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Polis (Santiago)

versión On-line ISSN 0718-6568

Polis vol.12 no.35 Santiago ago. 2013

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-65682013000200006 

Polis, Revista Latinoamericana, Volumen 12, Nº 35, 2013, p. 119-142

LENTE DE APROXIMACIÓN

 

"Las migraciones son como el agua": Hacia la instauración de políticas de "control con rostro humano". La gobernabilidad migratoria en la Argentina1

Migration are like water": Towards establishing "control with a human face" policies. The governance of migration in Argentina

"A migração é como a água": Rumo a criação política "controle com uma face humana". A governança da migração na Argentina

 

 

Eduardo Domenech

Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, Argentina. Email: eduardo.domenech@gmail.com

 


Resumen: El artículo explora el proceso de transnacionalización de la política migratoria y la incidencia que ha tenido la emergente perspectiva de la gobernabilidad migratoria en el desarrollo de la "nueva política migratoria" en la Argentina. Se sostiene que su adopción en los organismos del Estado especializados en la migración ha sido decisiva para la configuración de ciertos cambios en los modos de pensar y actuar sobre la llamada "inmigración irregular". Se propone la noción de políticas de "control con rostro humano" para dilucidar nuevas formas de control de las migraciones y las fronteras internacionales. A través del análisis del concepto de migración ordenada, ingresada al ámbito de gobierno dela migración con la emergencia de un nuevo régimen global de control, se pretende contribuir a la comprensión del origen y fundamento de algunos desplazamientos en las formas de pensar y ejercer el control de las migraciones internacionales en la Argentina actual.

Palabras clave: migraciones, control, derechos humanos, política migratoria, Argentina.


Abstract: The article explores the process of transnationalization of migration policy and the impact that has had the emerging migration governance perspective in the development of the "new immigration policy" in Argentina. It isargued that its adoption by State agencies specializing in migration has been instrumental in the setting of certain changes in the ways of thinking and acting aboutthe "irregular immigration". The article proposes the notion of "control with a human face" policies in order to elucidate new forms of migration control and the international borders. Through the analysis of the concept of orderly migration, which entered the field of migration governance with the emergence of a new global regime of control, we intend to contribute to understanding the origin and foundation of some shifts in thinking and exercising international migration control in Argentina today.

Key words: migrations, control, human rights, migration policy, Argentina.


Resumo: Este artigo analisa o processo de transnacionalização da políticade migração e o impacto que teve a perspectiva emergente de governança damigração no desenvolvimento da "nova política de imigração" na Argentina. Argumenta-se que a sua adoção em órgãos estaduais especializadas em migração temsido fundamental para a definição de algumas mudanças nas formas de pensar eagir sobre a "imigração ilegal". A política propõe a noção de "controlo com umrosto humano" para elucidar novas formas de controle de migração e fronteirasinternacionais. Através da análise do conceito de migração ordenada, entrada nocampo da governança da migração com o surgimento de um novo regime global decontrole, busca-se contribuir para a compreensão da origem e fundação de algumasmudanças no pensar e exercer o controle da migração internacional na Argentinahoje.

Palavras-chave: migração, controle, direitos humanos, política deimigração, Argentina


 

Introducción

La atroz espectacularidad de las políticas de control desarrolladasen el marco de las migraciones mundiales de orientación Sur-Norte pareciera invisibilizar aquellas que se despliegan en contextos regionales demigración Sur-Sur donde se desenvuelven controles más sutiles y, quizáspor ello, menos perceptibles. El discurso político sobre las migracionesinternacionales ha comenzado a manifestar en distintos países sudamericanos algunas transformaciones significativas. Diversos Estados han impulsado o están impulsando una serie de reformas en materia de legislación ypolítica migratoria que han colocado a los derechos humanos de losmigrantes como uno de los principales fundamentos de los cambios iniciados o requeridos, otorgándole a la "ilegalidad" o "irregularidad" un lugardestacado en sus lineamientos de política. Una variedad importante de estas iniciativas encuentran su sustento ideológico en la perspectiva de lallamada gobernabilidad migratoria, adoptada y resignificada según lasparticularidades de cada contexto político nacional. En este sentido, la experiencia argentina, constituida en un caso paradigmático, no es posiblecomprenderla cabalmente sin considerar los efectos que ha tenido y tiene laregionalización de la política migratoria como parte de un proceso globalde transnacionalización de la política de migraciones internacionales, impulsado por agencias multilaterales como la Organización Internacional paralas Migraciones (OIM) y diversas instituciones de Naciones Unidas, cuyoresultado más notorio es la conformación de un régimen global de controlmigratorio.

