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Polis (Santiago)

versión On-line ISSN 0718-6568

Polis vol.11 no.32 Santiago ago. 2012

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-65682012000200008 

Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, Volumen 11, Nº 32, 2012, p. 119-140

LENTE DE APROXIMACIÓN

 

Think Tanks, saber experto y formación de agenda política en el Chile actual*

Think tanks, expert knowledge and political agenda setting in Chile today

Think tanks, conhecimento especializado e definição da agenda política no Chile hoje

 

Juan Pablo Pinilla

Universidad de Chile, Santiago, Chile. Email: jppinilla@ug.uchile.cl

 


Resumen: El artículo indaga en los canales de influencia de los centros deestudio privados o think tanks en el proceso de formación de agenda política enChile. Un esquema de clasificación para las organizaciones existentes en el país espropuesto, caracterizando los rasgos de centros académicos, centros de apoyo, centros partidarios y centros de gestión. Se busca describir el desenvolvimiento de lasdistintas organizaciones y determinar el rol de la gestión de saber experto en ladefinición de asuntos para la agenda política.

Palabras clave: Think Tanks; Políticas de la Experticia; Saber Experto; Agenda Política.


Abstract: The paper explores the channels of influence of think tanks inthe process of political agenda setting in Chile. A classification scheme fororganizations in the country is proposed, characterizing the features of academicthink tanks, advocacy think tanks, party think tanks and contract think tanks. Itseeks to describe the performance of different types of organizations, and determine the role of knowledge expert management in defining issues of the politicalagenda.

Key words: Think Tanks; Politics of Expertise; Expert Knowledge; Political Agenda.


Resumo: O artigo explora os canais de influência dos think tanks no processo de definição de agenda política no Chile. Um esquema de classificaçãopara as organizações no país é proposto, caracterizando as características de grupos de reflexão acadêmica, a defesa think tanks, grupos de reflexão e festa contratothink tanks. Pretende-se descrever o desempenho de diferentes tipos deorganizações, e determinar o papel de especialista em gestão do conhecimento nadefinição de temas da agenda política.

Palavras-chave: Think tanks; Política de especialização; conhecimentoperito; agenda política.


 

Introducción

En un mundo cada vez más interconectado, las políticas públicas,sean originadas en gobiernos, por influencia de grupos empresariales, entidades supranacionales, organizaciones no gubernamentales, actores privados o alguna combinación entre estos, representan un medio de intervención cada vez más relevante en la sociedad (Wedel et. al., 2005: 31). Actualmente la formulación de políticas congrega a una red heterogénea deactores más o menos dispersos, vinculados entre sí por relaciones de poder,recursos, ideologías e influencias interdependientes. Es en esta articulación donde el Estado ya no se relaciona a una esfera pública amorfa, sino,y cada vez con más frecuencia, con "actores corporativos que disponen desus propias bases de poder" (Willke, 2006: 185). Los distintos colectivosde la sociedad civil buscan hacerse partícipes del proceso político y jugarun rol importante –aunque a menudo difuso e indirecto– en la configuración de los asuntos públicos. En este marco han ganado visibilidad nuevosactores privados. Tales referentes tienden a circular por fuera de las instituciones académicas tradicionales, formando organizacionales de diverso giro,entre las que se hallan firmas consultoras, entidades internacionales, organizaciones no gubernamentales, y centros de estudio privados o think tanks.

Con un incremento sostenido durante las últimas cuatro décadas, los así denominados think tanks se encuentran hoy entre las más activas instituciones expertas con interés por la política pública; especialmente en países como Estados Unidos, Canadá y Gran Bretaña, donde representan agentes gravitantes del escenario político (Abelson, 2009; Rich, 2004; Abelson& Carberry, 1998). Abocados de manera general al ejercicio de asesoramiento e influencia, su presencia se ha multiplicado alcanzando unos seismil cuatrocientos centros repartidos por 120 países (McGann, 2011). Unade las razones que explican su protagonismo se asocia a la abundancia creciente de informaciones que deben procesar los tomadores de decisiones,frente a lo cual se vuelve imprescindible contar con referentes donde obtener consejos oportunos y análisis de controversias públicas (Limoges, 1993).Frente a esto, el recurso al saber experto se ha tornado recurrente en lasdistintas fases del proceso político en regímenes democráticos (Fisher, 2009).

En los intersticios del vínculo entre Estado, partidos políticos y sociedad civil, los think tanks se han destacado como detentadores de determinada expertise. Uno de los ámbitos en los cuales parecen desempeñarsecon relativo éxito dice relación con la tematización y visibilización de temas públicos. ¿Cómo los think tanks locales participan de la definición deagendas? ¿Es posible hallar particularidades en las intervenciones de lasdistintas organizaciones? ¿Qué lugar tiene la expertise gestionada en loscentros y cómo sus expertos logran obtener mejores oportunidades paracolocar temas en el debate político? Son algunas de las cuestiones que guíanel texto.

Para abordar estos problemas se introduce en primer lugar la nociónde "políticas de la experticia", con objeto de aludir a los nuevoscondicionamientos que modelan la formulación de políticas en la actualidad. Luego se hace referencia a los think tanks, en tanto organizacionesespecializadas en la gestión de conocimiento experto. Haciendo uso de unatipología que ordena los centros de estudio privados locales según sus orientaciones académicas (academic think tanks), de apoyo (advocacy thinktanks), de gestión (contract think tanks) y partidarias (party think tanks);se analiza el desenvolvimiento de los think tanks en la construcción de agenda política, identificando sus medios de intervención e influencia. Elartículo cierra con una reflexión sobre el proceder de los centros de estudioy la gestión de la experticia en el horizonte de la participación ciudadana yla calidad de la democracia en Chile.

