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Revista de ciencia política (Santiago)

versión On-line ISSN 0718-090X

Rev. cienc. polít. (Santiago) vol.36 no.2 Santiago ago. 2016

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2016000200003 

Artículos

 

Presidencialismo y coaliciones de gobierno en América Latina: Un análisis del papel de las instituciones*

Presidentialism and Coalition Cabinets in Latin America: Reconsidering the Constraining Effects of Institutions

 

ADRIÁN ALBALA

Universidad de São Paulo (USP)

* Este trabajo ha sido financiado por la Fundação de Amparo a Pesquisa (beca número: 2013/50932-7). El autor agradece los comentarios de Antoine Maillet, Alejandro Olivares, Victor Tokichen Tricot y Germán Bidegain.


RESUMEN

La literatura dominante en ciencia política ha tendido, en los últimos años, a conferirle a las instituciones un papel central en la formación, el desempeño y la caída de gobiernos. Los trabajos acerca de coaliciones de gobierno no escapan, en su gran mayoría, a esa influencia neoinstitucionalista. A la luz de la reciente reforma constitucional aprobada en México, y que abre la posibilidad inédita de formar coaliciones de gobierno, nos empeñaremos en recompilar los principales argumentos respecto del supuesto impacto de las instituciones y los testearemos, mediante las experiencias latinoamericanas de gobiernos de coalición, usando un método de análisis configuracional (QCA). De esta forma podremos matizar los impactos de las instituciones en los gobiernos de coalición.

Palabras claves: Neoinstitucionalismo, gobiernos de coalición, presidencialismo, América Latina, QCA.


ABSTRACT

Mainstream literature in political science confers to institutions a key role in the formation, performance and fall ofgovernments. In the meantime, studies on coalition theories did not, in their majority, escape from this neo-institutionalist approach. Based on the late Mexican constitutional reform which made the formation of coalition governments in the country possible, we shall compile and test most of the arguments on the institutional impacts on coalitions, and test them through the Latin American experiments, using a configurational comparative approach (QCA). As a result, we expect to add nuance to most of the neoinstitutionalist arguments.

Key words: Neoinstitutionalism, coalition governments, presidentialism, Latin America, QCA.


 

I. INTRODUCCIÓN

En diciembre de 2013 se aprobó en México una reforma constitucional acerca de "asuntos políticos" que prevé, entre otras cosas, la posibilidad inédita de formar gobiernos de coalición a nivel federal. Esta forma de gobierno que se consideraba, hasta hace poco en configuración presidencial, como "accidental" (Mainwaring y Shugart, 1994, 2002) o incluso indeseable (Abranches, 1988; Stepan y Skach, 1993; Linz y Stepan, 1996), se ha vuelto constante para muchos países latinoamericanos (Deheza, 1998; Chasquetti, 2001; Albala, 2009).

Aunque para algunos autores (Chasquetti, 2008; Albala, 2009) el recurso a la formación de coaliciones gubernamentales constituye una forma innovadora de gobernar, alejando el ocaso de Presidentes minoritarios y sus peligros inherentes respecto de la inestabilidad política, es preciso notar que las experiencias de gobiernos de coalición en la región no tuvieron todos la misma trayectoria. De hecho, las disposiciones a colaborar, así como el desempeño de alianzas de gobierno, dependen en buena medida de la cultura e historia política de cada país (Lanzaro, 2001; Reniu y Albala, 2012). No obstante, en un convulsivo afán de cientifismo marcado por una búsqueda frenética de mecanismos causales "independientes" (Shapiro, 2005; Shram y Caterino, 2006), la mayor parte de la literatura mainstream concernientes a coaliciones en sistema presidencial, se ha limitado en establecer modelos predictivos para explicar los procesos de formación y disolución de las alianzas de gobierno y que olvidan el factor histórico y cultural.

Así, al repasar la literatura de las teorías de las coaliciones, es posible resaltar que sus evoluciones han seguido de cerca, o incluso han generado, los distintos paradigmas de la propia ciencia política (Reniu y Albala, 2012). Si los estudios de corte comportamentalistas (Behaviourist) impregnaron el inicio de las coalition theories; el grueso de la literatura emergió junto con la masificación de la corriente neoinstitucionalista, a partir de los años 1980. Siguiendo esta generación de estudios, las instituciones, o mejor dicho algunas instituciones, conllevarían de manera intrínseca un impacto "facilitador" o "limitador" para la formación y evolución de coaliciones (Smith y Banks, 1988; Strøm et al., 1994). Ubicándose asimismo en esta corriente, la mayoría de los estudios que trataron del fenómeno coalicionar en sistema presidencial, tendieron a considerar el marco institucional formal como la principal condicionante de la acción política. De esta forma, algunas combinaciones institucionales, como el sistema electoral, los poderes del Presidente o la posibilidad de reelección, poseerían impactos "decisivos" a la hora de producir o mantener un gobierno de coalición.

En este contexto, el objetivo de este artículo consiste en realizar una actualización y un testeo de las principales hipótesis inspiradas por la corriente neoinstitucionalista, y su impacto en las coaliciones de gobierno. Mediante un enfoque configuracional de los gobiernos de coalición en América Latina desde la vuelta a la democracia, procuraremos matizar las principales hipótesis en boga que busquen evidenciar relaciones causales automáticas, por no decir "mecánicas", del marco institucional por sobre el desempeño de los gobiernos de coalición latinoamericanos.

