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Introducción
El marco constitucional de los derechos educativos ha sido a lo largo de la democracia española un campo abonado para el debate y la controversia. Buena prueba de ello han sido las sucesivas leyes que en este ámbito se han sucedido, la movilización social que han generado y la conflictividad jurisdiccional que ha producido su aplicación por las distintas administraciones educativas1.
El sistema actual tiene su origen en el art. 27 de la vigente Constitución española de 1978 (en adelante, CE) y en su desarrollo legal realizado en 1985, por la Ley Orgánica Nº 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación (en adelante, LODE). Es decir, en el año 2019 el modelo actual cumple exactamente 34 años de vigencia.
El tiempo transcurrido invita a realizar un análisis retrospectivo desde la perspectiva constitucional sobre su impacto en el derecho a la educación y en la libertad de enseñanza, tanto en su dimensión de libertad como en su dimensión prestacional. En ese sentido, será necesario hacer especial referencia al último capítulo de la guerra escolar2, si se puede denominar de esta manera, constituido por la Ley Orgánica Nº 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (en adelante, Lomce)3. Esta norma -aun no implantada en la actualidad en toda su extensión4- no modifica el nervio de la regulación existente, vigente desde 19855, pero introduce algunos elementos nuevos que inducen a pensar que habrá más cambios en el futuro, quizás de la mano de nuevas resoluciones judiciales, favorables a facilitar la elección de las madres y los padres del centro docente para sus hijos.
Como quiera que sea, a modo de introducción, es necesario advertir que la redacción del citado art. 27 CE es confusa. Se usan los conceptos “educación” y “enseñanza” indistintamente con diferente significado dentro del propio artículo6. Podríamos decir, para clarificar los términos, que la ley fundamental reconoce una serie de derechos y libertades que en su conjunto constituyen los denominados “derechos educativos”. Simultáneamente, se instauran unos principios informadores de la actividad de los poderes públicos de los que, a su vez, se derivan otros derechos o títulos de intervención de la administración educativa.
La configuración constitucional de los derechos educativos en España, circunscribiéndonos exclusivamente a la enseñanza no universitaria, pivota sobre estas dos categorías: derechos y libertades, por un lado, y principios informadores del sistema educativo, por otro. Siguiendo a Vidal, entendemos que7:
Bajo la categoría de derechos y libertades encontramos el derecho a la educación en sentido estricto (art. 27.1 CE), esto es, el derecho a recibir instrucción por quien carece de ella. El discente, o sus representantes legales, se encuentra en una posición jurídica activa frente a los poderes públicos, de modo que puede exigir que se le preste ese servicio. También habría que incluir en esta categoría a la libertad de enseñanza, que contiene el derecho a la creación de centros docentes (art. 27.6 CE) y dotarlos de ideario propio; el derecho a recibir formación religiosa y moral acorde a las propias convicciones (art. 27.3 CE); el derecho es escoger centro docente, estatal o no, y, por último, la libertad de catedra (art. 20.1 c), CE)8.
Bajo la categoría de los principios informadores se encuentra el principio de constitucionalidad de las enseñanzas impartidas en España (art. 27. 2, CE) que implica el respeto en los centros estatales de la pluralidad ideológica y religiosa, y en los centros no estatales con ideario propio -reciban o no financiación pública- el respeto al marco constitucional9. También hay que aludir al principio de obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza básica (art. 27.4 CE) y al principio de participación en el control y gestión por parte de padres y alumnos en los centros sostenidos con fondos públicos (art. 27.7 CE). Este último exige la existencia de órganos de gobierno en los establecimientos docentes en los que participe toda la comunidad educativa, es decir, padres, profesores y alumnos. Hay que incluir, por otra parte, el principio de intervención pública en el sistema educativo, que conlleva la creación estatal de centros docentes (art. 27.5 CE), la programación general estatal de la enseñanza (art. 27.5 CE), la inspección y homologación de todo el sistema educativo (art. 27.8 CE) y financiación pública a los centros docentes no estatales que cumplan los requisitos legales (art. 27.9 CE).
Esta enumeración sería incompleta si no aludiésemos a la transformación de Estado unitario a Estado compuesto que se produce en España desde la CE. En efecto, se puede afirmar que el sistema educativo español está informado por otro principio que podríamos denominar como de corresponsabilidad del Estado central y de las comunidades autónomas en el sistema educativo, dada la gran descentralización política que existe en España10. Analizaremos este último aspecto con cierto detalle, como se verá.
Dados estos imprescindibles antecedentes constitucionales, ahora sí estamos en condiciones de definir exactamente cuál es el objeto de este trabajo: nuestra intención es abordar y analizar, con carácter crítico, el actual modelo constitucional español relativo a la financiación con fondos públicos de la enseñanza privada derivado directamente del art. 27.9 CE. Todo ello sin perjuicio de que hay otras muchas polémicas constitucionales en esta materia, como se intuye con la somera descripción del contenido de los derechos y principios educativos en la ley fundamental española que hemos realizado con precedencia. No es posible ahora un análisis profundo de todos y cada uno de estos aspectos, pues exceden con mucho del ámbito material posible de este trabajo.
Por lo tanto, para una investigación del marco constitucional de la enseñanza privada española sostenida con fondos públicos, a continuación vamos a examinar en primer lugar la controvertida naturaleza constitucional de esa financiación pública (epígrafe I). Tras este estudio, se analiza el concierto educativo, es decir, el concreto sistema técnico que el legislador español ha previsto para financiar a algunos centros docentes no estatales (epígrafe II). En este punto, nos detendremos en sus antecedentes y, en especial, en el acceso a este sistema, todo ello para evaluar hasta qué punto responden al diseño constitucional. Este trabajo finalizará con algunas conclusiones críticas a la génesis del actual modelo educativo español y al desarrollo del art. 27 CE realizado parlamentariamente.
Se requiere, sin embargo, una última precisión terminológica. En este trabajo designaremos como enseñanza estatal o educación pública al conjunto de establecimientos docentes de titularidad de algún poder público. Estos centros de enseñanza forman parte de la administración pública, su personal está constituido por empleados públicos, y su régimen jurídico es estrictamente el propio del derecho administrativo, dependiendo jerárquicamente de una administración.
En ese sentido, por el contrario, denominaremos enseñanza no estatal, educación privada o centros de iniciativa social, a los establecimientos docentes pertenecientes a personas físicas o jurídicas privadas11, todo ello con independencia de que reciban o no financiación pública. Estos centros educativos no son propiedad de ningún poder público, tienen autonomía, y sus decisiones de gobierno, con carácter general, no deben someterse a la aprobación de ninguna administración12.
I. Naturaleza constitucional de la financiación pública de la enseñanza privada
El estatuto constitucional de la libertad de enseñanza en España tiene como punto de partida, como ya hemos adelantado, el art. 27 CE. Es, probablemente, uno de los artículos más polémicos en las Cortes Constituyentes13. Este precepto afirma, entre otros aspectos, que “se reconoce la libertad de enseñanza” y que “se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes”. A los efectos de este estudio es relevante el último inciso, que señala: “Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca”.
La primera tarea que se impone al intérprete de la Carta Magna es precisar la naturaleza del mandato contenido en el citado art. 27.9 de la CE (“ayudarán a los centros docentes”)14, pues el tiempo verbal empleado (“ayudarán”) sugiere que no estamos ante una mera posibilidad al albur del legislador. En otras palabras, dada la literalidad del artículo parece que, si no se arbitrase algún sistema para articular este mandato, se estaría incumpliendo la Carta Magna.
