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Revista de ciencia política (Santiago)

versión On-line ISSN 0718-090X

Rev. cienc. polít. (Santiago) vol.36 no.1 Santiago abr. 2016

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2016000100013 

Artículos

 

Paraguay: Entre las movilizaciones sociales y el reordenamiento electoral*

Paraguay: Between Social Mobilizations and Electoral Realignment

 

LILIANA ROCÍO DUARTE RECALDE**

Centro de Políticas Públicas, Universidad Católica "Nuestra Señora de la Asunción" E+E "Economía y Estadística para el Desarrollo"

CYNTHIA GONZÁLEZ RÍOS

E+E "Economía y Estadística para el Desarrollo"

* Las autoras agradecen las sugerencias de revisores anónimos de la Revista de Ciencia Política, si bien cualquier error que el artículo pueda contener es exclusiva responsabilidad de las mismas.
** La autora agradece a Adriana Rodas Benegas por su asistencia en la búsqueda y sistematización de la información utilizada en este trabajo. Asimismo, expresa gratitud hacia los estudiantes que lideraron las movilizaciones "UNA no te calles" por su disposición a ser entrevistados para la elaboración del presente artículo.


RESUMEN

El artículo sintetiza los principales acontecimientos ocurridos en Paraguay en el 2015, en los ámbitos económico, social y político. Dentro de un marco de desaceleración económica, la participación política no convencional ganó fuerza de la mano de movilizaciones sociales que evidenciaron mayor capacidad de la ciudadanía paraguaya para articular sus reclamos y alcanzar objetivos colectivos. Por otra parte, las elecciones municipales mostraron cierto reordenamiento electoral del territorio, afirmando el control histórico del partido de gobierno pero revelando el potencial electoral de las alianzas entre partidos de la oposición. La capacidad de respuesta de la democracia paraguaya permanece en cuestión, enfrentándose las falencias históricas del sistema político a las crecientes exigencias ciudadanas.

Palabras clave: Paraguay, economía, elecciones, movilización social, calidad de la democracia.


ABSTRACT

This article synthesizes the main economic, social and political events that took place in Paraguay during the year 2015. Framed within the context of an economic slowdown, non-conventional political participation gained strength through social mobilizations that showed the Paraguayan citizen's greater capacity to articulate their demands and achieve their collective goals. On the other hand, the elections at the municipal level displayed an electoral realignment; they showed the widespread historical control of the incumbent party throughout the territory but also highlighted the potential of electoral alliances among opposition parties. The democratic responsiveness of Paraguay's political system remains in question, facing growing challenges due to its historical shortcomings and the increasing demands of the citizens.

Key words: Paraguay, economy, elections, social mobilization, quality of democracy.


 

I. INTRODUCCIÓN

El 2015 fue un año de redefiniciones de la dinámica política del Paraguay. En un contexto de desaceleración del crecimiento económico en comparación con años anteriores y creciente incertidumbre en el sector financiero, la ciudadanía paraguaya intensificó el control social a la gestión pública mediante el aumento de expresiones de protesta y movilizaciones organizadas, reaccionando con intensidad y efectividad poco frecuentes en la historia democrática del país ante la falta de respuesta gubernamental a necesidades de la población, arbitrariedades en la utilización de recursos estatales, la persistencia de prácticas clientelares en instituciones públicas y resabios autoritarios en el ejercicio del poder. Las múltiples expresiones de descontento social -que denotaron las limitaciones de la representación política partidaria- coincidieron con la recomposición del escenario político de cara a los comicios municipales del mes de noviembre, oportunidad en que se pondría a prueba el control territorial logrado por la Asociación Nacional Republicana (ANR o Partido Colorado) tras las elecciones generales del 2013.

Habiendo marcado la agenda anual de los principales actores políticos del país, las elecciones municipales revelaron cierto reordenamiento electoral del territorio paraguayo como resultado del realineamiento de fuerzas políticas. Por un lado, la ANR volvió a ver desafiada su unidad partidaria alcanzada antes del 2013, el Presidente de la República, Horacio Cartes, se vio enfrentado a una cada vez mayor oposición dentro de su partido, lo que imposibilitó a sus candidatos llegar con el apoyo de un electorado unificado a estas elecciones. Por otro lado, la formación de coaliciones electorales entre partidos de oposición probó ser una estrategia exitosa para hacer frente al control territorial de la ANR, habiendo ganado importantes Intendencias en todo el país y posicionando a las alianzas como tercera fuerza electoral después del Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA). No obstante, la ANR se mantuvo como la principal fuerza política del Paraguay al tener en cuenta el número de Intendencias y de Concejalías ganadas, por lo que no se avizora un escenario de cambio político importante en el futuro próximo a menos que la acción colectiva de actores no partidarios así lo obligue.

El presente artículo está organizado en distintas secciones que hacen referencia, respectivamente, a la coyuntura económica, social, política e internacional del 2015. En primer lugar, analizamos las particularidades que incidieron en la desaceleración de la economía paraguaya, variaciones en los índices de empleo, el gasto social del gobierno, además de las principales innovaciones legislativas en este ámbito que tuvieron repercusiones en el resto de la sociedad. Seguidamente, analizamos la coyuntura social de un año caracterizado por movilizaciones y protestas surgidas entre distintos sectores de la población paraguaya, prestando especial atención a las protagonizadas por estudiantes de la Universidad Nacional de Asunción (UNA) contra la corrupción y las prácticas prebendarias en esa institución. En tercer lugar, repasamos la coyuntura política del país, enfatizando la manera en que disputas partidarias incidieron en la gestión del gobierno y llegaron a decantarse en las elecciones municipales del mes de noviembre, sin perder de vista la vinculación discursiva de representantes políticos paraguayos con la coyuntura internacional. Finalmente, esbozamos algunas reflexiones finales acerca del año trascurrido y su significado para la calidad de la democracia paraguaya.

II. COYUNTURA ECONÓMICA

Desaceleración del crecimiento de la economía

En lo que respecta al crecimiento de la economía paraguaya durante el 2015 observamos que, si bien este tuvo signo positivo, fue menor al del año 2014 y estuvo muy alejado del auge ostentado en el año 2013. En tanto las primeras proyecciones económicas del Banco Central del Paraguay (BCP) favorecían un crecimiento de 4,5% para el 2015, la economía creció apenas en 3%, un nivel muy alejado del 2013 (14%) e incluso más bajo que el crecimiento del 2014 (4,7%) (BCP, 2015a). Esto se debió principalmente al menor crecimiento del sector agrícola y secundariamente a la retracción del sector ganadero, a la disminución del crecimiento de las industrias manufactureras, el comercio, los servicios y otros. No obstante, el crecimiento nacional se mantuvo por encima del crecimiento en 2,4% de la economía mundial (CEPAL, 2015).

Así como en el 2013 los precios internacionales de las materias primas agrícolas y las condiciones climáticas favorecieron a la economía paraguaya en el 2015. Estos mismos factores, en conjunto con la reducción del comercio de reexportación hacia el Brasil -por la devaluación su moneda y las restricciones no arancelarias, así como la desaceleración de la economía china y de la región latinoamericana-, causaron el bajo crecimiento económico del país.

La reducción del precio internacional de la soja de USD/tn 520 en el 2013 a USD/tn 340 en el 2015 y el menor rendimiento de la campaña agrícola 2014-2015 resultó en un crecimiento de solo 5% del sector agrícola de este año, frente al 57,5% alcanzado en el 2013; la dependencia del desempeño económico paraguayo en la producción de este tipo de commodities aparece como expresión del incontestado modelo productivo agroexportador vigente en el país (Duarte Recalde, 2014b). El sector agrícola es el sector de mayor participación en la construcción del PIB del país (18,7% en el 2015) (BCP, 2015c), y está representado principalmente por rubros de cultivo a gran escala como la soja, el maíz o el trigo. Aunque el precio internacional de la carne aumentó entre el 2013 y el 2015 de USD/tn 2.784 a USD/tn 3.239, la reducida cantidad de exportación de carne en el 2015 produjo un decrecimiento del sector ganadero en -1,8%. Por su parte, la industria manufacturera y el comercio, si bien son dos sectores de gran importancia en la economía paraguaya (10,5% y 14,5%, respectivamente), ambos tuvieron bajo desempeño en el 2015 y contribuyeron escasamente a la economía (Tabla 1).