En este sentido, es preciso notar que la mayoría de los estudios respecto de las teorías de coalición en regímenes presidenciales constan de problemas ontológicos y metodológicos. Así, es llamativo que se utilicen los mismos argumentos y modelos que los empleados por los trabajos sobre regímenes parlamentarios para tratar del fenómeno en sistema presidencial (como el monocameralismo por ejemplo). Esto, sabiendo que la elección, el desenlace o la supervivencia de un gobierno en sistema presidencial no tiene las mismas implicancias y consecuencias que en sistema parlamentario (Cheibub et al., 2004, 2015; Cheibub, 2006). Sobre todo, hemos de resaltar que la mayoría de estos trabajos padecen de una ausencia de rigor conceptual para determinar lo que son y lo que no son las coaliciones de gobierno en régimen presidencial. Estos problemas han impedido que la literatura acerca de las teorías de las coaliciones, aplicadas a los regímenes presidenciales, contase con resultados y avances significativos. Por tal razón, a la luz de las experiencias latinoamericanas, procuraremos aquí contextualizar y actualizar la teoría de coaliciones y presidencialismo. Para ello nos detendremos en el aspecto central y diferenciador de las constituciones latinoamericanas para el estudio de las coaliciones de gobierno, al colocar al centro del estudio el rol del Presidente. Usaremos el método de comparación configuracional (QCA), aprovechando en presentar el método, para testear las principales hipótesis que habremos reformulado, y que combinan ley electoral, sistema de partido y los poderes presidenciales.

El desarrollo del argumento de este artículo se organiza en tres etapas. En un primer momento presentaremos las consideraciones conceptuales que creemos necesarias para el estudio de los gobiernos de coalición, su generación e implicancias. En un segundo tiempo reformularemos las principales hipótesis presentadas por la teoría de corte institucionalista en cuanto a la formación y, luego, la supervivencia de coaliciones de gobierno. Por fin, testearemos esas hipótesis mediante el método QCA, discutiendo los resultados y concluiremos en una aparente ausencia de relación automática entre el marco institucional y el desempeño de las coaliciones de gobierno en régimen presidencial.

II. CONSIDERACIONES CONCEPTUALES Y ONTOLÓGICAS PREVIAS

Una de las tareas de base para todo trabajo científico con pretensiones comparativas reside en la elaboración de una definición del objeto, con el propósito de evitar que los resultados de la investigación sean irrelevantes o erróneos. Sin embargo, aunque las coalition theories hayan constituido un campo de estudio amplio en la literatura en ciencia política desde los años 1980, parece paradójico que la propia noción de "coaliciones de gobierno" no haya recibido un tratamiento conceptual riguroso. Este escollo condujo a que muchos de los trabajos pertinentes al fenómeno consten de dudosas conclusiones.1 Por ello, es preciso establecer un marco conceptual para saber qué se entiende por "gobiernos de coalición", para luego poder establecer elementos de comparación relevantes.

Así, recompilamos consideraciones comunes para abordar la noción de "gobierno de coalición", evaluando la posibilidad de que fuesen considerados como tal los casos donde: i) un partido en el poder recibiría apoyos más o menos frecuentes por parte de una bancada de parlamentarios estructurada o independientes; ii) un gobierno que constaría de personalidades cooptadas a sus partidos de origen, sin que estos ofrezcan su apoyo parlamentario al gobierno;2 iii) un gobierno de un solo partido que contendría varias fracciones internas más o menos estructuradas y autónomas;3 y iv) un gobierno compuesto por un partido dominante y protopartidos de tipo satelitales o testimoniales.4

En el presente artículo abogamos que un gobierno de coalición supone una repartición de carteras ministeriales entre varias fuerzas políticas, a cambio de un mínimo de solidez y entendimiento relacionado con metas que perseguir en común (Strøm, 1990; Chasquetti, 2008; Albala, 2009). Ahora bien, el ejercicio del poder de forma coaligada supone una responsabilidad colectiva y una capacidad a rendir cuentas, lo que no podría ser totalmente efectiva ni identificable al descansar en meros "apoyos legislativos" más o menos esporádicos (Reniu y Albala, 2012). Por tal razón, descartamos de nuestra definición todas las "opciones" que acabamos de presentar. Con esto adoptamos como definición de "gobierno de coalición" bajo régimen presidencial, una alianza de partidos con el fin de una acción gubernamental común, alrededor de un "formador" presidencial, contando con una convergencia de los recursos organizacionales y financieros de cada uno de los participantes, y que desemboca en una repartición de las carteras ministeriales entre los mismos participantes.

Esta definición estricta tiene la ventaja de desmarcar claramente los casos a ser comparados, permitiendo asimismo considerar de la misma forma los casos donde las coaliciones son "la regla" (p. ej. en Chile o Brasil), como en los casos donde fueron efímeras (p.ej. en Argentina). En la Tabla 1 presentamos los 30 gobiernos de coalición en América Latina, desde la vuelta a la democracia, según la definición que acabamos de presentar.

 

Tabla 1. Los 30 gobiernos de coalición en América Latina desde la vuelta a la democracia

Notas: * notamos con un "0" la ausencia total de mayoría en el Congreso por parte
de la coalición gubernamental; con un "1" notamos la mayoría en al menos una de las
dos Cámaras (cuando existen dos Cámaras); y con un "2" la posesión de una mayoría
en ambas Cámaras o en la Cámara única en los casos unicamerales;
** mandato interrumpido.
Fuente: Elaboración del autor.

 

Coaliciones y sistema presidencial: identificando las instituciones "relevantes"

Si la noción de institución puede abarcar formas plurales, cuando aplicada a las teorías de las coaliciones se observa un cierto consenso en cuanto a la selección, la delimitación y la especificación de los órganos considerados. Estas son ordenadas en función de su naturaleza y de sus efectos en la formación o disolución/mantenimiento de las coaliciones gubernamentales. En este sentido, Strøm et al. (1994: 308) operacionalizaron el impacto de las instituciones en función de su capacidad de constreñimiento (constraint), definida como todo tipo de restricción en el abanico de coaliciones gubernamentales posibles, más allá del control a corto plazo de los diferentes jugadores. Con esto, los autores operacionalizaron una distinción entre constreñimientos fuertes (hard constraints) y constreñimientos leves (soft constraints). Los primeros operan eliminando combinaciones de coalición o formas de toma de decisión; los segundos ocupan un papel más bien (des)incitativo. A partir de ahí, la mayor parte de los estudios se interesaron en modelizar los elementos constitucionales supuestamente más propensos en moldar los comportamientos y estrategias de alianzas.

