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Calidad en la educación

versión On-line ISSN 0718-4565

Calidad en la educación  no.34 Santiago jul. 2011

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-45652011000100003 

ESTUDIOS

 

Educación superior y la pirámide: direcciones de desarrollo del sector no universitario en Argentina, Chile y Perú

Higher education and the pyramid: development paths of the non-university sector in Argentina, Chile and Perú

 

Natalia Orellana1

1 International Centre for Higher Education Research Kassel (INCHER-Kassel), Universidad de Kassel, Kassel, Alemania. Contacto: natalia.orellana@ocides.org


RESUMEN

Este estudio comparativo se enfoca en la diversidad institucional de tres sistemas de educación superior sudamericanos: Argentina, Chile y Perú. Desde una perspectiva de diversidad externa (entre instituciones), se brinda una comprensión diferenciada sobre los distintos caminos en que ha sido promovida y desplegada la emergencia de proveedores fuera de los parámetros universitarios, identificando tensiones, desafíos y mecanismos de ajuste de su desarrollo reciente. Se observa que los proveedores derivados de los procesos de diversificación institucional arrebataron el monopolio de la educación superior a las universidades, pero no su condición de referente. No obstante, consolidan su creciente protagonismo y presentan tendencias positivas respecto de aspectos como estabilización de la oferta, regulación, sistemas de información y el fortalecimiento de la calidad.

Palabras clave: educación superior no universitaria, diversidad institucional.


ABSTRACT

This comparative study explores institutional diversity in three South American higher education systems: Argentina, Chile and Peru. From a perspective of external diversity (among institutions), it offers a differentiated understanding on the ways in which the emergency of providers outside the university patterns have been promoted and developed identifying tensions, challenges and current responses. The diversification process ended with the university monopoly in higher education but not with its condition as an institutional referent. However, a variety of providers are strengthening their increasing role by showing positive achievements in aspects as stability, regulation, information systems and quality enhancement.

Keywords: non-university higher education, institutional diversity.


 

Introducción

Después de la II Guerra Mundial la educación superior experimentó un proceso de expansión global fundado en que la economía necesitaba un sustancial incremento de la fuerza de trabajo cualificada para responder a las exigencias del crecimiento industrial, pasando gradualmente de ser un privilegio de muy pocos a una oportunidad para muchos.

En consecuencia, variadas respuestas a los requerimientos sociales y productivos se expresaron en la emergencia de nuevos tipos institucionales instaurados fuera del sector universitario. De esta forma, las alternativas educativas, las motivaciones y los perfiles laborales fueron ampliando la configuración de la población estudiantil y cambiaron la estructura del sector.

En América Latina, tal como en otras regiones, este ámbito de la provisión educativa ha conseguido posicionarse como un elemento clave, no sólo para diversificar la oferta, sino además para contribuir a la equidad, empleabilidad y al desarrollo económico y social.

Este estudio busca explorar descriptivamente qué formas ha adquirido la diversidad institucional desde una perspectiva de análisis comparado. Para estos efectos, se han tomado los casos de naciones vecinas que a pesar de compartir origen, historia, lenguaje y confictos, constituyen tres ejemplos de los diferentes caminos de desarrollo y ajuste que ha seguido la educación superior en la región: Argentina, Chile y Perú.

Como fuente de datos se ha utilizado información oficial de los sistemas estadísticos nacionales –anuarios de la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE) y la Secretaría de Políticas Universitarias de Argentina (SPU); informes del Servicio de Información de Educación Superior de Chile (SIES); e informes de Unidad de Estadística Educativa del Ministerio de Educación (ESCALE) y los censos universitarios de la Asamblea Nacional de Rectores de Perú–. Además de una revisión bibliográfica respecto a las características de cada sistema, considerando políticas públicas, investigaciones relacionadas y los marcos regulatorios.

El estudio está organizado en dos partes. En la primera se contextualiza la expansión de la educación superior y sus efectos en la diversificación institucional experimentada en el ámbito global y latinoamericano. La segunda presenta descripciones generales sobre aspectos sistémicos, estructurales y programáticos del proceso de diversificación en la oferta de educación superior iniciado durante las últimas décadas en Argentina, Chile y Perú, además de caracterizar la situación actual de la provisión no universitaria para cada caso. Sobre esta base, se efectúa un análisis comparativo destinado a contrastar diferentes formas de desarrollo y respuestas ante las problemáticas y los desafíos observados.

1. La educación superior como pirámide

Teichler (2007) argumenta que la educación superior, en tanto "superior", sugiere una específica cualidad del conocimiento avanzado, donde se espera que los estudiantes aprendan analizando críticamente las reglas establecidas y sus herramientas. Además de comprender teorías, métodos y la sustancia del conocimiento académico en ciclos que generalmente comienzan con posterioridad a un periodo de entre 10 y 14 años de educación escolar.

En términos de fenómeno macro social, este nivel educativo emergió de la mano de la creciente aparición de universidades en 1800. Proceso en el que fue adquiriendo diversos roles y dimensiones, constituyéndose como el referente institucional de su nivel educativo (Clark, 1983; Teichler, 2007; Scott, 1984). Al respecto, Goedegebuure y Meek grafican esta tradición expresando que "los sistemas de educación superior son frecuentemente retratados como pirámides, con las universidades en lo alto y los otros tipos de instituciones –menores– residiendo debajo" (Goedegebuure y Meek, 1994, pp. 47).