 

Tabla 1. Datos macroeconômicos 2013-2015

Fuente: Banco Central del Paraguay 2013-2015.

 

La desaceleración de las actividades económicas, principalmente de las actividades de exportación de materias primas, derivó en el menor ingreso de divisas -en el primer semestre por el lado de la menor exportación del complejo soja y en el segundo semestre por reducción de la exportación de carne- que afectó a los ingresos de los productores, la capacidad de honrar las deudas, el tipo de cambio, la inflación y la tasa de interés en moneda extranjera. De esta manera, el G (Guaraní) se devaluó frente al USD en 22% entre diciembre del 2014 y diciembre del 2015, variando el tipo de cambio desde Gs./USD 4.630 hasta Gs./USD 5.651. Esta situación colaboró con el aumento de la incertidumbre en el mercado financiero, en tanto afecta a las decisiones de inversión.

Como consecuencia de la devaluación y la importancia del consumo de bienes importados en el país, se esperaba un mayor aumento de los precios de la canasta que conforman los cálculos del Índice de Precios del Consumidor (IPC). A diferencia de los Informes de Inflación del 2013, 2014 y 2015 del BCP (BCP, 2015b) donde se observa una inflación estable e incluso una reducción de la misma (desde 3,7% en 2013 a 3,1% en 2015), la remarcación de precios en los supermercados fue de hasta el 25%, conforme a declaraciones de directivos de la Cámara Paraguaya de Supermercados (Última Hora, 2015a).

La tasa de interés promedio en moneda extranjera aumentó levemente de 9% en 2013 a 9,3% en el 2015. Aun cuando la variación no ha sido pronunciada, la misma eleva el costo de los recursos para el financiamiento de determinadas actividades económicas y pone en riesgo la rentabilidad de otras. Esta situación, sumada a los menores ingresos obtenidos por los productores agrícolas, obligó a una recomposición de la cartera de los bancos, aumentando los préstamos por renovación, refinanciación y reestructuración de 12,7% de la cartera total en el 2014 a 15,3% en el 2015 (Duarte Schussmuller, 2015).

Situación del empleo

Al analizar la manera en que el desempeño de la economía afectó al empleo durante el 2015, observamos que no existen indicios de que la desaceleración de la economía paraguaya haya destruido empleos, al menos entre el primer y tercer trimestre.1 Por el contrario, el crecimiento agrícola, industrial y de servicios al parecer logró aumentar levemente la demanda de mano de obra urbana con relación al 2014, mientras que la tasa de ocupación del primer trimestre 2014 aumentó de 90,3% a 92% en el mismo trimestre del 2015. Esta mayor dinámica se mantuvo hasta el tercer trimestre del 2015, cuando la ocupación fue de 93,7% frente al 92,1% del 2014 (Gráfico 1).

 

Gráfico 1. Tasa de ocupación trimestral 2014-2015 (%)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Encuesta Continua de Empleo (DGEEC, 2015).

 

Gráfico 2. Tasa de desempleo trimestral 2014-2015 (%)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Encuesta Continua de Empleo (DGEEC, 2015).

 

Por su parte, el desempleo del 2015 mantuvo su cíclica trayectoria anual (reducción paulatina durante el año), por debajo de las cifras del 2014, partiendo de 8% en el primer trimestre y culminando con 6,3% en el tercer trimestre. La mayor demanda de mano de obra se vio reflejada, además, en la mayor proporción de trabajadores con menos de un año de antigüedad en el segundo (15,1% frente a 13,9%) y tercer trimestre (15,5% frente a 13,8%) del 2015 con respecto al 2014. No obstante, según datos recogidos por la encuesta Latinobarómetro este año, 30% de los encuestados manifestó que las oportunidades para conseguir trabajo no están para nada garantizadas y 19,6% señaló a la desocupación como el problema más importante del país (Latinobarómetro, 2015).

Aunque no hubo destrucción de puestos de trabajo, se evidencia cierta redistribución en la participación de los sectores en la demanda de empleo. El menor dinamismo laboral del sector de servicios, representado por el comercio, restaurantes, hoteles y servicios sociales y personales, fue compensado por el mejor desempeño en absorción de mano de obra del sector de industrias manufactureras y de la construcción durante los tres primeros trimestres del 2015 (Tabla 2).

 

Tabla 2. Ocupados de 10 años y más de edad según sector económico 2014-2015 (%)

Fuente: Encuesta Continua de Empleo (DGEEC, 2015).
Sd: Sin dato disponible.

 

En términos de formalización de los empleos e ingresos, el 32% de los trabajadores asalariados del 2015 percibieron ingresos menores al salario mínimo,2 siendo el primer trimestre el período de mayor informalidad laboral con una tasa de 35,6%, en contraste con la del segundo (28,9%) y tercer trimestre (31,3%).

Gasto social del Estado

Comparando los tres primeros años de los gobiernos de Fernando Lugo y Horacio Cartes,3 Presidentes con claras diferencias de origen y representación, se observan algunos aspectos interesantes en referencia al gasto social; durante estos años, el gobierno de Caries invirtió en promedio 34,3% más en programas de acción y asistencia social que el gobierno de Lugo, 103,2% más en ciencia y tecnología,4 22,8% más en viviendas sociales y 16,1% en relaciones laborales (Tabla 3).

 

Tabla 3. Gasto social durante los primeros tres años de los gobiernos de
Fernando Lugo y Horacio Cartes (en miles de millones de Gs.)

Fuente: Datos del Ministerio de Hacienda 2008-2015.

 

No obstante estos avances, los sectores más complejos y que requieren de profundas reformas estructurales no han sido objeto de mayor atención. Es así que el gasto o inversión del actual gobierno en el sector salud fue 6,6% menor que la inversión realizada durante el gobierno luguista. Del mismo modo, las inversiones en educación y en seguridad social representan solamente el 59,9% y el 87,5% de la inversión hecha por el gobierno anterior. Al actual gobierno de Horacio Cartes le restan dos años de mandato, en los cuales la dinámica electoral y la prioridad de ejecutar las inversiones en infraestructura -prioridad manifiesta del actual gobierno (Última Hora, 2015i)- puede que no dejen espacio para emprender reformas socioeconómicas estructurales.

Principales innovaciones legislativas

Las principales legislaciones aprobadas durante el año que han sido objeto de debate político atañen al ámbito de la economía, comprendiendo innovaciones legislativas laborales e impositivas que generaron reacciones enfrentadas entre sectores políticos, empresariales y trabajadores.

Concerniente al ámbito laboral, la promulgada Ley N° 5.508/15 "De Promoción, Protección de la Maternidad y Apoyo a la Lactancia Materna" extiende el permiso por maternidad a 18 semanas ininterrumpidas y el permiso por paternidad a dos semanas, además de proveer licencia a las madres de 90 minutos al día, en horario laboral, para amamantar al bebé hasta que cumpla dos años de edad, así como un subsidio del 100% de la remuneración a la trabajadora una vez ocurrido el parto. Mientras la ley ha sido celebrada por la UNICEF y por organizaciones de la sociedad civil nacional debido a que representa una conquista en términos de derechos para las mujeres y la niñez en Paraguay, la misma fue objeto de críticas por parte del presidente de la Unión Industrial del Paraguay (UIP), Eduardo Felippo, quien advirtió que su implementación reduciría la oferta laboral para mujeres jóvenes (Hoy, 2015c). Aún no está claro el mecanismo de aplicación de esta ley, pero en el transcurso del año 2016 se irá viendo sus efectos en el mercado laboral.

