Introducción

Ecuador inauguró la tercera ola democratizadora en América del Sur en 1978/79. Después de la última dictadura militar (1972-1979), el primer gobierno de esta fase democrática asumió el poder en agosto de 1979. Desde sus comienzos hasta los primeros años del siglo XXI, la democracia ecuatoriana se caracterizó por un permanente conflicto entre ejecutivo y legislativo, la debilidad del sistema de partidos y una serie de crisis institucionales que se resolvieron con la destitución inconstitucional en 1997, 2000 y 2005 de tres presidentes elegidos democráticamente. Para las elecciones presidenciales de 2002, el sistema de partidos tradicional mostraba señales de debilitamiento y, para las elecciones de 2006, una nueva fuerza política ganaría las elecciones con un discurso contra las instituciones de la democracia representativa y la clase política tradicional¹. El nuevo presidente, Rafael Correa -electo en segunda vuelta-, asumiría la dirección del Estado y abriría una nueva fase en la historia política ecuatoriana denominada Revolución Ciudadana, en la que la débil democracia y el Estado de derecho dejarían prácticamente de existir.

La estrategia de poder de la Revolución Ciudadana se resumía en la refundación del Estado mediante la convocatoria a una Asamblea Constituyente de plenos poderes que elaboraría una Constitución y en la monopolización de todos los órganos del Estado. La nueva Constitución fue aprobada en septiembre de 2008 y, en las elecciones de 2013, el partido de gobierno, Alianza País (AP), pudo asegurar una clara victoria en las elecciones presidenciales y parlamentarias que consolidó su poder en forma definitiva. Frente a esta deriva autoritaria del sistema político ecuatoriano surgieron varias críticas a la organización de los poderes en la nueva Constitución, especialmente a la concentración de competencias en el Ejecutivo, que muchos interpretaron como una de las razones de la consolidación antidemocrática de la Revolución Ciudadana.

Así, el historiador ecuatoriano Enrique Ayala, en referencia al régimen bajo el mando de Correa, planteó la tesis de que, en la Constitución ecuatoriana de 2008, “muchas de las disposiciones orgánicas se hicieron a la medida del autoritarismo y el régimen [de la Revolución Ciudadana] las usa para consolidar el poder único”². La idea que subyace en el ensayo de Ayala es que el estilo autoritario del presidente Rafael Correa (2007-2017) no se explica solamente por el proceder vertical y antidemocrático del Jefe de Estado, sino por rasgos estructurales de la Constitución de Montecristi que permiten y propician prácticas autoritarias y antidemocráticas en el proceso político del Ecuador. Estas falencias -según Ayala- solo podrían ser superadas con la convocatoria a una nueva asamblea constituyente.

En el contexto señalado, este trabajo pretende, por un lado, evaluar el diseño constitucional del sistema presidencial ecuatoriano, especialmente las competencias del Presidente de la República, con el fin de esclarecer si la Constitución de la República (CR) de 2008 impone un sistema hiperpresidencial y, por otro lado, entender el papel que representa la arquitectura institucional en la estrategia de poder de la Revolución Ciudadana en el período 2007-2017. Con estos objetivos, (1) primero se hace un balance de los aspectos que podrían considerarse innovadores de la Constitución del 2008, con el objeto de evitar una descripción sesgada y solo negativa del texto constitucional. (2) Luego se resumen las críticas a la parte orgánica de la Carta Magna, que se extienden prácticamente a todos los principales órganos de las cinco funciones del Estado. Después, (3) el estudio se centra en los aspectos conceptuales e institucionales del hiperpresidencialismo; para, de este modo, analizar la configuración concreta de los poderes presidenciales en la Constitución de 2008 y, a paso seguido, describir la estrategia de poder del régimen del presidente Correa (2007-2017). Finalmente, (4) se exponen las conclusiones de esta investigación.

1. Las innovaciones de la Constitución 2008

La Revolución Ciudadana asumió el poder en enero de 2007 con el discurso de “refundar el Estado”. Este objetivo incluía la convocatoria a una Asamblea Constituyente de plenos poderes, con el fin primordial de redactar una nueva Constitución. Las condiciones sociales y políticas que explican el ascenso de Rafael Correa al poder se resumen en una fuerte crítica al sistema representativo y al modelo de Estado “neoliberal”³. Se suponía que la nueva Constitución debía cambiar los fundamentos del Estado y de la economía, con el fin de alcanzar el “buen vivir” (art. 3º, Nº 5, CR) para todos los ecuatorianos.

La nueva Constitución del Ecuador fue aprobada, mediante referéndum, el 28 de septiembre de 2008. Las primeras reacciones de los especialistas fueron positivas y se concentraron en resaltar especialmente los aspectos innovadores de la parte dogmática (derechos y sus garantías), mientras que a la parte orgánica se le prestó poca atención o los análisis fueron sobre todo descriptivos⁴. La tabla 1 resume aquellos aspectos positivos del texto constitucional. Entre sus elementos centrales se encuentran: el cambio de modelo de Estado (art. 1.1), la ampliación del catálogo de derechos (Título II), el reforzamiento de las garantías de los derechos (Título III) y el fortalecimiento de los mecanismos de democracia directa (arts. 103-107).

