2.1. Orígenes y fundamentos

Los límites a la reelección se definen como las restricciones constitucionales al tiempo y número de mandatos durante los cuales las autoridades electas pueden permanecer en su cargo. El origen de estas restricciones se remonta a las antiguas repúblicas. En Grecia, por ejemplo, las ciudades-estado requerían que los gobernantes “no puedan ejercer el cargo dos veces” y “que la duración de los cargos sea breve”.

El debate de la reelección dentro de un sistema republicano y presidencial se planteó originalmente en los Estados Unidos de América (en adelante EEUU) a finales del siglo XVIII. Durante las convenciones constitucionales, se delinearon varios argumentos a favor y en contra de la conveniencia de los límites al mandato del presidente. Aquellos que se mostraron a favor de los límites a la reelección destacaron la importancia de la alternancia democrática para promover el control ciudadano sobre las autoridades y prevenir la tiranía. Quienes, al contrario, apoyaron la eliminación de los límites destacaron que la posibilidad de reelección aumentaría los alicientes del gobernante para conducirse honestamente, reduciría las posibilidades de corrupción, premiaría la experiencia en el manejo de los asuntos públicos y respetaría de mejor modo la voluntad de la mayoría.

A pesar de que en el Plan de Virginia se aprobó un proyecto constitucional que originalmente establecía un término de mandato de siete años y la prohibición de reelección, la Constitución de 1787 no incluyó ningún límite formal a la reelección presidencial. No obstante, el transcurso del tiempo instauró como costumbre constitucional la posibilidad de reelegirse por un mandato adicional consecutivo. La reelección inmediata, es decir, por el máximo de dos periodos de cuatro años, permaneció vigente como costumbre constitucional hasta 1940, cuando Roosevelt optó por un tercer periodo de mandato. En 1951, a raíz de la muerte de Roosevelt, se introdujo la Décimo Segunda Enmienda (1951) que formalizó la reelección inmediata.

La realidad de los EEUU contrastó significativamente con lo que sucedió en el resto del continente. En América Latina, desde el origen republicano de los Estados, la mayoría de constituciones instituyeron esquemas de reelección restrictivos. Por citar un ejemplo, en Colombia (1821) se adoptó la reelección diferida y más adelante la prohibición de la reelección. Durante el siglo XIX, las constituciones ecuatorianas prohibieron la reelección inmediata, con excepción de las constituciones de 1869 y 1878. Lo propio sucedió en Brasil (1891) que prohibió la reelección inmediata. La proscripción de fórmulas permisivas de reelección buscaba prevenir los abusos de poder por parte del ejecutivo.

Aunque los límites constitucionales a la reelección eran comunes, lo propio sucedía con los intentos de evadirlos. Simón Bolívar, por ejemplo, reivindicó la validez de las restricciones a la reelección, pero pocos años después defendió la presidencia vitalicia como una institución necesaria para la conducción de las nacientes repúblicas sudamericanas. En otros casos, las experiencias caudillistas en Costa Rica, Argentina y México ocurridas en el siglo XIX e inicios del XX motivaron la adopción de fórmulas restrictivas como la reelección diferida o la prohibición absoluta de reelección.

Ya a mediados del siglo XX, el debate en los países latinoamericanos se centró en los beneficios de los esquemas restrictivos de reelección como instituciones capaces de limitar el poder del Ejecutivo y consolidar democracias estables. Si bien era necesario instituir límites temporales al mandato del presidente, varios estudiosos estimaron que las fórmulas en extremo restrictivas de reelección -léase la prohibición absoluta de reelección- introducían tensiones entre los poderes públicos y al interior de los partidos políticos. Para Linz, la rigidez en los mandatos limitados en sistemas presidenciales restringía el ámbito de maniobra del ejecutivo y eventualmente conducía a momentos de estancamiento en la política que incentivaban a los actores públicos a actuar al margen de sus potestades constitucionales. La necesidad de producir nuevos liderazgos y desechar aquellos ya consolidados cada cierto tiempo, por otro lado, incrementaba el riesgo de conflictos y desestabilización.

Otros estudios emplearon formulaciones modificadas de las ideas de Linz para justificar y a la vez exponer las debilidades de cada tipo de reelección. Colomer sostuvo que en un gobierno unificado -aquel en el que un partido político controla el ejecutivo y el legislativo-, la prohibición de reelección presidencial genera un balance más equilibrado entre poderes. Lijphart, al contrario, se inclinó ante la posibilidad de una reelección, ya sea diferida o inmediata, para prevenir que el presidente en funciones sea indiferente a las preferencias del electorado. Para Sartori, la posibilidad de reelección inmediata induciría a los presidentes a hacerse elegir, desbalanceando la competencia electoral. Sin embargo, el profesor italiano estimaba que la prohibición absoluta de reelección tampoco era deseable porque podría debilitar al presidente, sobre todo durante sus últimos años de mandato.

Desde las últimas décadas, el debate en torno a la posibilidad de reelecciones continuas y su armonización con los principios de soberanía y alternancia democrática ha retornado a la palestra, a partir de que varios países de la región flexibilizaron los límites a la reelección y algunos incluso adoptaron la fórmula más permisiva de reelección - la reelección indefinida o eliminación total de las restricciones al tiempo y número de mandatos presidenciales permitidos. Quienes apoyan la relajación de los límites a la reelección argumentan que las restricciones a la reelección son límites artificiales e iliberales que condicionan la toma de decisiones democráticas, violan la igualdad y los derechos políticos, condicionan la plena implementación de los instrumentos internacionales de derechos humanos y limitan los objetivos de programas de gobierno progresistas.