El análisis, basado principalmente en una exhaustiva revisión dedocumentos oficiales (tanto internacionales como nacionales) e intervenciones públicas de funcionarios del gobierno argentino (en particular, de laDirección Nacional de Migraciones) entre los años 2000 y 2010, pretendemostrar que la perspectiva de la gobernabilidad migratoria constituye la visión de Estado2 que rige los lineamientos de la política migratoriainstaurada en la Argentina a partir de la aprobación de una nueva ley demigraciones en el año 2003. En este sentido, sugiero que su influencia hasido decisiva en la estructuración de ciertas ideas y prácticas estatales destinadas a regular la inmigración y, en particular, la llamada "inmigraciónirregular". Bajo la cobertura ideológica de esta nueva perspectiva técnico-política se desarrolla una política de control con rostro humano: amparado en el discurso de los derechos humanos para obtener la legitimidad necesaria para su instrumentación, el control sobre la inmigración irregulardesplaza (no elimina) formas restrictivas o coercitivas, pero no con el propósito de hacer efectivos los derechos humanos de los inmigrantes, sinopara obtener mayores resultados en la administración eficaz de los flujosmigratorios. Como sugiere Mezzadra en relación al régimen global de gestión de la migración, "el poder se está reconfigurando, en un contexto en elque la lógica de la soberanía se entrelaza con la lógica de la gobernabilidadneoliberal, con una gobernanza que se presenta como un sencillo procesode persuasión sin coerción, según patrones neutros de cálculo y gestión deriesgos" (Mezzadra, 2012:169).

Utilizo la noción de políticas de control con rostro humano parareferirme al universo de ideas y prácticas que, enmarcadas en el discursode los derechos humanos como fuente de legitimación, persiguen la mismafinalidad que las políticas más abiertamente restrictivas, prometiendo sermás eficaces en la consecución de su objetivo: controlar los flujosmigratorios internacionales. El pensamiento tecnocrático parece haber encontrado en el control con rostro humano la fórmula largamente buscadapara conciliar la lógica estatocéntrica de la soberanía nacional con el imperativo universalista abstracto de los derechos humanos. La figura del "control con rostro humano" podría ayudar a pensar y analizar las transformaciones actuales en materia de política de migraciones internacionales porfuera de la dicotomía derechos humanos versus seguridad. Una aproximación que relacione ambas categorías, junto con la noción de "desarrollo",permitiría comprender determinadas prácticas estatales y no estatales comonuevas formas de control de las migraciones y las fronteras internacionales, inscriptas en el nuevo régimen global de control de las migraciones –entendido por Düvell (2003) como "globalización del control migratorio"–que promueven actualmente organismos supranacionales como la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Esto llevaría también adescartar la idea de que se trata de experiencias nacionales aisladas o inéditas contrapuestas a las tendencias internacionales de fortalecimiento de los controles fronterizos.3 En este sentido, no suscribo la idea de que laperspectiva del migration management4 o gobernabilidad migratoria supone una vía alternativa a la securitización de la migración, sino que ambasactúan imbricada o complementariamente en el presente momento histórico del capitalismo global. Es decir, las políticas de control con rostro humano integrarían el actual régimen global de control de las migraciones, cuyo despliegue también supone formas de regulación restrictivas, coercitivas y punitivas. Por otro lado, en términos analíticos, buena parte de ladificultad para dilucidar críticamente la configuración de dicho régimen decontrol migratorio y su extensión en el mundo radica en que tanto entidadesnacionales como supranacionales que proclaman la importancia de la protección y defensa de los derechos de los migrantes justifican y validan almismo tiempo, por acción u omisión, las medidas selectivas de visado, losrechazos en frontera, el uso de la biometría en los controles de ingreso ypermanencia, los centros de internamiento de extranjeros y las deportaciones o expulsiones.