El artículo 1.1 de la nueva Constitución deja atrás el modelo del “Estado social de derecho” -o “neoliberal”, como se atrevieron a afirmar algunos críticos⁵- de la Carta Política de 1998 para introducir el Estado constitucional de derechos y justicia. Con esta nueva forma de Estado se pretende acentuar el papel del Estado en la protección y realización de los derechos como primer deber básico del Estado (art. 3º, Nº 1, CR), y en la consecución de una sociedad socialmente equilibrada⁶. Las características de esta nueva construcción jurídica constitucional se resumirían -según la visión de algunas opiniones favorables al texto constitucional- en: “la adopción de un modelo de democracia participativa en reemplazo de la antigua democracia representativa; la constitucionalización […] de las modernas tendencias del derecho internacional de los derechos humanos; la ampliación radical del sistema de derechos y garantías; el reconocimiento al carácter plurinacional, multiétnico y pluricultural del Ecuador, unidos a la consideración de la Constitución como norma jurídica directamente aplicable; al nuevo rol de los valores y principios en la configuración del derecho vigente; y al fortalecimiento del papel de los jueces y de la función judicial dentro de la arquitectura constitucional[…]”⁷. Algunas voces críticas, por el contrario, han interpretado este cambio de modelo como el reemplazo de la concepción clásica de la Constitución entendida como instrumento para la defensa de los derechos de los ciudadanos frente al Estado, por un concepto en el que el Estado es el que garantiza y realiza los derechos, sin considerarse los posibles excesos de la actividad estatal⁸.

A la calificación del Estado se suma, por ende, la de plurinacional, que implica el reconocimiento constitucional de la diversidad étnica del país, tan ignorada desde la fundación de la República⁹. Este principio constitucional se refleja ante todo en el fortalecimiento de los derechos colectivos de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas (art. 57 CR). El texto constitucional también les reconoce a estos colectivos el derecho a “[c]rear, desarrollar, aplicar y practicar su derecho propio o consuetudinario”¹⁰, una declaración que se traduce en el ejercicio de la jurisdicción indígena, sometida a la Constitución y al respecto de los derechos humanos y, por tanto, al control de constitucionalidad (art. 171 CR). Mas, la plurinacionalidad no se traduce en la estructura institucional del Estado, pues no hay mecanismos concretos para la participación de la población indígena en los órganos representativos ni en la administración pública.

Otra innovación importante es el cambio del rol de Estado en la economía y en la planificación. Los avances se resumen en la vuelta a un Estado interventor con fines sociales (buen vivir) y, en consecuencia, se otorga mayor preeminencia tanto a la economía pública como a la popular y solidaria, sobre la iniciativa privada (art. 283 CR). En esos términos, “el mercado pierde esa centralidad en el sistema económico para convertirse en un mecanismo más, junto con otras formas de intercambio justo y de organización económica de tipo comunitario, público, autónomo o mixto”¹¹. El nuevo modelo económico es social y solidario. En él se “valora y promueve la participación democrática de las personas y colectivos en los procesos económicos en que actúan”¹². Por otro lado, se fortalece y centraliza el sistema nacional de planificación, que es obligatoria para todos los gobiernos locales (art. 241 CR). El concepto de desarrollo es reemplazado por el del buen vivir (sumak kawsay), de modo que se conectan los deberes primordiales del Estado con la realización de los derechos (art. 3º, Nº 1, CR).

En cuanto a los derechos, primero, se observa que, en el artículo 11 del Código Político, se institucionalizan los principios de aplicación de los derechos, que -según Häberle- constituyen “una recepción tácita de la literatura especializada y jurisprudencia europea, que no se puede dejar de ser alabada”¹³. Este artículo constitucional -junto al artículo 10- resume los principales avances relativos a la doctrina de los derechos sobre una concepción amplia de sus titulares (que incluye a grupos, colectivos y a la naturaleza), una legitimación generosa para la judicialización de su violación, la consagración del principio de igualdad y no discriminación, la aplicación directa de los derechos, el principio de progresividad y de prohibición de regresividad, la cláusula abierta de los derechos y la prohibición impuesta al legislador de vulnerar el contenido esencial, entre otros¹⁴.

Por su parte, el nuevo catálogo de derechos (arts. 12-82 CR) ya no se ordena por “generaciones”, sino que sigue solo una lógica temática, empezando con las bases materiales del disfrute de todo derecho (derechos del buen vivir) y concluyendo con las garantías procesales y del Estado de derecho (derechos de protección). En este catálogo, hay que mencionar especialmente a: los derechos económicos, sociales y culturales que aparecen con el nombre de “derechos del buen vivir” (arts. 12-34 CR), que incluyen el derecho al agua y una alimentación sana; los derechos de los grupos y personas de atención prioritaria, a quienes se les proporciona -a más de los derechos generales- una serie de medidas de acción afirmativa a cargo del Estado (arts. 35-55 CR); los derechos colectivos de los pueblos y nacionalidades indígenas que se han ampliado y profundizado (arts. 56-60 CR) -como ya se señaló-; y, una de las grandes innovaciones del texto constitucional que son los derechos de la naturaleza (arts. 71-14 CR), que no tienen parangón en ninguna Constitución del mundo¹⁵. Claro que la retórica de la Constitución sobre derechos, garantías y buen vivir plantea la pregunta “de si y cómo un pequeño país [como el Ecuador] puede cumplir todas esas tareas, -a decir de Häberle- tal vez en décadas, lentamente, en cooperación con los países vecinos latinoamericanos”¹⁶.