Aquellos que, por el contrario, objetan esta tendencia pro reeleccionista advierten sobre el posible tránsito de democracias no consolidadas e institucionalmente débiles hacia autoritarismos competitivos o regímenes plenamente autoritarios, caracterizando la posibilidad de reelección indefinida como un factor crucial de apuntalamiento del poder presidencial que pone en riesgo el propio carácter alternativo, democrático y republicano del régimen político. En la misma línea, otros autores señalan que la flexibilización de los límites del mandato presidencial debilita la competencia electoral, la división de poderes, el respeto hacia las libertades y, consecuentemente, incrementa los abusos de poder. Los opositores a la flexibilización de la reelección también hacen notar la utilización antojadiza y mañosa del discurso de los derechos humanos para justificar la continuidad en el mandato de presidentes con altos niveles de popularidad y capital político.

Ante la limitada evidencia empírica que informa el debate normativo en torno a la reelección, esta investigación utiliza datos originales para explicar las condiciones que favorecieron la flexibilización de los límites a la reelección presidencial. Esta exploración empírica, sin embargo, requiere primero analizar los diferentes esquemas que resuelven la continuidad del presidente.

2.2. Tipos de reelección presidencial

Comúnmente las discusiones en torno a la reelección presidencial suelen sintetizarse de manera dicotómica, confrontando las argumentos histórico-normativos de los defensores y de los detractores de los límites temporales a los mandatos presidenciales. Sin embargo, como se puede apreciar en el Gráfico 2, existen varias fórmulas institucionales que resuelven la continuidad del presidente en el cargo. Estas fórmulas se clasifican a partir del nivel de permisividad que cada tipo de reelección otorga al presidente en ejercicio para optar o no por la reelección.

Gráfico 2 Los tipos de reelección. Elaboración propia. 

La prohibición de reelección, ubicada en el extremo izquierdo de la escala de tipos de reelección, imposibilita absolutamente que una persona ejerza la presidencia más de una vez y es, por tanto, la fórmula más restrictiva. Le sigue la reelección diferida que impide que el presidente de turno pueda postularse para un segundo mandato consecutivo. La reelección diferida varía en función de la condición que establece el número de períodos o años que deben transcurrir antes que un candidato pueda volver a postularse. La reelección diferida puede ser abierta, si no limita el número de mandatos no consecutivos permitidos, o cerrada, si condiciona expresamente el número de mandatos no consecutivos durante los cuales una misma persona puede ejercer la presidencia. La reelección inmediata, en cambio, permite que el presidente en ejercicio pueda presentarse de manera continua a la reelección, aunque por un número acotado de períodos -generalmente dos. En el extremo derecho de la escala de tipos de reelección, la reelección indefinida permite que la misma persona se presente a reelección a perpetuidad.

Debe notarse que esta tipología implica una suerte de continuum que va desde la limitación temporal más fuerte -la prohibición de reelección-, pasando por una limitación algo menos restrictiva, es decir, poder reelegirse pasando varios o al menos un período o número de años, hasta una limitación temporal más débil representada por la reelección inmediata. En este continuum la forma cerrada de la reelección inmediata y de la diferida implican también limitaciones temporales más fuertes que las abiertas.

Lo cierto es que la antípoda de la no reelección vendría a ser la reelección indefinida. A diferencia de los otros tipos de reelección, la reelección indefinida elimina todo tipo de restricción temporal al ejercicio del poder presidencial. Las restricciones a la reelección, de hecho, configuran el llamado principio de alternancia, que consiste esencialmente en limitar la posibilidad de que una misma persona postule indefinidamente al mismo cargo de elección popular. En otras palabras, la reelección indefinida podría anular el principio de alternancia, permitiendo postulaciones a voluntad de la misma persona a la presidencia, sin restricción temporal alguna.

En las siguientes secciones, exploramos los casos nacionales de manera cronológica. Como adelantamos, centramos nuestro análisis en tres factores que coadyuvaron a la instauración de la reelección indefinida: a) los poderes constitucionales del presidente, b) la independencia judicial y c) la flexibilidad de los mecanismos de reforma constitucional.

3.1. Poderes constitucionales del presidente

Tradicionalmente, el ejecutivo venezolano ha sido caracterizado como un actor institucionalmente débil: con poder de veto fácilmente superable por la Asamblea, habilitaciones (o delegaciones) legislativas restringidas a materias económicas y financieras, sin facultades para activar mecanismos de democracia directa, sin potestades para iniciar reformas a la constitución y sin opción de reelección inmediata. A partir de la aprobación de la Constitución de 1999, las capacidades del presidente se robustecieron de manera importante. El presidente, por ejemplo, adquirió la capacidad para dictar decretos-leyes previa ley habilitante emitida por la Asamblea Nacional, convocar a referéndums consultivos, abrogatorios de leyes y de aprobación de tratados internacionales, ejercer la máxima autoridad de las fuerzas armadas e incluso disolver la Asamblea Nacional.

Otro ejemplo del fortalecimiento del poder presidencial es la ampliación del término de mandato. Según la Constitución de 1961, el mandato presidencial era de cinco años con la posibilidad de reelegirse luego de luego de diez años siguientes a la terminación de su primer mandato, es decir, se establecía un esquema de reelección diferida. La Constitución de 1999 rompió este cerrojo restrictivo y abrió la puerta a un período de mandato que podía llegar a los doce años, en caso de reelección. Esta continuidad temporal, en contraposición con periodos de mandato acotados, resulta decisiva para que los presidentes desarrollen sus políticas públicas.