Con frecuencia se estudia y habla de "educación superior" como sinónimo de "universidad" y viceversa, desplazando a un segundo plano a aquellas instituciones que no tienen ese carácter (De Moura Castro y Levy, 1997; Council of Europe, 1997; Neave, 1992; Teichler, 2007). Sin embargo, la consolidación de los proveedores erigidos fuera de los patrones universitarios es un fenómeno en pleno desarrollo, aunque aun no hay total consenso respecto a la denominación que deberían recibir.

Es así como "terciaria", "postsecundaria", "de tercer nivel", "de segundo tipo", "no-universitaria", "profesional", "alternativa" y "educación superior de primer ciclo" son algunos de los términos utilizados para referir a esta variedad de instituciones. En ese problema de "denominación" es posible observar una distinción entre universidades y las otras instituciones, basado usualmente en el dualismo vocación/conocimiento.

1.1 Diversificación y diversidad institucional

Posteriormente a la II Guerra Mundial, la educación superior experimentó un proceso expansivo que marcó una nueva etapa en su desarrollo moderno, impulsado por su creciente demanda y el fuerte cuestionamiento del rol elitista del sistema universitario. Es así como se dio paso al establecimiento de nuevas instituciones y a la expansión de las ya existentes (Kogan y Bauer, 2000; Teichler, 2007, pp. 133).

En esa línea, los resultados de la educación superior se han concentrado en sus funciones básicas relacionadas con el mundo del trabajo. Su función preparadora, destinada a nutrir las capacidades cognitivas y sensomotrices, útiles para hacer frente a las tareas del trabajo, y su función proveedora de estatus, orientada a permitir o impedir el acceso a ocupaciones de privilegio, proporcionar poder adquisitivo y estatus socioeconómico (Teichler, 2010; OECD, 2009).

A la luz de estos acontecimientos se instala la diversidad institucional. Panorama que para Huisman implica "variedad de tipo de entidades (instituciones, programas de estudio, culturas disciplinarias) dentro de un determinado sistema (el sistema de educación superior, un sector del sistema, una universidad) o a la combinación de la variedad de tipos y la dispersión de entidades a través de tipos" (Huisman, 1995, pp. 18).

En este contexto, los niveles de acceso a la educación superior también crecieron extraordinariamente en América Latina. De acuerdo con Mollis (2006), se pasó de 1.500.000 en 1950 a más de 8.000.000 de nuevos estudiantes en 1995, y de 105 a más de 700 universidades entre 1950 y comienzos de la década de 1990.

Durante la década de 1980, marcada por bajos niveles de crecimiento económico, los gobiernos desplegaron acciones tendientes a potenciar la creación de oferta privada e incrementar la provisión estatal. El objetivo se centraba en promover el crecimiento de los sistemas de educación superior. Como resultado, estas medidas reformadoras generaron variadas repercusiones en la calidad de los sistemas.

Desde 1990, la educación superior en la región se ha caracterizado por una expansión ininterrumpida, impulsada por el interés de los gobiernos en desarrollar y consolidar los programas técnico-vocacionales. El rol de este tipo de provisión no sólo fue visto como mecanismo de ampliación de cobertura del sistema sino que además como contribución al fomento de la equidad, empleabilidad y promoción de la descentralización de recursos (Ramírez, 2008; García, 2003, pp. 17-19).

Por lo tanto, la creciente expansión de la matrícula fue acompañada por la diversificación de los sistemas de educación superior, generalmente con una oferta de programas de menor duración que en las universidades y en un amplio rango de tipos (Holm-Nielsen et. al., 2005; Landinelli, 2008; Mollis, 2006). En este proceso, instituciones ya existentes del nivel secundario, como las escuelas de formación técnica y las escuelas normales (de formación docente), pasaron a integrar la oferta educativa superior (López, 2004; Salazar, 2005; Sánchez, 2007).

En los orígenes de aquella transformación institucional se observa la fuerte influencia de la École Normale Supérieure francesa, tomada como modelo para el establecimiento de escuelas normales de formación docente. Ampliamente extendidas en la región desde la segunda mitad del siglo XIX, con particular relevancia en México, Guatemala, Perú, Uruguay, Argentina y Paraguay (Ávalos, 2003; OEI, 2003; Robles, 2004).

En países como Argentina, Chile, Perú, México los antecedentes de la oferta de formación habilitante para el trabajo se ubican en las escuelas de artes y oficios españolas, introducidas como entidades de énfasis técnico a comienzos del siglo XX. Mientras que, inspiraciones más recientes para los proveedores de formación técnica han sido también los French Institut Universitaire de Technologie (IUT), los Community Colleges estadounidenses (Bernasconi, 2006) y la educación técnica y superior (TAFE) australiana.

Actualmente, las instituciones de educación superior situadas fuera del ámbito universitario se ubican como actores claves para el desarrollo de la región y sus sistemas educativos nacionales. No solo porque están ligadas a la creciente demanda de capital humano para el crecimiento de las economías locales, sino porque concentran cerca de un tercio de los estudiantes de educación superior (García, 2003) y gran parte de la infraestructura educativa de la región, además de aparecer estrechamente ligadas a la integración de las expectativas y demandas cambiantes de la sociedad y el sistema cultural.

Sin embargo, esta provisión ha mostrado problemas y cuestionamientos relacionados con su carácter altamente segmentado, calidad, relevancia de la provisión y carencia de información disponible (De Wit et al., 2005). Dificultades que en la región también se han manifestado a través de inestabilidad institucional, falta de orientación, excesiva heterogeneidad, baja articulación dentro del sistema, saturación de áreas de estudio y desproporcionado número de entidades.

2. Presentación de casos

Este estudio se enfoca en explorar y caracterizar comparativamente las entidades de educación superior ubicadas fuera de los tradicionales patrones universitarios de los países analizados2.