Políticas de la experticia y think tanks

En la actualidad es posible constatar que la premisa "normativa"que guía la toma de decisiones democrática comparte espacio con premisasde tipo "cognitivas", sustentadas en la creencia de que las decisiones de losasuntos públicos pueden basarse en conocimientos y consideraciones de experticia (Willke, 2007: 35-6). Los recursos que ofrece la ciencia aplicadase incorporan la formulación de políticas, dando lugar a espacios para queuna experticia individual o colectiva tome parte en la deliberación de lapolítica pública.

La provisión de evidencia oportuna para la toma de decisiones adquiere entonces relevancia crítica (European Commission, 2008; UNESCO& ISSC, 2010; Duflo & Takavarasha, 2010). Las investigaciones técnicas,se asegura, brindan lineamientos que pueden llegar a permear y transformar los modos de pensar los temas de política, tanto a nivel de la opiniónpública como de las autoridades electas (Rich, 2004). Las "ideas" puedenincentivar la acción proveyendo "hojas de ruta" particulares en los dilemasde política; empujando a los encargados de la toma de decisiones a seguirdirecciones precisas y brindándoles buenas razones para adoptar determinados cursos de acción (Campbell, 1998). Para esto el recurso a la experticiaresulta fundamental, en la medida que permite dotar de credibilidad técnicaun saber que puede servir de base para la deliberación entre las autoridades.

En el marco de una gradual extensión de políticas basadas enexperticia, la "gestión de saber experto" sirve como vía de traducción entreevidencia científica y decisión política al momento de evaluar alternativas(Pinilla y Godoy, 2010). Bajo estas nociones, la idea de políticas basadasen experticia alude a un marco para la discusión de los asuntos públicoscaracterizado por (a) la aparición de organizaciones público-privadas coninterés por la definición de lo público; (b) la incorporación de un "actorexperto" al juego político; y (c) la emergencia de un medio simbólico denominado "experticia".

En el contexto latinoamericano el auge de las políticas de la experticiase ha manifestado en un creciente número de expertos, en general ligadosal área económica y financiera, que pasan a ocupar posiciones gravitantes en el sector público y privado, especialmente desde la década del sesentaen adelante (Centeno & Silva, 1998; Markoff & Montecinos, 1994; Centeno, 1993). Es así como se expande un nuevo recurso para otorgar validez yrazonabilidad técnica a la formulación de políticas. Cabe indicar, en estadirección, que la "experticia" no se funda en un conocimiento neutro entérminos normativos o valóricos: su vara de medición está lejos de losestándares de producción científica de la academia. Todavía más, cuandoun actor social o una organización ofrecen su experticia en una materiadeterminada, el valor de ésta no radica en atributos de verdad o falsedad. Como indican autores, "no se trata de un conocimiento teórico propio de la academia y delas universidades, sino de un tipo de subproducto experto dirigido aquienes toman decisiones y cuyo objetivo es su aplicabilidad en elterreno práctico" (Gárate, 2008: 68).

En efecto, existe cierto acuerdo en señalar que la experticia no funda su efectividad en la cualidad de verdad del saber (Fischer, 2009: 143),sino más bien en su aplicabilidad en servicio de ciertas decisiones o acciones (Limoges, 1993). La experticia puede comprenderse, en consecuencia,como una forma elaborada de la influencia social, que ha conseguido ciertaespecialización al apoyarse en un marco institucional y en organizacionesparticulares, una de las cuales son los think tanks.

Los think tanks han llegado a representar, en efecto, las organizaciones más numerosas dedicadas a la investigación y asesoría en políticas(Abelson, 2009; Rich, 2004). A menudo se los ha considerados como centros de pensamiento cuyo fuerte reside en la especialización temática y laexpertise que desarrollan en ámbitos de política particulares (McGann,2008). Se caracterizan por ofrecer orientaciones y consejos técnicos a partidos políticos y gobiernos de turno, así como por establecer vínculos convariados actores, entre ellos universidades, grupos de interés, fundaciones,organizaciones no gubernamentales, sindicatos, y gremios empresariales.

Con independencia de los éntasis puestos por los autores (Cf. Rich,2004: 11; Bellettini, 2007: 113; Uña, 2007: 180), los think tanks puedendefinirse como organizaciones privadas –centros, institutos, fundaciones–,que, manteniendo cierta autonomía, aspiran a la intervención en políticaspúblicas y la influencia en la toma de decisiones por medio de la producción de ideas y la gestión de experticias (Pinilla y Godoy, 2010). En América Latina organizaciones de estas características no aparecen sino hastainicios de los años sesenta. Pero es durante los procesos de transición democrática cuando los think tanks y centros de estudios comienzan a tenerprotagonismo en la región (Brunner, 1985; Puryear, 1994; Gárate, 2008).Durante la década de 1990 se asiste a lo que podemos denominar una tercera generación de centros. El retorno a la democracia permite la difusión deactores privados, entre ellos think tanks y expertos vinculados a las reformas económicas y al diseño de un nuevo marco institucional (Belletini,2007: 114). Las investigaciones sobre la experiencia chilena han puesto especial atención en los casos de la política económica, subrayando la presencia de los denominados Chicago Boys, los Monjes del CIEPLAN y otrosexpertos que participaron en instituciones privadas y luego se desempeñaron activamente durante los Gobierno de la Concertación (Gárate, 2010;Silva, 2006, 1991).