Así, podemos resumir las combinaciones institucionales más comunes en los estudios referidos a coaliciones en torno a tres tipos: 1) el sistema electoral, entendido como elemento determinante de dos campos electivos, presidencial y legislativo, y la relevancia del balotaje; 2) el sistema político y el grado de equilibrio de los poderes, así como las normas estableciendo la formación y ratificación del gobierno; y 3) el tipo de sistema de partido y su organización, mediante el número de partidos presentes.

Este último, vinculado estrechamente al sistema electoral, cobra particular importancia a la hora de tipologizar las alianzas.5 De hecho, mucho se ha escrito de la supuestamente "difícil combinación" entre presidencialismo y multipartidismo.6 Se estipuló asimismo que este aumentaría exponencialmente los riesgos de inestabilidad política, ya que haría más probable el ocaso de "Presidentes minoritarios" (Abranches, 1988; Jones, 1995; Mainwaring y Shugart, 2002; Lijphart, 1999). De ahí, se ha generalizado el estudio de los sistemas de partido en función de su presencia en la Cámara de Diputados, replicando los estudios coalicionarios en sistemas parlamentarios, desconsiderando por ejemplo el papel del Senado. En este trabajo, consistiendo en matizar las principales hipótesis de la literatura respecto de coaliciones y régimen presidencial, no presentaremos la importancia de contar con una mayoría en las dos Cámaras cuando la Constitución prevé un sistema bicameral. Nos limitamos por entonces en subrayar la sorprendente ausencia de consideración del carácter bicameral de una buena parte de los sistemas presidenciales. Esta ausencia se justifica en la reproducción de los modelos propios a los trabajos que tratan de los sistemas parlamentarios, donde, menos en el caso italiano, existe una asimetría en las atribuciones de las distintas Cámaras, a favor de la Cámara Baja.

III. (RE)FORMULACIÓN DE LAS PRINCIPALES HIPÓTESIS

Sobre la base de lo expuesto previamente, es posible entonces esquematizar los principales argumentos desarrollados por la teoría en cuanto al impacto de las instituciones en la formación y, luego, el mantenimiento de las coaliciones de gobierno en sistema presidencial. Plantearemos y testearemos las hipótesis en dos tiempos. Primero las que remitan a la formación de coaliciones en sistema presidencial, y luego las que se refieren a su "supervivencia".

Mientras que la literatura consideró inicialmente como principales variables explicativas, fundándose en los estudios parlamentaristas, al sistema electoral y el sistema de partidos, se agregaron luego cuestiones en torno a las atribuciones del Ejecutivo por sobre el Legislativo como elemento decisivo. En este aspecto, el postulado central establece que los Presidentes menos autónomos vis à vis del Legislativo necesitarían armar bases parlamentarias sólidas para gobernar; por lo que se estipuló que los Presidentes con atribuciones débiles o moderadas estarían más propensos en formar coaliciones (Mainwaring y Shugart, 2002; Tsebelis, 2002). Con esto, las principales hipótesis presentadas por la literatura en cuanto a la probabilidad de formación de coaliciones gubernamentales en sistema presidencial, son, por orden de apariencia, las siguientes:

H1: La posibilidad de balotaje para la elección presidencial y la simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias serían elementos fuertemente incitativos a la formación de coaliciones (Cox, 1997; Chasquetti, 2001, 2008; Jones, 2005; Spoon y West, 2015).

H2: Cuanto más alto es el número de partidos, más alta es la probabilidad de casos de presidencialismos minoritarios, y por ende más alta es la probabilidad deformarse gobiernos de coalición "por necesidad". Por oposición, cuanto más bajo el número de partidos, más alta es la probabilidad para el Presidente de contar con una mayoría parlamentaria y, por tanto, más baja es la necesidad de formar coaliciones (Chasquetti, 2001; Jones, 2005; Payne, 2007; Garrido, 2003)

H3: Cuanto más elevados son los poderes del Presidente, más alta es la tentación de gobernar solo (sin formar coaliciones). La posibilidad de gobernar por decreto desincentivaría la negociación. Por oposición cuanto menos autónomo del Parlamento más alta es la necesidad de formar coaliciones (Mainwaring y Shugart, 1994; Amorim Neto, 2006; Aleman y Tsebelis, 2012; Martínez-Gallardo; 2012).

Es necesario dar una especial atención a los casos que conocieron cambios constitucionales relevantes. De ahí que observaremos si las combinaciones institucionales en presencia correspondieron con el ocaso, o no, de gobiernos de coalición. Del mismo modo, habremos de reducir el campo de estudio a la hora de testear las hipótesis de las configuraciones más propensas a mantener/deshacer las alianzas. Las principales hipótesis para explicar la supervivencia de las coaliciones se enfocan en la característica central del sistema presidencial: el mandato fijo del Presidente (Linz, 1990; Cheibub, 2006). Con esto se defiende que al acercarse el final del mandato de un Presidente que gobierna en coalición, crece la eventualidad de una salida de los socios, para aumentar sus opciones de elección. La probabilidad de ruptura sería más elevada entre seis meses a un año antes de las elecciones (Altman, 2001; Garrido, 2003). Esto, a menos que exista la posibilidad de reelección directa del Presidente por el que, de existir esta posibilidad, los socios tenderían a reconducir su alianza (Chasquetti, 2008).