La migración ordenada como misión: hacia un régimen global de control de las migraciones internacionales

Surgida en los años setenta con los informes de la TrilateralCommission, difundida en los ochenta por el Banco Mundial y retomada enlos noventa por las Naciones Unidas a instancias del gobierno sueco, lanoción de gobernabilidad comenzó a aparecer en el terreno de las migraciones promovida, principalmente, por la OIM en un contexto de profundas transformaciones en el orden internacional y el ingreso de las migraciones internacionales entre los asuntos políticos de mayor relevancia mundial. También en esta década, la denominada "inmigración ilegal" se incorporó a la agenda de la Unión Europea, la OCDE, la OIM y muchas otrasagencias y se colocó a la cabeza de las preocupaciones de política internacional junto al comercio de armas, el tráfico de drogas y el crimen organizado, al mismo tiempo que el "combate a la inmigración ilegal" se extendióa otros terrenos de políticas como la ayuda al desarrollo, el comercio y lasrelaciones internacionales en general (Düvell, 2008). A unos años de celebrada la Conferencia de El Cairo, en 1999 tuvo lugar en Bangkok, Tailandia,un simposio internacional destinado a establecer acuerdos en materia de"migración irregular" (International Symposium on Migration "TowardsRegional Cooperation on Irregular/Undocumented Migration", 21-23 abril, 1999). El documento resultante de aquella reunión, la Declaración deBangkok sobre Migración Irregular, ya contenía muchas de las ideas queluego se encontrarán plasmadas en las recomendaciones y lineamientos depolítica que se propondrán en los distintos espacios multilaterales que tendrán lugar en la década siguiente. Allí se señalaba la necesidad de contemplar la migración y en particular la "migración irregular", considerando suscausas, manifestaciones y efectos, tanto positivos como negativos, en lospaíses de origen, tránsito y destino. Con ello se pretendía encaminar lasacciones a alcanzar los beneficios de la migración regular y reducir loscostos de la migración irregular. Identificados los puntos salientes, orientados por la noción de "manejo ordenado de la migración", se buscó ofrecerun conjunto de recomendaciones para "prevenir" y "combatir" la migración irregular y el tráfico de personas o, en otras palabras, "resolver elproblema de la migración ilegal y del tráfico de personas", especialmentemujeres y niños.

A principios de la primera década del siglo XXI, las migraciones, enparticular las "migraciones irregulares", ya habían alcanzado un lugar prominente en la agenda mundial. En pocos años las "migraciones irregulares", otrora llamadas "ilegales", se convirtieron en uno de los asuntos mundiales que mayor atención empezó a recibir, especialmente después de losacontecimientos del 11-S. En el año 2002, el secretario general de las Naciones Unidas, Kofi Annan, identificó la inmigración como un hecho deacción prioritaria a escala global (López Sala, 2005). Al año siguiente seformó la Comisión Global sobre Migraciones Internacionales (GCIM, porsus siglas en inglés), que tuvo entre sus principales preocupaciones las"migraciones irregulares". Luego, en el año 2004, la cuestión de la migración irregular irrumpía en el Parlamento Europeo. Allí, el secretario general de Naciones Unidas planteó la necesidad de desplegar acciones conjuntas para enfrentarla (López Sala, 2005). Calificó a la "inmigración irregular" como "un problema real" y señaló la necesidad de que los Estados seabocaran a detenerla. Concluida la tarea encomendada a la GCIM en el 2005, al año siguiente, se realizó un evento mundial, promovido por lasNaciones Unidas, destinado específicamente a tratar la temática de las migraciones: el Diálogo de Alto Nivel sobre Migración y Desarrollo. Pocotiempo después, el secretario general de las Naciones Unidas, en el actoinaugural de la XVI Cumbre Iberoamericana, al mismo tiempo que señalaba que la migración internacional era "uno de los problemas centrales deeste siglo", atribuyendo su escalada al proceso de globalización y las transformaciones en el ámbito del transporte y las comunicaciones, expresabaque la migración, mientras fuera adecuadamente administrada, podía y debía ser un factor positivo para el desarrollo de las sociedades de origen ydestino. Con la crisis financiera global desataca en el 2008, como indicaSanti (2011), el reclamo por un orden que propicie el control de los movimientos poblacionales se vio fortalecido.