Valiéndonos de un criterio de operacional, se ha aplicado una clasificación que permite visualizar las diferencias entre los think tanks chilenos; considerando que estas organizaciones han debido adaptar sus mediosy canales de influencia a distintos ámbitos, especializando funciones y definiendo prioridades. El esquema busca identificar funciones prioritarias,sacando a la luz los rasgos más distintivos de cada organización.1

 

Figura 1. Esquema de clasificación de think tanks en Chile
Fuente: Pinilla y Godoy (2010). Datos en sitios web y entrevistas de los autores.

 

El grueso de organizaciones registradas asume la forma de "centrosde apoyo" o advocacy think tanks; esto es, instituciones que otorgan unrespaldo experto a la promoción de ideas y valores de los distintos actoresinvolucrados en la definición de los asuntos públicos. Los "centros partidarios" o party think tanks pueden considerarse una variación de los anteriores, sólo que aquí el vínculo con un partido político específico es directo ygeneralmente explícito. En centros de gestión o contract think tanks sólo califica una organización, en parte por sus similitudes con oficinas deconsultoría y de asesorías, que carecen de pretensiones de incidencia sobrela esfera pública y poseen más bien fines de lucro. Finalmente, los academic think tanks o también llamados "universidades sin estudiantes" están marcados por un desarrollo en el área de investigación y publicación (propias ode terceros). Se caracterizan por una fuerte confianza en académicos e investigadores, financiados principalmente por el sector privado, y estudiosen detalle como principal producto.

Los distintos centros han colaborado a la formación de un diálogopolítico, generando alternativas y opciones para los tomadores de decisiones. Sin embargo, las intervenciones se realizan de diferentes maneras y endistintas etapas del ciclo de políticas. A continuación se expondrán losmedios de influencia característicos de las distintas organizaciones, poniendoel foco en el proceso de formación de agenda y priorización de asuntospara la política.

Think tanks y formación de agenda política Think tanks y gestión de la experticia

¿A qué se debe que algunos asuntos lleguen a formar parte de lasprioridades de los gobiernos, mientras que otros quedan olvidados o sonpasados por alto? Esta tal vez sea una de las principales interrogantes delestudio del ciclo de políticas públicas, y uno de los aspectos que cualquieranalista debe tener en consideración hoy (Howlett & Ramesh, 2003). Elcómo emergen y llegan a definirse los asuntos públicos tiene consecuencias a la hora de proponer alternativas y formular políticas. Como han destacado los investigadores, la temprana definición de los temas, suvisibilización y problematización, dice mucho respecto a los modos de resolución pertinentes (Kingdon, 1995; Rich, 2004).

El concepto de "agenda" puede ser comprendido como el listado detemas y problemas a los cuales oficiales de gobierno, y agentesextragubernamentales fuertemente vinculados a ellos, se encuentran prestando atención en un momento dado (Kingdon, 1995: 3). De este modo, laformación de agendas propone llamar la atención sobre el proceso dinámico de visibilización y reconocimiento de temas para la política (Howlett &Ramesh, 2003: 120ss). El interés estriba entonces en especificar el rol delos think tanks locales en el establecimiento de la agenda política, comparando el desempeño y particularidades de cada tipo de organización.

Debe considerarse que los centros tienen un interés creado en dar laimpresión de que ejercen una influencia importante, por lo que es fácilsobreestimar el éxito de sus ofertas de experticia (Abelson, 2007). Anteesto, resulta razonable partir del supuesto que los think tanks poseen diferentes grados de influencia, y que utilizan canales específicos para hacervaler sus intereses y "fijar la agenda" (Braun et. al., 2007).

En el caso de los centros de apoyo, sus actividades se encuentranestrechamente ligadas a la prestación de experticia a programas políticos amplios. El vínculo ideológico que sostienen con grupos de interés, sumado a su dependencia de fuentes de financiamiento, hace que uno de losdesafíos de los centros sea garantizar una autonomía suficiente, de modotal que su imagen pública no se vea afectada de manera permanente. Enefecto, muchas de estas organizaciones reciben recursos de entidades internacionales como la Fundación Hanns Seidel, de orientación socialcristiana conservadora; la Fundación Friedrich Ebert, de cariz socialdemócrata yligada al Partido Socialista; la Fundación Konrad-Adenauer, de cortesocialcristiano vinculado a la Democracia Cristiana; o la Fundación Rosa Luxemburgo, ligada al Partido Comunista.

En el país estos centros tradicionalmente se alinean a conglomerados políticos. Libertad y Desarrollo ha sido, por ejemplo, el principal referente en la prestación de experticia técnica y suministro de ideas a la Alianza por Chile y la Coalición por el Cambio. Uno de sus fundadores, CristiánLarroulet, pasó a formar parte del Gobierno de Sebastián Piñera en calidadde Ministro Secretario General de la Presidencia. Representando uno delos think tanks más importantes de Chile y América Latina, hoy forma parte, junto con el Instituto Democracia y Mercado, de la Red Liberal de América Latina (RELIAL), una plataforma para fortalecer la cooperación y colaboración de instituciones de la región de corte liberal.