Por otro lado, el tamaño del contingente legislativo de la coalición vendría a influenciar en el mantenimiento de la misma. Cuanto más grande es el contingente, igual o superior al 55% de los escaños, más confortable se encuentra la coalición y más baja sería la probabilidad de quiebre. Nótese que este argumento se posiciona en contra del clásico argumento rikeriano de "coalición mínima victoriosa". Por fin, la ocurrencia de elecciones "relevantes" (parlamentarias/gobernadores) constituye un momento de tensión posible para el mantenimiento de una alianza. Los partidos socios temiendo un mal resultado pueden estar tentados a salirse del gobierno para desmarcarse de la acción gubernamental y "salvar" puestos; o, por lo contrario, el buen/mal desempeño durante elecciones intermedias para los socios del Presidente, puede conducirlos a reconsiderar su participación al gobierno. Resumimos estos argumentos de esta forma:

H4: La ausencia de posibilidad de reelección aumenta la probabilidad de quiebre de las coaliciones gubernamentales (Altman, 2001; Chasquetti, 2008; Martínez-Gallardo; 2012)

H5: El no poseer una mayoría "confortable" (>55%) en la Cámara de Diputados, aumenta la probabilidad de quiebre precoz de la coalición de gobierno (Altman, 2001; Garrido, 2003; Chasquetti, 2008)

H6: Cuanto más socios, más alta es la probabilidad de quiebre (Alemán y Tsebelis, 2012)

H7: El ocaso de elecciones intermedias "relevantes" (parlamentarias/gobernadores) aumenta la probabilidad de quiebre de las coaliciones (Cox, 1997; Chasquetti, 2008).

IV. TESTEO DE LAS HIPÓTESIS

Realizamos el testeo de las hipótesis presentadas mediante un método "comparativo configuracional" (Ragin y Rihoux, 2009; Schneider y Wagemann, 2012). Con esto se permite que el "contacto" con los casos esté siempre garantizado, en vez de limitarse a datos descontextualizados. El recurso al método QCA supone un control constante de los valores atribuidos a los casos y una visibilidad inmediata de los mismos. Ofrece, también, la posibilidad de rastrear "configuraciones de causalidad" respecto de un "resultado" dado. Los valores son generalmente dicotomizados (1/0) por "ausencia/presencia" o "alto/bajo" en función de lo que se quiera mostrar, aunque también se puede entrar un valor adicional "2", para establecer jerarquías, cuando la dicotomización no fuese suficientemente fina, o no aportase mucha información.

De esta forma, si la lógica inferencial hipótesis-demostración-resultados se asemeja a la lógica propia a los métodos estadísticos, que constituyen el mainstream de la ciencia política actual, el fundamento epistemológico del QCA se distancia de los segundos. Asimismo, la exposición constante de los casos permite supone un mejor conocimiento y un mejor control de los mismos, limitando así confusiones o errores en el cómputo de los datos y valores asignados. De la misma forma, el de poder generar configuraciones de variables permite considerar y presentar resultados o "soluciones" más complejas que mediante la superposición de variables, como es el caso en los métodos estadísticos. Estas diferencias heurísticas entre ambos métodos permiten entender por qué en este trabajo venimos presentando resultados distintos de los que habían sido presentados hasta ahora por la literatura más mainstream.

Testeo de las hipótesis en cuanto a la formación de gobiernos de coalición

Organizamos el testeo de la primera salva de hipótesis (H1 a H3) mediante la operacionalización de tres variables independientes, y una variable dependiente, como sigue:

La variable SEF, por "Sistema Electoral Facilitador", remite a la primera hipótesis. La ordenaremos en tres grados de valoración, en función de cuán "incitador" es la ley electoral para la formación de coaliciones, y la operacionalizamos de la forma siguiente: "2", cuando la ley electoral prevé la simultaneidad total o parcial entre elecciones presidencial y legislativa, cumulando esto con la posibilidad de balotaje; "1", cuando la ley electoral prevé una de estas dos posibilidades;"0", cuando la ley electoral no prevé ninguna de esas posibilidades.

La variable NPR, por "Número de Partidos Relevantes" en el sistema de partidos, donde "0" supone un sistema de partido con un NPR inferior o igual a 3, condición mínima para que haya racionalmente "necesidad" de armar alianzas; y "1" supone un NPR superior a 3. Fundamos la valorización de una media ponderada a partir de los trabajos de Alcántara (2003), Crespo Martínez y Garrido (2008) y Chasquetti (2008).

La variable PWP, por "Poderes del Presidente", elaborada a partir de las atribuciones proactivas y reactivas de Presidente, y organizada en función de su carácter incitativo, según la teoría: "0" cuando los poderes del Presidente son elevados;"1"cuando las atribuciones del Presidente parecen "débiles". Nos fundaremos a partir de los indicadores de Shugart y Carey (1992), Zovatto y Orozco (2008), y del BID (2006, 2010).

El testeo de las variables se realiza a partir de los casos sudamericanos a los que sumamos el caso costarricense. Colocamos a México como caso ilustrativo. Al resultado o "variable dependiente", RESULT, se le asigna un "1" cuando el caso conoció al menos un gobierno de coalición, y un "0" cuando nunca se experimentara esta forma de gobierno. Desdoblamos los casos (marcados I y II), cuando un cambio constitucional relevante viniera afectar fuertemente alguna de las variables que acabamos de presentar.7

De esta forma, siguiendo la teoría, a partir de los datos presentados en la Tabla 2 podemos resaltar que la "combinación teórica ideal" para la formación de coaliciones sería: SEF(2)*NPR(1)*PWP(1) 1.8 Léase: si un sistema electoral muy facilitador (SEF=2) combinase con un número de partidos elevado (NPR=1) y unos poderes presidenciales débiles (PWP=1), entonces habría de notarse una condición positiva para la formación de coaliciones (RESULT=1).