Otra ley laboral promulgada durante el 2015, cuyo tratamiento despertó discusiones y críticas entre distintos sectores de la sociedad, fue la Ley N° 5.407/15 "Del Trabajo Doméstico". Fruto del activismo de organizaciones movilizadas alrededor de reivindicaciones del rubro (Maciel y Zub Centeno, 2015), la mencionada ley avanzó en la protección de derechos laborales para trabajadores domésticos tales como el derecho a la jubilación, a la jornada de trabajo de 8 horas, al descanso semanal y en días feriados, al pago por horas extra, a la estabilidad laboral, a la promoción y protección gremial, a la prohibición de contratación de menores de edad, entre otros. Sin embargo, mientras que la ley aumentó el salario correspondiente al trabajo doméstico, todavía establece que al mismo solo corresponde el 60% del salario mínimo nacional, manteniendo a estos trabajadores legalmente discriminados en términos salariales. Este hecho resulta también contradictorio al discurso del gobierno de lograr una mayor formalización de la economía.

En lo que refiere al ámbito financiero, en el mes de agosto se promulgó la Ley N° 5.476/15 "Que Establece Normas de Transparencia y Defensa al Usuario en la Utilización de Tarjetas de Créditos", cuyo foco de resistencia por parte del sector bancario se relacionó al límite que busca imponer a las tasas de interés para la financiación de compras con tarjetas de crédito.5 Las entidades bancarias con presencia en el país reaccionaron aplicando medidas restrictivas a la utilización de tarjetas de crédito contra sus usuarios, que incluían la cancelación de promociones de compras en cuotas y sin intereses, amenazas de reducciones en las líneas de crédito, el incremento del monto del pago mínimo exigido, entre otras. Esta ley generó un clima enrarecido, de amenazas desde el sector financiero hacia la población usuaria más vulnerable y con menores ingresos que para los bancos constituye un colectivo de alto riesgo, quienes posiblemente quedarían excluidos del sistema financiero.

Por otra parte, la promulgación de la Ley N° 5.542/15 "De Garantías para las Inversiones y Fomento a la Generación de Empleo y el Desarrollo Económico y Social" ocurrió en función de la declarada intención del gobierno a otorgar garantías a las inversiones mediante la invariabilidad impositiva del impuesto a la renta a ser gravada a las actividades desarrolladas por empresas que resulten beneficiarias, con miras a que estas generen empleos y se constituyan en fuente de desarrollo económico y social para el país. Detractores de esta ley argumentan que no hay evidencias de que este tipo de incentivos fiscales generen impactos positivos en la creación de empleos y ponen en duda sus efectos en los ingresos del Estado (Masi, 2015). No obstante, los impactos que generen su introducción serán perceptibles recién desde el 2016.

Finalmente, ha sido objeto de debates la Ley N° 5.501/15 que modifica artículos de la Ley N° 438/94 "De Cooperativas", para incluir la aplicación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) del 10% a las actividades del sector y el sistema D'Hondt como mecanismo para la designación de autoridades en órganos colegiados de entidades cooperativas. Aunque su puesta en funcionamiento también quedó pendiente para el año 2016, esta normativa ha sido fuertemente resistida por el sector cooperativista y generó protestas masivas desde su tratamiento en el Congreso.

III. COYUNTURA SOCIAL

Año de movilizaciones colectivas

El 2015 estuvo caracterizado por múltiples movilizaciones sociales que ocurrieron en todo el territorio nacional a lo largo del año, a pesar de la persistencia de amenazas y medidas de represión por parte del gobierno (Pilz, 2015) que coaccionaban las libertades democráticas y denotaban una vigencia endeble del Estado de derecho. En tanto manifestaciones protagonizadas por ciudadanos autoconvocados -no identificados colectivamente con partidos políticos- estas se estructuraron alrededor de reivindicaciones puntuales como la defensa del Cerro León6 o la liberación de Edelio Morínigo,7 otras con distintos niveles de organización, identidad gremial, convocatoria y presencia mediática llegaron a incidir en la dinámica política del año, posicionándose colectivamente contra la falta de respuesta estatal a necesidades de la población y contra la persistencia de prácticas antidemocráticas en distintos espacios, denotando avances hacia un modelo de representación política apoyada en la rendición de cuentas social (Smulovitz y Peruzzotti, 2000; O'Donnell, 2007b).

La protesta que alcanzó medidas más extremas en el año involucró a gremios de trabajadores del transporte público, cuyo punto crítico fue la crucifixión de choferes frente a oficinas del Ministerio del Trabajo desde el mes de julio. Esta medida estuvo protagonizada por trabajadores despedidos de la "Línea 49"-empresa perteneciente al diputado Celso Maldonado (PLRA)- por formar un sindicato que pretendía velar por sus derechos laborales, reclamando violaciones tales como la falta de un seguro social, salarios por debajo del mínimo legal o la imposibilidad de usufructuar sus vacaciones, además de haber sido presionados por Maldonado para movilizar votantes a favor de su hija cuando esta se presentó como candidata a concejal de la ciudad de Luque (ABC Color, 2015b). A los choferes se sumaron luego protestas de taxistas que reclamaron la falta de implementación del programa de créditos blandos para la adquisición de nuevos vehículos y las de camioneros que protestaron contra el proyecto del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) de cobrar peaje de ida y vuelta en rutas del país. Dirigentes de los gremios de transportistas también expresaron temor ante la percepción de que Horacio Cartes tiene la política de eliminar a las organizaciones sindicales (ABC Color, 2015e).

Las movilizaciones campesinas continuaron marcando presencia constante en el calendario político nacional. La Federación Nacional Campesina (FNC) realizó movilizaciones en los meses de febrero y agosto, con reivindicaciones vinculadas a las demandas de inclusión social, reforma agraria, trabajo, salud, vivienda, seguridad pública y los derechos humanos, además de reclamos contra la militarización del campo y contra la "narcopolítica", que incluyeron el pedido de renuncia de Cartes a la Presidencia de la República. Durante sus jornadas de protesta, la FNC movilizó a miles de campesinos de distintas partes del país realizando cortes intermitentes de rutas y marchas hasta la sede de gobierno en Asunción. Otro grupo vinculado al sector que también estuvo movilizado a principios del 2015 ha sido la Coordinadora Agrícola del Paraguay de Pequeños Agricultores (CAPPA), que ha reivindicado acciones concretas referentes a la modificación de leyes y presiones impositivas que afectaban al sector, la creación de un seguro agrícola para la agricultura familiar campesina, justicia en la repartición de subsidios, créditos para pequeños productores y transparencia en la utilización de recursos estatales destinados a la producción, entre otras.

En lo referente al sector de la educación formal, docentes agremiados en la Unión de Profesores de Instituciones Privadas (UPIP) se movilizaron en reclamo del cumplimiento de la Ley N° 4.370/11 referente al seguro social y de jubilaciones para trabajadores del rubro, ya que, hasta el momento, docentes jubilados no han podido acceder a los beneficios estipulados, a pesar de que los fondos destinados a los mismos han sido descontados mensualmente de sus salarios desde que la ley había entrado en vigencia.

No obstante, las principales expresiones de descontento masivo del año fueron protagonizadas por los estudiantes. Desde el mes de agosto, los estudiantes secundarios de todo el país realizaron "sentatas" en instituciones de educación media, reclamando mejoras en la administración del sistema educativo paraguayo, en la infraestructura educativa del país, en la distribución de alimentos y kits escolares para estudiantes de instituciones públicas, entre otras. Estos estudiantes también llegaron a manifestar adherencia a las reivindicaciones de los gremios docentes ya mencionadas. La fuerza del descontento estudiantil llegó a canalizarse en la multitudinaria marcha del 18 de setiembre, cuando estudiantes de todo el país se movilizaron alrededor de estas reivindicaciones y conjugaron el apoyo de amplios sectores de la ciudadanía, participando en la que sería la antesala de la movilización de estudiantes universitarios que marcaría la agenda política paraguaya en escala sin precedentes desde la apertura a la democracia en el país.