Otra organización importante corresponde a la CorporaciónExpansiva, organización fundada por el ex Ministro de Hacienda AndrésVelasco. En el centro confluyeron sectores socialdemócratas y liberales, yse caracterizó por tener una importante injerencia en el Gobierno de MichelleBachelet (Silva, 2007). Luego, bajo el Directorio de Jorge Marshall, laorganización se vinculó al Instituto de Políticas Públicas de la Universidad Diego Portales, refundando Expansiva-UDP. Esta configuración,única en el país, hizo de Expansiva un centro con carácter de difusiónacadémica hasta mediados de 2010, cuando la alianza se rompió debidoal interés de la universidad por acentuar el carácter académico de sus programas.

CIEPLAN representa uno de los centros de apoyo de mayor gravitación en la historia del Chile actual. Fundada por figuras de la política nacional tales como Alejandro Foxley, José Pablo Arellano y René Cortázar,fue históricamente asociado a la gestión tecnócrata de la experticia sobrepolíticas económicas durante la transición democrática (Gárate, 2010; Silva, 1991). Hoy en día abocado a instalar y difundir una agenda de crecimiento y equidad para Latinoamérica, CIEPLAN sigue concertando a importantes asesores y expertos del espectro político, entre ellos EugenioTironi, Patricio Meller y Francisco Javier Díaz.

Un aspecto clave en la gestión de experticia de estas organizacionesdice relación con el manejo mediático y la construcción de una imagenpública. Con este propósito, los centros se han especializado tanto en ladifusión de sus productos como en la intervención en medios de comunicación. Dentro de lo primero, se pone énfasis en la simplificación del conocimiento experto y su difusión a través de diversas series de publicaciones.Como indicó uno de los consultados, "el trabajo científico o académico también debe tener una dimensión de vulgarización, en circunstancias en que hay que sabermasificar un conocimiento complejo" (Alfredo Joignant, Corporación Expansiva).

De este modo, publicaciones como Estudios y Propuestas de CIEPLAN, Serie en Foco de Expansiva, Temas Públicos de Libertad yDesarrollo, Colección Ideas de Chile 21, han logrado llegar a una audiencia heterogénea, formada por asesores, decisores políticos, parlamentarios,investigadores y expertos de entidades internacionales.

En lo relativo a la exposición mediática, los centros de apoyo handesplegado esfuerzos para que sus académicos aparezcan con frecuenciaen periódicos y portales Web. Los expertos expresan opinionesinstitucionales e individuales sobre un amplio espectro de temas de políticacoyuntural y de mediano plazo. Ejemplo de ello es la sección de columnasde opinión que La Segunda ha dedicado a expositores de think tanks nacionales, así como columnistas estables en medios como El Mercurio, La Tercera y El Mostrador.

La aproximación a los temas de agenda en tales centros emana desde preceptos normativos generales, como son los contenidos en las declaraciones de principios de las organizaciones. Comúnmente aluden a pautasvalóricas que decantan en lineamientos para inspirar la labor del think tank: gremialistas, social demócratas, libertarios, liberal cristianos, etc. En ciertos casos remiten a la figura de un actor político de renombre, y en otros agrupos de interés que apoyan el centro vía transferencia de recursos –bajola figura de donaciones corporativas o desde personas naturales–. La expresión de esta matriz ideológica permea las investigaciones, así como susintervenciones en la agenda.

Los centros suelen operar además como sedes de reunión entre figuras prominentes de la política local e internacional. Brindar esta plataformales otorga acceso a encargados de la toma de decisiones, permitiendo presentar sus ideas y garantizar una recepción positiva de las recomendaciones. El énfasis recae sobre los contenidos de la agenda gubernamental yparlamentaria, donde los asuntos reciben un tratamiento técnico por partede los think tanks, bajo la forma de análisis de coyuntura política, comentarios y propuestas específicas.

Los centros partidarios, por su parte, representan una especialización de las formas organizacionales anteriores. Su aparición se vincula arequerimientos de gestión de saber experto para apoyar a los representantes de partidos políticos, y a la profesionalización del ejercicio de la política en general (Silva, 2006; Joignant, 2004). En efecto, los party think tanksse configuran cubriendo el espectro ideológico y partidario del país. Sus esfuerzos se canalizan en la síntesis y reelaboración de asuntos de política,más que llevar a cabo investigaciones originales. Dado que existe la ideade un proyecto político compartido, los think tanks deben poder generaruna identidad propia, conservando su autonomía y carácter pese a la relación que mantienen con un partido político en concreto. Con este fin se hanadoptado estrategias para generar una imagen pública propia, así como esfuerzos para la consecución de financiamiento y un patrimonio independiente.

El partido provee a los think tanks de acceso a parlamentarios ymiembros de Gobierno a nivel central y local. En este sentido, la gestión desu experticia recorre redes que tienen menos relación con la opinión pública y una mayor concentración en autoridades políticas. Especialmente relevante es llegar a los formuladores de política, a los cuales el centro ofreceuna asesoría confiable y puntual sobre asuntos de la coyuntura. En conjunto con los centros de apoyo, los think tanks partidarios han trabajado decerca en la agenda parlamentaria. Con este objeto organizaciones como elInstituto Liberad, la Fundación Jaime Guzmán y Libertad y Desarrollo participan en la asesoría a parlamentarios de coaliciones políticas afines.