Quizás la facultad más importante para explicar la instauración de la reelección indefinida es la facultad de iniciativa del presidente para proponer enmiendas y reformas constitucionales o en su defecto convocar a una Asamblea Nacional Constituyente de plenos poderes encargada de redactar una nueva constitución. La Constitución de 1961 reservaba la iniciativa para proponer enmiendas constitucionales o reformas generales para la cuarta parte de una de las Cámaras del legislativo o a la cuarta parte de las Asambleas Legislativas de los Estados. La Constitución de 1999, en cambio, modificó sustancialmente la iniciativa y tramitación de enmiendas y reformas. Si bien todos los casos de enmienda y reforma deben someterse a referendo popular aprobatorio, la iniciativa que tienen el ejecutivo y el legislativo para proponer enmiendas y reformas resulta esencial para entender el cambio constitucional orientado a la reelección indefinida.

3.2. Independencia judicial del órgano que ejerce control jurisdiccional

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) tuvo un papel protagónico que permitió viabilizar la adopción de la reelección indefinida. Justo antes de la aprobación mediante referéndum de la enmienda de la reelección indefinida, la Sala Constitucional conoció y resolvió una acción de interpretación en la que se pronunció sobre dos cuestiones. En primer lugar, la Sala resolvió si el procedimiento de enmienda se encontraba sujeto a la restricción establecida en el artículo 345 de la Constitución que indica “que la iniciativa de reforma constitucional revisada no podrá presentarse de nuevo en un mismo período constitucional a la Asamblea Nacional”. En segundo lugar, si podía enmendarse la Constitución para adoptar la reelección indefinida, sin afectar el principio constitucional de alternancia democrática.

En torno a la primera cuestión, la Sala Constitucional señaló que la limitante establecida en el artículo 345 de la Constitución no era aplicable al procedimiento de la enmienda. A través de una interpretación literalista, el TSJ consideró que la enmienda y la reforma son procedimientos distintos, cuya tramitación, requisitos y limitaciones se encuentran regulados en capítulos diferentes del texto constitucional. En esta línea, el TSJ sostuvo que el artículo 345 estaba dirigido a limitar que la Asamblea Nacional debata una reforma rechazada por la ciudadanía, lo cual, según la Sala, no estaba prescrito para el trámite de enmienda. En consecuencia, el TSJ estimó que la enmienda para instaurar la reelección no se encontraba sujeta a la restricción que proscribía la tramitación de una reforma improbada durante un mismo período constitucional de la Asamblea Nacional.

Debe recordarse que el primer intento para adoptar la reelección indefinida se tramitó entre 2006 y 2007 mediante el procedimiento de reforma (art. 342 de la Constitución), siendo posteriormente rechazada mediante referendo. En 2009, ante la imposibilidad de utilizar el procedimiento de reforma por segunda vez durante el mismo mandato constitucional, la reelección indefinida se tramitó a través del procedimiento de enmienda constitucional (art. 340 de la Constitución).

En cuanto al segundo problema jurídico, la compatibilidad de la reelección indefinida con un sistema de gobierno democrático y alternativo, el TSJ evocó la figura de Bolívar y su influencia en la Constitución de Angostura de 1819, que establecía la posibilidad de una reelección para el presidente. A partir de un breve análisis de las ideas de Hamilton y Sartori, el TSJ resaltó la posibilidad de reelección como un incentivo que recompensa al buen gobernante. Tras citar su propia jurisprudencia , los magistrados indicaron que la adopción de la reelección indefinida no comporta un cambio de régimen o forma de Estado, sino que amplía los derechos de los ciudadanos y el control ciudadano de los gobernantes.

Respecto de la alternancia democrática, el TSJ afirmó que la reelección indefinida no suponía vulneración alguna al principio de alternancia, siempre y cuando se garanticen elecciones periódicas. Este argumento evidencia una lógica equívoca, al confundir el carácter alternativo -es decir, el ejercicio de un cargo por personas distintas- con el carácter electivo de un gobierno democrático que se traduce en una designación fruto de una elección popular. El Tribunal agregó que la existencia de mecanismos como la revocatoria de mandato prevendrían la posibilidad de extender el mandato presidencial a perpetuidad, sin contar con el respaldo del pueblo.

3.3. Flexibilidad del mecanismo de reforma constitucional

La Constitución venezolana de 2009 consagra un sistema de reforma escalonado que se estructura a partir de tres mecanismos: la enmienda, la reforma (parcial) y la asamblea constituyente (reforma total). La Tabla 1 resume el objeto, límites, iniciativa, trámite y aprobación de los tres mecanismos de cambio constitucional. En esta sección, analizamos exclusivamente la enmienda dado que éste fue el mecanismo empleado para introducir la reelección indefinida en 2009.

En comparación con la reforma y la asamblea constituyente, la enmienda es un mecanismo más flexible de cambio constitucional. Los umbrales requeridos en la Asamblea Nacional para la iniciativa, así como el trámite en dos discusiones y aprobación en sede legislativa, son menos gravosos que aquellos previstos para la reforma parcial y la asamblea constituyente.

Tabla 1 Procedimientos de reforma de la Constitución venezolana de 1999 

Fuente: elaboración propia.

A pesar de su flexibilidad relativa frente a otros mecanismos de cambio constitucional, la enmienda requiere el consenso de varios actores políticos. Según el artículo 341 de la Constitución, la iniciativa de enmienda puede partir del quince por ciento de los ciudadanos inscritos en el Registro Civil y Electoral, del treinta por ciento de los integrantes de la Asamblea Nacional o del presidente. Si la iniciativa proviene de la Asamblea Nacional, la enmienda debe aprobarse con la votación de la mayoría simple de los integrantes, siguiendo el procedimiento de formación de leyes consagrado en los artículos 207 y siguientes de la Constitución. Una vez aprobada en sede legislativa, la enmienda requiere de la ratificación popular en referéndum.