La Constitución de 2008 también fortalece las garantías de los derechos, que no se reducen a las jurisdiccionales, sino que incluyen a las normativas (art. 84), de políticas públicas (art. 95.1) y de participación (art. 95.2), que obligan a todo órgano del Estado a respetar los derechos en la producción de normas, en el desarrollo de las tareas públicas, y que buscan asegurar la participación de los ciudadanos, con el fin de velar que la actividad del Estado se dirija a la realización de los derechos. En cuanto a las garantías jurisdiccionales, no solo se contemplan las clásicas acción de protección -antes acción amparo- (art. 88), hábeas corpus (arts. 89-90) y hábeas data (art. 92), sino que se incluyen la acción de acceso a la información pública (art. 91), la acción de incumplimiento (art. 93) y la acción extraordinaria de protección (arts. 94 y 437). Esta última permite controlar la actividad de los jueces ordinarios en referencia al respeto de los derechos constitucionales y del debido proceso en la administración de justicia ordinaria¹⁷.

Otra de las intenciones principales del Constituyente de Montecristi fue la de fortalecer los mecanismos de democracia directa en la nueva Constitución. Según su artículo 95, los ciudadanos “participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano”¹⁸. Para conseguir este propósito, la Norma Suprema combina mecanismos de democracia directa (arts. 103-105 CR), democracia participativa (arts. 100-101 CR) y democracia comunitaria (art. 57, Nº 9, CR), con las clásicas instituciones de la democracia representativa (arts. 108-117 CR). En cuanto a los mecanismos de democracia directa, se amplió la revocatoria del mandato (art. 105 CR) a todas las autoridades de elección popular, sin imponer ninguna clase de causales¹⁹. La consulta popular también se reguló ampliamente en sus dos variantes: referéndum y plebiscito (art. 104). La solicitud de convocatoria a consulta puede ser realizada por el ejecutivo central “sobre los asuntos que estime convenientes” o por cualquiera de los gobiernos locales (regional, provincial, cantonal o parroquial rural) “sobre temas de interés para su jurisdicción”. La solicitud también puede ser hecha por la propia ciudadanía con el respaldo del 5% del registro electoral si la convocatoria es a nivel nacional y del 10% si es en el ámbito local, incluso los ecuatorianos residentes en el extranjero podrían promover una consulta sobre “asuntos de su interés y relacionados con el Estado ecuatoriano”. Finalmente, mediante la iniciativa popular normativa (art. 103), los ciudadanos pueden proponer la creación, reforma y derogación de cualquier tipo de normas en todos los niveles de gobierno.

Todos los aspectos positivos e innovadores de la Constitución de Montecristi descritos pasaron a un segundo plano debido a la dinámica política del período 2007-2017. El poder de turno reinterpretó el modelo constitucional como una forma de asegurar un presidencialismo reforzado, con un papel limitado del poder legislativo y de la participación ciudadana. Después de los primeros años del gobierno del presidente Correa, se empezó a elaborar una crítica sobre todo el mapa de la organización del poder dibujado en la Carta revolucionaria y sobre cómo el ejercicio de la política dejó atrás los avances constitucionales.

2. Las críticas al diseño institucional de la Constitución de 2008

Aunque han transcurrido casi diez años de la expedición de la Constitución de 2008, poca es la producción científica sobre los aspectos institucionales del modelo de Montecristi -ciudad en la que se elaboró y aprobó el texto constitucional-. En la fase final del proceso constituyente 2007-2008, ya aparecieron varias publicaciones sobre la nueva Norma Suprema²⁰; posteriormente siguieron algunas publicaciones²¹. Dos elementos distinguen a esos primeros estudios: (1) una falta de postura crítica frente a la Carta Magna de 2008 y (2) una concentración excesiva en los derechos y sus garantías, de modo que se descuida la parte orgánica de la Constitución. Solo pocos autores advirtieron, desde el principio, algunos problemas estructurales del nuevo texto constitucional²².

Las críticas tempranas al modelo institucional de la Constitución de 2008 se centraron en el sistema presidencial y el desequilibrio de poderes²³. Luego, en los últimos años del mandato del presidente Correa, los ataques se dirigieron especialmente contra el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS)²⁴. No obstante, se puede ver que todas las partes del diseño constitucional han sido objeto de alguna clase de objeción; es decir, prácticamente todos los órganos principales de las cinco funciones del Estado (Legislativa, Ejecutiva, Judicial, Transparencia y Control Social, y Electoral) fueron puestos en duda, y no siempre por aspectos institucionales.

La tabla 2 intenta resumir los principales defectos del modelo institucional ecuatoriano. Entre los críticos de la Constitución de Montecristi se mezclan constitucionalistas²⁵, politólogos²⁶ e incluso historiadores²⁷. Este grupo heterogéneo de académicos coincide en su postura adversa e incluso de abierta oposición al régimen de Rafael Correa. Se ha clasificado a los diversos autores según el órgano a quien va dirigida la crítica. Se puede observar que la mayoría de posturas negativas se acumulan contra el ejecutivo y el desbalance de poderes.