Ahora bien, el constituyente no estableció para las generaciones futuras un modelo acabado y cerrado de cómo debía el legislador cumplir este mandato. Es probable que sean posibles en España varios modelos, muy dispares entre ellos, y todos ellos constitucionales. En otras palabras, el que finalmente decantó, y que se estudia en el epígrafe II, no es el único constitucionalmente posible, por más que tenga más de 30 años de antigüedad.
A continuación, estudiaremos dos cuestiones. A nuestro juicio es necesario dilucidar si la CE entiende que el mandato del art. 27.9 constituye un derecho de libertad o, por el contrario, constituye un derecho de prestación (subepígrafe I.1). Adelantamos que nuestra posición es que se trata de una prestación pública a favor de la iniciativa social educativa, lo que nos suscita otro interrogante, pues ello implica que hay que esclarecer si este derecho deriva directamente de la misma Constitución o, por el contrario, es necesario un desarrollo legal que regule y determine cuándo y cómo se puede solicitar por parte de los ciudadanos (subepígrafe I.2). Esta cuestión es de especial relevancia, pues puede supeditar el expeditivo mandato del art. 27.9 CE al desarrollo parlamentario y, en su caso, también reglamentario.
I.1. Derecho de libertad o derecho de prestación
En efecto, como es conocido, la doctrina constitucionalista clásica suele distinguir por su naturaleza dos tipos de derechos fundamentales: derechos de libertad y derechos de prestación. Los primeros constituyen una delimitación negativa “del ámbito de actuación del individuo; ello significa que, en cuanto límite, lo que imponen básicamente es una actitud de abstención por parte, en especial del poder público”15.
Los segundos, esto es, los derechos de prestación, sin embargo, sí requieren una actitud activa de los poderes públicos, lo que puede implicar, en su caso, el destino de fondos públicos para que ese derecho fundamental pueda ser ejercitado por los ciudadanos.
Con estos términos de debate, y con la confusa redacción del art. 27 CE, podemos intentar derivar qué es lo que los constituyentes determinaron para España en el año 1978. En otras palabras, si en ese país la Carta Magna califica la libertad de enseñanza como un derecho de libertad o como un derecho de prestación, con todas las consecuencias que de ello se derivan.
En el primer caso, se entendería que no es necesaria una financiación pública de la enseñanza distinta a la oferta educativa estatal. Las obligaciones de la administración educativa con respecto a esta libertad se limitarían a permitir la existencia de centros docentes privados o de la iniciativa social, sin comprometer gasto público alguno.
A modo de ejemplo, Satrustegui afirma que “La libertad de creación de centros [de enseñanza] no entraña un derecho constitucional a la subvención (…). Dicho de otro modo, no hay un deber constitucional de subvencionar a todos los centros privados, por el mero hecho de serlo16”. Este autor defiende que el derecho a escoger el tipo de educación “es exclusivamente un derecho de libertad (la de optar por una oferta educativa privada) y no puede dar cobertura a la exigencia de subvenciones de los poderes públicos para el centro elegido por los padres, ni faculta a los padres para exigir que sus hijos reciban la enseñanza en los centros públicos, conforme a un determinada orientación ideológica o religiosa o en la lengua de sus preferencias”17.
Ahora bien, si se entiende que la libertad de enseñanza se incluía entre los derechos de prestación -este es el segundo caso-, la financiación pública de la enseñanza no estatal se convierte en garantía de la existencia de una oferta educativa plural, y en la posibilidad real de que los padres pudiesen elegir en libertad en qué centro docente deseaban escolarizar a sus hijos, sin que los recursos económicos limitasen sus opciones.
En nuestra opinión, de la dicción literal del art. 27.9 CE se sigue la asunción constitucional de la existencia de un pluralismo escolar. Y, a contrario sensu, la proscripción de un monopolio de cualquier índole o naturaleza de esta actividad18. Por todo ello corresponde a los poderes públicos establecer un modelo educativo en el que quede garantizada esta libertad. Ciertamente, en la medida de las competencias que a cada nivel institucional le corresponda19.
Por lo tanto, la CE no estableció con respecto a la iniciativa social en materia educativa un mero estatuto laissez faire, laissez passer, sino que preveía la cooperación económica con la enseñanza privada. Por esta razón, algún autor viene a afirmar que en este ámbito debe existir una cierta actividad de fomento administrativo con los centros de iniciativa social20.
De lo que se deduce, en buena lógica, que la CE no entiende la libertad de enseñanza como una mera libertad individual, que es satisfecha con la sola abstención del Estado y la oferta de plazas escolares públicas. No se limita a crear una prohibición de prohibir21. Con todo, esta conclusión lleva a otra controversia constitucional relativa al ejercicio de este derecho, cuestión que trato con detalle a continuación.
I.2. El derecho a acceder a financiación pública, ¿es un derecho de configuración legal?
En efecto, la libertad de enseñanza, como hemos señalado, puede ser considerada como un derecho de prestación. Ahora bien, cuestión distinta es si el derecho a acceder al sostenimiento económico público (el denominado “concierto económico”, como veremos) trae causa directamente de la propia Constitución dada la eficacia directa y normativa de la ley fundamental, o es necesaria una ley que regule y establezca cómo y con qué condiciones se puede obtener la referida financiación estatal.
En otras palabras, si existe en España un derecho inmediatamente derivado de la Constitución a beneficiarse de fondos públicos para proveer enseñanza en niveles obligatorios en centros distintos de los estatales, es decir, una suerte de derecho subjetivo constitucional. O es un derecho mediato que requiere un desarrollo legal, sin el cual no puede ejercitarse, y que permite al legislador español introducir condiciones o límites para su ejercicio y, por tanto, siguiendo esta lógica, pueden ser necesarios reglamentos de ejecución de esas leyes orgánicas22. Para dilucidar estas cuestiones, a nuestro juicio, es necesario remontarse al pacto constitucional de 1978, es decir, al momento genético de la vigente ley fundamental. Las evidencias que resulten nos permitían emitir un juicio constitucional al respecto y también algunas propuestas en las conclusiones de este trabajo.
El acceso por parte de los centros docentes privados a la financiación pública estuvo -como hemos adelantado- muy presente en los debates constituyentes, en concreto en la redacción de art. 27.9 CE23. Este último artículo establecía, en una primera redacción, que “Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes”. Los detractores de esta versión inicial del artículo condicionaron su apoyo a la introducción de una enmienda con la siguiente cláusula: “que reúnan los requisitos que la Ley establezca”24, enmienda que fue aprobada e incorporada al texto constitucional. Esta redacción es un ejemplo de los equilibrios que fue necesario alcanzar para conseguir una ley fundamental aceptable por todos, pero que legó un artículo con cierto grado de indefinición y de ambigüedad25. En efecto, se permite a las diferentes mayorías parlamentarias configurar el sostenimiento económico público de los centros docentes privados con mayor o menor amplitud; es decir, que las posibilidades reales de libre elección de centros docentes por los padres quedan muy supeditadas a lo que se establezca legislativamente. A nuestro juicio, este margen de discrecionalidad con respecto a este aspecto de la libertad de enseñanza fue el precio constitucional a pagar por alcanzar el deseado consenso y reconciliación nacional, y que prolonga en el tiempo, como ya hemos mencionado, una “guerra escolar”. Desde el punto de vista constitucional, esto provoca que no se haya alcanzado nunca un gran pacto de Estado en materia escolar y todo quede al albur de las coyunturales mayorías parlamentarias.