Para realizar este proceso se establecieron dos parámetros de análisis orientados a delimitar la exploración. El primero, consiste en trabajar con los nombres originales que el marco regulatorio de cada país le otorga a las instituciones analizadas. De este modo, se busca evitar generalizaciones y denominaciones arbitrarias, tomando como punto de partida la premisa de que el factor nominativo habla sobre la forma en que los sistemas configuran y conceptualizan sus instituciones. Por lo tanto, en lo sucesivo se hablará de institutos de educación superior (Argentina), instituciones de formación técnico-profesional (Chile) e institutos superiores no universitarios (Perú).

El segundo parámetro de aproximación a la información recolectada, consiste en la decisión de enfocar el análisis en aspectos de diversidad externa o también llamada diversidad institucional, que comprende las diferencias entre instituciones de educación superior (Huisman, 1995), para un acercamiento adecuado para efectuar este análisis descriptivo de nivel del sistema. Para dichos efectos, se configuró un criterio de análisis basado en tres formas de diversidad externa, tomado de clasificaciones de Goedegebuure y Meek (1994) y Huisman (1995):

a) Sistémica, forma de diversidad que refere a diferencias entre instituciones en cuanto a tamaño, asuntos, forma en que están controladas; b) Estructural, relacionada con diferencias de orden legal, correspondientes a la fundación jurídica de las instituciones como también en lo relativo a las diferencias en las estructuras de coordinación, y c) Programática, concerniente a las diferencias institucionales en la entrega de los programas educativos y de investigación así como también en la misión y actividades de servicio vinculadas.

2.1 Institutos de educación superior en Argentina

El sistema educativo nacional argentino posee cuatro niveles:

1) Educación inicial, para estudiantes de tres a cinco años, siendo el último año obligatorio;

2) Educación primaria, de carácter obligatorio para estudiantes desde los seis años;

3) Educación secundaria, la unidad pedagógica y organizativa destinada a los/as adolescentes y jóvenes que hayan cumplido con el nivel previo. Se divide en dos ciclos: uno denominado "básico", de carácter común a todas las orientaciones y otro "orientado", de carácter diversificado según distintas áreas del conocimiento, del mundo social y del trabajo (Ley N.° 26.206, arts. 18- 30); y

4) Educación superior, es el nivel educativo "destinado a proporcionar formación científica, profesional, humanística y técnica, para contribuir a la preservación de la cultura nacional, promover la generación y desarrollo del conocimiento en todas sus formas, y desarrollar las actividades y valores que demandan la formación de personas" (Ley N.° 24.521, art. 3). Para ingresar se requiere la aprobación de los niveles previos, su duración depende del tipo de enseñanza e institución elegida para realizar los estudios que pueden ir de dos a seis años.

Durante la década de 1990 el sistema educacional argentino atravesó significativos cambios que fueron influenciados por el incremento de la demanda por estudios superiores. Estos acentuaron su proceso de diversificación. El acelerado incremento de matrículas fue acompañado del surgimiento de nuevas instituciones, universidades e institutos no universitarios públicos y privados, con diversas orientaciones y con distintos niveles de calidad (Villanueva, 2007; Marquis y Toribio, 2006).

En ese sentido, Sigal y Freixas (1998) y Jallade (1998) argumentan que la falta de planificación y el desorden del crecimiento institucional dieron lugar a un sistema heterogéneo y débilmente articulado, principalmente debido a la excesiva oferta de proveedores, la baja adecuación de las carreras con las necesidades del mercado del trabajo y la falta de definición de objetivos claros.

2.1.1 Instituciones, programas y titulaciones

El sistema de educación superior está constituido por dos grupos institucionales que según su gestión pueden ser privados o estatales: 1) Instituciones universitarias (universidades e institutos universitarios) y 2) Institutos de educación superior (institutos de formación técnica e institutos de formación docente), de acuerdo con la Ley N.° 26.206, arts. 34-37.

Las instituciones universitarias, compuestas por universidades e institutos universitarios, poseen la facultad exclusiva de otorgar el título de grado de licenciado y títulos profesionales equivalentes, así como los títulos de posgrado de magíster y doctor. Las universidades desarrollan su actividad en una variedad de áreas disciplinarias no afines y se estructuran organizacionalmente en facultades, departamentos o unidades académicas equivalentes.

A su vez, los institutos universitarios circunscriben su oferta académica a un área disciplinaria (Ley N.° 24.521, arts. 27- 40). Estas instituciones ofrecen programas de pregrado (que tienen una duración de entre dos y tres años), programas de grado (entre cuatro y seis años), maestrías (dos años) y doctorados (cuatro años). Además, están exclusivamente facultadas para otorgar título de grado de licenciado y títulos profesionales equivalentes, así como títulos de posgrado de magíster y doctor.

Los institutos de educación superior comprenden los institutos de formación docente y los institutos de formación técnica que tienen las funciones de formar y capacitar para el ejercicio de la docencia en los niveles no universitarios del sistema educativo y proporcionar formación superior de carácter instrumental en las áreas humanísticas, sociales, técnico-profesionales y artísticas (Ley N.° 24.521, art. 17). Se dedican a la formación de técnicos medios y técnicos superiores en áreas ocupacionales específicas y de formación profesional. Este sector ofrece programas que pueden extenderse entre dos y cuatro años y puede conferir los títulos de profesor y técnico (Fernández, 2003).

En tanto, los institutos de formación docente ofrecen formación pedagógica para el nivel inicial, primario y secundario y tienen una duración variable, según el nivel educativo para el que se forme. Así, la tendencia general es que las carreras orientadas al desempeño docente en el nivel inicial y en educación general básica duren entre tres y cuatro años.