Por pedido expreso del ejecutivo, la enmienda que instauró la reelección indefinida se tramitó por vía legislativa. A finales de noviembre de 2008, durante una alocución transmitida en cadena nacional, Hugo Chávez manifestó: “yo les doy mi autorización al PSUV y al pueblo venezolano para que inicien el debate y las acciones para lograr la enmienda constitucional y la reelección como Presidente de la República”. Chávez también dejó claro que la enmienda debía tramitarse y aprobarse de manera inmediata: “solo les voy a pedir algo primero, si es que lo vamos a hacer es para ganar la enmienda constitucional y ganar de manera abrumadora por nocaut y, en segundo lugar, si lo vamos a hacer, hagámoslo rápido, yo de verdad no quisiera pasar el año 2009 discutiendo”.

El pedido de Chávez tuvo eco inmediato en el legislativo, en donde su partido el Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV) sumado a otros aliados políticos ejercían un control casi hegemónico del 98 por ciento de escaños. Cilia Flores, congresista por el PSUV y Presidenta de la Asamblea Nacional, presentó la propuesta de enmienda el 9 de diciembre de 2008. Diez días más tarde, el proyecto que originalmente preveía ampliar la reelección únicamente para el presidente fue aprobado en primera discusión con una abrumadora mayoría de 141 de un total de 167 votos.

A inicios de 2009, Chávez planteó que la reelección indefinida debía ampliarse para todos los cargos de elección popular como gobernadores, alcaldes y legisladores. Esta propuesta surgió como una respuesta política a resquebrajamientos al interior del PSUV y también a la derrota electoral del chavismo en gobernaciones como Carabobo, Miranda, Nueva Esparta, Táchira y Zulia y de importantes centros urbanos como Sucre, durante las elecciones seccionales de 2008. La Asamblea Nacional acogió la propuesta y con 146 de 167 votos aprobó el texto de la pregunta que sería sometida al referendo.

El 16 de enero de 2009 el texto de la pregunta fue remitido al Consejo Nacional Electoral y ese mismo día se anunció que el referéndum ratificatorio se celebraría el 15 de febrero. La enmienda fue finalmente aprobada con el 54,8 por ciento de votos por el sí y el 45,7 por ciento por el no, un resultado relativamente holgado que no había sido previsto por los encuestadores locales.

4.1. Poderes constitucionales del presidente

La Constitución nicaragüense de 1987 estableció importantes facultades legislativas y no legislativas para el presidente, como, por ejemplo, vetar total y parcialmente las leyes, dictar decretos ejecutivos “de aplicación general” para asuntos de carácter administrativo, nombrar a los ministros, viceministros, procurador general del Estado y presidentes de los entes autónomos y gubernamentales, con la ratificación de la Asamblea Nacional, proponer listas para la elección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Supremo Electoral, de superintendentes de bancos y servicios públicos, de los miembros del Consejo de la Contraloría, del procurador para la defensa de los derechos humanos, entre otros funcionarios, e iniciar reformas parciales a la constitución.

Esta última facultad está íntimamente ligada con la reforma que introdujo la reelección indefinido en 2014. Al respecto, es importante destacar que la Constitución dispone que la iniciativa de reforma constitucional debe ser discutida, en todos los casos, en dos legislaturas y requiere el 60 por ciento de votos del total de miembros de la Asamblea Nacional. La iniciativa de reforma, así como la fortaleza política de Ortega en el legislativo fueron determinantes al momento de buscar la adopción de reelección indefinida, a través del procedimiento de reforma parcial. Sin embargo, cabe destacar que la reforma que incluyó la reelección indefinida en 2014 no nació de la iniciativa del ejecutivo, sino de 63 diputados sandinistas en la AN.

4.2. Independencia judicial del órgano que ejerce control jurisdiccional

En 2009, la falta de apoyo legislativo y popular llevó a Ortega a buscar la reelección en arenas extraparlamentarias. La vía judicial, en un contexto en el que los propios jueces constitucionales profesaban su ideología política - en la mayoría de los casos afín al sandinismo - sin tapujos, se presentó como un atajo adecuado para lograr la reelección, sin tener que activar procedimientos de reforma formal de la constitución. El mismo año, la Corte Suprema de Nicaragua resolvió un recurso de amparo interpuesto por Ortega y 109 alcaldes del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN), el partido de Ortega, y declaró inaplicable la prohibición de reelección establecida por los artículos 147 y 178 de la Constitución.

A partir de una interpretación muy similar a aquella dictada por la Sala IV en Costa Rica en 2003, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró inaplicables las reglas expresas de la Constitución que limitaban la reelección de Ortega. Esta sentencia le abrió las puertas a Ortega para convertirse en el primer presidente reelecto en Nicaragua desde el retorno a la democracia en 1985.

El 19 de octubre de 2009, la Sala de lo Constitucional de la CSJ, conformada por los magistrados Francisco Rosales, Rafael Solís, Yadira Centeno, Ligia Molina y Armengol Cuadra, todos afines al FSLN, conoció y resolvió el recurso de amparo de Daniel Ortega, presentado conjuntamente con 109 alcaldes sandinistas. En su recurso, Ortega impugnó la resolución dictada por el Consejo Supremo Electoral que rechazó, por falta de competencia, la solicitud para que se declaren inaplicables las interdicciones constantes en las leyes electorales que les impedían postular para un tercer periodo de mandato, planteada por el propio Ortega.