Estas consideraciones permiten, al menos, dos interpretaciones constitucionales del art 27.9 de la Ley Fundamental: una primera que afirma que sí existe un derecho fundamental al acceso a la financiación pública, manifestación del principio de subsidiariedad26, y una segunda que opina que en realidad estamos ante un claro derecho de configuración legal27.
En esta controversia, el primer legislador español tras la CE (1979-1982) pretendió implementar unas ayudas económicas a cada familia cuyo destinatario final sería el centro docente elegido por los padres o tutores legales. De alguna manera, este sistema podría avalar la tesis de que estábamos ante un derecho público subjetivo derivado directamente de la propia Constitución. Ahora bien, esta no es la solución que se impuso. Es crucial, pues, la opción elegida en el año 1985 por el Parlamento de la segunda legislatura de la democracia en la Ley Orgánica del Derecho a la Educación (LODE). Se prefirió decididamente la segunda respuesta. Es decir, sí existe una obligación de los poderes públicos de financiar a los centros privados en el marco, con las condiciones y los términos establecidos por la ley. Luego, no es un derecho público subjetivo exigible sin mediación de norma legal alguna.
En otras palabras, se arbitra en la LODE, efectivamente, un sistema de financiación a los centros de la iniciativa social (los denominados conciertos educativos), pero su exigibilidad queda supeditada al régimen y a la planificación educativa de los poderes públicos. Por lo tanto, no se consideró como un derecho fundamental, directamente exigible ex constitutione, sino solo en la medida en que haya sido reconocido en los textos legales de desarrollo. Por consiguiente, en técnica constitucional: un derecho de configuración legal.
Es oportuno señalar que esta categoría ha sido usada por el TC español28 para designar a auténticos derechos fundamentales, no meros derechos creados por el legislador. Es decir, derechos reconocidos en la Ley Fundamental, pero que están necesitados “de un complemento legislativo que termine de diseñar su contenido y, por consiguiente, les permita alcanzar plena efectividad29”.
Parece que, pues, la referencia constitucional del art. 27.9 in fine a “los requisitos que señalen las leyes” es coherente. Este añadido al referido artículo avala un “amplio margen de apreciación al legislador a la hora de diseñar sus ayudas a centros educativos privados”30. De todo ello se hizo eco el TC cuando se vio obligado a pronunciarse a respecto, como ahora veremos.
Como era de esperar, la LODE de 1985 fue impugnada ante el Tribunal Constitucional. Y se invocó, precisamente, que se contravenía el citado art. 27.9 de la CE. El Tribunal de Garantías no acogió la tesis de los recurrentes y confirmó la interpretación que había hecho el legislador de 1985. En efecto, las controvertidas sentencias 77/1985, de 27 junio, y 86/1985, de 10 de julio, afirmaron que del mencionado art. 27.9 CE no se desprende un derecho fundamental incondicionado a una prestación económica pública a favor de centros privados y -lo que es más importante- que del derecho fundamental a una educación gratuita en la enseñanza obligatoria no se deriva “el derecho a la gratuidad educativa en cualesquiera centros privados, porque los recursos educativos no han de acudir, incondicionalmente, allí donde vayan las preferencias individuales”31. En otras palabras, se afirma que la Carta Magna realiza una remisión al legislador para que dé contenido a lo establecido en el art. 27.9 CE, de modo que, en realidad, el derecho a la financiación no surge directamente de la Constitución, sino de la ley32. Se advierte rápidamente que el abanico de posibilidades que se deja en manos del legislador español y de su ejecución por las administraciones educativas es muy amplio. A la postre, en nuestra opinión, la jurisprudencia constitucional ha avalado que el Parlamento español pueda aprobar una legislación más propicia o más contraria a la libertad de elección de centro educativo, en función de los intereses de los partidos políticos con mayoría en las cámaras legislativas nacionales.
II. Marco constitucional y legal del régimen de conciertos educativos
Ahora bien, con independencia del debate dogmático descrito, ¿cuál ha sido el desarrollo legal del mandato contenido en el art. 27.9 CE? Esto es, del mandato dirigido a los poderes públicos para que estos ayuden “a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca”. Como hemos adelantado en el epígrafe I, el constituyente español no estableció un modelo acabado y cerrado de cómo debía el legislador cumplir este mandato. En síntesis, el legislador español ha dado dos soluciones. Un primera, efímera y que no llegó a implantarse -como hemos adelantado-, que pretendía financiar la demanda educativa, es decir, a las familias. Y una segunda que, finalmente, es la que se ha establecido y perdura hasta la fecha, y que financia la oferta educativa, esto es, a los centros docentes.
La primera plasmación del art. 27.9 CE se suele denominar en España cheque escolar33. Iba a ser la solución del gobierno de Adolfo Suárez González en la I Legislatura (1979-1982)34 ; sin embargo, las adversas circunstancias políticas impidieron llevarla a la práctica. Se trata de una financiación económica que se transfiere directamente a las familias, de forma que estas son las que deciden el centro educativo al que envían a sus hijos. La cantidad transferida por cada alumno escolarizado se corresponde con el coste del puesto escolar. Es una técnica que quiere introducir competencia entre los centros escolares para incentivar una mejora educativa.
Lo cierto es que el desarrollo definitivo de la constitución educativa fue realizado con posterioridad por el gobierno de Felipe González Márquez35 (II Legislatura, 1982-1986), y se articuló de una manera muy distinta. En este segundo modelo, el eje de la configuración legal de la libertad de enseñanza pivota en la financiación de la oferta, esto es, los colegios. La técnica jurídica empleada para el sostenimiento de los establecimientos docentes privados se denominó concierto escolar.
A continuación, expondré el origen de la técnica del concierto (subepígrafe II.1) y las dificultades del acceso a este (subepígrafe II.2).
II.1. El concierto económico escolar: antecedentes
El concierto no es un instrumento jurídico original. Podemos encontrar un doble antecedente. En cuanto al derecho comparado, constituye la versión española de la francesa ley Debré, de 31 de diciembre de 195936. En cuanto al derecho interno, una figura análoga al concierto se intentó implementar en España al final del régimen del general Franco, aunque los avatares políticos impidieron que aquella reforma prosperara37.
Así pues, la LODE (1985) constituyó el segundo intento de importar a España el sistema de sostenimiento económico de la educación privada establecido por De Gaulle en 1959. En esta ocasión, la reforma sí se generalizó. Se puede decir que esta norma pudo ser aprobada y permanecer en el tiempo por la cómoda mayoría absoluta del partido en el gobierno en las cámaras legislativas en 1985 y en sucesivas legislaturas. Todo ello sin tener que pactar con ninguna fuerza política ningún extremo de la LODE, o tener que ceder en algún aspecto.
En resumidas cuentas, se podría afirmar que el legislador español de 1985 distinguió dos tipos de establecimientos educativos. Los centros privados que funcionan en régimen de mercado, mediante precio, con libertad para determinar el procedimiento de admisión de alumnos, y los denominados centros sostenidos con fondos públicos. Entre estos últimos, además, hay que distinguir entre los privados concertados y los de titularidad de alguna administración pública. Estos establecimientos financiados con fondos públicos necesariamente deben ser gratuitos y no seleccionar a sus alumnos. Hay que añadir que la financiación pública no elimina la posibilidad de que los centros docentes concertados puedan tener un ideario o carácter propio, definido por la persona física o jurídica (sostenedor) que ostente la titularidad del establecimiento38.
II.2. El derecho al acceso al concierto económico
El sistema español es restrictivo con respecto a las peticiones de los centros educativos privados que desean ser acogidos al régimen de concierto39. Como hemos adelantado, la Constitución y la legislación de desarrollo deja un amplio margen de discrecionalidad administrativa que es de muy difícil control judicial.