Varios críticos del modelo institucional de Montecristi constatan un fortalecimiento desmesurado de la posición del Presidente de la República, en desmedro de las otras funciones del Estado, especialmente de la Función Legislativa y de la independencia de los jueces²⁸. Los detractores de la estructura de los poderes creen encontrar señales claras de la posición fuerte del Jefe de Estado en: el mayúsculo poder de veto, que le permite influir decisivamente en el procedimiento legislativo (art. 138 CR); la atribución de disolver la Asamblea Nacional y de dictar decretos de urgencia económica hasta que se instale en nuevo órgano legislativo (art. 148 CR); y, la reelección indefinida (arts. 114 y 144), introducida por la reforma constitucional de diciembre de 2015²⁹. Consecuencia de este desequilibrio de poderes sería el vaciamiento del contenido democrático del sistema político³⁰. Sin embargo, ya en el análisis del funcionamiento del sistema, se nota que son factores extraconstitucionales los que explican más adecuadamente el poder desproporcionado del presidente Correa, como su estilo vertical de gobierno, el apoyo fuertemente plebiscitario del régimen y una clara mayoría en la Asamblea Nacional. Estos temas serán analizados más abajo.

A la regulación constitucional de la Asamblea Nacional -más allá de su falta de originalidad y sistemática³¹- se le criticó por haber debilitado a la Función Legislativa frente al Ejecutivo. Aunque las crisis institucionales de 1997, 2000 y 2005, que concluyeron con la destitución inconstitucional de Bucaram, Mahuad y Gutiérrez, respectivamente, tuvieron como centro el rechazo a los presidentes mencionados, la reforma político-constitucional de 1998 y 2008 no se dirigió, paradójicamente, a reforzar el papel del legislativo en el control del gobierno, sino a fortalecer a la cabeza del Ejecutivo³². Con este objetivo, en la Constitución vigente, se transfirieron competencias centrales de la Asamblea Nacional al denominado CPCCS, que ahora se encarga de establecer mecanismos de rendición de cuentas, investigar casos de corrupción y establecer mecanismos de investigación a las instituciones del Estado (art. 208, Nºs. 2, 4 y 8), de manera que se sobrepone a las facultades de fiscalización del Legislativo. Además -y más importante- se eliminó el poder de nominación del parlamento de órganos importantes del Estado³³, que fue asignado al mismo CPCCS. La consecuencia ha sido que la Asamblea Nacional desempeñe un papel secundario en la vida del Estado y que las nuevas autoridades -designadas por CPCCS- no gocen de la legitimidad democrática avalada por el órgano representativo del Estado.

Otro órgano constitucional también importante para el Estado constitucional ha sido objeto de múltiples críticas: el Consejo de la Judicatura³⁴. La reforma constitucional de mayo de 2011, mediante referéndum, cambió la forma de designación por concurso de méritos y oposición en la que todos ciudadanos que cumplían los requisitos podían participar³⁵, por un concurso cerrado en que solo el Presidente de la Corte Nacional de Justicia, el Presidente de la República, la Asamblea Nacional, el Fiscal General del Estado y del Defensor Público General pueden presentar ternas. Este modo de designar al órgano de gobierno de la Función Judicial sancionó la presencia del Ejecutivo en la administración de justicia y, puesto que las demás instituciones públicas que participaban en la designación ya habían sido cooptadas por el gobierno, se aseguró una composición unipartidista de dicho órgano constitucional. Este hecho tuvo consecuencias nefastas para la independencia del poder judicial y para la seguridad jurídica.

El cambio constitucional de mayo de 2011 fue muy discutido³⁶. Se criticó que la reforma a la composición y forma de designación del Consejo de la Judicatura no podía hacerse mediante el trámite que contempla el artículo 441, numeral 1, de la Carta Magna, es decir, a través del procedimiento de enmienda constitucional³⁷. Lo especial de este trámite es que impone cuatro límites materiales a los cambios constitucionales, entre ellos, la prohibición de alterar la estructura fundamental de la Constitución (art. 441.1). Por este hecho se adujo que la reforma al Consejo de la Judicatura -órgano constitucional central con amplias facultades de gobierno, nombramiento y disciplina en la administración de justicia (art. 181 CR)- no podía hacerse solamente mediante enmienda, sino que se requería ya sea una reforma parcial en los términos del artículo 442 (trámite parlamentario más referéndum ratificatorio), o de una asamblea constituyente, como manda el artículo 444 de la Norma Suprema. Lamentablemente, la Corte Constitucional tampoco desempeñó un papel independiente en el control de constitucionalidad de la reforma; lo único que hizo fue avalar la posición del Presidente de la República, sin llegar a analizar el alcance de los límites materiales del artículo 441.1, ni ofrecer una argumentación convincente de los efectos que provocaron los cambios al Consejo de la Judicatura sobre los fundamentos del Estado de derecho³⁸.