El recurso interpuesto por Ortega se fundamentó en la aplicación preferente del principio constitucional de igualdad incondicional de los derechos políticos frente a los límites a la reelección establecidas en la propia Constitución y en la Ley Electoral. A criterio de los recurrentes, los límites a la reelección violaban la igualdad en tanto eran aplicables solo para unos cargos de elección popular (presidente, vicepresidente y alcaldes) y no para otros (diputados de la AN, del Parlamento Centroamericano y los miembros de los Consejo de las Regiones). Los límites a la reelección, añadía el recurso, impedían el ejercicio pleno de los derechos políticos, dado que obstaculizaban la participación de las autoridades en ejercicio en los asuntos políticos de la nación.

En su fallo, la CSJ sostuvo la existencia de una antinomia constitucional entre el principio de igualdad y los artículos que limitaban la reelección del presidente y los alcaldes. A través de una lectura disgregada de la Constitución, la Corte consideró que los derechos políticos -entre ellos, participar en los asuntos públicos, en la gestión estatal y el derecho a elegir y ser elegidos- solo pueden ser limitados en virtud de la edad o por la suspensión de los derechos ciudadanos mediante sentencia firme. Asimismo, la Corte estimó la prevalencia interpretativa de los principios constitucionales por sobre el resto de disposiciones constitucionales -es decir, la primacía del principio de igualdad y no discriminación por sobre las reglas que limitaban la reelección presidencial.

En la misma línea, la Corte se refirió al principio de soberanía popular y autodeterminación, entendiéndolo como la voluntad del pueblo que “establece los procedimientos y límites que, en el futuro, encuadrarán la manifestación de esa misma voluntad”. La Constitución de 1987, carente de limitaciones a la reelección, encarnaba esta voluntad suprema y soberana que, a consideración de Corte, no podía ser limitado incluso por las propias normas constitucionales.

Sobre la base de estos fundamentos, la CSJ resolvió que las prohibiciones a la reelección, contenidas en los artículos 147 y 178 de la Constitución, así como en la Ley Electoral, eran inaplicables por discriminatorias y que únicamente la voluntad del pueblo soberano, expresada mediante elecciones auténticas y periódicas, por sufragio universal y libre podrían limitar el derecho a la reelección de las autoridades.

4.3. Flexibilidad del mecanismo de reforma constitucional

La Constitución nicaragüense establece la posibilidad de reforma parcial o total. En el caso de la reforma total, la iniciativa corresponde a la mayoría absoluta (mitad más uno) de los diputados de la AN. La reforma parcial, en cambio, requiere la iniciativa del Presidente de la República o de un tercio de los diputados de la AN. En ambos casos, el proyecto de reforma debe ser tramitado por una comisión especial de la AN, en un plazo no mayor a 60 días y aprobado con el voto favorable del 60 por ciento de los diputados en dos legislaturas. Como resumimos en la Tabla 2, luego de su aprobación, la reforma parcial debe ser promulgada por el presidente de la República, sin lugar a veto. Precisamente, la reforma parcial fue el mecanismo utilizado para introducir la reelección indefinida.

Tabla 2 Procedimientos de reforma de la Constitución venezolana de 1999 

Fuente: elaboración propia.

Desde una perspectiva procedimental, el trámite de la reforma parcial configura un escenario institucional que permite realizar modificaciones a la Constitución con relativa flexibilidad en contextos de gobiernos unificados. Según el diseño constitucional, la AN es el único jugador con poder de veto sobre la iniciativa de reforma proveniente del Ejecutivo, de tal modo que un gobierno de mayoría con alta disciplina partidista no tendría mayores problemas en alterar el status quo constitucional. De hecho, las seis reformas parciales realizadas a la Constitución de 1987 - 1990, 1995, 2000, 2004, 2005 y 2014 - fueron aprobadas durante el mandato de presidentes cuyo partido político logró más del 50 por ciento de escaños en el legislativo.

Al contrario, en los de gobiernos divididos, como el de Arnoldo Alemán (1997-2002) que contó con el 47 por ciento de escaños en el legislativo y el segundo mandato de Daniel Ortega (2006 - 2010) que logró el 41 por ciento de escaños, los intentos de reformas parciales a la constitución por vía legislativa no prosperaron.

En suma, a pesar de que la reelección indefinida ya había sido instituida vía interpretación, Ortega buscó una nueva reforma parcial que confirmara definitivamente la reelección indefinida. En 2014, ya como un presidente mayoritario y popular, Ortega no dudó en activar el procedimiento de reforma de la Constitución en la arena parlamentaria. El hecho de contar con una mayoría legislativa garantizó la aprobación de la reforma en los términos establecidos por el ejecutivo. En 2017, Ortega fue reelecto para su cuarto mandato presidencial; el tercero de manera consecutiva. De finalizar su periodo en 2022, Ortega habrá ejercido la presidencia por más de 20 años.

5.1. Poderes constitucionales del presidente

Bajo la Constitución Política de 1978, el presidente era un actor que tenía importantes poderes legislativos, pero poderes no legislativos más bien débiles. Esta situación se mantuvo con la Constitución de 1998, pero como veremos, se transformó con la Constitución del 2008, la cual fortaleció aún más los poderes legislativos e incrementó los poderes no legislativos. Además de las tradicionales capacidades para vetar las leyes, dictar reglamentos o nombrar y remover a los ministros, la Constitución de 2008 le otorgó al presidente facultades inéditas que le permiten, por ejemplo, disolver la asamblea nacional o formular las políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera, por citar dos ejemplos.