Analizamos a continuación (subepígrafe II.2.1) la política pública generalizada y el fundamento legal que la sustenta. Después (subepígrafe II.2.2) realizaremos algunas consideraciones críticas desde la perspectiva constitucional. Creemos que resulta imprescindible también indagar en cómo se implementó el acceso al concierto económico en los distintos territorios que componen España, es decir, en las distintas comunidades autónomas, cosa que nos ocupará en el subepígrafe II.2.3.
II.2.1. La denegación del concierto económico: La planificación educativa
La praxis administrativa habitual en la mayoría de las comunidades autónomas (en adelante también CC. AA.) ha sido denegar las peticiones de conciertos económicos si en el ámbito territorial del centro educativo peticionario existían plazas libres en los colegios estatales. Todo ello, aunque el centro privado acreditase que tenía una demanda de matrícula suficiente40 que justificase acceder a una financiación pública41. La legislación, en efecto, amparaba esa decisión denegatoria en la medida en que, de modo explícito, nunca reconoció que la demanda social, esto es, las preferencias manifestadas por los padres, fuese un criterio que fuera vinculante a la hora de planificar la oferta educativa financiada con fondos públicos. Los tribunales han confirmado repetidas veces la denegación del concierto, pues las leyes amparaban esta política pública, y no han entendido que esas normas legales fuesen incompatibles con la ley fundamental42.
En cierto sentido, esta jurisprudencia es coherente con una configuración legal en la LODE de la libertad de enseñanza que optó por financiar la oferta, es decir, con financiar los establecimientos docentes, no la demanda. Las preferencias de los padres y apoderados devienen, pues, poco relevantes a la hora de decidir concertar un colegio, con todos los interrogantes que suscita, desde el orden constitucional, una arquitectura legal que depara este trato a la libertad de enseñanza.
Recuérdese, como hemos señalado con precedencia, que el TC español no reconoció el derecho al concierto educativo como derivado directamente de la Constitución dentro del contenido esencial del derecho fundamental de libertad de enseñanza. Debe, pues, ser regulado y dotado de contenido por el legislador. La LODE configuró un derecho al concierto que no es incondicional, pues se supedita a un concepto jurídico indeterminado denominado “necesidades escolares reconocidas”, lo que erige a este concepto en árbitro de las peticiones de concierto.
De algún modo, este modo de proceder es análogo al primer desarrollo e implantación en el derecho francés de la ley Debré, de 1959, precedente del sistema español. En efecto, durante los primeros años de aplicación de esta norma, la inclusión de un establecimiento privado en el régimen de asociación (établissements sous contrat d’association), que implica financiación pública, estaba supeditada a la exigencia de una necesidad escolar reconocida (le besoin scolaire reconnu). Esta ley, por lo tanto, únicamente tenía en cuenta las necesidades cuantitativas de la demanda escolar: solo en caso de que los colegios públicos no fueran capaces de absorber la demanda escolar cabía la asociación de un colegio privado.
Esta perspectiva legal cosechó abundantes críticas en Francia, pues en definitivas cuentas se condenaba a la enseñanza asociada a la precariedad y a una suerte de subsidiariedad con respecto a la estatal43. Por ello esta norma fue reformada en 1971 en este punto. Se añadió que “la necesidad escolar” debía ser apreciada, entre otras cuestiones, también en función del principio de la libertad de enseñanza. Lo que permitía jurídicamente a las autoridades públicas tener en cuenta elementos cualitativos a la hora de admitir nuevos colegios al régimen de asociación, tales como la elección de los padres del centro para sus hijos. Ahora bien, el giro copernicano de la ley Debré se dio en una decisión del Conseil d’État de 25 de abril de 198044. En efecto, este importante ente constitucional apreció que unas necesidades de escolarización ya cubiertas por establecimientos públicos no justificaban plenamente la negativa de la administración a suscribir nuevos contratos de asociación. El Conseil d’État afirmó que esta era una interpretación restrictiva, por lo que avaló la necesidad de considerar la demanda social (esto es, las preferencias de los padres, designadas como elementos cualitativos en la terminología francesa) a la hora de otorgar o denegar la asociación de nuevos establecimientos educativos.
Diversos gobiernos galos han intentado con posterioridad, sin éxito, retornar a la literalidad de la ley de 1959 para hacer a la educación privada (de nuevo) subsidiaria de la estatal. Este intento (y otros) para dar primacía a la iniciativa estatal en la educación frente a la iniciativa social tuvo que enfrentarse a importantes movilizaciones sociales, y en especial con la relevante decisión del Consejo Constitucional francés de 18 de enero de 1985.
En efecto, la Loi Nº 85-97, du 25 janvier 198545, de algún modo hacía volver a la Ley Debré a su primitiva redacción, es decir, la de 1959, de tal manera que los establecimientos públicos y los asociados estarían coordinados por las administraciones.
Y ello porque la suscripción de los contratos entre la enseñanza privada y el Estado estarían condicionados a las normas y criterios para la apertura y supresión de las aulas de la enseñanza pública. Se intentó priorizar las necesidades cuantitativas sobre las denominadas necesidades cualitativas de escolarización, revirtiendo la reforma de 1971 de la Ley Debré46.
No obstante, contra esta se interpuso un recurso previo de inconstitucionalidad que el Consejo Constitucional estimó de modo indirecto. Se realizó una interpretatio secundum constitutionem, según la cual la planificación escolar (Carte scolaire) es aplicable a la enseñanza estatal, pero tiene un rango secundario en la enseñanza privada asociada47.
Volviendo al caso español, se puede afirmar que, con carácter general, durante los últimos 30 años la planificación educativa pública ha prevalecido sobre cualquier otra consideración, como en la primera aplicación de la Ley Debré en Francia. No ha habido la evolución legislativa y jurisprudencial francesa a la que hemos hecho referencia, que ha dotado de mayor autonomía y alcance a la libertad de enseñanza en detrimento de los mapas escolares y la regulación pública48. Esa planificación, en donde ha habido una administración educativa propicia a aumentar la oferta educativa concertada, posibilitó el aumento de establecimientos docentes no estatales sostenidos con fondos públicos, caso en el que se encuentra de manera destacada la Comunidad de Madrid49.
Sin embargo, como hemos adelantado al principio de este trabajo, es necesario en este momento añadir que, quizás, el sistema español podría empezar a cambiar en este punto, habida cuenta de la reforma educativa aprobada en el año 2013. Siempre en el bien entendido de que esa reforma se mantenga en el tiempo y pueda ser aplicada por los tribunales. En efecto, la Ley Orgánica Nº 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (Lomce), ha introducido una tímida clausula inexistente hasta el momento, que viene a matizar lo realizado en las tres últimas décadas. Se añade que, a la hora de planificar la oferta de plazas, se tome en consideración, entre otras razones, la demanda social50. El legislador emplea este concepto jurídico indeterminado (“demanda social”), que abre la posibilidad a que la administración educativa pueda atender a las preferencias de las familias a la hora de construir un nuevo colegio público, concertar uno privado, o mantener o ampliar uno ya suscrito51. Ciertamente no se constituye un derecho público subjetivo52 a suscribir un concierto con la administración, pero supone un criterio que, a nuestro juicio, podrá ser valorado, en su caso, por los órganos jurisdiccionales si han de enjuiciar una denegación arbitraria de solicitud de concierto que estuviese avalada por una notoria demanda social. En ese sentido, el art. 106.1 de la Constitución Española, que constitucionalizó la inexistencia de comportamientos de las Administraciones Públicas inmunes al control judicial, avala que los particulares puedan invocar antes los tribunales contenciosoadministrativos la repetida “demanda social”53.