A esta altura, la "migración irregular", junto al comercio de armas,el tráfico de drogas y el crimen organizado, ya estaba considerada entre las"nuevas amenazas mundiales". En los años previos a la crisis financieraglobal, los diagnósticos realizados por instituciones supranacionales, consultores internacionales y académicos asociados a reconocidos centros de investigación y think tanks (en muchos casos, actuando como voceros dediversas agencias globales) convinieron en que se trataba de un estado dedesgobernabilidad o crisis migratoria. En América Latina, estadesgobernabilidad migratoria (Mármora, 2002) se habría producido porlos cambios en los patrones migratorios internacionales durante la décadade los noventa y las dificultades de los Estados para darles respuesta, motivando distintas acciones bi y multilaterales a través de espacios de integración subregional y la formación de procesos consultivos especializados enla temática migratoria (Mármora, 2003). Entre los aspectos que compondrían esta crisis, Mármora apunta "el aumento de la irregularidad migratoria,el incremento de las situaciones de xenofobia y discriminación, el aumentodel negocio de las migraciones, la incongruencia entre políticas migratoriasy los espacios regionales de integración económica, los problemas de relaciones bilaterales entre países con flujos migratorios fronterizos, y la ruptura de la funcionalidad de las políticas migratorias en relación con losrequerimientos de mano de obra y de recambio poblacional" (Mármora,2004:3). En otra parte, ha señalado específicamente el "incremento demigrantes en situación irregular" y los "mecanismos de tráfico e introducción clandestina de personas asociados a este fenómeno" como ejemplosilustrativos de los "problemas de gobernabilidad existentes" (Mármora,2002:46). Descartada la posibilidad de utilizar medidas unilaterales, la superación de esta crisis requeriría de modalidades bi y multilaterales quepermitan alcanzar los acuerdos regionales necesarios en materia de políticas migratorias que favorezcan la gobernabilidad de los flujos migratoriosinternacionales. Actores institucionales como la OIM y la CEPAL, como sereconoce en los propios documentos de políticas de estos organismos, hancolaborado "estrechamente en la consolidación de estas iniciativas orientadas a la gobernabilidad de la migración internacional" en la región (MartínezPizarro, 2001:16).

Los llamados procesos consultivos regionales surgidos en los últimos años, como la Conferencia Sudamericana sobre Migraciones, cuyaSecretaría Técnica es ejercida por la OIM, y los foros especializados enmigraciones de los bloques regionales de integración económica como elMercosur y la CAN, tienen entre sus objetivos principales no sólo definiruna posición común en el tema migratorio frente a otros interlocutores nacionales o internacionales, sino también fijar lineamientos para la elaboración de políticas nacionales en materia de migraciones.5 En la constitución del nuevo régimen internacional para el movimiento ordenado de personas, como lo llama uno de sus ideólogos, Bimal Ghosh, los foros consultivos regionales contribuirían, según se establece en un informe reciente dela OIM, a) construyendo confianza entre los Estados e incrementando elentendimiento sobre los asuntos migratorios; b) derribando divisiones entre Estados y entre diferentes departamentos de gobierno en su interior,creando redes y facilitando la armonización de posiciones a través de lasregiones; y c) edificando capacidad y haciendo efectivos los cambios através de leyes, políticas o prácticas (Hansen, 2010).6 Estos espacios regionales son la cristalización de procesos y proyectos de más amplio alcance. Iniciados la mayoría de ellos hacia mediados de la década de los noventa, especialmente a partir de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo realizada en El Cairo en 1994 y su plan de acción, losprocesos consultivos regionales surgieron frente a la constatación de quelos Estados no pueden manejar la migración de manera unilateral (Hansen,2010).7 La interrelación entre estos procesos consultivos regionales especializados en migraciones y la aparición de los espacios intergubernamentales como la Iniciativa de Berna, la Comisión Global sobre MigracionesInternacionales y el Grupo Mundial sobre Migración (GMG, abreviado eninglés) a comienzos de la presente década, junto a otros espaciosmultilaterales de carácter intergubernamental más recientes como el ForoGlobal sobre Migración y Desarrollo (después que se recomendara su creación en el Diálogo de Alto Nivel sobre Migraciones convocado por Naciones Unidas un año antes), ha permitido avanzar en la construcción y consolidación de una serie de consensos acerca de los modos adecuados de administrar, gestionar o gobernar la migración a escala global, dando lugara un régimen global sobre las migraciones internacionales.

Una de las expresiones de este nuevo régimen internacional destinado a regular los flujos migratorios internacionales, como he señalado enanteriores ocasiones (Domenech 2007, 2008), ha sido la emergencia deuna agenda política global promovida y liderada por organismos internacionales ya consolidados en el orden mundial como la OIM y diversas agencias de Naciones Unidas, la cual sería producto del consenso obtenido entre actores del sistema internacional.8 Las instituciones que lideran estaemergente agenda global, las cuales forman parte de las estructurashegemónicas del sistema mundial (Guimarães, 2005), disponen de una producción y sistematización de conocimiento y experiencias mundiales y deuna extensa red de vínculos con organismos gubernamentales, think tanks, instituciones académicas y centros de investigación, organizaciones de lasociedad civil y del sector privado y medios de comunicación masivos,además de las organizaciones supraestatales regionales o internacionalesasociadas, que les permiten llevar adelante su proyecto político y les confieren al menos la base de su legitimación. 9 En este sentido, el régimenglobal de gestión de la migración, como indica Mezzadra, no refiere a un"gobierno político integrado", sino más bien a "la formación contradictoriay fragmentaria de un cuerpo de conocimientos dentro de comunidades políticas y epistémicas dispares" (Mezzadra, 2012:169).