La Constitución del 2008 fortaleció indirectamente al ejecutivo mediante el debilitamiento del legislativo. En efecto, esta Constitución crea una Función de Transparencia y Control Social que junto a la Función Electoral se añade a las funciones clásicas, ejecutivo, legislativo y judicial. Esta Función de Transparencia asume las competencias constitucionales, antes radicadas en el legislativo, para designar mediante ternas o concursos a los titulares del Consejo de la Judicatura, órganos de control, Defensor del Pueblo, Defensor Público, Procuraduría y titulares de la Función Electoral. En Ecuador, bajo un gobierno mayoritario durante los períodos de Correa, este diseño institucional permitió al presidente, vía cooptación de los miembros del Consejo que preside esta función, incidir decisivamente en la designación de todas estas autoridades, sin tener casi que contar con el apoyo legislativo.

Respecto del cambio constitucional orientado a la reelección presidencial indefinida, es importante notar que, mientras la Constitución de 1998 exigía una calificación legislativa previa para que el presidente pueda proponer un referéndum para reformar la Constitución, la Constitución del 2008 hace depender tal atribución exclusivamente de una calificación de la Corte Constitucional. En consecuencia, una corte alineada al presidente puede dar curso a cualquier reforma constitucional que el ejecutivo plantee, mediante una interpretación funcional.

En resumen, al examinar el desarrollo de las facultades constitucionales del presidente previo a la adopción de la reelección indefinida, resulta muy claro que éstas se fortalecieron muy significativamente. De esta forma se generó una realidad institucional subordinada al ejecutivo que, como señalaremos más adelante, viabilizó la reforma.

5.2. Independencia judicial del órgano que ejerce control jurisdiccional

La Corte Constitucional desarrolló una actuación sometida a las políticas y decisiones del Ejecutivo. Por ejemplo, durante diez años la Corte no negó ni una solo declaratoria de estado de excepción por parte del Presidente Correa, cuando en realidad muchos de ellas, aunque convenientes para el gobierno, se referían a situaciones que no cumplían los estándares constitucionales para su declaratoria. En esa misma línea, numerosas leyes y decretos relativos a asuntos económicos, comunicacionales, electorales y de muy diversa índole no fueron objeto de efectivo control constitucional. También en los procesos judiciales revisados por la Corte Constitucional en que el Estado era parte, éste gozaba de altas tasas de éxito en sus demandas, especialmente frente a los particulares.

Si no se restringe derechos, ni se altera los elementos constitutivos del Estado, ni la estructura de la Constitución, según el artículo 441 de la carta fundamental del Ecuador, el procedimiento de enmienda para introducir la reelección indefinida se puede adelantar por aprobación legislativa, sin necesidad de ratificación mediante consulta popular. Ésta fue justamente la posición sostenida por el Presidente Correa y su partido Alianza País desde el 2014, considerando además que contaba con la mayoría legislativa para llevarla a efecto. La Corte Constitucional, sin mayor análisis jurídico, no dudó en legitimar este procedimiento.

De esta forma, la Corte Constitucional fue totalmente funcional al Ejecutivo y mediante un dictamen de constitucionalidad definió que el trámite de enmienda (artículo 441 de la Constitución) era el procedimiento adecuado para introducir la reelección indefinida en la Constitución. La tesis central de la Corte, haciéndose eco de la del ejecutivo, fue que la reelección indefinida no restringía, sino que ampliaba derechos constitucionales en tanto admitía que los electores eligieran libremente, sin limitaciones, y permitía a quien ejercía un cargo de elección popular volver a presentarse como candidato sin restricción temporal alguna. La Corte, a través de una interpretación literalista, añadió que -a diferencia de la Constitución de 1998 que establecía en su artículo 1 el carácter alternativo del gobierno- la Constitución de 2008 no incluía la alternancia como un elemento constitutivo del Estado. Sin embargo, en un razonamiento equívoco, que confunde el carácter alternativo y electivo del gobierno, la Corte estimó que el solo hecho de que el pueblo elija a sus representantes a través de elecciones libres garantizaba la alternancia democrática.

Además de la reelección indefinida, el Ejecutivo planteó simultáneamente otras reformas constitucionales relativas a la restricción de derechos de sindicalización, negociación colectiva y huelga de trabajadores públicos; restringió la participación en consultas populares, fortaleció el rol de las Fuerzas Armadas en el orden interno, y disminuyó las competencias de la Contraloría General del Estado. Como puede apreciarse estas reformas constitucionales apuntaron al fortalecimiento del poder del ejecutivo y a la restricción de derechos fundamentales, incluyendo los de participación política. Corresponden por tanto a una lógica de concentración del poder en el cual, como venimos demostrando, se inscribe la instauración de la reelección indefinida.

5.3. Flexibilidad del mecanismo de reforma constitucional

La Constitución ecuatoriana de 2008 contempla tres procedimientos de reforma constitucional: la enmienda, la reforma parcial y la asamblea constituyente que debe ser activada para una reforma total. La Tabla 3 recoge las características principales de estos tres mecanismos. En particular, analizaremos el procedimiento de la enmienda, mecanismo utilizado por el entonces presidente Rafael Correa para introducir la reelección indefinida.

Tabla 3 Procedimientos de reforma de la Constitución ecuatoriana 

Fuente: Elaboración propia

Conforme con el artículo 441 de la Constitución ecuatoriana, un tercio de asambleístas pueden proponer una enmienda constitucional que no altere la estructura, carácter o elementos constitutivos del Estado y que no establezca restricciones a derechos y garantías, ni modifique el procedimiento de reforma constitucional. Luego, de acuerdo con el mismo artículo, se procede al primer debate, debiendo pasar un año y treinta días para que se realice el segundo debate en el Parlamento. La aprobación de la enmienda requiere dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional para su aprobación. Si se compara con la reforma parcial, la enmienda tramitada por vía legislativa es la vía menos gravosa para modificar el texto de la constitución.