2.1.2 Rasgos estructurales cuantitativos

De acuerdo con la información disponible hasta el cierre de este estudio, la matrícula de los institutos de educación superior3 argentinos representa en torno al 27% del total de estudiantes y el 95% de las instituciones del sistema de educación superior nacional4. Situación que se explica por el alto grado de concentración estudiantil del sector universitario caracterizado por contar con grandes instituciones de carácter nacional y provincial.

Durante la última década, la mayor concentración de estudiantes de los institutos de educación superior argentinos se ha centrado en aquéllos dedicados a la formación docente. En el año 2000, el 57% de los estudiantes era parte de ese tipo de enseñanza, que ha mantenido su liderazgo, a pesar de que hacia finales del periodo se redujo a 51%, en favor de la provisión técnica cuya participación creció siete puntos porcentuales en el mismo periodo.

En términos de infraestructura, el sector de los institutos de educación superior se compone de 2.092 instituciones, de las cuales 28% corresponde a formación docente, 30% a ambos tipos combinados, 39% a formación técnica y 3% a instituciones sin discriminar. Mientras que el 44% del total de proveedores del sector es de carácter estatal, así como el 55% de la matrícula, de acuerdo con información de 2009 (DINIECE).

2.1.3 Marco regulatorio y ejes de coordinación

La educación superior es regulada por la Ley de Educación Superior Nº 24.521, la Ley de Educación Técnico Profesional N.° 26.058 y por las disposiciones de la Ley de Educación Nacional N.° 26.206, art. 35.

En 1993 la Ley Federal de Educación Nº 24.195 incorporó la distinción entre instituciones "universitarias" y "no universitarias". Dos años después fue promulgada la Ley de Educación Superior Nº 24.521 donde esas categorías fueron reafirmadas y se establecieron los institutos de educación superior (técnico-profesionales y docentes) bajo la denominación de "instituciones no universitarias".

Posteriormente se estableció la Ley de Educación Técnico-Profesional Nº 26.058 en 2005 para regular los niveles secundario y no universitario del sistema. Al año siguiente fue promulgada la Ley de Educación Nacional Nº 26.206 que abolió la Ley Federal de 1993 e introdujo un cambio de denominación que remplazó el título de "instituciones no universitarias" por el de "institutos de educación superior", señal que se enmarca dentro de los esfuerzos por impulsar la articulación del sistema.

En términos de coordinación, las provincias están a cargo de la organización de los institutos de educación superior en sus respectivas áreas de competencias (Holm-Nielsen et al. 2005). Regular su creación, modificación, cierre y el establecimiento de sus condiciones de funcionamiento.

La coordinación de los institutos de educación superior es responsabilidad del Ministerio de Educación que trabaja alineado con el Consejo Federal de Educación. Dentro de su ámbito, operan el Instituto Nacional de Formación Docente y el Instituto Nacional de Educación Tecnológica, ambas entidades enfocadas en coordinar y promover programas nacionales y federales orientados a fortalecer la educación docente para el primer caso y la educación tecnológica, técnica y profesional respectivamente, en articulación con los distintos niveles y ciclos del Sistema Educativo Nacional (Ley Nº 26.206, art. 76; Ley N° 26.058, art. 32).

2.2 Instituciones de formación técnico-profesional en Chile

El sistema de educación chileno se compone de cuatro niveles:

1) Educación parvularia, que atiende a niños hasta su ingreso a la educación básica (cero a cinco años) sin constituir antecedente obligatorio para ésta;

2) Educación básica, para estudiantes desde seis a 13 años aproximadamente;

3) Educación media, atiende a la población escolar que haya finalizado el nivel de educación básica (de entre catorce y diecisiete años aprox.), su finalidad es expandir y profundizar la formación general y desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes para ejercer una ciudadanía activa e integrarse a la sociedad.

4) Educación superior, corresponde a la etapa que comienza cuando terminan de cursarse los ciclos previos. Tiene por objeto la preparación y formación del estudiante en un nivel avanzado en las ciencias, las artes, las humanidades y las tecnologías, en el campo profesional y técnico. Su duración depende del tipo de enseñanza e institución elegida para realizar los estudios, esta puede extenderse desde dos a cinco ó seis años aproximadamente.

En Chile, la configuración del panorama actual proviene del contexto de reformas vivido en 1981 donde se autorizó la creación de universidades privadas e incorporó dos nuevos tipos de instituciones: los institutos profesionales y centros de formación técnica de gestión privada para estimular la expansión del sistema, hasta ese momento compuesto únicamente por universidades estatales y privadas dependientes (Brunner, 2009). Este proceso significó el paso de un modelo de "Estado docente" a uno altamente competitivo, privatizado y orientado hacia el mercado (Bernasconi y Rojas, 2004; Brunner, 2009).

El proceso de reforma abrió paso a una explosiva expansión de la oferta, también acarreó críticas y preocupación por la calidad, estabilidad y pertinencia de las incipientes instituciones. No obstante, gradualmente se comenzaron a introducir mecanismos dirigidos a fortalecer el control sobre la creación, autorización y la evaluación del proceso de diversificación institucional y las instituciones involucradas (Bernasconi y Rojas, 2004).

2.2.1 Instituciones, programas y titulaciones

Como ya se indicado, la oferta educativa de nivel superior se agrupa diferenciadamente en tres tipos institucionales: universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica. No obstante, el país posee un sistema binario en donde las universidades constituyen el espacio del saber y las instituciones de carácter técnico-profesional el del hacer.