"UNA no te calles"

El lunes 21 de setiembre del 2015, estudiantes de la Universidad Nacional de Asunción (UNA) comenzaron una vigilia frente al rectorado de la casa de estudios, exigiendo la renuncia del rector Froilán Peralta, quien también era decano de la Facultad de Veterinaria y militante colorado vinculado a la figura del senador Juan Carlos Galaverna (ANR). El pedido de renuncia respondía a que en su contra pesaban denuncias de corrupción en sus labores administrativas en la universidad, además de su aval de prácticas político-clientelares para la selección de funcionarios administrativos, asignaciones salariales, el acceso de profesionales al plantel docente, el ingreso, permanencia y acceso a becas de estudiantes en las distintas unidades pedagógicas, además de la utilización de recursos institucionales y las prácticas proselitistas.8

Publicaciones de prensa referentes a la utilización discrecional de recursos docentes (Última Hora, 2015d) desencadenaron la movilización del sector estudiantil, que exigía la renuncia de Peralta como condición sine qua non para levantar la medida de fuerza. Bajo la consigna "UNA no te calles", miembros del Frente Estudiantil por la Educación (FEE), representantes de la Federación de Estudiantes de la UNA (FEUNA) y estudiantes no agremiados hasta ese entonces conformaron una plenaria en la que definieron colectivamente las acciones a ser realizadas con miras a la obtención de sus demandas. Las reivindicaciones aumentarían luego del jueves 22 de setiembre, cuando funcionarios de la universidad ingresaron a oficinas administrativas para proceder a la destrucción y al robo de archivos.9 Al darse cuenta del temor con que reaccionaron empleados de la institución, los estudiantes pasaron a exigir el saneamiento de todas las unidades académicas y la renuncia de sus autoridades.

La presencia física de estudiantes acampando en el campus universitario estuvo acompañada por el amplio apoyo de la ciudadanía que expresó su adherencia a la causa y propició muestras de solidaridad para con los estudiantes, tales como la provisión de agua potable y víveres, recursos para acampar y para la preparación de alimentos, entre otros. El apoyo ciudadano también permitió que la vigilia mantuviera vigencia mediática. Asimismo, hicieron acto de presencia los estudiantes de universidades privadas de Asunción y de otras unidades estatales del interior del país. La capacidad de mantener movilizados a los estudiantes frente al rectorado tras doce días de vigilia ininterrumpida, para luego mantener expresiones de protesta en las diversas unidades académicas, se sustentó en el trabajo del FEE que proporcionó experiencia de organización y un sentido de identidad a la movilización.

El apoyo ciudadano no fue replicado por una respuesta estatal eficiente, a pesar de las declaraciones públicas de admiración expresadas por el Presidente de la República y por los parlamentarios. La reacción inicial de las autoridades fiscales, que buscaban desactivar la protesta en el menor tiempo posible, fue la amenaza de imputación a los estudiantes presentes en la vigilia. Una vez denunciado el intento de robo y la destrucción de documentos públicos en las oficinas de la universidad, los agentes fiscales tardaron en hacerse presente en el lugar y no otorgaron garantías para el mantenimiento de la integridad de los documentos restantes durante la primera noche. La propuesta de intervención de la UNA por parte del Consejo Nacional de Educación Superior (CONES), por otro lado, iba en contra de los intereses de los estudiantes, debido a que el mismo es un espacio integrado por autoridades de universidades privadas que también poseen vínculos políticos.10 Finalmente, el presupuesto destinado a la UNA para el año 2016 ha sido reducido en 5% con relación al del 2015, optando el Congreso por disminuir el monto otorgado a la casa de estudios en lugar de velar por una mejor utilización de sus recursos.

Las movilizaciones en torno a la consigna "UNA no te calles" generaron resultados sin precedentes en la historia política del país desde su apertura a la democracia. A finales del 2015, 74 funcionarios administrativos y 232 docentes presentaron renuncia, decanos y vicedecanos incluidos. Asimismo, 42 funcionarios han sido imputados y decenas más se encuentran bajo sumarios administrativos (Última Hora, 2015j). Otro resultado de estas movilizaciones ha sido el resurgimiento del movimiento estudiantil en Paraguay, habiéndose generado conciencia entre numerosos estudiantes anteriormente no involucrados en actividades gremiales que se han sumado a las iniciativas existentes, proponiéndose continuar trabajando con miras al mejoramiento del sistema educativo y la democratización del gobierno universitario. Finalmente, el valor de la participación política no convencional como estrategia para el control vertical de las instituciones públicas también ha sido dimensionado por la ciudadanía del país, que ha podido observar la capacidad que tienen estas medidas de generar resultados concretos, llegando incluso a desafiar blindajes políticos.

En la medida que "los Estados están interrelacionados de distintas y complejas maneras con sus respectivas sociedades" y que "las características de cada Estado y de cada sociedad influyen poderosamente sobre las características de la democracia que habrá (o no) de consolidarse (...)" (O'Donnell, 2007a: 80), la mayor predisposición a la protesta y al control de la gestión pública manifestada por la población paraguaya durante el 2015 plantea la existencia de potencial político para la consecución de una democracia de mayor calidad en Paraguay.

IV. COYUNTURA POLÍTICA

Poderes e instituciones estatales

La agenda política del año 2015 estuvo marcada por las elecciones municipales que se realizaron en todo el país en el mes de noviembre, por lo que la dinámica política estuvo estructurada alrededor de disputas intra e interpartidarias que se dirimieron, con frecuencia, entre la conducción de los poderes del Estado. Críticas al estilo de gobierno de Horacio Cartes también fueron encauzadas y materializadas en estos espacios, llegando a incidir en los resultados de las elecciones municipales.

En lo que respecta al gabinete del Poder Ejecutivo, el mismo observó escasa rotación durante el 2015 (Tabla 4). Un cambio al frente del Ministerio de Hacienda ocurrió en el mes de enero tras la renuncia del entonces ministro Germán Rojas por diferencias no aclaradas con el Presidente de la República (Hoy, 2015a), siendo Rojas sucedido por el liberal Santiago Peña ante críticas de sectores colorados (ABC Color, 2015a). También a principios del año ocurrió la destitución de la ministra de la Secretaría del Ambiente en un contexto de críticas en su contra por haber permitido la caza de especies protegidas. Por último, en el mes de noviembre ocurrió el cambio al frente del Ministerio de Defensa Nacional, donde el abogado Diógenes Martínez asumió la cartera tras la renuncia del exmilitar Bernardino Soto Estigarribia, debido a cambios realizados en las Fuerzas Armadas por parte de Horacio Cartes (Hoy, 2015d). El Senado también emitió voto de censura contra Fabrizio Caligaris, titular de la Secretaría de Información y Comunicación (SICOM), debido a la transmisión por el canal público Paraguay TV de actos proselitistas del candidato cartista a presidente de la ANR, Pedro Alliana. No obstante, Caligaris fue mantenido en su cargo por Horacio Cartes, lo que acrecentó el existente descontento contra Cartes dentro de su partido.

 

Tabla 4. Cambios de titulares en carteras del Poder Ejecutivo

Fuente: Elaboración propia.