La Constitución ecuatoriana exige que la Corte Constitucional califique la vía a través de la cual debe tramitarse una propuesta de reforma. Como adelantamos, la Corte Constitucional no dudó en legitimar el procedimiento más flexible de cambio constitucional: la enmienda por vía legislativa. La tesis central de la Corte, replicando la posición del ejecutivo, fue que la reelección indefinida no restringía, sino que ampliaba derechos constitucionales en tanto admitía que los electores eligieran libremente, sin limitaciones, y permitía a quien ejercía un cargo de elección popular volver a presentarse como candidato sin restricción temporal alguna.

El ejercicio altamente discrecional del poder de la Corte Constitucional para determinar la vía de reforma volvió a conveniencia más flexible el trámite de enmienda de la propia Constitución. La jurisprudencia constitucional emitida hasta el momento, por ejemplo, no había determinado con claridad el alcance de conceptos que limitan las disposiciones constitucionales susceptibles de enmienda constitucional según el artículo 441 de la Constitución, como la “estructura fundamental de la Constitución” o los “elementos constitutivos del Estado”. De hecho, en el propio dictamen No. 1-14-DRC-CC, que declaró la procedencia de modificar los límites a la reelección presidencial vía enmienda, la Corte sostuvo dos criterios distintos sobre qué entender por elementos constitutivos del Estado. Por una parte, la magistratura expresó que los elementos constitutivos del Estado se encuentran recogidos únicamente en los artículos 1 a 9 de la Constitución y, por otra, que existen elementos constitutivos que pueden ser deducidos mediante interpretaciones de otras disposiciones constitucionales, ajenas a los artículos citados. Con estas argumentaciones vacilantes, la Corte consideró que la eliminación de límites a la reelección no alteraba la estructura de la Constitución ni los elementos constitutivos del Estado.

Ello fue criticado por quienes sostenían que dicha interpretación modificaba la forma republicana del gobierno consagrada en el artículo 1 de la Constitución y anulaba el principio de alternancia democrática, según el cual las autoridades electas ejercen mandatos temporalmente acotados. Por ello, algunos expresaron que la introducción de la reelección indefinida podía realizarse mediante el procedimiento de reforma parcial (artículo 442 de la Constitución), mientras que otros estimaron que un cambio de tales magnitudes no solo que distorsionaba el sistema republicano, sino que potencialmente limitaba la democracia constitucional, restringía derechos constitucionales y, en consecuencia, requería de una asamblea constituyente. Estas interpretaciones eran políticamente inconvenientes para los intereses gubernamentales, en tanto requerían de un referéndum constitucional.

Ante la incertidumbre electoral, la crisis económica y el desgaste de su popularidad, Correa introdujo una disposición transitoria para aplicar la reelección indefinida de forma diferida por una sola vez. Esto significaba que Correa podía reelegirse sin limitaciones a partir de las elecciones generales de 2021.

En 2017, a punto de finalizar su gobierno luego de más de diez años, Correa apoyó la candidatura de su delfín, Lenín Moreno. Durante el primer año de gobierno, Moreno, convertido en el principal adversario político de Correa, convocó a una consulta popular para reformar la reelección indefinida y volver al esquema de la reelección inmediata. La propuesta fue aprobada en las urnas en febrero de 2018, desechando la reelección indefinida y retornando al esquema de reelección consecutiva.

En 2019, la nueva conformación de la Corte Constitucional revirtió la interpretación en torno a la reelección indefinida, indicó que no existe un derecho a la reelección, que la eliminación de los límites a la misma no amplía derechos de participación y que más bien estas limitaciones son regulaciones legítimas que coadyuvan a la alternancia democrática de las autoridades electas en sus cargos. La Corte además resaltó que la reelección indefinida podría distorsionar el sistema democrático, volviéndolo incompatible con la democracia presidencial republicana.

6.1. Poderes constitucionales del presidente

Si se compara la Constituciones bolivianas de 1967 y de 2009, el desarrollo de las potestades legislativas y no legislativas del presidente es muy similar. En cuanto a las capacidades legislativas, los cambios más relevantes tienen que ver con la mayoría requerida para rechazar el veto -reducida por la Constitución de 2009 de dos tercios a mayoría absoluta de los miembros presentes en el legislativo- y la introducción de la facultad exclusiva del presidente para presentar proyectos de ley de urgencia económica que recibirán trato prioritario en el legislativo.

En lo referente a las capacidades no legislativas, la Constitución de 2009, a diferencia de su antecesora, no requiere del dictamen favorable de los ministros para la declaratoria de estados de excepción. Asimismo, la Constitución de 2009 le otorga al presidente la facultad de convocar a un referendo que dé paso a la reforma total de la constitución mediante una asamblea constituyente.

En materia de nombramiento y designación de funcionarios, tanto la Constitución de 1967 como la Constitución de 2009 facultan al presidente para designar, de una lista propuesta por el legislativo, al Contralor General del Estado, al Presidente del Banco Central, a la máxima autoridad del Órgano de Regulación de Bancos y Entidades Financieras y a los Presidentes de entidades de función económica y social en las cuales interviene el Estado.