II.2.2. La educación: ¿servicio público o servicio de interés público?
Hay que subrayar que en el fondo de este debate subyace una cuestión de gran calado jurídico-constitucional. Se trata de determinar cuál es la naturaleza jurídica del derecho a la educación que los poderes públicos deben garantizar, por mandato constitucional. En otras palabras, si estamos ante un servicio público o ante un servicio de interés público. Se trata de un debate bipolar en el que hay elementos normativos que avalan interpretar que los conciertos escolares son una herramienta para la financiación pública de la enseñanza privada54 -en cuyo caso se entenderá que la educación es un servicio de interés público- y otros datos jurídicos postulan que, por el contrario, los conciertos constituyen una prestación privada de la enseñanza pública, con lo que en este segundo caso estaríamos antes una especie de contrato administrativo de gestión de un servicio público55 o -de acuerdo con la última legislación española- un contrato administrativo de concesión de servicios.
En efecto, la legislación española de desarrollo del art. 27 de la Carta Magna ofrece elementos de juicio contradictorios, habida cuenta de que el art. 47.1 de la LODE entiende la educación como un servicio público, y a la actividad desarrollada por los colegios acogidos al régimen de conciertos como entes instrumentales de la administración pública educativa. Este artículo permaneció vigente durante 17 años, desde el año 1985 hasta 2002, cuando fue suprimido56. Con todo, en ningún precepto de la LODE se reserva al poder público algún ciclo o tramo del sistema educativo, lo que conlleva la dificultad de dilucidar qué quería decir el legislador con el concepto jurídico “prestación del servicio público de la educación”57. Otros preceptos legales aún vigentes mantienen la controversia y la ambigüedad, como el art. 108.4 de la LOE58.
Este último precepto, y otros análogos y derogados, ha permitido a parte de la doctrina española emplear el concepto de servicio público59 aplicado al ámbito educativo y extender su alcance a los conciertos60. A nuestro juicio, en muchos autores subyace -de modo consciente o no- como ideal que sean los poderes públicos los que satisfagan de modo directo todas las necesidades educativas de la ciudadanía, y contemplan cualquier otro tipo de solución como una etapa de minoría de edad del Estado social.
Como aval de esta posible interpretación -que adelantamos que no compartimos-, hay que reconocer que la terminología legal utilizada podía sugerir que la educación concertada era una de las formas de gestión indirecta de un servicio público. En términos estrictos vendría a constituir un ejemplo del denominado “contrato de gestión de servicios públicos”61. En efecto, la legislación contractual del sector público español permitía hasta 2017 que “La Administración podrá gestionar indirectamente, mediante contrato, los servicios de su competencia, siempre que sean susceptibles de explotación por particulares”62. Este contrato administrativo tenía varias modalidades. Un sector doctrinal identificaba la financiación de los centros docentes privados con la modalidad contemplada en el art. 276 c) del Texto Refundido de la Ley de contratos del sector público de 2011. Este es su tenor literal: “c) Concierto con persona natural o jurídica que venga realizando prestaciones análogas a las que constituyen el servicio público de que se trate”.
Ahora bien, en el año 2017 se aprobó una nueva Ley de contratos del sector público, en la que desaparece el “contrato de gestión de servicio público”, que es reemplazado por el “contrato de concesión de servicios”. A diferencia de la anterior figura contractual, la nueva no se limita a servicios públicos, sino “a la gestión de un servicio cuya prestación sea de su titularidad o competencia”63. Este matiz permite a los entes del sector público una gestión indirecta, mediante contrato, de un servicio de su competencia, siempre que sean susceptibles de explotación económica por particulares64. Y ello sin circunscribirlos exclusivamente a servicios públicos stricto sensu, sino a cualesquiera que una administración sea capaz de prestar, también en competencia con otros agentes económicos. En ese sentido, el argumento jurídico según el cual la enseñanza es un servicio público, y los conciertos educativos la prestación indirecta de este, pierde una de sus tradicionales evidencias.
Como quiera que sea, a nuestro juicio, tanto la calificación jurídica del concierto económico con centros docentes privados como “contrato de gestión de servicios públicos” o como “contrato de concesión de servicios” no se ajusta a la realidad.
Y todo ello por que estas dos calificaciones presentan importantes obstáculos constitucionales para ser aceptadas si se realiza una lectura sistemática y finalista de la ley fundamental y del ordenamiento jurídico español, habida cuenta que del marco constitucional y legal se deriva que la educación no es un servicio público, ni un servicio sobre el cual las administraciones puedan reivindicar una competencia exclusiva, sino una actividad esencialmente libre.
En ese sentido, y siguiendo Martínez López-Muñiz, entendemos que la educación es un servicio esencial o de interés general que constituye una libertad pública que los poderes públicos han de garantizar y ordenar “del mejor modo, sin vaciar de contenido tales libertades, ni condicionarlas tal modo que resulte en la práctica una quimera salvo para ‘los que puedan pagárselas’. Sin olvidar que (…) la aplicación de fondos públicos a la efectividad de las libertades públicas y los derechos fundamentales no puede ser empleada para restringirlos ni para condicionarlos del modo que considere más oportuno el gobernante de turno”65.
En efecto, hay que considerar que la enseñanza concertada es una actividad que la administración no puede asumir como propia66. En la actualidad, los conciertos educativos son el cauce por el cual los poderes públicos aseguran una educación gratuita en libertad. Si los titulares de centros privados (los sostenedores) tienen el “derecho a establecer el carácter propio”67, así como a “acogerse al régimen de conciertos en los términos legalmente establecidos”68, ni prestan un servicio público por delegación de la administración educativa, ni prestan tampoco de modo indirecto un servicio de titularidad pública que también tiene proveedores privados.
Es capital subrayar que la educación no es un servicio público también porque la neutralidad ideológica y religiosa exigida en la escuela estatal lo impide. En efecto, el servicio público es incompatible con la actividad de organizaciones de tendencia69, como son -o pueden ser- los colegios concertados.
En ese sentido, la STC 5/1981, de 13 febrero, afirmó que en España “la libertad de enseñanza que explícitamente reconoce nuestra Constitución (art. 27.1) puede ser entendida como proyección de la libertad ideológica y religiosa y del derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones que también garantizan y protegen otros preceptos constitucionales”. Por lo que la libertad de creación de centros docentes (concertados o no) incluye derecho al ideario o carácter propio de aquellos que no son de titularidad estatal. Y este ideario puede fundarse en motivos religiosos, ideológicos, pedagógicos u otros análogos.
Es decir, en el caso de calificar a los conciertos como un modo de gestión indirecta de un servicio público (o de un servicio de interés general prestado por un poder público), los contratistas no podrían poseer un carácter propio y transmitir un ideario, posibilidad reconocida legal, constitucional e internacionalmente en España a los colegios concertados, y que pertenece al núcleo esencial de la libertad de enseñanza, como hemos detallado al principio de este trabajo, al describir el contenido de los derechos educativos en el art. 27 CE70.
Para finalizar este epígrafe, concluimos que calificar la enseñanza como un servicio público en sentido estricto plantea -como hemos señalado- irresolubles problemas constitucionales relativos a la preservación de la identidad de los establecimientos privados, a su ideario, a su autonomía y, en definitiva, a la pluralidad de ofertas educativas.
II.2.3. La descentralización política en España
Hemos afirmado con precedencia (epígrafe I.2) que el TC permite al legislador español cierto margen normativo para establecer una regulación educativa básica que favorezca o, por el contrario, dificulte la concertación de nuevos centros educativos privados.