Según la literatura revisada, más tarde, el otro foco de crítica se centró en el CPCCS. El CPCCS fracasó en todas sus competencias constitucionales principales (arts. 207.1 y 208 CR)³⁹. El CPCCS no promovió la participación ciudadana como era su deber según la Norma Suprema; nunca intentó combatir la corrupción en la esfera pública y, prácticamente, todos los concursos que organizó carecieron de la debida transparencia. Pero también se resaltó su falta de legitimación democrática, pues sus siete consejeros -según la norma constitucional original- no eran electos por voto popular, sino mediante un concurso público organizado por el Consejo Nacional Electoral (CNE) entre postulantes propuestos por las organizaciones sociales y la ciudadanía (art. 207.3 CR). En este contexto, Ayala resume la crítica al CPCCS en los siguiente términos: “El nuevo poder de la ‘participación ciudadana’ no representa a nadie y ha hecho nominaciones que son, en la práctica, un mecanismo para eliminar la representación política y designar para las más altas funciones a personas adictas al gobierno”⁴⁰. Por estos motivos se ha llegado a proponer su reforma profunda o definitiva eliminación. Esta crítica masiva se decantó en la consulta popular de febrero de 2018, que terminó por destituir a los siete miembros del CPCCS e instalar un CPCCS de transición, que tiene por finalidad evaluar a las autoridades que son de su nominación y, si es necesario, cesarlas en el cargo y normar sus reemplazos⁴¹. También se cambió su forma de designación, que ya no será por concurso de méritos y oposición, sino mediante sufragio universal⁴². Estos cambios se hicieron en el nuevo gobierno del Presidente Lenín Moreno -en funciones desde mayo de 2017- que, aunque pertenece al mismo partido del expresidente Correa, dio un giro completo a la forma de hacer política, ha dado paso a una reforma política que pretende reinstitucionalizar y democratizar al país y, por tanto, ha sepultado a la Revolución Ciudadana.

De falta de independencia ha sido acusado también el máximo órgano rector de la administración electoral: el Consejo Nacional Electoral (CNE)⁴³. Su forma de integración, unida a la manipulación en la designación, ha dado como resultado un órgano falto de imparcialidad y neutralidad. Mientras que la Carta Política de 1998 aseguraba cierto equilibrio en la conformación de la autoridad electoral, pues los siete integrantes del Tribunal Supremo Electoral (TSE) eran electos por el Congreso Nacional de entre las ternas enviadas por los partidos, movimientos o alianzas que hubieran obtenido la más alta votación en las últimas elecciones plurinominales -medida que aseguraba una conformación pluralista del TSE (art. 209.2)-; la Constitución de 2008 prevé un sistema de designación mediante concurso público organizado por el tan denostado CPCCS, con el fin de “despolitizar” a la Función Electoral. Pero, el resultado fue contraproducente: la composición del CNE terminó siendo unipartidista, ya que todos sus miembros estaban muy cerca del gobierno de la Revolución Ciudadana. Especialmente en la designación del CNE de 2011 se pudo notar la composición gobiernista del órgano de administración electoral⁴⁴.

La Corte Constitucional -pieza fundamental del Estado constitucional y con amplias facultades- tampoco ha estado exenta de críticas. La forma de su integración reducida a la influencia de las funciones Ejecutiva, Legislativa y de Transparencia y Control Social se ha traducido en una Corte al servicio del poder político, que está dispuesta incluso a pasar sobre el propio texto constitucional, razón por la cual se ha dicho que sus miembros no son guardianes, sino “sepultureros de la Constitución”⁴⁵. A esta falencia se suma su falta de responsabilidad política -no están sujetos a juicio político (art. 431.1 CR)-, y de un mecanismo efectivo para controlar el cumplimiento de sus deberes constitucionales -la destitución de un juez constitucional solo puede decidirla el pleno de la Corte con el voto de las dos terceras partes de sus miembros (art. 431.3 CR)-⁴⁶. En realidad, el factor que explica la total sumisión del órgano de control constitucional es que las tres funciones del Estado que intervienen en su nominación estaban en poder del partido de gobierno bajo el régimen del presidente Correa. La Corte -al final- representó el triste papel de afianzar el autoritarismo del régimen con la reforma constitucional de mayo de 2011 (cambio de composición del Consejo de la Judicatura) y permitir su posible perpetuación con la enmienda constitucional de diciembre de 2015 (reelección indefinida)⁴⁷.

Como se puede notar, la literatura sobre la parte orgánica de la Constitución coincide en hacer un diagnóstico negativo de la arquitectura constitucional que, combinada con los aspectos procedurales de la política, terminó por facilitar la instauración de un sistema con claros tintes autoritarios, cuyo único remedio sería un nuevo proceso constituyente⁴⁸. El ejercicio diario del poder acabó también por ensombrecer los avances de la parte dogmática, y los derechos de los ciudadanos y opositores políticos fueron reducidos a las exigencias que demandaba la revolución.

Se ha dicho que en la Constitución de 2008 conviven tres concepciones diferentes: la participativa, la garantista y el presidencialismo reforzado, y que estos tres elementos están en una tensión recíproca⁴⁹. Parece ser que el hiperpresidencialismo no es compatible con una Constitución rica en derechos y favorable a la participación ciudadana. Como Gargarella lapidariamente afirma, los textos constitucionales del “nuevo constitucionalismo latinoamericano” llevan una contradicción letal en su interior: un catálogo amplio y moderno de derechos combinado con una estructura institucional del siglo XIX, propensa a fortalecer el presidencialismo más allá de los parámetros democráticos, y que pone en peligro, simultáneamente, los derechos y la participación ciudadana⁵⁰. Algo parecido sucedió en el Ecuador en el período 2007-2017: el presidencialismo exacerbado terminó vaciando el contenido garantista de la Constitución y dejando de lado la participación ciudadana.