Vale destacar que, conforme a la Constitución, el primer mandatario no tiene atribuciones de designación directa o mediante ternas de los jueces de las altas cortes, los cuales en Bolivia se designan mediante sufragio universal. Sin embargo, el sostenido predominio electoral del Presidente Morales y el apoyo de su bloque legislativo en la Asamblea, le ha permitido controlar tanto el proceso de precalificación de los candidatos a jueces, incluyendo los del Tribunal Constitucional, como incidir significativamente sobre la elección misma. La mayoría legislativa también fue clave para la designación de seis de los jueces del Tribunal Supremo Electoral, para cuya designación se requieren dos tercios de los votos de los legisladores presentes. El presidente solo designa directamente a uno de los siete miembros del Tribunal.

Si bien la Constitución de 2009 expandió significativamente las facultades legislativas y no legislativas del presidente, la nueva Carta Magna sí extendió de manera importante los periodos de mandato de cuatro años, sin posibilidad de reelección inmediata, a cinco años con la posibilidad de reelección consecutiva. Formalmente, este cambio significa que el presidente puede permanecer en el cargo por un lapso de diez años, en caso de lograr la reelección. Ya en la realidad, Morales logró permanecer en la presidencia desde 2005 hasta la actualidad, a través de interpretaciones legislativas validadas por los magistrados constitucionales.

En síntesis, las atribuciones legislativas y no legislativas del presidente pueden ser algo más limitadas en comparación a Ecuador, Venezuela o Nicaragua. Sin embargo, la ampliación del mandato con posibilidad de reelección, sumada a la mayoría legislativa ha permitido al mandatario impulsar reformas constitucionales, así como incidir en las candidaturas e incluso elección de los jueces de las altas cortes. Estos organismos, como analizaremos, han sido claves en la introducción de la reelección indefinida en Bolivia.

6.2. Independencia judicial y flexibilidad constitucional

Conceptualmente, la Constitución boliviana podría considerarse como rígida debido a la exigencia del articulo 411 párrafo 2 de que “cualquier reforma parcial necesitará referendo constitucional aprobatorio”. En esa misma línea según el párrafo 1 del mismo artículo, toda reforma total o que afecte a las bases fundamentales de la Constitución, a los derechos, deberes y garantías o a la primacía y reforma de la Constitución requerirá Asamblea Constituyente activada mediante referendo.

En definitiva, toda reforma constitucional, parcial o total, requiere referendo. Sin embargo, el ejecutivo y el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) encontraron formas alternativas de reformar el número de reelecciones posibles, mediante una serie de interpretaciones. Según el artículo 168 de la Constitución, el Presidente de la República puede ser reelecto por una sola vez de forma continua. Esto es lo que sucedió en el caso de Evo Morales, quien fue electo por primera vez en el 2005, antes de expedirse la nueva Constitución, y reelecto en el 2009. En consecuencia, Morales no podía optar por un tercer período pues la Constitución en la disposición transitoria primera, inciso II, establecía expresamente: “los mandatos anteriores a la vigencia de esta Constitución serán tomados en cuenta a los efectos del cómputo de los nuevos períodos de funciones”.

A pesar de la claridad de la disposición constitucional, el TCP habilitó a Evo Morales para un tercer período en 2013. Para el efecto, la Asamblea Nacional emitió la Ley 082 el 22 de febrero de 2013, a través de la cual los períodos de mandato debían contarse desde el 2009, es decir, desde la promulgación de la nueva Constitución. Efectivamente, la Ley 082 contradecía lo establecido en la transitoria de la Constitución. Posteriormente, el 25 de abril de 2013 el TCP avaló dicha la Ley 082, mediante cuestionables argumentos de refundación del Estado, declarándola constitucional, y viabilizando así la candidatura de Evo Morales para el 2014. Materialmente, la decisión del Tribunal permitió postular a una segunda reelección en la que Morales obtuvo el 61 por ciento de los votos.

El TCP también fue clave para viabilizar el referendo convocado en 2015 que perseguía flexibilizar una vez más la reelección presidencial. Ello implicó que Evo Morales podría presentarse por una cuarta vez como candidato a una elección presidencial. Sin embargo, en este referéndum realizado en febrero de 2016, el gobierno de Morales sufrió una derrota electoral al perder por un margen de dos puntos porcentuales, lo que aparentemente significó el bloqueo de cualquier posibilidad de reelección para el mandatario.

En septiembre de 2017, un grupo de senadores y diputados del Movimiento al Socialismo (MAS), el partido de Morales, presentaron una acción de inconstitucionalidad abstracta ante el TCP pidiendo que se declararan inaplicables los artículos constitucionales que limitan la reelección a una sola vez, por contravenir el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Haciéndose eco de la argumentación de los accionantes, el TCP declaró la aplicación preferente de la Convención sobre las normas constitucionales, permitiendo así la reelección indefinida de Evo Morales en Bolivia.

Según la interpretación del TCP, el artículo 23 numeral 2 de la Convención Americana desarrolla una enumeración taxativa de las condiciones por las cuales puede limitarse el derecho a elegir y ser elegido. Entre estas condiciones no se incluye el hecho de haber ejercido anteriormente la misma función pública a la que alguien se postula. En consecuencia, el Tribunal señaló que la prohibición de reelección constituye una limitación de la Constitución al derecho a elegir y ser elegido contraria a la Convención Americana. De acuerdo con el artículo 256 de la Constitución boliviana, “los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiere adherido el Estado, que declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre ésta”. En esta línea, el Tribunal decidió la aplicación preferente de la Convención y la inaplicabilidad de las limitaciones constitucionales a la reelección.

Esta interpretación no solo tuvo como efecto la reelección de Morales, sino que paradójicamente también fue una de las causas de su caída. El afán reeleccionista de Evo y el MAS en un país tradicionalmente anti-reeleccionista, sumado a las maniobras para hacerse elegir, crearon el ambiente propicio para la ruptura democrática y marcaron el fin del régimen de Morales.