 

Tabla 2. Marcos institucionales y formación de coaliciones en América Latina (1980-2013)

Notas :*hasta 2009, Bolivia tenía un sistema electoral donde la eventual
segunda vuelta ocurría en el Parlamento. Esto incitaba, entonces, a que los
grupos políticos presentes formaran acuerdos entre sí para elegir al Presidente.
** Si bien el sistema binominal chileno no empujara a que se formaran las
coaliciones, sí constituye un elemento importante de cristalización de las alianzas,
por eso lo notamos como elemento institucional firme; !Los casos de
"Gran Coalición" en Colombia y Venezuela constituyen casos de reparto cartelizado
del poder, con objeto de impedir el pluralismo más que coaliciones
en sí;2 aunque varias formaciones políticas estuvieran oficialmente presentes en
el primer gobierno de Chávez, estos eran movimientos satélites del MVR.
Fuente: Elaboración propia a partir de las constituciones de cada país.

 

Como primera observación general, podemos relevar que solo los casos Ecuador I y II y Bolivia I convalidan las hipótesis presentadas. Dicho de otra forma, al observar la Tabla 2, podemos ver que solo el 23,3% (7/30) de los gobiernos de coalición en América Latina ocurrieron bajo la configuración institucionalista supuestamente más incitativa. Ahora bien, al recurrir a un análisis histórico del institucionalismo ecuatoriano, podemos matizar el impacto de sus instituciones en la formación de coaliciones, ya que el país en veinte años ha conocido siete reformas de su sistema electoral, revelando con esto un carácter inestable o desinstitucionalizado de su sistema electoral.9 Ahora, si entramos en el detalle de las variables, podemos evidenciar la ausencia significativa de configuraciones o, simplemente, variables "necesarias" o "suficientes" para explicar, de forma directa, la formación de gobiernos de coalición.10

Así, aunque la variable electoral SEF parece "ayudar" a la formación, pues ningún caso con un valor "0" condujo a la formación de un gobierno de coalición, la prevalencia de casos presentando este valor (1) es demasiado baja para poder sacar conclusiones. Sobre todo, esta variable no parece ser determinante per se, pues contiene notorias contradicciones (misma configuración que lleva a resultados distintos). En efecto, varios casos con un SEF de "1" (Costa Rica, Paraguay y Venezuela I), o "2" (Bolivia II, Colombia I, Perú y Venezuela II) no experimentaron gobiernos de coalición. De la misma manera, incluso combinada con otras variables, el sistema electoral no parece poseer un efecto automático en la formación de coaliciones.

Por lo contrario, podemos destacar un impacto relevante de la variable PWP, al observar una correlación empírica en cuanto a la importancia de los poderes del Presidente (PWP=1), y la formación de gobiernos de coalición. Asimismo, excepto los casos de Ecuador y Bolivia, observamos que la gran mayoría de las coaliciones de gobierno -80%-, se formó con un formato de "Presidente fuerte", lo que llega a ser lógico, pues cuanto más grande la torta, más grande son las porciones para repartir. Lo que hace que el integrar un gobierno se hace más atractivo y deseable cuando las constituciones prevén poderes importantes al Ejecutivo. Lo contrario también se verifica, pues una amplia mayoría significativa -80%- de los casos que no conocieron gobiernos de coalición, lo fueron bajo una configuración de Presidente "débil". En este sentido, al combinar esta variable con la variable remitente al número de partidos (NPR), observamos que existe una configuración "suficiente" que explicaría el resultado negativo a la formación de coaliciones de gobierno, mediante la configuración siguiente: NPR(0)*PWP(1) 0. O sea, que ahí donde existió la configuración de pocos partidos (NPR=0) con poderes débiles del Presidente (PWP=1), no hubo ningún gobierno de coalición.

Yendo más allá, y afinando el análisis, es posible también matizar la supuesta influencia del balotaje como elemento formador de alianzas de "entre dos vueltas". Asimismo, en el 90% de los casos las alianzas se formaron de manera preelectoral (27/30 casos), y la inclusión de aliados de segunda vuelta a los nuevos gobiernos ha sido efectiva solamente en los gobiernos de Batlle (Uruguay), Lula I y II (Brasil), y Uribe I (Colombia). De ahí que, al considerar estos datos, podemos concluir que el carácter "clivante", el efecto "ganador se lleva todo" de la elección presidencial, y los altos costos de la propia elección presidencial, afectan de manera decisiva en la decisión de los socios a formar alianzas preelectorales (Spoon y West, 2015; Kellam, 2015). Asimismo observamos que el 90% de las coaliciones de gobierno que se formaron en América Latina (27/30 casos), derivan de alianzas preelectorales11 (véase Tabla 3). Dentro del 10% restante resaltamos los dos casos uruguayos de alianzas "inerciales", donde los socios (Partido Colorado y Partido Nacional) poseían una amplia tradición de cogobierno, y que habían expresado el deseo de formar una coalición gubernamental, incluso antes de las elecciones. Por tanto solo un caso de coalición gubernamental se ha formado, realmente, de forma postelectoral: el caso raro del gobierno de Paz Estenssoro en Bolivia (1985-1989), en el que el Presidente, tras haber formado una alianza electoral con el MIR, decidió romper la alianza y formar un gobierno con el partido que fuera su principal competidor durante la campaña electoral (el derechista ADN).

 

Tabla 3. Coaliciones electorales en América Latina

Notas: * Coaliciones de gobierno cuyo núcleo está compuesto por los mismos
socios que formaron una alianza electoral, y a la que se sumaron nuevos partidos
** coaliciones de entre dos vueltas.
Fuente: Elaboración propia.