 

A pesar de la aparente estabilidad en las carteras del Poder Ejecutivo, distintos responsables de los ministerios y secretarías estuvieron en el centro de críticas de la sociedad civil canalizadas en las movilizaciones desarrolladas a lo largo del año, ya que el "control de los ciudadanos sobre la burocracia puede ser solamente indirecto, desde el momento en que las instituciones democráticas no contienen mecanismos que permitan a los ciudadanos sancionar directamente las acciones legales de los burócratas" (Przeworski, 2007: 156).

Por otra parte, la gestión de los ministerios y secretarías fue superpuesta por equipos de trabajo paralelos dispuestos por Cartes, como el formado tras la promulgación del Decreto 3.251/15, que pretende establecer la provisión de agua para los departamentos de Concepción, Canindeyú y San Pedro, o la cesión de responsabilidad para la construcción de viviendas al Comando de Ingeniería del Ejército en el departamento de San Pedro. El mencionado esquema de trabajo ocurrió en zonas declaradas en emergencia, para las cuales el Ejecutivo cuenta con libre disponibilidad de recursos.

El estilo de gobierno del Presidente de la República Horacio Cartes se mostró oscilante entre la aceptación del pluralismo y la prepotencia, expresando valores conciliadores, respetuosos de la democracia y del Estado de derecho en sus discursos oficiales y ante la comunidad extranjera, pero demostrando intransigencia e intolerancia al disenso cuando no estaba acompañado por asesores que guiaran sus mensajes. Durante el 2015 Cartes se mostró incapaz de mantener el apoyo unificado de su partido y no pudo preservar el "pacto azulgrana" que había logrado concretar con representantes del PLRA durante su primer año de gobierno (Cerna y Aguirre, 2015). Este estilo de gobierno también habría incidido en la aparición de fricciones entre Cartes y el vicepresidente de la República, Juan Afara, quienes aparecen juntos con cada vez menor frecuencia.

El Poder Legislativo, por su parte, se caracterizó durante el 2015 por ser escenario de disputas intrapartidarias, pujas por influencia sobre el Poder Judicial, falta de eficiencia para tratar temas relevantes como la elección de responsables de la Contraloría y Subcontraloría, así como la falta de ecuanimidad en la asignación de recursos fiscales. Asimismo, cuatro parlamentarios culminaron el año con procesos judiciales abiertos por hechos de corrupción: los senadores Víctor Bogado (ANR) y Enzo Cardozo (PLRA), así como los diputados José María Ibáñez (ANR) y Oscar Núñez (ANR).

En la Cámara Baja, legisladores de la oposición denunciaron que existían prácticas de censura por parte de los oficialistas, ya que los mismos aprovechaban su situación de mayoría para dejar sin quorum sesiones en que se discutían temas que podrían redundar en críticas contra el Poder Ejecutivo (ABC Color, 2015d). En términos de gestión, la Cámara de Diputados ratificó el aumento de salarios para sus miembros a ser incluido en el Presupuesto General de la Nación del año 2016 -en oposición a los recortes propuestos por Cámara de Senadores- a la vez que recortaron el presupuesto a ser destinado a los Ministerios de Salud y Educación, a la Universidad Nacional de Asunción y a la Administración Nacional de Electricidad (ANDE).

Por su parte, en la Cámara Alta, se destacaron en el año las fricciones existentes dentro mismo del oficialismo; quince senadores colorados se pronunciaron como disidentes (G-15) tras el apoyo de Cartes a Pedro Alliana como candidato a presidir la Junta de Gobierno del partido; estos senadores obraron en contrapeso a la influencia de Cartes dentro de la ANR y construyeron un espacio de crítica institucional contra el mismo, a la vez que dificultaron la concreción de su agenda de gobierno.11 No obstante, el G-15 no consiguió mantener su cohesión y se redujo hacia los últimos meses del año a un G-10, por lo que al finalizar el 2015 la ANR contó con tres bancadas diferenciadas en el Senado, persistiendo el partido como "una colección de las facciones divididas no por sus programas políticos sino por su ansia de controlar los recursos del Estado" (Turner, 2014: 250). El PLRA, por su parte, sancionó al senador Carlos Amarilla con la destitución del partido debido a que él mismo había votado a favor del colorado Mario Abdo Benítez12 para la presidencia de la Cámara.

Al analizar la composición del Congreso durante el 2015 observamos que el sistema político paraguayo se mantiene cercano a un modelo bipartidista imperfecto, en tanto el número efectivo de partidos parlamentarios -calculado a partir de la distribución partidaria en Cámara Baja- es de 2,2. Debido a que los demás partidos políticos no cuentan con fuerza suficiente en el Congreso para impulsar agendas propias sin el establecimiento de alianzas que involucren a la ANR o el PLRA (Tabla 5), estos se mantuvieron al margen del protagonismo político en el año marcado por la dinámica electoral.

 

Tabla 5. Distribución parlamentaria por Cámaras y bancadas

Fuente: Elaboración propia en base a datos de las Cámaras de senadores y diputados.

 

La puja intrapartidaria también afectó a la Defensoría del Pueblo y a la Contraloría General de la República (CGR) en el 2015, en tanto no fue posible alcanzar acuerdos en el Congreso para definir autoridades para estas instituciones. Para ambos casos es responsabilidad del Senado conformar las ternas, mientras que los diputados son los que definen la designación, requiriendo en ambas instancias mayoría absoluta. En lo que respecta al primer caso, la situación tiene el agravante de que tanto el Defensor del Pueblo, Manuel Páez Monges (ANR), como el defensor Adjunto Édgar Villalba (PLRA) cuentan con mandatos fenecidos desde el año 2008.

Las autoridades de la CGR tuvieron que ser cambiadas como corolario de la identificación de hechos de corrupción en la institución. El contralor Oscar Velázquez (UNACE), así como la subcontralora Nancy Torreblanca (PLRA) y una decena de funcionarios fueron imputados por hechos de corrupción tras investigaciones realizadas por medios de prensa que develaban conflictos de intereses en la gestión, el cobro indebido de honorarios y la inducción a subordinados a la realización de hechos punibles y estafas (Última Hora, 2015c). Tras la renuncia de Velázquez y Torreblanca a esta instancia de control horizontal de la gestión gubernamental, la presentación de ternas para nuevas autoridades quedó en manos de la Cámara Alta, donde la ANR es primera minoría, para que luego la Cámara Baja, donde la ANR tiene mayoría propia, tome la decisión final, por lo que la falta de acuerdos entre parlamentarios de oposición impidió avanzar en la definición de estas autoridades. De esta manera, hasta finalizar el 2015 no se alcanzó un acuerdo definitivo y siguió al frente de la institución Roy Rodgers, su anterior director jurídico que cuenta con aval de Cartes.

Al finalizar el 2015 también quedaron pendientes de estudio los pedidos de juicio político a los ministros de la Corte Suprema de Justicia Óscar Bajac (PLRA), Sindulfo Blanco (PLRA) y César Garay Zuccolillo (ANR) por delitos diversos y mal desempeño de sus funciones, además del pedido de juicio político al ministro de la Justicia Electoral Alberto Ramírez Zambonini (PLRA) por mantener prácticas clientelares en el tribunal e inducir a sus subordinados al cobro indebido de honorarios.

La percepción de la población paraguaya acerca del desempeño de las distintas instituciones estatales ha sido captada por la encuesta Latinobarómetro correspondiente a este año (Tabla 6), identificando bajos niveles de confianza en el gobierno, el Congreso o el Poder Judicial, frente a otros grupos organizados como la Iglesia, los estudiantes o los medios de comunicación. Esta misma encuesta arrojó que 67,7% de los encuestados no se sienten representados por el actual gobierno y 78,5% no lo están por el Congreso (Latinobarómetro, 2015). No obstante, la confianza otorgada a la Justicia Electoral sentó las bases para que los comicios municipales de este año contaran con legitimidad ciudadana.

 

Tabla 6. Confianza en grupos-instituciones-personas 2015

Fuente: Latinobarómetro, 2015.