3. El hiperpresidencialismo autoritario

Las formas de gobierno democráticas son, en la mayoría de Estados modernos, el sistema parlamentario, que se extiende en la gran parte de las democracias europeas y el sistema presidencial, que tiene una presencia dominante en los países del continente americano. Pero, desde los inicios de la formación de las repúblicas latinoamericanas, ya se constató una separación del modelo original de la Constitución de Estados Unidos de 1787. Por el deseo de estabilizar a las nuevas repúblicas y consolidar el Estado nacional, se reforzaron los poderes presidenciales⁵¹.

Sin embargo, en la dinámica del presidencialismo reforzado no solo desempeñan un papel fundamental ciertos aspectos institucionales, sino también aspectos políticos y culturales propiamente dichos, como el grado de institucionalización de los partidos políticos y el estilo de gobierno de los presidentes de turno. Por esta razón, es importante -primero- reducir el hiperpresidencialismo a elementos institucionales y luego mirar la relación entre norma y realidad en el funcionamiento del andamiaje constitucional.

4. Hiperpresidencialismo en funcionamiento

La denominación más común para describir al régimen de la Revolución Ciudadana bajo Correa (2007-2017) ha sido de hiperpresidencialista⁷⁷, que, más que referirse a la relación de poderes en el diseño constitucional, hace referencia al proceso de concentración del poder en el período del presidente Correa, a su estilo vertical de mando y a la confrontación con todo tipo de oposición. Otros autores han preferido la denominación de “presidencialismo constituyente”⁷⁸, “presidencialismo imperial”⁷⁹, “democracia sometida”⁸⁰, “régimen híbrido”⁸¹, “dictadura plebiscitaria”⁸² y “autoritarismo competitivo”⁸³, para caracterizar a la forma de dominación de la Revolución Ciudadana. De estos apelativos se puede deducir que la descripción del tipo de régimen va más allá de las debilidades estructurales del texto de Montecristi y que, en ella, hay que tomar en cuenta factores que incluyen la estrategia de poder del régimen, el apoyo plebiscitario y el estilo autoritario de gobierno.

Un factor fundamental que explica el proceso político ecuatoriano en la fase 2007-2017 es la llegada y el ascenso al poder de Rafael Correa, en medio del descrédito de las instituciones de la democracia representativa y de la clase política establecida. El proyecto revolucionario contenía una estrategia de concentración de poder basada en la legitimación plebiscitaria, la reforma constitucional y la cooptación de todo el aparato estatal, incluidos la justicia y los órganos de control.

La toma de todos los poderes públicos empezó con la convocatoria a la Asamblea Constituyente en abril de 2017⁸⁴. La oposición del Congreso Nacional a la consulta popular trajo como consecuencia que 57 diputados de la oposición fueron destituidos por el Tribunal Supremo Electoral (TSE)⁸⁵. El gobierno ya había logrado influir en la autoridad electoral (TSE) y, con la destitución inconstitucional de los parlamentarios, se aseguró el control de parte del legislativo. El Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la resolución del TSE que afectaba al Congreso Nacional y, como consecuencia, los jueces constitucionales también fueron destituidos y reemplazados por jueces cercanos al gobierno. Para abril de 2007, el gobierno ya había tomado el control sobre el Congreso Nacional, TSE y Tribunal Constitucional⁸⁶.

Una vez instalada la Asamblea Constituyente de plenos poderes en noviembre de 2007, mediante Mandato Constituyente N^o 1 (MC-1), el órgano del poder constituyente asumió las atribuciones y deberes de la Función Legislativa y declaró en receso a los diputados del Congreso Nacional que fueron elegidos en octubre de 2006 (art. 7º MC-1). Además, se destituyó al Contralor General del Estado, Procurador General del Estado, Ministro Fiscal General, Defensor del Pueblo, Superintendentes de Telecomunicaciones, Compañías, Bancos y Seguros, y se designó a funcionarios cercanos al régimen (art. 8º MC-1). Con este movimiento, el gobierno se aseguró su influencia sobre la Función Legislativa y sobre los principales órganos de control: contraloría, fiscalía y superintendencias⁸⁷.

Después de la aprobación del texto constitucional y de su Régimen de Transición (RT) en referéndum de septiembre de 2008, la Asamblea Constituyente conformó -con parte de sus miembros- la Comisión Legislativa y de Fiscalización (llamada coloquialmente “congresillo”), para que cumpliera las funciones de la Asamblea Nacional hasta que se eligiera y posesionaran los nuevos asambleístas (art. 17 RT). Esta Comisión designó provisionalmente al nuevo Consejo Nacional Electoral (CNE) y al Tribunal Contencioso Electoral (TCE), con el objetivo de “posibilitar la inmediata realización del proceso electoral” (art. 18 RT), y, designó a la joya de la corona del proceso de transición: al CPCCS (art. 29 RT). Con estas medidas, el gobierno sometía a su control, en esta fase, a la Función Legislativa, a las autoridades electorales y al ente nominador con gran poder (CPCCS)⁸⁸.