Ahora bien, el rasgo distintivo de los centros partidarios se juega enuna prestación proactiva, asociada a intervenciones y trabajo de formacióncon jóvenes. Como sostiene un informante, "nosotros, a diferencia de otros centros de estudio ‘puros’ por decirlo así, no somos un tradicional think tank, sino que somos un think ‘and do’ tank. Somos un think tank que tiene esta otra pata en el do, algo ‘ejecutivo’ por llamarlo así" (Jaime Bellolio, Fundación JaimeGuzmán).

Los medios para influir en la agenda política no se limitan entoncesa la provisión de ideas y recomendaciones, sino que además existe unacolaboración práctica en candidaturas, campañas electorales, enrolamientode personas para cargos en el Gobierno, entre otras actividades. Puede sostenerse, en este sentido, que los think tanks partidarios gozan de capacidades instaladas para la generación y renovación de capital político. Centrosde distinto color organizan periódicamente talleres, cursos de verano, seminarios y actividades de extensión para difundir concepciones políticas.Ejemplo de ello es Jóvenes al Servicio de Chile, un programa de la Fundación Jaime Guzmán destinado a jóvenes que deseen trabajar voluntariamente en municipalidades e instituciones públicas, y el Bachillerato en Servicio Público, curso complementario a la formación universitaria basadoen los ideales de la fundación.

En síntesis, la labor de estos think tanks se ha especializado en elestablecimiento de vínculos de co-dependencia con partidos políticos(Baier & Bakvis, 2007). La gestión de la experticia se halla aquí ligadaa la formación de capital político y a acciones que vinculan líderes universitarios, dirigentes sociales y sindicales. En esta tarea, ICAL, Instituto Libertad, Avance y Fundación Jaime Guzmán han logrado una importante experiencia.

Los centros de gestión guardan fuertes similitudes con organizaciones que, bajo la oferta de saber técnico, trabajan en asesorías de imagen,comunicación y consultoría a organismos públicos y privados. Tal es elcaso de firmas como Imaginaccion Consultores y Asesorías para el Desarrollo. Sin embargo, en el caso de los contract think tanks existen dos rasgos que permiten su discriminación: el interés por los asuntos públicos másallá de lo que la contraparte pueda solicitar, y su carácter no orientado allucro. Son estas dos características las que hacen de Fundación Paz Ciudadana un centro de gestión.

Si bien la organización surge en un comienzo como un centro deapoyo, con un fuerte sesgo ideológico imprimido por la elite empresarial –principalmente por su presidente y fundador, Agustín Edwards Eastman–, amediados de los noventa comienza a adquirir mayor interés por la políticapública desde un punto de vista técnico. Su labor recae hoy sobre la investigación, evaluación y asesoría en materia de políticas de prevención deldelito y la criminalidad. Como declara un informante: "el lugar que ocupa la fundación es el de un ente de una trayectoriatal que apunta a contribuir, independientemente del color político de laautoridad en el Gobierno, técnicamente con conocimiento e información. Y estoy usando dos palabras que no son azarosas para nosotros: conocimiento e información. Información: encuestas, datos. Pero también conocimiento, que tiene que ver con aquello que se ha aprendido y que contribuye ahacer mejor las cosas" (Patricio Tudela, Fundación Paz Ciudadana).

Los centros de gestión se caracterizan por respaldar su trabajo enestudios técnicos, muchos de ellos especializados, con lo cual evalúan intervenciones gubernamentales y realizan sugerencias de diseño a un nivelde especificidad que otros centros difícilmente pueden alcanzar. Las actividades de las organizaciones por lo general se coordinan con agencias degobierno especializadas en ciertas áreas de política. En el caso citado, através de colaboraciones con el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y el SENAME.

Los denominados centros académicos, por último, se distinguen porun desenvolvimiento público fuerte, que conjuga preceptos ideológicosdébiles con elementos de producción e investigación similares al trabajo decentros de estudio universitarios. No obstante, a diferencia de estos últimos, los think tanks no poseen restricciones disciplinarias ni de acceso aactores políticos. Por otro lado, si bien manifiestan lineamientos ideológicos, las normas profesionales que rigen la gestión de su experticia suelenser mayores en relación a los centros de apoyo. Al igual que los centros degestión, los academic think tanks desarrollan cierta especialización temática. Tal es el caso, por ejemplo, del CEM y las investigaciones aplicadas engénero; el CENDA y los temas de coyuntura económica y laboral; y la CPU para el área de educación. No obstante, tanto la cobertura como las perspectivas para abordar sus campos de interés suelen ser más amplias y transversales que el filtro técnico de los centros anteriores.

Tal vez el rasgo que mejor representa a los centros académicos seasu capacidad para instalar agendas de trabajo propias, con extensiones demediano y largo plazo. Esto representa un logro importante, si se consideraque los tiempos de la política pública y el debate político suelen fundarseen sucesivas coyunturas. La extensión temporal de la labor de los centrosacadémicos les ha dotado de continuidad en sus propuestas, además deinvestigadores con dedicación completa y gran experiencia en los temas desu experticia. Como afirma una voz experta, "si tú revisas nuestras revistas y nuestras publicaciones en generalno son tan coyunturales. El mayor evento coyuntural es la encuestaCEP. Pero desde el punto de vista de nuestra investigación, salvoexcepciones, cuando un investigador tiene ventajas comparativasen un área específica, esta es pensada en el mediano y largo plazo"(Harald Beyer, Centro de Estudios Públicos).