 

Posicionamientos ante la situación política venezolana

Debido a que la coyuntura internacional ha sido asimilada casi exclusivamente en el enfrentamiento ideológico entre actores político-partidarios del Paraguay, su análisis es incluido en esta sección. El principal tema conflictivo de política internacional que generó posiciones encontradas dentro de la política paraguaya, correspondió a la situación vigente en la República Bolivariana de Venezuela, donde Nicolás Maduro mantiene la presidencia pero se enfrenta a una oposición cada vez más fortalecida en el Parlamento.

El gobierno paraguayo se vio involucrado en disputas internas de la política venezolana durante la visita en el país de Lilian Tintori, esposa del líder político Leopoldo López, quien llegó al país a principios de diciembre tras ser invitada por parlamentarios paraguayos. Tintori mantuvo un encuentro con Horacio Cartes en Mburuvicha Róga (residencia presidencial), se reunió con parlamentarios en el Congreso y participó de una sesión ordinaria en la Cámara de Diputados. No obstante, su presencia no estuvo carente de cuestionamientos y recibió críticas por parte de parlamentarios de distintas identidades ideológicas (Hoy, 2015e).

El carácter antiliberal del gobierno venezolano ha sido criticado durante años por representantes del gobierno paraguayo, razón por la que el Congreso se opuso históricamente a la participación de Venezuela como miembro pleno del Mercosur. Venezuela recién fue admitida al bloque como socio pleno durante el período en que Paraguay estuvo suspendido del mismo como consecuencia de la destitución de Fernando Lugo en el año 2012, debido a que el abrupto cambio de gobierno en Paraguay fue considerado como un quiebre del orden democrático (Duarte Recalde, 2013). No obstante, luego de su elección en el 2013, Horacio Cartes aceptó la reincorporación de Paraguay al bloque asumiendo esta situación, "al costo de desdecirse de varias decisiones tomadas por el Parlamento, incluyendo la declaración de 'persona no grata' al Presidente venezolano Nicolás Maduro" (Landeros Suárez, 2014: 87). En la actualidad, los posicionamientos de políticos paraguayos contrarios al gobierno de Maduro fueron reforzados luego de la victoria de Mauricio Macri en Argentina, quien había indicado su voluntad de aplicar la cláusula democrática del Mercosur a Venezuela.

Las tensiones que rodeaban al caso venezolano fueron las mismas que configuraron el ambiente de los días previos a la Cumbre del Mercosur, que se realizó en el país el 21 de diciembre cuando Paraguay ejercía la presidencia pro tempore del bloque. Esta cumbre se realizaría en contexto de la desaceleración económica regional marcada por la recesión brasileña y argentina, así como la crisis económica venezolana. Las tensiones políticas, sin embargo, asumieron protagonismo dado que los actuales gobiernos de los estados miembros del Mercosur han perdido su eminente identidad progresista de los años anteriores, con la presencia de Macri en la Presidencia de Argentina, quien se ha sumado a Cartes para otorgar al bloque un giro ideológico más liberal.

Elecciones municipales

La dinámica de la política doméstica alcanzó su punto culminante del año durante la realización de las elecciones municipales, ocurridas el 15 de noviembre en 250 localidades del país.13 Las elecciones municipales constituyen la principal referencia acerca de las preferencias electorales en Paraguay luego de las elecciones generales. Debido a que las elecciones municipales ocurren regularmente dos años después de las elecciones generales, develan las continuidades y los cambios ocurridos en la demanda electoral nacional con respecto a la manifestada en las elecciones previas, que configuran el horizonte político en base al cual partidos y movimientos deberán actuar con miras a las siguientes elecciones generales.

Estas elecciones municipales encontraron a la ANR, partido de gobierno, con conflictos legados de las internas realizadas el 26 de julio, ocasión en que se definieron candidatos a intendente, concejales titulares y suplentes, así como las autoridades partidarias para todo el país. La puja por la presidencia de la Junta de Gobierno del partido fue intensa y estuvo protagonizada por el diputado Pedro Alliana y el senador en ejercicio de la presidencia del Senado "Marito" Abdo Benítez.14 Alliana representó al oficialismo partidario y estuvo apoyado por el Presidente de la República, así como por la presidenta saliente del partido Lilian Samaniego. Cartes apoyó abiertamente a Alliana durante su campaña, acompañándolo en casi todos sus actos públicos y financiándolo con sus propios recursos, si bien rechazó acusaciones del uso de recursos estatales con fines electorales (ABC, 2015c).15 Por su parte, Abdo Benítez contó con el apoyo de los quince senadores colorados disidentes en Cámara Alta, por lo que los Poderes Ejecutivo y Legislativo se vieron enfrentados y se profundizaron las fisuras en la lealtad parlamentaria con que contaba Cartes. Con la participación del 51,47% de los 2.227.507 empadronados (ANR, 2015), las urnas definieron como presidente del partido a Alliana, a la vez que definieron al también oficialista Arnaldo Samaniego como candidato a intendente de Asunción en representación colorada.

En términos electorales, la municipalidad de Asunción concentra el mayor número de votos en juego, por lo que la capital del país representa el segundo puesto político electivo de importancia en Paraguay. La contienda electoral del 2015 estuvo protagonizada en Asunción por los candidatos Arnaldo Samaniego, Ricardo Meyer y Mario Ferreiro, de los cuales solo el economista Samaniego puede ser considerado representante de la política tradicional paraguaya debido a su trayectoria como militante de la ANR, sus años de experiencia laboral en la función pública en distintas carteras del Estado, su elección como diputado en representación de Asunción en el año 2008, además de su elección como intendente de Asunción en el año 2010. Samaniego buscaba su reelección de la mano de la ANR, enfrentándose a fuertes críticas acerca de falencias en su gestión por parte de los demás candidatos y los medios de prensa. Ricardo Meyer, arquitecto y docente con experiencia en cargos directivos en la Universidad Nacional de Asunción, compitió como candidato en representación de la Alianza Frente Independiente16 (AFI) tras una consulta popular realizada el 24 de mayo. El tercer candidato en competencia fue el comunicador Mario Ferreiro, quien ya se había presentado como candidato a la presidencia de la República en el año 2013 al frente de la concertación Avanza País (AP)17 y que en esta oportunidad representó al Partido Revolucionario Febrerista (PRF), integrante de esa alianza. Los resultados registrados en las urnas definieron como intendente de Asunción a este último (Tabla 7), como parte de una jornada electoral sin sobresaltos (OEA, 2015) pero con bajos niveles de participación.

 

Tabla 7. Resultados de las Elecciones Municipales 2015 - Asunción

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Tribunal Superior de Justicia Electoral.

 

Portando el uniforme alternativo de la selección paraguaya de fútbol y con un rosario alrededor del cuello,18 Mario Ferreiro pronunció un discurso de victoria caracterizado por su tono inclusivo y conciliador, dirigido a todos los sectores de la sociedad. Al ser consultado luego respecto a su posible presentación como candidato a Presidente de la República en el futuro, Ferreiro manifestó que estaría interesado en hacerlo para las elecciones generales del 2023, no así para las del 2018, debido a que su interés actual se centra en su gestión al frente de la comuna capitalina.

De acuerdo al informe del Tribunal Electoral Partidario colorado (ANR, 2015), la cantidad de votos registrados por este partido en Asunción durante las internas de julio fue de 118.568, los cuales no fueron traducidos en apoyo electoral para Samaniego que obtuvo solo 91.064 votos en noviembre.19 Además de ser manifestación de los votos no cautivos o del reordenamiento distrital de votantes ocurrido entre ambos comicios, esta diferencia se correspondería con el descontento dentro del partido colorado generado por la injerencia de Horacio Cartes en asuntos internos, habiéndose este incorporado al partido apenas en el año 2010 al lograr "erigirse como sujeto-valor y posicionar su política del 'nuevo rumbo' en el plano de la efectividad simbólica", pero enfrentándose ahora a los límites de su propio liderazgo (Juste De Ancos, 2014).