 

Esto nos lleva a concluir que la incertidumbre del resultado electoral y los altos costos de la contienda presidencial (financieros y organizacionales), así como la fecha fija de inauguración del mandato presidencial, constituyen grandes incentivos a la ocurrencia de acercamientos electorales. De la misma manera, esto presupone una mayor "previsibilidad" de las coaliciones de gobierno en sistema presidencial, ya que el formateur es, por definición, el Presidente (Cheibub et al., 2015; Martínez-Gallardo, 2012). Esto es particularmente diferente de lo que ocurre en régimen parlamentario. Aunque puedan acontecer coaliciones electorales (Golder, 2006; Debus, 2009; Chiru, 2015), en estos sistemas las elecciones operan repartiendo las relaciones de fuerza de cada uno de los partidos para que luego estos, en el caso en que ningún partido por sí solo haya conseguido una mayoría, formen "rondas" de negociación para la designación de un Primer Ministro y de los integrantes de su gobierno. Un ejemplo reciente de esto ocurrió en Bélgica en 2010, donde los parlamentarios demoraron un año y medio después de las elecciones para ponerse de acuerdo en la designación de Elio di Rupio como Primer Ministro. Estas "rondas" pueden, además, conducir a la formación de alianzas sorprendentes, donde tradicionales opositores entran juntos al gobierno, como han sido los casos recientes en Italia, Gran Bretaña, Alemania, Grecia, etc. Esto genera la escasa visibilidad y predictibilidad de la composición de los gobiernos en sistemas parlamentarios (Strøm, 1990), y por ende la difícil rendición de cuenta de estos gobiernos bajo ese formato constitucional.

Impacto de las instituciones en la supervivencia de gobiernos de coalición

Ahora que vimos la ausencia de relación mecanicista entre el contexto institucional y la formación de gobiernos de coalición, observaremos si, por otro lado, se desmarquen instituciones relevantes para constreñir el mantenimiento de las coaliciones de gobierno, como lo plantean las hipótesis H4 a H7. Para el testeo recurriremos de nuevo al método QCA, poniendo como variable dependiente la caída o el mantenimiento de la coalición de gobierno. Para testear las hipótesis operacionalizamos las variables independientes de la siguiente forma:

La variable REELEC remite a la posibilidad constitucional de reelección directa del Presidente en ejercicio. O sea, más allá de la reelección per se, consideraremos la posibilidad del Presidente en ejercicio de volverse a presentar, pues todas las constituciones que prevén la reelección directa la permiten una vez seguida. Por lo que asignaremos con un "1" los casos en que el Presidente pueda volver a presentarse; y con "0" casos en que no pudiera, o no pudiera más representarse (en el caso en que estuviera al final de su segundo mandato seguido).

La variable LARGE trata del contingente legislativo del Presidente en la Cámara Baja,12 exprimida en el caso en que la coalición contara con una "mayoría confortable" (>55%), asignada por "1"; de lo contrario le atribuimos un valor "0".

La variable PART se estima en función de la composición de la coalición. Cuanto menos socios, se supone que menos problemas potenciales, por lo que "1" representaría el número mínimo de socios (2); y "0" supone un número de socios superior a dos.

La variable INTERM considera la existencia de elecciones relevantes (legislativas/gobernadores) intermedias, tipo midterms, como potenciales elementos debilitantes de cohesión interna. Con valor "1" en caso de que ocurrencia de elecciones intermedias durante el mandato; y "0" su ausencia. Precisamos que las elecciones "casi simultáneas", o sea, donde una elección parlamentaria ocurriera con unos pocos meses de atraso/anticipación respecto de elecciones presidenciales, como en el caso colombiano, por ejemplo, no son consideradas como intermediarias.

La variable de control ECO sirve para mostrar si el contexto económico fue desfavorable, con la ocurrencia o importación de una crisis socioeconómica, que notaremos con "1"; o si el contexto fue "normal", caso notado "0". Por lógica habría de esperarse que dificultades económicas conducirían a un debilitamiento del gobierno e incentivarían a la implosión de la coalición, ya que los socios no querrán ser castigados, o lo menos posible, por el (mal) desempeño del gobierno.

Por fin, consideramos la variable dependiente RESULT, como resultado de supervivencia (1) o disolución (0) de la coalición de gobierno, a partir de la repartición de los socios en el gabinete el día de la asunción del Presidente. Consideraremos asimismo como "disueltas" (0) las coaliciones que no consiguieron mantenerse estables durante la totalidad del mandato, ya sea mediante una implosión de la coalición o la salida de un elemento relevante. Por oposición, consideraremos como "conservada" (1) toda coalición que haya conseguido mantenerse estable durante todo el mandato presidencial. Adicionalmente, no consideraremos como casos de disolución de coalición los recambios ministeriales, ni las salidas de partidos marginales, cuya salida no generase una pérdida de mayoría ni un cambio de orientación política.

Resumiendo y esquematizando las principales hipótesis presentadas previamente, la mejor combinación institucional para garantizar la supervivencia de un gobierno de coalición sería, teóricamente: REELEC(1)*LARGE(1)*PART(1)*INTERM(0)*ECO(0) 1. Léase, en caso en que exista la reelección presidencial (REELEC=1), combinada con un contingente parlamentario importante (LARGE=1), un número mínimo de socios en el gobierno (PART=1), la ausencia de elecciones intermediarias (INTERM=0) y un contexto económico "normal" (ECO=0), entonces las coaliciones tenderían a "sobrevivir" (RESULT=1).

Al observar la Tabla 4, la primera conclusión que podemos sacar, al igual que lo que vimos en cuanto a la formación de coaliciones gubernamentales, es que ninguna combinación de instituciones aparece como "suficiente" o "necesaria" para explicar el mantenimiento, o no, de una alianza de gobierno. Todas las configuraciones de variables presentan, asimismo, profundos casos contradictorios.

 

Tabla 4. Instituciones y su papel en la supervivencia de los gobiernos de coalición

Nota: No hemos incluido en esta tabla al segundo gobierno de Bachelet, que se
inauguró en marzo de 2014, debido a que este no había concluido, por consiguiente
consideramos que sería muy imprudente hacer cualquier tipo de previsiones.
Fuente: elaboración propia a partir de datos de las constituciones respectivas.