Con independencia de los énfasis de cada organización, los centrosacadémicos invierten ingentes recursos en la realización de las actividadesde extensión y difusión. Suelen ser anfitriones recurrentes de foros, debatesy seminarios, especialmente para audiencias académicas, investigadores enformación y estudiantes universitarios.

En Chile, los centros académicos han encontrado nuevas oportunidades para influir en los temas de la agenda política desde la apertura decomisiones tanto a nivel presidencial como ministerial. En efecto, estasinstancias han dado espacio a la inclusión de expertos de diverso signo enla discusión de problemas públicos (Aguilera, 2009, 2007), entre ellos amiembros de equipos directivos e investigadores asociados a los think tanks locales. Uno de los casos mejor estudiados corresponde a los ConsejosAsesores Presidenciales, convocados durante la presidencia de M. Bacheletpara el estudio y construcción de propuestas de política en ámbitos clavede la agenda país. Su composición cuenta con la presencia de figuras derenombre de los principales centros académicos y de apoyo; donde los think tanks intervienen incorporando a sus expertos, aportando con informes yartículos de los puntos en debate, delineando propuestas y participando enlas audiencias.

Think tanks, sus vías de influencia y principales productos

Un ambiente altamente competitivo, demandas de experticia y provisión de recursos, incentiva a los think tanks locales a desarrollar estrategias para hacer valer sus intereses en las distintas instancias del proceso depolíticas, garantizando la gestión exitosa de su experticia. Cabe constatarque existen particularidades en los medios de intervención utilizados porlos distintos tipos de centros. Variaciones que, desde luego, van asociadas al tamaño y disponibilidad de recursos financieros y humanos; aunque desde un punto de vista operativo, el esquema de clasificación propuesto proporciona una panorama de sus vías de influencia y productos.

Los think tanks pueden mejorar sus oportunidades de influencia enla medida que los productos de su experticia sean utilizados de maneradirectamente relevante a los propósitos para los cuáles han sido diseñados(Campbell, 1998: 154). De este modo, los centros poseen variaciones nosólo a nivel de sus orientaciones políticas e ideológicas, sino además respecto a la función preponderante que desempeñan. Ejemplo de ello son susprácticas a nivel de la comunicación y difusión de las ideas. Un buen manejo de las estrategias comunicacionales puede ayudar a acortar las brechasentre la investigación desarrollada en los centros y la toma de decisiones enpolíticas (Bellettini, 2007). En efecto, el desarrollo de capacidadescomunicativas y el mantenimiento de equipos periodísticos constituyenuna de las innovaciones de los think tanks. Esto les ha permitido laexposición actualizada de sus actividades en la Web, su coordinacióncon medios de prensa, la publicitación de sus propuestas y lavisibilización de sus expertos.

Mantener una imagen tal vez sea el principal valor comunicativo ala hora de presentar ideas en el debate público. Para ello se vuelve fundamental que los centros ideológicos logren guardar cierta autonomía de losgrupos que los sostienen; de manera tal que su experticia sea evaluada ensus propios términos. Asimismo, los centros de cariz académico intentancultivar una noción de imparcialidad frente a los asuntos que les competen.Para ello echan mano a una serie de recursos, ligados a una presentaciónrigurosa de los temas y a la apertura hacia diversas perspectivas. Las organizaciones partidarias, en cambio, por estar vinculadas a partidos políticos,tienen asegurado un mayor acceso a actores con poder de veto. El manejode imagen pasa aquí menos por una noción de neutralidad que por la confianza que puedan brindar a los actores que apoyan. Un ejemplo de estoradica en la calidad y puntualidad de las asesorías ofrecidas a los parlamentarios de bancadas afines. Situación distinta a la que experimentan, porejemplo, los centros de gestión, que deben mantener una imagen que muestre equilibrio entre la calidad de sus estudios, el respaldo en certificacionesy un perfil técnico.

Otro rasgo a destacar corresponde a la capacidad del centro paraestablecer una agenda de trabajo propia. Ya se ha mencionado que la planificación estratégica es transversal a estas organizaciones. Sin embargo, losthink tanks se hallan sujetos a limitaciones de distinta índole. Los centrosde gestión por lo general poseen una agenda fuertemente vinculada a losprogramas de las agencias ministeriales e instituciones encargadas de áreasde política. Los think tanks partidarios, por su parte, ven comprometida suagenda a las líneas programáticas de partidos y a actividades de formaciónde capital político. Los centros de apoyo y académicos en general logranconstruir agendas de trabajo de mediano plazo, aunque ciertamente condicionadas por la coyuntura.

Ahora bien, no cualquier producto es óptimo para toda ocasión. Laexperticia como medio simbólico no posee un valor intrínseco, sino que esactualizado según su eficacia. Los productos ofrecidos deben poder hacersentido entre los participantes de una controversia, y por lo tanto se someten a escrutinio en cada ocasión (Limoges, 1993). Por este motivo, los think tanks se han abocado a la elaboración de determinado tipo de recursossegún sus propósitos y capacidades. Lo que se denomina gestión de la investigación pasa a jugar un rol fundamental (Braun et. al., 2007).

Los criterios de selección temática, procedimientos investigativos ycaracterísticas de los productos guardan diferencias entre los centros. Algunas de las publicaciones más populares de los think tanks pueden asociarse a las categorías que Rich (2004) ha utilizado en su análisis del ámbito norteamericano. Así, se observa un grueso de productos elaborados confines preventivos o de interés cognitivo frente a temas, y otros que contienen connotaciones mayormente normativas sobre políticas específicas. Cadauno de ellos aporta información relevante respecto a la cualidad de laexperticia gestionada en las organizaciones (Fig. 2).