En lo que respecta a los resultados totales registrados en el país (Tabla 8) observamos que la ANR se mantiene como principal fuerza política, habiéndose quedado con 59,2% de las intendencias y 51,7% de las concejalías, seguida de lejos por el el PLRA -histórica segunda fuerza política- que obtuvo 30% de las intendencias y 30,2% de las concejalías del país. También observamos que no existe una clara tercera fuerza, pero que han tenido presencia importante las alianzas electorales, compuestas mayoritariamente por el PLRA y por otros partidos que han acumulado limitado pero estable caudal electoral a través de las últimas elecciones; estas alianzas resultan eficientes como estrategia para hacer frente a la ANR, si bien su estabilidad y capacidad de dirimir diferencias internas se construye en cada caso de acuerdo con los actores que las integren. Otros partidos políticos que en períodos anteriores habían conseguido fuerza electoral suficiente para ocupar intendencias y concejalías, o que aún poseen representación parlamentaria, han tenido limitado éxito en esta ocasión; solo 10,8% de las intendencias y 18,02% de las concejalías han quedado en manos de candidatos no colorados o liberales.

 

Tabla 8. Resultados de las elecciones municipales 2015 - total país

Nota: La categoría "Otros" incluye candidatos independientes, movimientos,
alianzas locales y partidos pequeños.
Fuente: Dosek, Pérez Talia y Duarte Recalde (2016) (versión modificada).

 

La principal alternancia registrada fuera de la capital del país ocurrió en la ciudad de Encarnación, departamento de Itapúa, donde luego de 75 años fue electo un candidato no colorado por diferencia de 11 votos. Luis Yd, quien anteriormente hubiera sido Concejal por el Partido Patria Querida (PPQ), encabezó la Alianza Encarnación al Frente (AEF) que articuló los votos del PLRA y del Frente Guasu (FG), así como los de grupos ciudadanos independientes; el derrotado candidato colorado contaba con el apoyo del actual vicepresidente de la República, del gobernador de Itapúa y del actual director paraguayo de la entidad binacional Yacyretá. En la localidad de Tomás Romero Pereira, también en el departamento de Itapúa, otro candidato colorado allegado a Afara perdió ante el candidato del Partido Democrático Progresista (PDP), si bien el mismo había sido anteriormente intendente de esa misma localidad por la ANR. Otra alternancia importante corresponde a la alcanzada en la localidad de Villa Hayes, departamento de presidente Hayes, donde la Alianza Para Todos -integrada principalmente por el PLRA, el Partido Encuentro Nacional (PEN), colorados disidentes y otros movimientos regionales- consiguió derrotar al candidato apoyado por Horacio Cartes luego de 15 años de gobierno colorado.

Al tener en cuenta las estadísticas electorales desde una perspectiva de género, encontramos que el número de mujeres candidatas y electas es persistentemente menor al de sus pares masculinos, a pesar de que las mujeres representaron al 48,54% del electorado nacional en esta oportunidad. Solo el 10,4% de las intendencias quedaron en manos de mujeres, habiendo resultado electas 26 de las 77 candidatas que compitieron en todo el país (Tabla 9), que representan a los partidos tradicionales ANR y PLRA en gran manera.

 

Tabla 9: Mujeres electas para la Intendencia en Paraguay - año 2015

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Tribunal Superior de Justicia Electoral.

 

El mecanismo electoral de la rendición de cuentas y el recambio pacífico de autoridades electas funciona de manera regular desde la apertura a la democracia en Paraguay en 1989, otorgando al régimen vigente cualidad democrática liberal en virtud de la previsibilidad de la celebración de elecciones, el respeto de los resultados y el libre -si bien desigual- acceso a la competencia y participación política. Sin embargo, el proceso electoral continúa caracterizado por malas prácticas que, en tanto no llegan a ser sancionadas judicialmente, fomentan desigualdades en el campo de competencia política; durante la jornada de elecciones del 2015 se observaron en distintos puntos del país casos de apertura de mesas de votación sin la presencia de todos los integrantes designados, casos de inducción al voto, compra de cédulas de identidad, agresiones verbales y amenazas, utilización de cámaras fotográficas en el cuarto oscuro, así como la utilización de distintivos de colores para identificar a operadores partidarios y la utilización de vehículos con propaganda electoral (Última Hora, 2015g). El apoderado general de la ANR también advirtió que su partido denunciaría al encuestador Francisco Capli por inducir al voto a favor de Mario Ferreiro, al haber divulgado extraoficialmente resultados de boca de urna realizadas en Asunción y alentado a la participación de sus electores (Última Hora, 2015h). De esta manera, las reglas formales de emisión y conteo de los votos coexisten con reglas informales que afectan a la organización de la jornada electoral, apoyadas por la falta de credibilidad de las sanciones a malas prácticas electorales dada la ausencia de imputaciones efectivas.

V. REFLEXIONES FINALES: CALIDAD DE LA DEMOCRACIA PARAGUAYA EN EL 2015

El 2015 fue un año en que se explicitó la debilidad en la capacidad de respuesta gubernamental a las necesidades percibidas de la sociedad paraguaya. La ausencia de medidas efectivas para fomentar el desarrollo económico con inclusión, proporcionar servicios y bienes públicos de calidad dirigidos al bienestar de la población, garantizar el respeto a los derechos humanos y el cumplimiento de los derechos laborales, solucionar problemas de seguridad pública o amenazas al medio ambiente, o dar señales claras de lucha contra prácticas corruptas, prebendarias o autoritarias que persisten en los sectores público y privado, alentaron a la movilización social como vía para la canalización de reclamos. Esta situación coincidió con el logro de alternancias electorales de gran valor simbólico en importantes ciudades del país pero que, en última instancia, son superadas por la perpetuación a gran escala de las identidades políticas tradicionales en el ejercicio del poder administrativo del Paraguay.

De esta manera, la democracia paraguaya se mantiene en un equilibrio inestable entre la limitada capacidad gubernamental para proporcionar soluciones a las necesidades de la población -particularmente de las bases electorales de los partidos que componen el sistema político- y la creciente capacidad social para articular demandas, en función de una mayor consciencia de los intereses colectivos. En este sentido, las innovaciones legislativas apuntadas a garantizar mayores derechos laborales logradas en el 2015 constituyen cierto avance en términos de atención estatal al bienestar social, si bien queda pendiente su cumplimiento efectivo. Por otro lado, la desaceleración económica y el aumento de la incertidumbre en el ámbito financiero plantean un horizonte de mayores desafíos, contexto en que el gobierno paraguayo deberá balancear los intereses sociales y las preferencias políticas. En ausencia de proyectos de reformas socioeconómicas estructurales que apunten a paliar inequidades entre la población o a fortalecer la capacidad estatal para garantizar fuentes de ingresos, la democracia paraguaya corre el riesgo de profundizar su cualidad desigual (Duarte Recalde, 2013).

El aparato estatal funcionó en el 2015 como arena de disputas políticas guiadas por proyectos electoralistas, dejando en un segundo plano la consecución de políticas públicas dirigidas a paliar las distintas necesidades sociales. Dado el limitado pluralismo político-partidario perceptible en la gestión administrativa del Estado los partidos tradicionales colorado y liberal están retados a aggiornarse a una realidad cambiante, mientras que los partidos aparecidos desde la apertura a la democracia están desafiados convertirse en verdaderas alternativas políticas, capaces de convocar la fuerza electoral de una ciudadanía más crítica y de mantener sus bases de apoyo más allá de limitados períodos.