Sin embargo, no se puede explicar la eficacia de la estrategia concentración de poder sin el éxito electoral de Alianza País (AP). El presidente Correa solía descalificar a sus adversarios diciéndoles que “primero debían ganar las elecciones”. De hecho son por lo menos ocho las victorias electorales vinculadas a Correa: (1) su elección en segunda vuelta con el 56,7% de los votos; (2) la consulta popular para la convocatoria de la Asamblea Constituyente en abril de 2007, en la que el Sí obtuvo una victoria aplastante del 81,7% de los sufragios; (3) las elecciones para asambleístas constituyentes en septiembre de 2007, en cuyo marco, el partido de gobierno (AP) obtuvo, con el 64,5% de votos, 80 de los 130 escaños; (4) el referéndum ratificatorio de la nueva Constitución, en el que ganó el Sí con el 63,9% de los sufragios; (5) las elecciones adelantadas de abril de 2009, donde Correa logró ganar en primera vuelta con el 52,0% y AP consiguió el 43,0% de los escaños parlamentarios⁸⁹; (6) el referéndum constitucional de mayo de 2011, en el que el Sí obtuvo, en las preguntas 4 y 5 (que reemplazaban y modificaban la composición del Consejo de la Judicatura), el 52,0% y 52,7% de los votos, respectivamente; (7) las elecciones generales de febrero de 2013, en las cuales Correa ganó nuevamente la presidencia con el 57,2% de los votos y AP logró acaparar 100 de los 130 escaños⁹⁰, y (8) las elecciones comunales de febrero de 2014, con las que AP se posesionó como la mayor fuerza electoral y consiguió 10 de las 23 prefecturas y 68 de las 221 alcaldías. Estos resultados electorales le dieron al Presidente de la República una enorme legitimidad plebiscitaria que eclipsó incluso los excesos de la revolución y la manipulación de la Constitución.

Otra pieza clave del proceso de concentración del poder fue el referéndum constitucional de mayo de 2011, con el que se cambió la composición y forma de designación del Consejo de la Judicatura⁹¹. Según la reforma, el órgano de gobierno de la Función Judicial ya no estaría conformado por nueve miembros nombrados por concurso de méritos y oposición, sino por cinco delegados del Presidente de la Corte Nacional de Justicia, Presidente de la República, Asamblea Nacional, Fiscal General del Estado y Defensor Público General. Pero, como el partido de gobierno ya se había asegurado el control de la Presidencia de la Corte Nacional, de la Función Legislativa y de los titulares de la Fiscalía y de la Defensoría Pública, pudo determinar completamente la composición del Consejo de la Judicatura de Transición y, luego, del definitivo que fue designado recién en enero de 2013. La instrumentalización de los jueces para perseguir a opositores y medios de comunicación, y para criminalizar la protesta social, fue un engranaje clave en la maquinaria autoritaria del correísmo⁹².

Por otra parte, el control sobre el CPCCS -conformado por miembros muy cercanos al gobierno- aseguró la reproducción y expansión del proceso de colonización de los órganos del Estado, mediante la manipulación de los concursos públicos para designar autoridades de órganos importantes como la Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, Fiscalía General del Estado, Contraloría General del Estado, CNE, TCE y Consejo de la Judicatura. El dominio de todas las funciones del Estado y el control sobre el CPCCS le daban a la Revolución Ciudadana la confianza de asegurar la composición unipartidaria de casi todos los órganos relevantes del Estado, con el efecto de desvanecer la separación de poderes y los controles constitucionales de limitación del poder.

Finalmente, la poderosa Corte Constitucional representó un oscuro papel en la consolidación del régimen revolucionario. El control de constitucionalidad de las leyes siguió la agenda del ejecutivo, no cumplió con su papel de ejercer un control adecuado de los estados de excepción⁹³ y se prestó para justificar las reformas constitucionales de 2011 y 2015 más allá del texto constitucional⁹⁴.

Desde el punto de vista del modelo constitucional de Montecristi, la Corte era el garante final de los derechos y de la supremacía de la Constitución, y tenía competencias políticas importantes en la resolución de conflictos de competencia entre los poderes del Estado (art. 436, Nº 7, CR), en el juicio político del Presidente y Vicepresidente de la República (art. 129.2), en la comprobación del abandono del cargo por el Presidente de la República (art. 145, Nº 5, CR), en la destitución del Jefe de Estado por la Asamblea Nacional (art. 130 CR) y en la disolución del Legislativo (art. 148). La historia política del período 2007- 2017 demostró que el Constituyente se equivocó en confiar tanto poder a los jueces constitucionales, ya que la Corte Constitucional, en lugar de frenar la arremetida autoritaria del régimen, se convirtió en un instrumento efectivo al servicio del poder.

Esta suma de factores institucionales, contextuales, personales y políticos dieron lugar a que en Ecuador se instale un régimen de gobierno que difícilmente puede ser calificado de democrático. La Revolución Ciudadana obtenía su gran legitimidad de facto tanto del rechazo al pasado y a la clase política tradicional como de los éxitos electorales, que le permitieron llevar a cabo una eficiente estrategia de concentración del poder. Bajo estas premisas, el presidente Correa no solo agotó, sino que forzó sus facultades constitucionales; pero, su verdadero poder provenía de una mentalidad autoritaria sostenida con el apoyo popular, cuyo producto fue un régimen en el que la propia Constitución revolucionaria se dejaba de lado, si era necesario y, a veces, era una molestia que había que ignorar.