 

Figura 2. Esquema productos en think tanks
Fuente: Elaboración propia

 

En las líneas de productos que exhiben los centros académicospuede observarse la edición de revistas periódicas y libros con estudiosdetallados de determinadas áreas de política. Las investigaciones preventivas (priming research) gozan de cierta popularidad al proveer percepciones generales de cómo problemáticas sociales, políticas o económicas pueden ser conducidas por los formuladores de políticas. De estemodo, su experticia constituye una fuente de ideas para el debate, popularizando tópicos que en el corto plazo no siempre son factibles de resolución desde el punto de vista técnico y político. A través de la visualización de problemas los documentos buscan concitar la atención deautoridades; de modo que sus esfuerzos incluso preceden la incorporación de asuntos a la agenda. Los think tanks se valen así de símbolos de autonomía y neutralidad, y sobresalen de otras organizaciones partidistas.

En esta línea de trabajos se identifican productos de centros académicos y de apoyo, entre los que destacan Estudios Públicos del CEP,Colección de Libros de CIEPLAN, Revista Proposiciones de SUR, yEstudios Sociales de CPU. Las colecciones son utilizadas para catapultarasuntos a la opinión pública y llamar la atención de las autoridades responsables.

Otra vertiente de productos se vincula mayormente a centros deapoyo. Está representada por lo que se denomina investigaciones sobreasuntos y opciones (issues and options research), y se definen por operar sintetizando dimensiones de problemas, para lo cual identifican rangos de alternativas plausibles. Ofrecen un mayor contenido normativo,en la medida que sus propuestas específicas suelen plantear justificaciones sobre opciones políticas preexistentes. Caracterizados por unamenor extensión que los anteriores y por poseer un lenguaje simplificado, destacan aquí documentos como Serie en Foco de Expansiva, Temas Públicos del CEP, Revistas de la Fundación Paz Ciudadana, Asuntos Públicos del CED, Estudios y Propuestas de CIEPLAN, y Propuestas Públicas de Chile 21.

Think tanks partidarios y centros de apoyo elaboran además investigaciones de empuje (prodding research), que son aprovechadas paraalentar a los formuladores de política en ciertas direcciones. Bajo laforma de columnas de opinión, reportes breves, apuntes y minutas, ofrecen recursos para respaldar u oponerse a determinados temas de la coyuntura, especialmente relativos a reformas a la legislación. Estudioscon estas connotaciones, son Ideas y Propuestas de la Fundación JaimeGuzmán, Temas Públicos de Libertad y Desarrollo, Ensayos y Comentarios de CIEPLAN y la Colección Ideas de Chile 21.

Los centros de gestión, por su parte, han implementado criteriosde especialización temática en sus productos. Estos a menudo fungencomo evaluaciones a propuestas y programas de gobierno, aportandotanto en el monitoreo de las tareas como en el diseño de alternativas. Documentos como Conceptos de Fundación Paz Ciudadana, InformeTécnico Urbano de Fundación Jaime Guzmán y Serie Estudios de Libertar y Desarrollo, poseen estos atributos.

 

Figura 3. Principales productos de think tanks en Chile
Fuente: Elaboración propia

 

Como se observa, ciertos think tanks han logrado maximizar susoportunidades estableciendo líneas de trabajo con diferentes características y prioridades (Fig. 3). Esto sirve tanto para relativizar un esquema demasiado rígido de clasificación, como para enfatizar la idea de aperturacognitiva de estas instituciones; esto es, su capacidad de aprendizaje y sondeo del medio político en que actúan.

Conclusiones

La proliferación de centros de estudio privados o think tanks, y suasentamiento en cuanto actor con relativa participación en el proceso político, representa una tendencia consolidada en el país. Aunque lejos de lasituación anglosajona, la experiencia chilena parece confirmar la influencia estable que han alcanzado estas organizaciones durante las últimas tresdécadas. Esto se debe, entre otras causas, a la participación que tuvierondurante el proceso de transición democrática y su apoyo a la consolidacióninstitucional de gobiernos posteriores.

El artículo ha puesto en relieve la situación de lo que puede denominarse la tercera generación think tanks en el país; destacando cómo estasorganizaciones logran albergan actores heterogéneos desde el punto de vista ideológico y operativo. En efecto, los centros de estudio privados hanganado no sólo en diversidad ideológica sino también en la dimensión funcional: dando origen a think tanks con prioridades distintas, capaces dedesarrollar estrategias diferenciadas, además de canales y recursos especializados para codificar su experticia e incrementar sus oportunidades deinfluencia.

En breve, la investigación sugiere que la intervención de los think tanks en el proceso de política pública se explica en buena medida por lagestión de una determinada experticia, la que es cursada por vías y recursosparticulares según las características e intereses de las organizaciones. Parailustrar este mecanismo es revelador observar su participación en el establecimiento de agendas.

En centros de apoyo, los medios de influencia se hallan estrechamente asociados a una experticia que funge como dispositivo para la simplificación y orientación de la evidencia disponible, y su transmisión a audiencias amplias a través de medios de difusión –prensa escrita, radio,internet. Aquí, la exposición mediática, el prestigio institucional y la imagen del think tank poseen un valor crítico a la hora de legitimar ofertas deexperticia, dando así impresión de autonomía e independencia en sus labores. A esto se añade la capacidad de vínculo con expertos y actores políticos de cierto prestigio, como forma de conseguir acceso e influir sobre latoma de decisiones.