Al tener en cuenta las distintas dimensiones que hacen a una democracia de calidad (Morlino, 2014) observamos que en Paraguay, en el 2015, las correspondientes a la participación y a la rendición de cuentas electoral fueron las que estuvieron en el centro de la dinámica política. Por un lado, hubo un fortalecimiento de la dimensión de participación en su subdimensión no convencional, registrándose avances importantes hacia la vigencia de prácticas democráticas participativas en Paraguay de la mano de una sociedad civil que se mostró dispuesta a manifestarse en demanda de respuestas a sus intereses colectivos. Las múltiples protestas registradas han aparecido como indicios de una cultura política más crítica entre la población paraguaya, habiendo transcurrido más de un cuarto de siglo desde la apertura hacia la democracia a nivel institucional. Por otro lado, la rendición de cuentas electoral se mantuvo como mecanismo estable y previsible para la designación de autoridades públicas, si bien queda pendiente superar las violaciones a la integridad electoral que aún inciden negativamente en la calidad de la competencia y la participación convencional. Así, la dinámica política paraguaya ha sido reformulada mediante el fortalecimiento de la participación no convencional como instancia de rendición de cuentas social que, superpuesta a la electoral, evidencia una ciudadanía más exigente de respuestas estatales.

NOTAS

1 Al no disponer de datos anuales de empleo a nivel país, se observan los datos trimestrales del 2015 en comparación con los del 2014 de Asunción y Áreas Urbanas del Departamento Central, cuya población económicamente activa (PEA) representa a cerca del 40% de la PEA Nacional y un poco más del 60% de la PEA Urbana (DGEEC, 2015).

2 El salario mínimo legal vigente es de Gs. 1.824.055 mensuales, que representaron aproximadamente USD 323 al cambio de Gs. 5.651 por USD de diciembre de 2015.

3 Debido a que la presidencia de Federico Franco duró menos de un año, no es posible de ser analizada comparativamente para los fines pretendidos.

4 Esta situación ocurrió principalmente gracias a los fondos recibidos del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE), los cuales no existían durante el gobierno de Lugo.

5 Conforme a esta nueva ley, los bancos no podrán exceder la tasa de interés de las tarjetas de crédito tres veces el promedio de tasas pasivas promedio vigentes en el mercado.

6 A principios de año tuvieron lugar manifestaciones ciudadanas contra la decisión gubernamental de explotar el Cerro León para la extracción de rocas y otros minerales; ubicado en el Parque Nacional Defensores del Chaco en el departamento de Alto Paraguay, Cerro León representa una importante reserva ecológica y es territorio donde se asientan comunidades Ayoreo.

7 El suboficial de Policía Edelio Morínigo se encuentra secuestrado por el autodenominado Ejército del Pueblo Paraguayo (EPP) desde el 5 de julio de 2014.

8 Críticas contra Froilán Peralta expresadas por estudiantes en años anteriores habían sido respondidas con suspensiones académicas (Última Hora, 2015a) y amenazas de coacción legal, por lo que los potenciales costos de participar en las movilizaciones eran altos. Al mismo tiempo, Peralta contaba con el apoyo de estudiantes, docentes y funcionarios vinculados a su partido y a su agenda política (Hoy, 2015b) que le debían lealtad, los cuales ejercieron resistencia no solo contra las manifestaciones del 2015 sino contra cualquier crítica o indicio de organización del descontento por parte de los estudiantes desde que Peralta asumió el cargo de decano de la Facultad de Veterinaria.

9 La entonces jefa de Recursos Humanos, María del Carmen Martínez, fue interceptada al salir del recinto con documentos escondidos entre sus ropas, los cuales intentó comer ante su inminente detención.

10 La ANR sacó un comunicado donde expresaba su acuerdo con la intervención del CONES a la UNA

11 Una de las principales acciones de la disidencia colorada que trabaron la agenda de gobierno de Cartes fue la modificación de la ley conocida como "Ley de Alianza Público-Privada", para la cual establecieron alianzas con representantes de oposición a principios del 2015 con miras a limitar la concentración de poder de decisión en el Poder Ejecutivo. Además de conceder prerrogativas de administración pública al sector privado, la mencionada ley establecía como potestad del Ejecutivo gestionar los contratos de concesión de servicios públicos, limitando la capacidad del Poder Legislativo de actuar como instancia de rendición de cuentas horizontal (Duarte Recalde, 2014a).

12 Hijo del dirigente colorado también llamado Mario Abdo Benítez, quien hubiera sido secretario privado de Alfredo Stroessner durante la dictadura. Conocido como "Marito", el mencionado senador asumiría el liderazgo visible del bloque disidente al candidatearse para la presidencia de la ANR contra el carlista Pedro Alliana.

13 Este número incluye a doce nuevos municipios en comparación a las elecciones municipales del 2010. De acuerdo a Dioniso Borda (2015: 10), la proliferación en el número de distritos "no responde a criterios de racionalidad y eficiencia sino a la lógica de multiplicar la burocracia del sector público, lo que, en última instancia, no es otra cosa que generar y afianzar el clientelismo político y los beneficios personales de los líderes".

14 También concurrieron en aquella ocasión Luis Talavera Alegre, Paulino Morán e Ismael Echagüe, quienes no contaron con la presencia mediática ni los recursos de campaña que manejaron Alliana y Abdo Benítez, por lo que la competencia real se redujo a estos dos.

15 Sin embargo, en un discurso pronunciado el 4 de noviembre en la ciudad de Ñemby en ocasión de un acto proselitista de la candidata colorada a la Intendencia de la ciudad, Cartes admitió que Mburuvicha Róga es un PC (puesto de comando) colorado, lugar que utiliza para reuniones con dirigentes y candidatos del partido (Última Hora, 2015d).

16 Esta alianza estuvo integrada por el Partido Independiente en Acción, el Movimiento Despertar Ciudadano, el Partido Demócrata Cristiano y el Frente Guasu, que está integrado a su vez por el Partido País Solidario, El Partido Participación Ciudadana, el Partido Convergencia Popular Socialista, el Partido del Movimiento Patriótico Popular, el Partido de Unidad Popular, el Partido Frente Amplio, el Partido Popular Tekojoja, el Partido Comunista Paraguayo y el Movimiento Soberanía y Desarrollo.

17 La concertación Avanza País está integrada por el Partido Movimiento al Socialismo (P-Mas), el Partido Revolucionario Febrerista (PRF), el Partido Demócrata Cristiano (PDC), el Partido Paraguay Tekopyahú (PPT), el Movimiento 20 de abril (M-20A) y el Movimiento Unidad Democrática para la Victoria (MUDV). 

18 Días antes de las elecciones, la Conferencia Episcopal Paraguaya se sumó al llamado de la comunidad evangélica del país a no votar por Ferreiro o Meyer, debido a su apertura hacia la despenalización del aborto o el matrimonio igualitario (Última Hora, 2015e).

19 Diferencias entre cantidad de votos captados por el partido en las elecciones internas y los obtenidos para la definición de Intendentes también se registraron en otras importantes localidades del país en que la ANR no consiguió mantener la Intendencia, como Encarnación (19.513 frente a 16.392 votos), Villa Hayes (9.373 frente a 5.346 votos), Lambaré (24.162 frente a 17.144 votos), Fernando de la Mora (23.890 frente a 18.284 votos), Salto del Guairá (7.087 frente a 4.904 votos), Caacupé (9.029 frente a 8.659 votos) o Mariano Roque Alonso (16.210 frente a 10.412 votos).

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Liliana Rocío Duarte Recalde es investigadora asociada al Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica "Nuestra Señora de la Asunción" y a la organización E+E "Economía y Estadísticas para el Desarrollo". Email: rociohk@yahoo.com.

Cynthia González Ríos es directora de la organización E+E "Economía y Estadística para el Desarrollo". Email: cynthia@ee.com.py.

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La ANR sacó un comunicado donde expresaba su acuerdo con la intervención del CONES a la UNA.

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