En consecuencia, de los diversos calificativos que se ha ensayado para describir el tipo de régimen bajo el presidente Correa, el que más se acerca para describirlo es el de “dictadura plebiscitaria”; ya que -en palabras de Montúfar y en su substancia- era una dictadura, porque su ejercicio del poder comprendía una suspensión arbitraria de la constitucionalidad y legalidad del orden jurídico con una expansión de los poderes formales e informales del Ejecutivo, que tendía a una fuerte centralización del poder; y, era plebiscitaria, porque el único límite al poder, y que constituye la fuente de legitimación de las decisiones y del líder, son los constantes y victoriosos procesos electorales⁹⁵; descripción que se ajusta bastante bien a la lógica de poder del hiperpresidencialismo revolucionario.

Rafael Correa dejó el poder een mayo de 2017. El nuevo Presidente de la República, Lenín Moreno, también proviene del partido AP. No obstante, desde el inicio de su mandato supo distanciarse del expresidente Correa y de su estilo de gobierno y, con la consulta popular de febrero de 2018, ha emprendido, por medio del CPCCS transitorio, una reforma institucional y renovación de las autoridades del Estado cercanas al correísmo, que han sepultado y han dejado atrás la Revolución Ciudadana. Con este proceso reciente la democracia ecuatoriana vive un proceso de transición, cuyos resultados todavía son inciertos.

5. Conclusiones

Un balance justo de la Constitución ecuatoriana de 2008 debe tomar en cuenta sus innovaciones, sobre todo las relativas a los derechos y sus garantías, en contraste con la parte orgánica. A partir de esta aproximación al texto constitucional ecuatoriano, se puede constatar que la parte dogmática aparece muy moderna y de avanzada, incluyendo un amplio catálogo de derechos que pone énfasis en la igualdad material, en grupos vulnerables de atención prioritaria y en la naturaleza. Sin embargo, el correlato de un catálogo tan cargado de derechos es un diseño del sistema presidencial con un desbalance en la relación de poderes a favor del Ejecutivo, que, mezclado con otros elementos del contexto de la política ecuatoriana, es muy propenso a prácticas autoritarias y antidemocráticas. En este sentido, Ayala tiene razón con su alegato de corregir el texto constitucional en la parte orgánica⁹⁶.

Durante el período 2007-2017, la democracia y el Estado de derecho en Ecuador estuvieron sometidos a fuertes limitaciones. La monopolización de los órganos del Estado y el estilo autoritario de gobierno tuvo consecuencias negativas en la transparencia de los procesos electorales, en la calidad de la competencia política y los derechos de la oposición. La independencia judicial y la seguridad jurídica encontraron barreras considerables en la manipulación de los jueces y en la falta de sometimiento del Ejecutivo a los límites constitucionales y legales en el uso de sus facultades reglamentarias y del estado de excepción. El resultado fue un tipo de régimen que difícilmente merece el calificativo de democrático y constitucional.

Los críticos del texto constitucional ecuatoriano han estado muy influenciados por la dinámica de la Revolución Ciudadana en el período 2007-2017. Si se analiza exclusivamente el texto constitucional, se puede afirmar que existe una tendencia a fortalecer el papel del Ejecutivo en desmedro de los demás poderes del Estado, especialmente de la Asamblea Nacional. Pero hay elementos del diseño constitucional -más allá de las relaciones ejecutivo-legislativo- que tienen que ser corregidos: la composición y papel del Consejo de la Judicatura, que no debe tener competencias sobre asuntos jurisdiccionales; la justificación del CPCCS y sus atribuciones, órgano sin legitimación democrática⁹⁷ y que sirvió como mecanismo de colonización de todos los ámbitos del poder formal en manos del régimen autoritario; la forma de designación del CNE y su ausencia de neutralidad, pues fue acusado justamente, en repetidas ocasiones, por su falta de integridad en la organización de los procesos electorales; y, el modo de designación y competencias de la Corte Constitucional, que, en el esquema de 2008, era el último seguro de la supremacía constitucional, de la democracia y los derechos; pero que, por su papel revolucionario, fue el gran fracaso de la arquitectura constitucional.

Finalmente, desde la experiencia ecuatoriana, el hiperpresidencialismo parece ser un concepto para encubrir lo que Loewenstein llamaba “neopresidencialismo”, es decir un régimen de gobierno que “tiene en común con el presidencialismo americano tan solo el nombre”⁹⁸. En otras palabras, el hiperpresidencialismo sería un régimen no democrático en que el poder es ejercido arbitrariamente bajo una Constitución que diseña un sistema presidencial con una posición preeminente del Jefe del Ejecutivo. Por tanto, el núcleo problemático de la denominación “hiperpresidencialista” es que no deja en claro la frontera entre los ámbitos democrático y autoritario. Desde esta perspectiva, la propuesta de este trabajo es, primero, separar los elementos estrictamente institucionales del hiperpresidencialismo para valorarlo desde su estructura y, en un segundo momento, observar cómo él contribuye a las prácticas antidemocráticas y autoritarias. Este modo de proceder podría servir para futuros trabajos sobre regímenes políticos que se mueven en la zona gris entre democracia y dictadura.