Como organizaciones derivadas de las anteriores, los centros partidarios han encontrado en el país instituciones y partidos políticos establesa los cuáles asesorar en materias de interés. La experticia desarrollada permite seleccionar y sintetizar materias complejas, reelaborando los asuntosde política con objeto de alimentar el debate interno de partidos, así comobrindar asesoría a representantes parlamentarios y de gobierno afines. Losthink tanks dotan a grupos políticos de la reflexividad requerida para elposicionamiento en controversias donde, la mayor parte de las veces, autoridades y actores tradicionales declaran ignorancia. A diferencia de los anteriores, sus prestaciones tienden a circular en redes menos publicitadas,facilitadas por el acceso a jugadores con poder de veto. No obstante, surasgo distintivo refiere a un uso eminentemente "interventor" de la experticia,escenificado en instancias diseñadas para la formación y capitalizaciónpolítica de sus audiencias.

Los centros de gestión, por su parte, generan una experticia centrada en la producción de informes técnicos y evaluaciones de intervencionesde política. Las características de esta labor impelen una especializacióntemática en áreas acotadas de la política pública, por lo que su impactotiende a limitarse a campos exclusivos. Como contraparte, el nivel de detalle de las sugerencias que prestan suele concitar una importante atención enla elaboración de alternativas para agendas sectoriales.

Centros académicos, finalmente, han destacado por desenvolverseen medios que convocan una cultura académica, ligada a la investigaciónaplicada en ciencias económicas y sociales, con directrices ideológicasdébiles o difusas. De este modo, su experticia se canaliza vía la instalaciónde agendas de trabajo propias, la formación de equipos de investigaciónestables y una legitimidad relativamente favorable a sus productos entre laopinión pública.

Como puede constatarse, existe una diferenciación a nivel de la gestión de experticia de los think tanks y los recursos que utilizan paraoperacionalizar sus pretensiones de influencia. Esto no debe tomarse, empero, como un esquema rígido de comportamiento. Si bien manifiestan prioridades, las organizaciones pueden manejar más de un único recurso paraalcanzar sus objetivos. Con esto, los think tanks cultivan capacidades paradesplegar su experticia en múltiples ámbitos del ciclo de políticas, obteniendo en sus intervenciones distintos grados de efectividad.

Finalmente, es necesario reflexionar sobre sesgos y definiciones queimprime el saber experto en la toma de decisiones sobre políticas, así comopor el impacto que tienen los think tanks en la vida democrática. En términos amplios, el debate se ha enfocado en cómo y en qué medida la gestiónde determinada experticia puede llegar a constituir un insumo valioso parala formación de políticas de calidad. En torno a este tema han surgido almenos dos problemas. El primero de ellos dice relación con las "premisasde participación" involucradas en la toma de decisiones. En efecto, los procesos deliberativos en una democracia suponen la apertura de ámbitosdecisionales a la ciudadanía, tanto de manera directa como a través de representantes electos. En la actualidad, la gestión de experticia por parte dethink tanks particulares puede afectar las premisas con las cuáles se discrimina la participación política, generando un sesgo en la diversidad de visiones que debiese estar plasmada en la definición de los asuntos públicos.En un nivel discursivo ello ha contribuido a generar una importante cargade valoración negativa sobre el saber experto, especialmente por parte demovimientos sociales y políticos que aspiran a ampliar los espacios de participación y deliberación.

El segundo foco problemático estriba en las "premisas de legitimidad". El cuestionamiento surge cuando se observa que el saber experto escolocado como un elemento para justificar técnicamente decisionesvinculantes de carácter eminentemente político. Es parte de la crítica queversa sobre los programas tecnocráticos, donde la contribución expertapropende a oscurecer y ocultar voluntades normativas e ideológicas. Paraesto el medio de la experticia ha parasitado los códigos del conocimientocientífico, presentándose a sí mismo en forma de argumentos verdaderos eindubitables. Las consecuencias de estos fenómenos relevan preguntas fundamentales sobre las normas y valores que orientan la definición de losasuntos públicos en democracia.

Notas

* El artículo fue presentado como ponencia en el 6º Congreso Chileno de Sociología y Encuentro PreAlAS Chile 2011. Sociología y Sociedad en Chile: Escenarios y Diálogos Contemporáneos, Universidad de Playa Ancha, Universidad de Valparaíso, Sociored Chile, Santiago, 13-15 de Abril de 2011. El autor agradece a los asistentes a la exposición, así como a Francisco Godoy y Marcelo Arnold Cathalifaud por sus inestimables observaciones durante el proceso de investigación.

1 Para una explicación metodológica del esquema, y la discusión entre "criterios ideológicos" y "criterios operativos" de clasificación, consultar Pinilla y Godoy (2010).

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Entrevistas

Alfredo Joignant, Corporación Expansiva. Harald Beyer, Centro de Estudios Públicos. Jaime Bellolio, Fundación Jaime Guzmán. Manuel Riesco, CENDA.

Patricio Tudela, Fundación Paz Ciudadana.Rafael Urriola, Fundación Chile 21.Tomás Flores, Libertad y Desarrollo.


Recibido: 26.08.2011 Aceptado: 25.07.2012

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