Ahora bien, esta última afirmación debe ser matizada por la influencia de otro rasgo constitucional que la Constitución de 1978 deparó para España: la distribución territorial del Poder. En la introducción de este artículo, hemos aludido a que uno de los principios informadores del sistema educativo español es el principio de compartición estatal entre Estado central y comunidades autónomas. En efecto, como es conocido, este país ha desarrollado uno de los sistemas constitucionales más descentralizados de Europa. En el ámbito de los derechos educativos, el art. 149.1.30ª CE establece como competencia exclusiva del Estado central la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE71. Lo que permite que la competencia ejecutiva pueda ser asumida por las comunidades autónomas, posibilidad que ha sido implementada por todas ellas en todos los Estatutos de Autonomía72. Hoy en día, por lo tanto, solo los establecimientos educativos de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, sitas en el norte de África, dependen directamente del Ministerio de Educación73. El resto dependen de las administraciones de las comunidades autónomas, que ostentan todas las facultades ejecutivas tanto en los centros estatales sitos en su territorio como en los de iniciativa social, sean o no concertados74. Con todo, hay que recordar que el nervio de la regulación se desarrolla en la actualidad en una larga ley estatal, la LOE (Ley Orgánica de Educación), con 157 artículos y 43 disposiciones adicionales. Ahora bien, esta extensión de la LOE podría inducir a pensar que debería existir una gran homogeneidad entre las CC. AA. en lo relativo al sostenimiento público de los establecimientos docentes privados. Como se verá, la realidad dista mucho de ser así.
¿Cuál ha sido la consecuencia de este ambicioso proceso de descentralización política en España en el ámbito educativo en lo relativo a la financiación pública de los establecimientos docentes de iniciativa social? La respuesta a esta pregunta no está exenta de controversia. Cabe precisar, en todo caso, que por razones de espacio no podremos extendernos a todas las cuestiones relacionadas con la descentralización educativa, sino que nos circunscribimos a aquellas que inciden en la configuración del sostenimiento económico público de la concertada. En ese sentido, no nos referiremos a las ásperas controversias sobre las lenguas vehiculares en la enseñanza, dado el carácter plurilingüístico de España75; a los continuos litigios en algunas comunidades autónomas sobre el estatuto jurídico de la asignatura de religión en los planes de estudios76, o los problemas jurídicos sobre la convivencia escolar y la calidad de la enseñanza, que obtiene un desempeño muy dispar entre CC. AA.77.
En nuestra opinión, en lo atinente a este trabajo, la principal y discutible consecuencia del denominado Estado de las Autonomías ha sido que haya comunidades autónomas que han financiado numerosos colegios de iniciativa social, como País Vasco o Madrid, y comunidades donde la política pública ha sido, precisamente, la inversa, como Andalucía, Extremadura o Castilla-La Mancha. También entendemos relevante mencionar la polémica en algunas CC. AA. con respecto a la financiación pública de la educación diferenciada por sexos, con casos en Andalucía, Castilla-La Mancha, Cataluña o Asturias.
Vamos a proceder al análisis ponderado de ambas cuestiones a continuación.
En cuanto a la dispar financiación de la escuela concertada en España, para poder juzgar con más elementos de juicio, exponemos en primer lugar algunos datos estadísticos extraídos de las publicaciones oficiales del Ministerio de Educación.
En España, durante el curso 2017-2018, el alumnado en enseñanzas no universitarias ascendía a 8.158.605 personas78. Esta cifra incluye a todos los estudiantes hasta los 18 años. En lo relativo a los ciclos educativos obligatorios, en la educación primaria (6-12 años de edad) el 67,8 % está escolarizado en centros estatales, el 28,5 % en centros concertados, y el 3,7 % en centros privados no concertados. En la Educación Secundaria Obligatoria (12 a 16 años de edad), la distribución es la siguiente: 65,6 % en públicos, 30,6 % en concertados y 3,8 % en privados no concertados. Por último, en Bachillerato (16 a 18 años), que es una etapa no obligatoria, el 74,5 % en públicos, 11,1 % en concertados y 14,4 % en privados no concertados79.
Ahora bien, cuando desagregamos estos datos por CC. AA., encontramos diferencias muy notables. Sin afán de exhaustividad, podemos resaltar algunas cifras de la distribución del alumnado no universitario por titularidad/financiación y comunidad autónoma en el curso 2016-201780:
País Vasco: 50,8 % en centros docentes públicos, 48,4 % en centros docentes concertados, y 0,8 % en centros docentes privados no concertados.
Madrid: 54,3 % en centros docentes públicos, 30,1 % en centros docentes concertados, y 15,6 % en centros docentes privados no concertados.
Andalucía: 74,3 % en centros docentes públicos, 20,4 % en centros docentes concertados, y 5,3 % en centros docentes privados no concertados.
Castilla-La Mancha: 81,1 % en centros docentes públicos, 15,2 % en centros docentes concertados, y 3,7 % en centros docentes privados no concertados81.
La explicación de unos porcentajes tan dispares en unos territorios tan próximos desde todos los puntos de vista (geográfico, cultural, de marco constitucional y legal) no responde a una menor demanda social de la enseñanza concertada en algunas comunidades autónomas con respecto a otras. A nuestro juicio, como hemos afirmado, responde a consideraciones metajurídicas o de oportunidad en las administraciones educativas de las comunidades autónomas. En efecto, la interpretación de la CE realizada por el TC brinda una amplia discrecionalidad a los poderes públicos en esta materia, posibilidad que los ejecutivos autonómicos han implementado sin dudar. En ese sentido, Vidal afirma, acertadamente, que “la eficacia y garantía de los derechos educativos son más o menos pacíficas en función del Comunidad Autónoma en la que se habite, dependiendo del ‘color’ político del gobierno correspondiente”82. En otras palabras, dependiendo del lugar de residencia, las familias españolas tienen un alcance de sus derechos educativos diferentes.
Sin embargo, el marco constitucional español no permite una disparidad y unas políticas públicas en materia educativa tan diferentes entre las distintas CC. AA. La CE reserva al Estado central el establecimiento de un marco común educativo que garantice la igualdad en el ejercicio de derechos y deberes (art. 149.1.1ª CE) y específicamente le reserva el desarrollo básico de los derechos educativos (art. 149.1.30ª CE). No se pueden importar modelos constitucionales comparados sin forzar la Carta Magna.
Con todo, en este punto hay que añadir alguna consideración más, habida cuenta del amplio margen de apreciación que el TC deja en manos de las administraciones educativas a la hora de concertar nuevos centros escolares. En efecto, ¿esa discrecionalidad administrativa tiene límites?, ¿las CC. AA. pueden implementar un modelo que haga desaparecer la concertada? A nuestro juicio, esa potestad tiene límites. Junto a la limitación propia de toda potestad administrativa, en este caso concurre otro límite que deriva directamente de la Carta Magna. Y es que cualquier normativa autonómica de desarrollo del art. 27 CE, o cualquier actividad administrativa de ejecución de esta, debe respetar un “mínimo de sostenimiento financiero a los centros educativos privados que cumplan las condiciones legales”83. En otras palabras, la pluralidad de opciones en manos de los legisladores autonómicos no les permite suprimir o prohibir la educación concertada, tal y como está configurada en la LOE. Y, en todo caso, si el legislador estatal decide suprimir el sistema de conciertos educativos establecido en España por la LODE en 1985, debe ofrecer por mandato constitucional un modelo de financiación distinto de conformidad con el repetido art. 27.9 CE. Carecen, pues, de fundamento constitucional aquellas opciones políticas que quieren suprimir sin más trámite los conciertos educativos en España, y sustituirlos por una oferta educativa en centros de titularidad pública. Ello solo sería posible si se procede a una reforma de la Constitución.