 

Así, si observamos más de cerca la variable REELECT, podríamos percibir alguna correlación con la probabilidad de mantenimiento de coaliciones de gobierno. Si ponemos de lado la implosión de la coalición de De la Rúa, a menos de un año de la inauguración del mandato, podemos observar que los gabinetes brasileños de Lula I y Rousseff I, sufrieron salidas importantes. Esto se podría explicar, mediante un estudio de caso, por la voluntad de ingresar un socio poderoso (Lula I) o las aspiraciones presidenciales del jefe de uno de los partidos aliados (Rousseff I). Por tanto, tres casos (Cardoso I, Uribe I, Santos I) parecen corroborar la teoría. Ahora bien, tres casos no parecen suficientes como para considerar relevante la prevalencia de esta variable. Sobre todo, lo contrario no parece verificarse, pues no hay ninguna correlación entre la ausencia de posibilidad de reelección y la supervivencia de las coaliciones de gobierno. Por tanto, esta variable, incluso combinada con otras, no parece tener incidencia particular en el mantenimiento de alianzas de gobierno.

De la misma forma, el de conseguir una bancada parlamentaria amplia (LARGE=1) combinada, o no, con un número de socios reducido (PART=1), no parece, tampoco, tener influencia particular en la supervivencia de la coalición. Lo contrario tampoco se verifica, pues coaliciones que solo poseían mayorías restrictas (Sánchez de Lozada II, Aylwin, Frei, Lagos, Bachelet, Borja, Gutiérrez) o ninguna mayoría (De la Rúa, Lula I, Piñera), no experimentaron mayores niveles de disolución. Igualmente, la variable INTERM, que supone la ocurrencia de elecciones nacionales intermediaras durante el mandato presidencial, no presenta correlaciones relevantes con la caída o la supervivencia de coaliciones gubernamentales, al presentar numerosas contradicciones. De hecho en el caso del gobierno de De la Rúa, que parecería verificar la hipótesis, la coalición ya había implotado mucho antes de que ocurrieran las elecciones intermediarias.

Finalmente, la ocurrencia de una crisis económica (variable de control ECO) tampoco parece influir de forma decisiva en la cohesión de una coalición de gobierno. El gobierno de Batlle, en Uruguay, parece ser asimismo el único en haber sufrido un quiebre debido a la crisis del 2002. Sin embargo, la salida de los ministros blancos de la coalición de gobierno se realizó mediante la presentación de garantías de apoyo parlamentario incondicional de la bancada blanca a las propuestas gubernamentales. De hecho, el Partido Nacional apoyó todas las propuestas del gobierno, sin restricciones, hasta el final del mandato de Jorge Batlle (2005). En cuanto a los otros casos, el gobierno de De la Rúa ya había estallado cuando surgió la crisis de 2001, por lo que no se le puede imputar a la crisis una responsabilidad directa a la desaparición de la Alianza (Albala 2009); en cuanto a la coalición de Fernando Henrique Cardoso, en Brasil, el quiebre ocurrió mucho después de la crisis de 1997-1998, por motivos meramente personales, debido a una pelea abierta entre el PFL y el PMDB para ser socio del PSDB en la siguiente elección (Couto y Abrucio, 2003). Por fin, el reciente caso de Rousseff II, la implosión de la coalición a los seis meses de inauguración del mandato (con la salida de dos socios menores y posteriormente la del PMDB) se debe más por motivaciones oportunistas, derivadas de las revelaciones en torno a la operación Lava Jato, de investigación de corrupción en Petrobras, bien como por la baja popularidad de la Presidenta y su mal manejo interno de la coalición. En todos los otros casos, las coaliciones sobrevivieron la irrupción de crisis económicas.

Por otro lado, aunque dejáramos de lado los casos chilenos cuyos resultados podrían considerarse alterados por el sistema electoral binominal13 (Navia, 2008; Albala, 2009; Siavelis, 2005), seguiría habiendo contradicciones para todas las configuraciones de variables. Por tal razón, podemos concluir que el impacto de las instituciones, sin ser de ninguna manera inexistente, tampoco parece ser suficiente como para explicar el mantenimiento de coaliciones de gobierno.

V. CONCLUSIONES

En este artículo realizamos, a la vez, una actualización y un testeo de las principales hipótesis de la formación y el mantenimiento de las coaliciones de gobierno en sistema presidencial. Demostramos que, lejos de ser neutro, el impacto de las instituciones en el desempeño de coaliciones gubernamentales precisaría ser matizado. Asimismo, hemos demostrado empíricamente que ninguna de las principales variables institucionalistas avanzadas para prever la construcción y sobrevivencia de coaliciones sería condición suficiente o necesaria para explicar esos fenómenos. Por otra parte, hemos mostrado que el formato presidencialista de gobierno, mediante elección directa del Jefe de Estado, influye de manera determinante en la visibilidad e "identificabilidad" de las alianzas, y su posterior responsabilidad. Por tanto, parafraseando a Lupia y Strøm (2008: 25), "las instituciones, aunque importantes, no lo son todo", y el enfoque meramente institucionalista parece, entonces, insuficiente para entender estos fenómenos de corte sociopolíticos.

Apuntamos entonces que el análisis precisaría de una caja de herramienta enriquecida con aspectos extrainstitucionales, como las dimensiones históricas y las prácticas informales de la política, para ser más fiel a la realidad y más aptos a establecer modelos de predictibilidad. El recurso al institucionalismo histórico, como instrumento de análisis de las interacciones políticas, mediante el estudio de elementos institucionales y su vinculación con factores sociales en un enfoque diacrónico, nos parece entonces el punto de partida ideal. Este abordaje nos permitiría abrazar condiciones y variables más macroscópicas, como la cultura política y la historicidad de las configuraciones de los diferentes sistemas de partidos. Si bien es cierto que algunos autores apuntaron para esta dirección respecto de temáticas como la polarización (Chasquetti, 2008), o el perfil de los ministros (Amorim Neto, 2006; Martinez Gallardo, 2012, 2014; Hiroi y Rennó, 2014), esta senda de investigación es aún incipiente y merecería mayor trato.