Las universidades se ocupan de la diseminación del conocimiento, investigación, enseñanza y aprendizaje, que principalmente se organizan en facultades, escuelas y departamentos, e involucran diferentes áreas de conocimiento. Este tipo de proveedores pueden ser de gestión pública o privada y están habilitados para ofrecer programas de pregrado y posgrado; títulos profesionales (exclusivamente para aquellos que requieren licenciatura) y todo tipo de grados académicos, especialmente licenciaturas (cinco a seis años de duración), maestrías (dos años) y doctorados (cuatro años).

A su vez, las instituciones de formación técnico-profesional, comprenden los centros de formación técnica e institutos profesionales dedicados al desarrollo y la adquisición de competencias habilitantes para el trabajo, ambos de gestión privada. Los centros de formación técnica pueden ofrecer programas de ciclo corto (de entre dos y tres años) conducentes al título de técnico de nivel superior. Mientras que los institutos profesionales, además de estar autorizados para otorgar títulos técnicos, tienen la facultad de conferir títulos profesionales para los casos en que no se requiere licenciatura, de acuerdo con la Ley N.° 18.962, art. 35.

2.2.2 Rasgos estructurales cuantitativos

Actualmente, la matrícula de las instituciones técnico-profesionales chilenas representa en torno al 34% del total de estudiantes y al 66% de las instituciones5 que conforman el sistema de educación superior nacional, sin existir instituciones técnico-profesionales estatales de este tipo.

Durante las últimas décadas la emergencia de proveedores de educación técnico-profesional ha ido estabilizándose tras una sobreoferta inicial. El número de instituciones del sector pasó de 176 a 119 entre los años 2000 y 2009, mostrando disminuciones de 25% en los institutos profesionales y de 36% en los centros de formación técnica. Al tiempo en que la población estudiantil mostró un incremento de 137% y 107% respectivamente para cada tipo institucional6.

De acuerdo con Bernasconi y Rojas (2004), la creación –entre 1989 y 1990– de numerosas universidades privadas fue generando un proceso que afectó la estructura de demanda de la educación superior. Las instituciones que no fueron capaces de competir en el creciente mercado educativo local fueron desapareciendo y aquellas que se lograron consolidar crecieron en cobertura, prestigio y calidad. De ahí que el sector posee un pequeño grupo de grandes proveedores que concentran la mayor parte de los estudiantes.

Durante el periodo, el mayor número de estudiantes ha sido concentrado por los institutos profesionales con 60% en 2000 y 63% en 2009. No obstante, en cuanto a la cantidad de proveedores, los centros de formación técnica muestran mayor expansión representando el 62% de la infraestructura del sector en 2009 (SIES).

2.2.3 Marco regulatorio y estructura de coordinación Actualmente el país no cuenta con una ley exclusiva de educación superior. La principal normativa en esta materia es la Ley General de Educación Nº 20.370 de 2009, donde se establecen las directrices del sistema y se definen las instituciones que lo componen. No obstante, la configuración de las instituciones técnico-profesionales proviene del contexto de reformas de 1981 donde dos decretos de Ley (Nº5 y Nº 24) autorizaron la creación de los institutos profesionales y los centros de formación técnica, estimulando la ampliación y diversificación del sistema.

La coordinación del sistema está a cargo del Ministerio de Educación (MINEDUC) a través de la División de Educación Superior (DIVESUP), que tiene por funciones velar por el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias que regulan la educación superior en el ámbito de competencia del Ministerio; asesorar en la proposición de la política de este nivel de enseñanza y de establecer las relaciones institucionales con las entidades de educación superior reconocidas oficialmente. Además de proponer la asignación presupuestaria estatal a las instituciones de educación superior, de acuerdo a la normativa vigente (Ley N° 8.956, art. 8).

El Consejo Nacional de Educación (CNED) es la entidad dedicada a administrar el sistema de licenciamiento, que refere a la aprobación de los proyectos de creación de nuevas instituciones privadas. El CNED además es la instancia de apelación de decisiones adoptadas por la Comisión Nacional de Acreditación (CNA), encargada de los procesos de acreditación institucional, y de apoyar al Ministerio de Educación en las decisiones de cierre de instituciones de educación superior, tanto en licenciamiento como autónomas (Ley Nº 20.370).

2.3 Instituciones de educación superior no universitarias en Perú

El sistema peruano se organiza en dos etapas:

1) Educación básica, compuesta por los niveles inicial, primario y secundario. La educación inicial atiende a niños de cero a dos años en forma no escolarizada y de tres a cinco años en forma escolarizada; la educación primaria, constituye el segundo nivel de la educación básica regular y dura seis años; la educación secundaria, es el tercer nivel de la educación básica regular y dura cinco años. Ofrece a los estudiantes una formación científica, humanista y técnica. Está orientada al desarrollo de competencias que "permitan al educando acceder a conocimientos humanísticos, científicos y tecnológicos en permanente cambio. Forma para la vida, el trabajo, la convivencia democrática, el ejercicio de la ciudadanía y para acceder a niveles superiores de estudio" (Ley N.° 28044, art. 36).

2) Educación superior, es el nivel destinado a la investigación, creación y difusión de conocimientos, proyección a la comunidad y logro de competencias profesionales de alto nivel, de acuerdo con la demanda y la necesidad del desarrollo sostenible del país, según la Ley Nº 28.044, art. 29).

El sistema peruano distingue explícitamente dos subsistemas de educación superior. El sistema universitario y el sistema no universitario, este último compuesto por institutos superiores pedagógicos, escuelas superiores de formación artística e institutos superiores tecnológicos.

Al inicio del presente siglo, la necesidad de ordenar y articular la diversidad de instituciones existentes fuera de los patrones universitarios se hizo fundamental. La oferta desregulada de proveedores impulsó la implementación de un marco legal diseñado para establecer la regulación y características de ese sector educativo de nivel superior.