Hay que añadir, simultáneamente, que también estaría vedado por la ley fundamental una actividad administrativa, no propiamente legal, de supresión o no renovación de los conciertos educativos, hasta hacerlos desaparecer. Sería propiamente una práctica administrativa que, entre otras cosas, los tribunales contencioso-administrativos tendrían que anular por una flagrante desviación de poder que, como es conocido, constituye una herramienta para controlar o reducir la discrecionalidad administrativa84.
Dejando de lado los diferentes porcentajes de educación concertada entre las CC. AA., cabe aludir a otro problema sobre la descentralización política en España en el ámbito educativo. Como hemos anticipado, es el relativo a la denominada educación diferenciada por sexos (single-sex o igualmente designada como same gender education85). Dentro de la oferta educativa en España, existen algunos centros docentes que han adoptado, dentro de su libertad pedagógica, una escolarización separada de niños y niñas86. Durante largas décadas han sido unos centros escolares que han desempeñado su tarea en todo el territorio español sin controversia alguna con las administraciones educativas. Algunos han accedido al concierto educativo, otros nunca lo han solicitado, y a otros se les ha denegado el concierto de modo análogo que al resto de centros privados en régimen de coeducación en que los alumnos de ambos sexos comparten aula. Lo cierto es que la legislación básica educativa no se hacía referencia específica alguna a estos centros, pues era pacífico que formaban parte de la pluralidad educativa del país87.
Lo cierto es que hace pocos años algunas administraciones educativas autonómicas empezaron a retirar conciertos educativos de modo unilateral, o no renovar los ya suscritos, únicamente por el hecho de ser establecimientos docentes de educación diferenciada88. Esto produjo una sorprendente circunstancia, en la que dependiendo de qué comunidad autónoma se trate, los padres podían acceder a centros docentes concertados que siguen este modelo pedagógico o, por el contrario, solo les quedaba la solución de acudir a uno no concertado, cuyo coste escolar era significativamente más elevado y difícilmente accesible para muchas familias.
Como es plausible pensar, esta agresiva política pública amplió el frente de la «guerra escolar», si es legítimo usar esta imagen a la que hemos aludido al principio de este trabajo. La consecuencia es que numerosas asociaciones de madres y padres, así como los titulares de centros docentes, acudieron a los tribunales. Se puede afirmar que hasta el año 2008, con carácter general, los órganos jurisdiccionales han dado la razón a los ciudadanos y han condenado a las administraciones autonómicas a mantener los conciertos educativos89. Por todas, se puede aludir a la sentencia del Tribunal Supremo (en adelante STS) de 26 de junio de 2006, que concluyó taxativamente que la educación diferenciada no era discriminatoria, sino que constituía «parte del derecho de los titulares de una institución de enseñanza a definir el carácter propio, y del derecho de los padres a elegir el centro en que deseaban escolarizar a sus hijos»90. No obstante estos pronunciamientos judiciales, algunas CC. AA. seguían condicionando la renovación del concierto a que los centros educativos asumieran la coeducación.
Ahora bien, en el año 2008 se producen algunas SSTS que, rompiendo con la jurisprudencia precedente, avalan en cierta medida la retirada de conciertos educativos91. Lo paradójico es que, con posterioridad a esa fecha, recaen nuevas resoluciones judiciales del TS que vuelven a avalar los conciertos a la educación diferenciada. En este punto, hay que aludir a la Ley Orgánica Nº 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE). En lo que ahora nos interesa, hay que subrayar que es la primera norma española que hace alguna alusión expresa a la educación diferenciada. Desafortunadamente, no contribuyó a aportar seguridad jurídica -como se verá-, sino que agudizó las contradicciones de la descentralización política en España en materia educativa.
En efecto, la LOE apunta en dos ocasiones a la educación diferencia. Una de manera implícita y otra de manera explícita. Ambas tienen carácter básico, esto es, son desarrollo de las competencias exclusiva estatales y, por tanto, se imponen a las CC. AA. Las referencias son el art. 84.3 y la Disposición Adicional vigésimo quinta. Las analizamos a continuación brevemente.
El art. 84.3 LOE, relativo a la escolarización en centros públicos y privados concertados , afirmó que «En ningún caso habrá discriminación por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social». ¿El veto a la discriminación por razón de sexo implica la imposibilidad de concertar la educación diferenciada? Algunas comunidades autónomas entendieron que sí y otras que no.
La Disposición Adicional vigésimo quinta de la LOE, sobre el Fomento de la igualdad efectiva entre hombres y mujeres , afirmó: «Con el fin de favorecer la igualdad de derechos y oportunidades y fomentar la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, los centros que desarrollen el principio de coeducación en todas las etapas educativas, serán objeto de atención preferente y prioritaria en la aplicación de las previsiones recogidas en la presente Ley, sin perjuicio de lo dispuesto en los convenios internacionales suscritos por España». Nuevamente tenemos una redacción ambigua. La referencia a los convenios internacionales es una alusión directa a la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza de la Unesco, de 1960. Este tratado internacional afirma que este modelo educativo no es discriminatorio siempre que se ofrezcan facilidades equivalentes en el acceso a la enseñanza a los dos sexos, se disponga de un personal docente igualmente calificado, así como de locales escolares y de equipo de igual calidad, y se permita seguir los mismos programas de estudio o programas equivalentes. Todas estas condiciones se cumplen en todas las CC. AA. españolas, por lo que parece que no habría motivo en derecho que justificase la denegación por parte de las CC. AA. de los conciertos educativos solo por esta razón. Ahora bien, algunas CC. AA. alegaban que esa Disposición Adicional preveía una cierta preferencia por la coeducación, lo que justificaba su decisión de eliminar la financiación a la educación diferenciada.
De todo ello se concluyó que estas novedades de la LOE no consiguieron menguar en absoluto la conflictividad jurisdiccional en algunas CC. AA., empeñadas en continuar su peculiar guerra regional contra el sostenimiento económico público de este modelo educativo. Por el contrario, sirvieron de aval para nuevas SSTS a partir del año 2010, que avalaron la no renovación de conciertos a colegios de educación diferenciada en contra de la jurisprudencia mayoritaria previa92.
El legislador básico estatal quiso zanjar esta controversia en la reforma de la LOE promovida por la Ley Orgánica Nº 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (Lomce). A tal efecto se añadieron dos párrafos (que continúan vigentes) al art. 84.3 LOE, que limitan los efectos de la descentralización. En síntesis, se estableció que los centros docentes acogidos al modelo de educación diferenciada deben acceder a los conciertos en condiciones de igualdad con el resto de centros privados, sin dejar margen a las CC. AA. para discriminarlos en este punto.
No obstante, esta innovación del art. 84.3 LOE fue impugnada ante el TC93. Este recurso pretendía la prohibición de la educación diferenciada en España o, subsidiariamente, proscribir que pudiesen suscribir conciertos educativos. La STC 31/2018, de 10 abril, desestimó íntegramente este recurso y estableció que la educación diferenciada constituye un modelo educativo que, en sí mismo, no causa discriminación94. Por otra parte, y lo que es más relevante en términos constitucionales, añadió que este método pedagógico forma parte del derecho de todo centro privado a establecer su carácter propio, que a su vez forma parte del contenido esencial de la libertad de enseñanza95. En otras palabras, el TC interpreta la Carta Magna de tal modo que ahora ni el legislador básico español, ni los legisladores autonómicos ni las administraciones educativas pueden retirar o no suscribir conciertos educativos por el mero hecho de que un establecimiento docente adopte la educación diferenciada por sexos.
