bases del sistema democrático que permitieron el traspaso ordenado del poder mediante elecciones sin injerencia del Ejecutivo en 1994.

2 A febrero de 2016, Copa Airlines había conseguido liberar algo de las sumas estancadas en Venezuela. El saldo a finales del mes era de US$ 418 millones. Ver Quijano (2016).

3 Flor Mizrachi, mensajes por WhatsApp, 13, 14 y 15 de abril de 2016; Maribel Céspedes Terrientes, conversación telefónica, 26 de marzo de 2016; Sara Ponce de Domínguez, mensaje por Facebook, 14 de abril de 2016.

4 Flor Mizrachi, mensaje por WhatsApp, 13 de abril de 2016.

 

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Nota: Se accedió a todos los portales electrónicos referenciados el 15 de abril de 2016.

 


Carlos Guevara Mann es profesor asociado de Ciencias Políticas y director de la Maestría en Relaciones Internacionales en Florida State University, Panamá. Recibió el doctorado (Ph.D.) en Gobierno y Relaciones Internacionales en la Universidad de Notre Dame, Indiana y la maestría (M.A.) en Asuntos Internacionales en Ohio University. Es autor de Panamanian Militarism: A Historical Interpretation (Ohio University Press, 1996) y Political Careers, Corruption and Impunity: Panama's Assembly, 1984-2009 (Notre Dame Press, 2011), así como de varios artículos académicos y más de 1.300 columnas periodísticas. Ha sido profesor en University of Nevada, Reno y Universidad del Norte, Colombia, lo mismo que Director General de Política Exterior en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Panamá y Oficial Nacional de Programas en el Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA). Sus áreas de especialización son política comparada, relaciones internacionales e historia política. E-mail: cguevara@fsu.edu.

 

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