Los institutos superiores pedagógicos, experimentaron un importante crecimiento en el número de concentración de matrícula y la proliferación de instituciones de baja calidad carentes de aprobación para su funcionamiento (MINEDU y CNE, 2007). Una situación similar ocurrió con los institutos superiores tecnológicos, cuestionados por la discordancia entre el alto número de proveedores y los bajos niveles de calidad detectados en su oferta educativa (MINEDU y CNE, 2007; De la Haya, 2005).

2.3.1 Instituciones, programas y titulaciones

El sistema universitario comprende universidades que se dedican a una o más disciplinas y se centran en la figura de la facultad como la principal unidad organizacional. Ofrece programas de pregrado que tienen una duración de cinco años y posgrados que conducen al grado de máster luego de dos años de estudio, y de doctorado luego del máster, que implica otros dos años de estudio adicionales (Ley Universitaria N.° 23.733, art. 10, 1983).

Asimismo, incluye institutos superiores que corresponden a instituciones de educación superior no universitaria (institutos superiores pedagógicos y escuelas superiores de formación docente públicas y privadas) destinadas a formar, actualizar y especializar a los maestros y otros profesionales de la educación (D.S. Nº 023-2001-ED, art.2). La carrera se realiza en no menos de diez ciclos académicos, equivalentes a cinco años calendario, conducentes al título de profesor (D.S. Nº 023-2001-ED, art. 57).

Los institutos superiores tecnológicos ofrecen formación en carreras profesionales de no menos de cuatro ni más de ocho semestres académicos de duración. a) Título de técnico, con mención en la respectiva especialidad (cuatro semestres); b) título de profesional técnico, con mención en la respectiva especialidad (seis semestres); c) título de profesional, con mención en la respectiva especialidad (siete semestres); d) título de experto, con mención en un área específica de la carrera en la cual se obtuvo el título de profesional al que se refere el inciso "c" (dos semestres como mínimo); e) título de segunda y ulterior especialización profesional, con mención en la respectiva especialidad (cuatro semestres); las correspondientes a la ulterior especialidad, requieren dos semestres como mínimo. Para cursar los estudios de segunda especialización es requisito haber obtenido el título de profesional o el de profesional técnico (D.S. Nº 014-2002-ED).

2.3.2 Rasgos estructurales cuantitativos

Del total de matriculados del sistema de educación superior peruano, los institutos superiores no universitarios concentran 363.090 estudiantes, lo que representa el 30% del total7. Esta proporción de participación se ha estancado durante la década debido a la fuerte reducción de la matrícula en las instituciones de formación docente. En gran medida impulsada por el proceso de autoevaluación desplegado por la Dirección Nacional de Formación y Capacitación Docente en 2003-2004, destinado a poner fin a la discordancia entre los niveles de oferta y los bajos niveles de calidad detectados.

Como resultado, 44 institutos superiores pedagógicos fueron cerrados, uno fue puesto en receso y otros 78 se vieron impedidos de efectuar matriculas de inicio durante 2006. Además, la creación de institutos superiores pedagógicos fue suspendida hasta diciembre de 2007, la matriculación de nuevos estudiantes fue limitada y el funcionamiento de carreras saturadas fue suspendido (MINEDU y CNE, 2007).

La infraestructura del sector se compone de 1.120 instituciones. Las entidades de formación pedagógica comprenden el 29% de los proveedores y el 6% de los alumnos; la formación tecnológica 67% y 92% respectivamente; y la formación artística con 4% y 1% respectivamente, en ambos ítems8.

En términos de tipo de gestión, la presencia estatal suma 33% de las matrículas y 43% de las instituciones9. En este ámbito, cabe destacar el fenómeno de "estatización" experimentado por la matrícula de los institutos superiores pedagógicos, que entre 2000 y 2010 vieron caer en 81% su población estudiantil, cuya composición pasó de un 49% a un 58% estatal, durante el mismo lapso. En consecuencia, uno de los principales rasgos corresponde al posicionamiento de la oferta estatal de formación pedagógica como el gran proveedor de este tipo institucional.

2.3.3 Marco regulatorio y estructura de coordinación

Al igual que en el caso chileno, Perú no cuenta con una ley exclusiva de educación superior. La normativa que regula el sector se basa en la Ley Universitaria N° 23.733 de 1983 y en decretos ley y resoluciones ministeriales para el caso de los institutos superiores no universitarios.

En 2001 el Decreto Ley 023-2001-ED aprobó el Reglamento General de los Institutos Superiores Pedagógicos, cuya denominación comprende a los institutos superiores pedagógicos públicos y privados, las escuelas superiores de formación artística y los institutos superiores que forman docentes en carreras técnicas. Además, se introdujo la distinción entre instituciones "universitarias" y "no universitarias", ubicando a los institutos superiores en esa última categoría.

Dos años después fue promulgada la Ley General de Educación Nº 28.044 donde se incorporó a los institutos superiores pedagógicos y tecnológicos como proveedores del sistema. En 2009 se estableció la Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior Nº 29.394, donde se regula la creación y el funcionamiento de los institutos y escuelas de educación superior pedagógica, tecnológica, artística y equivalentes que tengan facultad de entregar títulos profesionales a nombre de la nación.

En cuanto a coordinación, el Ministerio de Educación (MINEDU) es responsable de la unidad del sistema educativo nacional a través de las direcciones regionales de educación a nivel local (Ley N° 28.044/2003, art. 63). La coordinación de los institutos superiores no universitarios del MINEDU se realiza por medio del Viceministerio de Gestión Pedagógica del cual dependen la Dirección General de Educación Superior y Técnico-Profesional y la Dirección Nacional de Formación y Capacitación Docente (DINFOCAD).