En conclusión, a partir de este apartado se puede afirmar que es probable que se esté vulnerando la igualdad en el ejercicio de derechos y deberes de los españoles (art. 149.1.30ª CE en relación con el art. 14 CE) en el ámbito educativo al encontrarse políticas públicas tan diferentes entre comunidades autónomas en cuanto a la escuela concertada. Las posibilidades de escolarización en centros docentes diferentes de los creados por las administraciones públicas son extraordinariamente desiguales dependiendo del lugar de residencia, como los datos estadísticos muestran.
Conclusiones
Los antecedentes que hemos estudiado señalan que la vida jurídica de la enseñanza privada española sostenida con fondos públicos desde la promulgación de la vigente Constitución de 1978 ha sido accidentada y con abundantes vaivenes.
A nuestro juicio, se puede concluir que:
1. El derecho a acceder a financiación pública por parte de los establecimientos docentes privados está reconocido en la Carta Magna española y constituye un derecho de prestación, no solo de libertad. Ahora bien, la configuración de este derecho recae totalmente en el legislador, y no deriva de modo directo e inmediato de la ley fundamental. Asimismo, cabe también señalar que el TC ha dejado un margen muy amplio de apreciación en manos del Parlamento español y en manos de las administraciones educativas de las comunidades autónomas. La descentralización política en España ha deparado un sistema educativo desigual que no es el previsto en la CE.
En efecto, a nuestro juicio, materialmente no hay en España un solo sistema de conciertos educativos, sino varios, en función de las afinidades de las formaciones políticas en el gobierno de cada comunidad autónoma. Esta disparidad de trato no tiene amparo constitucional y lesiona la distribución de competencias diseñada en la Carta Magna, que atribuye al Estado central la competencia exclusiva en la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos (art. 149.1. 1ª CE), y el desarrollo de la normativa básica del art. 27 CE (art. 149.1. 30ª CE).
2. Hay que concluir, además, que la planificación educativa realizada por las administraciones se ha convertido en el eje de la denegación de peticiones de acceso al concierto educativo. Si se entiende la actividad educativa como un servicio público, las administraciones pueden libremente gestionar si se presta de modo directo o indirectamente través de entes privados. En este trabajo, sin embargo, aducimos las razones constitucionales por las cuales no se debe calificar la educación en general, y la concertada en particular, como servicio público, sino como servicio de interés público, por lo que los centros privados sostenidos con fondos públicos no constituyen una gestión indirecta de un servicio público. Además, defendemos que resulta necesario atender a la demanda social a la hora de concertar un centro educativo, esto es, atender a las preferencias contrastadas de madres y padres.
3. A nuestro juicio, en el fondo de toda la controversia late un problema constitucional no bien resuelto. Se trata de la calculada ambigüedad del art. 27 de la CE. En efecto, los artificies del nuevo orden constitucional querían una ley fundamental inclusiva para todos los españoles, que dejase atrás las experiencias constitucionales precedentes, algunas insuficientes y otras sencillamente traumáticas96. Esa reconciliación debía empezar por una Constitución de consenso. Y, entre otras, la cuestión educativa no lo tenía, pues los detractores del sostenimiento económico estatal de la enseñanza privada no se avenían a ninguna cesión a este respecto.
La concordia fue posible, pero con un alto precio. En la materia educativa, el reenvío a la posterior legislación de desarrollo debería haber supuesto acuerdos o pactos de Estado que prolongasen el espíritu de acuerdo de la transición97. Todo ello, además, requería la lealtad constitucional e institucional de los gobiernos de las nuevas comunidades autónomas.
Una primera lectura de la Constitución puede hacer pensar que, dado que esa legislación requería mayoría absoluta del Parlamento, la necesidad de consenso sería imprescindible. Lamentablemente, esa voluntad de reconciliación de ese momento constituyente, sea de las formaciones políticas de distinta ideología, sea de los nacionalismos periféricos, no se prolongó en el tiempo. Lo cierto es que cuando “los partidos han obtenido mayorías absolutas, en ocasiones las han utilizado para legislar en esta materia sin contar con el concurso de la oposición, o al menos del partido más importante de la oposición98”, tanto a nivel estatal como a nivel autonómico.
Este marco constitucional ha deparado 40 años de controversia jurídica, que ha hecho que, en el fondo, el marco jurídico de desarrollo de la libertad de enseñanza, y en especial, de la educación concertada, se haya configurado a “golpe” de sentencias del TC y de los tribunales contencioso-administrativos. Este es uno de los rasgos que caracterizan el modelo español: la jurisprudencia del TC se ha convertido en uno de los elementos básicos a la hora de configurar los detalles de este sistema educativo. Y ello ni por voluntad o iniciativa del alto tribunal ni por activismo judicial, sino por el permanente recurso que se ha hecho del Tribunal de Garantías por parte de las formaciones políticas, de las CC. AA. y del propio Estado central. Así pues, se puede afirmar que el TC se ha visto obligado, en ocasiones, a ir más allá de su función de legislador negativo, en un rol que no le corresponde, ante la exasperante falta de consenso de los grupos parlamentarios o ante la neta voluntad del gobierno de algunas CC. AA. de rebasar la Constitución o implementar -de modo ciertamente criticable- una política de hechos consumados, como hemos demostrado en el caso de la discriminación a la que se ha visto sometida la educación diferenciada por sexos.
4. Con todo, por otra parte, esto ha sido un signo de fortaleza de la institucionalidad española, pues, con carácter general, las polémicas se han encauzado a través de los instrumentos que la Carta Magna prevé. Sin atajos alejados del sometimiento a la ley y al derecho de los poderes públicos.
En fin, el ámbito educativo se ha convertido en un termómetro de una de las debilidades de la democracia española, cual es la excesiva politización de todos los aspectos de la vida pública del país. No es buena noticia que la educación, aspecto esencial de toda comunidad política, se haya convertido en campo de batalla y uso partidista en la (legítima) contienda política. Entre muchas razones, porque ello resulta en detrimento de la actividad educativa y, por lo tanto, del derecho fundamental de todo alumno a recibir una enseñanza de calidad99.
5. Como conclusión final de este trabajo, a nuestro juicio, urge en España un compromiso político de estabilidad en el ámbito educativo. Como hemos reseñado brevemente con precedencia, está en curso una nueva reforma del sistema educativo, una suerte de contrarreforma de la Lomce, que augura que, de nuevo, los cimientos del sistema volverán a estar en entredicho, continuando en el tiempo la “guerra escolar”. Si, de nuevo, se impone una legislación sin consenso, los males que adolece la escuela española se prolongarán en el tiempo… y en los tribunales.
Simultáneamente, se debería dar contenido y competencias a la denominada “Alta Inspección” educativa del Estado, que cuenta con aval competencial en la CE (27.8 CE en relación con el art. 149.1.30ª CE). Nuestra propuesta es la creación de una administración independiente, con facultades de inspección, control y sanción, que evalúe y supervise todo el sistema educativo español, emita informes, y pueda recibir denuncias de madres, padres, profesores y centros docentes de todo el territorio nacional. Ello debe incluir la legitimación activa para interponer recursos contencioso-administrativos contra los actos y reglamentos de las administraciones educativas que repute ilegales o inconstitucionales e incluso la posibilidad de presentar denuncias ante la jurisdicción penal en los casos más graves de prevaricación administrativa100. Todo ello, además, con la posibilidad de actuar de oficio o a instancia de interesado.