Consideramos además, al contrario de los argumentos jurídico-institucionalistas clásicos a la Duverger, que los actores políticos tienen un rol activo en la creación institucional. Las configuraciones contextuales y relacionales de los actores con capacidad de decisión contribuyen a la creación y evolución de las instituciones.

Esto implica, en consecuencia, de salir del mero estudio de la "Hollywood Story" (Strøm et al., 2008), incluyendo por consiguiente un análisis tanto de las etapas previas a la formación de las alianzas como el período de gobernanza coalicionaria como tal. El de abarcar un período diacrónico permitiría, de esta forma, tener un mejor panorama de las motivaciones de cada uno de los actores, así como de sus predisposiciones a cerrar alianzas. Por ejemplo, el fracaso de la Alianza en Argentina se explica mucho más por una falta de cultura de cooperación de los partidos argentinos, debido a una historicidad política confrontacional. Por lo contrario, la cultura de cogobiernos en Uruguay y la tradición coalicionaria en Chile constituyen elementos claves para entender el desempeño de los gobiernos de esos países. Estas variables son, sin embargo, más difíciles a cuantificar y modelizar.

NOTAS

1 Que resumimos en las siete hipótesis que nos proponemos testear en este artículo.

2 Como fue el caso de los "radicales K" en Argentina bajo el primer mandato de Cristina Fernández de Kirchner.

3 Como es el caso del Frente Amplio en Uruguay o del Frente Para la Victoria (FPV) en Argentina. En este último caso el FPV es una fracción, dominante, del mismísimo Partido Justicialista.

4 Aquí la denominación de "partido" es meramente formal, ya que estos consisten en inflar artificialmente la bancada parlamentaria de partidos dominantes, bypaseando la ley electoral. La elección de senadores en Argentina constituye un buen ejemplo. Así, desde la reforma constitucional de 1994 cada provincia elige a tres senadores repartiéndose así 2 para la primera lista y 1 para la "primera minoría". De esta forma, en algunas provincias como La Rioja o Buenos Aires el PJ y sus listas "satélites" consiguen, con frecuencia, llevarse el 100% de las bancas en competición.

5 Bajo formato bipartidista el principal tipo de coalición imaginable es el de "Coalición Nacional" entre los dos partidos, tras el ocaso de eventos particulares. Por el contrario, en sistema multipartidario, las tipologías de coaliciones pueden depender del resultado o tamaño de la coalición (gran coalición/ coalición sobredimensionada/ coalición mínima victoriosa/coalición minoritaria); o en la relación de fuerza entre los partidos coaligados (coalición equilibrada/ coalición desequilibrada). Por tanto, estas tipologías suponen un trabajo previo de elaboración de un método de conteo adecuado de los partidos.

6 La cuestión del número de partidos y su impacto en la estabilidad política o la capacidad de gobernar, constituye un clásico de la literatura en ciencias políticas. Si la combinación presidencialismo y multipartidismo ha recibido un tratamiento amplio en los 1980-1990, es preciso resaltar que este debate también se aplicó, en un primer momento, para los sistemas parlamentarios. Asimismo, uno de los primeros postulados en ingeniería constitucional consistió en establecer, tomando el caso británico como referente, que los sistemas bipartidistas al garantizar una mayoría y una disciplina parlamentaria, serían por tanto intrínsecamente más estables que los sistemas multipartidistas (Duverger, 1981; Blondel, 1968; Daalder, 1971).

7 Abarcamos tanto los cambios de constitución, como las reformas constitucionales. En el caso de Ecuador, de ser el país que más cambios ha experimentado en los últimos veinte años, guardamos los más significativos. No registramos el último cambio constitucional efectuado en el 2008 por ser demasiado reciente y haber conllevado solo a una elección, por lo que sacar conclusiones en cuanto a su impacto podría ser algo precipitado.

8 En la anotación propia al método QCA, el signo " * " equivale a un "y", suponiendo así una combinación conjunta de variables; el signo "+" equivale a un "o", suponiendo a su vez una combinación alternativa de variables.

9 Ecuador adoptó asimismo siete reformas de su ley electoral, previendo (entre paréntesis las fechas de instauración de las reformas): i) la simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias (1985), luego su separación (1993), luego de nuevo la simultaneidad (1994); ii) la elección de los diputados por representación mayoritaria (1993, 1998, 2004), con un regreso temporario a la representación proporcional (1996); iii) la prohibición del recurso a coaliciones electorales (1983), luego su autorización (1997); iv) la adopción de la posibilidad de balotaje (1998), etc.

10 Entendemos por "suficiente" una variable que por sí sola permite explicar un resultado. Por "necesaria" entendemos una variable sin la cual, caso en que no exista variable suficiente, no se puede producir un resultado.

11 Si bien el caso brasileño contiene ocasos de acuerdos de entre dos vueltas, y de forma más rara, un acuerdo poselectoral (Lula I), podemos relevar que los núcleos de casi todas las coaliciones gubernamentales brasileñas se formaron de forma preelectoral

12 Ya hemos mencionado las limitaciones de esta concepción de desconsiderar la realidad del bicameralismo. Podemos encontrar una ponderación de estos datos en la Tabla 1.

13 Sistema electoral para elecciones de diputados y senadores donde cada distrito electoral elige dos representantes. Para llevarse los dos escaños, la lista más votada ha de obtener cerca de dos tercios de los votos, o el doble de votos que su primer contrincante. De no ser así, los escaños se reparten entre las dos primeras listas. Es preciso, sin embargo, matizar el impacto de este sistema electoral, pues no explica por sí solo el porqué dos partidos (Democracia Cristiana y Partido Socialista), que solían tener relaciones hostiles, se juntaron y mantuvieron cohesionados por más de 25 años, incluso después de la pérdida del poder en 2010.

 

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Adrián Albala es doctor en ciencia política, investigador postdoctoral en la Universidad de São Paulo (USP)/Núcleo de Pesquisas em Políticas Públicas (NUPPs). E-mail: adrian.albala@gmail.com.

 

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