La Dirección General de Educación Superior y Técnico-Profesional es responsable de formular, proponer y orientar la política pedagógica para la educación superior en la formación inicial y en servicio en los ámbitos pedagógico, tecnológico y artístico, así como en la técnico-productiva, además de coordinar con el sistema universitario. Por su parte, los ámbitos de acción de la DINFOCAD incluyen formación, capacitación y promoción docente, para lo cual propone los lineamientos de política de formación docente y del desarrollo magisterial.

3. Direcciones de desarrollo

Las diferencias de nivel del sistema, estructura y programas observadas hablan de las variadas connotaciones y roles que la diversidad institucional ha adquirido al interior de sus sistemas nacionales. Es así como esta se caracteriza en Chile por ofrecer un amplio panorama técnico-vocacional10 de gestión privada, mientras que en Argentina y Perú existe una oferta segregada de formación técnica, docente y artística, tanto pública como privada.

En los tres países analizados la infraestructura universitaria cuenta con mayor cobertura, situación que evidencia el tamaño superior de las instituciones universitarias dentro de sus sistemas.

En Argentina el 95% de los establecimientos corresponde a institutos de educación superior, en Chile el 66% a instituciones técnico-profesionales y en Perú el 92% a institutos superiores no universitarios. No obstante, en cada caso la suma de su matrícula resulta menor que la del sector universitario. Por tanto, la superioridad en número de proveedores no se traduce en un mayor nivel de cobertura de estudiantes, alcanzando 27% en Argentina, 34% en Chile y 30% en Perú11.

Tabla n° 1: Evolución de la matrícula del sector no universitario. Argentina, Chile y Perú*, años 2000, 2005 y 2009.

En los tres casos, la concentración de estudiantes ha ido en alza durante la última década, aunque en niveles notablemente distintos: 49% en Argentina, 125% en Chile, 0,9% en Perú. Al respecto, Argentina y Chile muestran una tendencia de crecimiento sostenido, a diferencia de la situación peruana que presenta un estancamiento, influido por las intervenciones gubernamentales sobre la oferta pedagógica durante la primera mitad del periodo.

Argentina y Perú crecen tanto en concentración de matrículas como en infraestructura. En ambos sistemas, las instituciones de formación técnica han ido incrementando su concentración de estudiantes. En tanto, la reducción del estudiantado de las instituciones de formación docente ha sido un factor común en ambos contextos, aunque la caída en el caso peruano es particularmente fuerte puesto que corresponde a veintisiete puntos porcentuales entre 2000 y 2010.

Tabla n° 2: Instituciones del sector no universitario. Argentina, Chile y Perú* año 2009.

Respecto al tipo de gestión, en Argentina y Perú (países donde existen instituciones estatales en el sector no universitario) la matricula estatal muestra una tendencia a la baja. En los diversos tipos institucionales la formación docente estatal destaca por su creciente concentración de alumnado, mientras que la matrícula privada crece en las instituciones de formación técnica (ver tabla n° 1).

3.1 Articulación y diferenciación vertical

El despliegue de reformas en los sistemas educativos estudiados durante los últimos treinta años muestra el incremento de la regulación, cada vez más acotada al tipo de oferta e institución educativa. Es así como en el contexto argentino y peruano se resuelve separadamente sobre los distintos tipos institucionales y sus respectivos objetivos. Igualmente, se trabaja con unidades de coordinación segmentadas dentro del ámbito del Ministerio de Educación, situación que en Chile se realiza de manera agregada en el sistema.

Tanto en Argentina como en Chile y Perú, la jerarquización institucional de la educación superior muestra una predominante diferenciación vertical. Es decir, un ordenamiento en forma de escala o pirámide donde en tradición, calidad y prestigio las instituciones universitarias se ubican en lo alto por sobre los demás proveedores del mismo nivel educativo.

En Chile, se ha incorporado con fuerza al discurso político la idea de diversidad institucional. Se comienza a visibilizar al sector técnico-profesional como una alternativa necesaria para la diversificación de la formación educacional, orientada a responder a las múltiples necesidades sociales y del mundo del trabajo.

En el caso peruano esta situación se da de forma marcada y dice relación con los problemas de calidad que ha enfrentado durante los últimos años: calidad cuestionada y emergencia indiscriminada de proveedores (MINEDU y CNE, 2007). De ahí que el foco peruano en este sentido es garantizar estándares mínimos de calidad, ordenar el volumen de provisión y promover la articulación de la oferta del sistema en su conjunto.

El desafío de la articulación entre los distintos proveedores de educación superior, especialmente entre los susbsistemas universitario y no universitario, sigue siendo una tarea pendiente en los casos observados. Organizar y regular la oferta educativa, su calidad y pertinencia, se han constituido en aspectos claves para el desarrollo de la diversidad institucional, la articulación sigue siendo un tema pendiente. En este sentido, tanto la normativa argentina como la peruana han mostrado señales de avance al integrar explícitamente a la articulación como una cualidad deseada del sistema.

3.2 Sistemas de información

A partir de la segunda mitad de la década los tres países analizados han implementado grandes avances en lo que respecta a recolección, presentación y difusión de los datos de sus sistemas educativos, gracias al desarrollo de sendas plataformas de estadísticas en línea.

En Argentina y Perú existe segmentación de la información sobre el sistema de educación superior. Ambos países informan separadamente sobre las instituciones de educación superior basados en su tipo de provisión. Por lo tanto, para cada subsistema existe un mecanismo de recolección de datos y de difusión particular. En el caso chileno, tanto la recolección de datos como la entrega de la información es integrada en un mismo mecanismo informativo que cuenta con datos y estadísticas diferenciados, pero del sistema en su conjunto.

En Argentina, las estadísticas sobre el subsistema universitario están a cargo de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) del Ministerio de Educación, que es responsable de la edición y difusión de los "anuarios de estadística universitaria". En paralelo, la información acerca de los institutos de educación superior es administrada por la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE) del Ministerio de Educación. La DINIECE cuenta con una plataforma en línea, disponible en español, inglés y portugués, donde se puede encontrar información sobre todos los niveles educativos, con excepción de la educación superior impartida por instituciones universitarias.

En el caso peruano, la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) posee una unidad encargada de concentrar la información estadística del subsistema universitario a través de sus "censos universitarios". A su vez, la unidad de Estadística de la Calidad Educativa (ESCALE) del Ministerio de Educación es la encargada de realizar los llamados "censos escolares". La ESCALE cuenta con una renovada plataforma en línea que ofrece información sobre todos los niveles educativos del sistema nacional, exceptuando la oferta de educación superior de instituciones universitarias.

Tal como en el caso peruano, Chile presenta una renovada plataforma de información estadística a cargo del Servicio de Información de Educación Superior (SIES) dependiente de la División de Educación Superior de Ministerio de Educación (DIVESUP). El SIES concentra y ofrece información integrada sobre el sistema de educación superior. Por lo tanto, en sus informes se incluyen datos sobre todas las instituciones de educación superior vigentes, manejando totales del sistema.

Conclusión

A partir de la segunda mitad del siglo pasado, la educación superior experimentó un proceso de expansión global, vinculado al desarrollo económico y fundado en que la economía necesitaba un sustancial incremento de la fuerza de trabajo cualificada para responder a las exigencias del crecimiento industrial. Como consecuencia, la educación superior se convirtió en el marco conceptual clave para referir a la etapa de aprendizaje que implica conocimiento avanzado, adquisición de competencias y control de herramientas técnicas orientadas a desarrollar roles, funciones y actividades de los graduados en la sociedad.

Variadas respuestas a los requerimientos sociales y productivos se expresaron en la emergencia de nuevos tipos institucionales instaurados fuera del sector universitario. Este proceso, basado en el incremento de las alternativas educativas, amplió la configuración de la población estudiantil, sus motivaciones y perfiles laborales. Por lo tanto, impulsó fuertes cambios en la estructura de la oferta y demanda por estudios superiores, consolidando la diversificación institucional como uno de los principales factores de cambio en los sistemas de educación superior contemporáneos.

En América Latina, las direcciones de desarrollo de la provisión educativa superior fuera de los parámetros universitarios muestran un escenario heterogéneo y complejo. Tal como en otras regiones, las instituciones derivadas de los procesos de diversificación institucional arrebataron el monopolio de la educación superior a las universidades, pero no su condición de referente.

A pesar de que durante los primeros años de diversificación institucional problemas de desregulación, calidad e inestabilidad institucional emergieron en los sistemas observados, el panorama actual muestra direcciones de ajuste. El desarrollo reciente de las instituciones situadas fuera del sector universitario en Argentina, Chile y Perú presenta avances respecto a la estabilización de la oferta, la moderación del crecimiento de la matrícula, el fortalecimiento de la regulación y los sistemas de información.

Estas experiencias comunes pueden ser ilustradas con el transitar desde una explosiva oferta inicial a una gradual estabilización, mayor control y correlación entre oferta y demanda, que en Argentina, Chile y Perú muestra diferentes etapas de desarrollo y consolidación. Todo ello, con miras a fortalecer la diversidad institucional como un aspecto clave para la equidad, el acceso, la empleabilidad y el desarrollo sostenible de sus sistemas educativos, en diálogo con las cambiantes necesidades sociales y del mundo del trabajo.

Notas

2 Sin considerar instituciones de Fuerzas Armadas y de Orden.

3 Año de referencia 2008. Matrícula del sistema universitario (pregrado, grado y posgrado) y matrícula de los institutos de educación superior, educación común.

4 Fuentes: Relevamiento anual Anuario 2008 (DINIECE) y Anuario 2008 Estadísticas Universitarias (Secretaría de Políticas Universitarias) consultadas el 21 de abril de 2011 y disponibles en: http://diniece.me.gov.ar/images/stories/diniece/anuarios/anuario2008.zip

5 Año de referencia 2009, sobre un total de 876.243 matriculados y 180 instituciones del sistema.

6 Fuentes: SIES: Evolución Instituciones de Educación Superior (1990-2009), consultado el 21 de abril de 2011. Disponible en: http://www.mineduc.cl/usuarios/sies/File/COMPENDIO%20HISTORICO/Copia%20de%20EvoluciOn-IES-1990-2009.xls

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7 Año de referencia 2010, sobre un total de 1.202.418 matriculados en educación superior en el país. Fuentes: Asamblea Nacional de Rectores, Censo universitario 2010 y ESCALE, Magnitudes de la Educación en el Perú. Vista Rápida del Sistema Educativo: Matrícula 2010.

8 Año de referencia 2010.

9 Ídem.

10 A pesar de que actualmente un número limitado de institutos profesionales imparte carreras de pedagogía en Chile, estos no pueden abrir nuevas carreras por que la normativa vigente exige que requieran licenciatura, grado académico otorgado únicamente por universidades (ver Ávalos, 2003).

11 Argentina y Chile: año de referencia 2009. Perú: año de referencia 2010.

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Recibido: 30/08/2010 Aceptado: 25/24/2011.

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