Como muestran los catorce procesos consultivos regionales desarrollados a nivel mundial con el apoyo técnico-político de la OIM, no setrata necesariamente de una visión integral ni unívoca. Su desarrollo difieresegún los intereses de los actores políticos implicados y las especificidadesdel contexto sociohistórico. Tampoco se trata de lineamientos impuestosde manera unilateral por los organismos internacionales o adoptados mecánicamente por los Estados nacionales: aunque ciertas agencias internacionales ejercen una innegable influencia en la construcción de las agendaspolíticas nacionales, también es cierto que la agenda global se construye apartir de casos nacionales considerados "exitosos" que a la vez sirven paramostrar y recomendar a otros Estados las llamadas "buenas prácticas".10 Además, si bien las iniciativas y medidas estatales pueden responder a recomendaciones y exigencias de organismos internacionales (las cuales sontambién producto de compromisos estatales asumidos en acuerdos regionales y en reuniones mundiales11 ) y el rol de los Estados nacionales se havisto modificado en la arena política internacional, donde la disputa por laproducción de sentido, prácticas y políticas se ha complejizado, aquéllosmantienen su poder de decisión sobre los asuntos migratorios. Más aún, laconformación de este régimen global sobre las migraciones internacionalessupone la participación de los Estados nacionales como socios activos delos organismos internacionales que lo impulsan.

La misión institucional de la OIM con la cual se consagra al principio de que "una migración ordenada y en condiciones humanas beneficia alos migrantes y a la sociedad" ha pasado a formar parte de la visión que sostienen todos aquellos actores comprometidos con el "nuevo régimeninternacional para la migración ordenada de personas". Como ya he señalado en otros lugares (Domenech 2007, 2008), con la paulatina instauración de este régimen ha surgido una nueva manera de organizar, clasificar ycontrolar los movimientos internacionales de población. Desde esta perspectiva, basada en las nociones de equilibrio y eficacia y en una lógica decosto-beneficio –encarnada en la figura del balance contable12 aplicado ala inmigración (Sayad, 1998)– pragmática y utilitarista, que advierte laimposibilidad de controlar eficazmente a través de medidas de índole restrictiva a los flujos migratorios, especialmente aquellos de carácter irregular, los migrantes son clasificados sobre la base de una supuesta (in)utilidad,estableciendo una serie de ventajas o beneficios y desventajas o perjuicios (no sólo económicos) de la inmigración. Como lo destaca el conocidolema de la OIM, Managing Migration for the Benefit of All, desde esta perspectiva se propone que la migración, administrada adecuadamente, puedebeneficiar tanto a las sociedades de origen y destino como a los migrantes.

Asumiendo que la migración posee en sí misma o intrínsecamentepropiedades o consecuencias positivas o negativas, cuando no son más queun recurso de argumentación política, la legitimidad o ilegitimidad de lapresencia inmigrante queda sujeta y se termina dirimiendo entre los "beneficios" y los "costos" que la inmigración –siempre según la perspectiva eintereses del Estado nacional como representante de lo universal– traeríaaparejada. Así, la construcción de la figura social del inmigrante quedasignada por una visión dualista que lo concibe en términos negativos opositivos, ya sea atribuyéndole la responsabilidad de los problemas sociales o económicos del país, ya sea rescatando su contribución al crecimientoeconómico o su aporte al "enriquecimiento cultural". Pareciera que losinmigrantes sólo pueden ser aceptados cuando su presencia lo amerita: siempre y cuando constituyan una contribución, un aporte o una ventaja para lassociedades en las cuales decidieron desarrollar sus vidas. Esta visión promueve la idea de que la presencia es legítima en tanto sus efectos sean"positivos" o ilegítima en tanto sean "negativos" para las sociedades deinmigración o emigración. En otras palabras, la presencia del inmigrantesólo es considerada legítima mientras deje un "saldo positivo" para la sociedad receptora. Y para ello, la migración, como sostiene la nueva ortodoxia en la materia, debería ser "ordenada", es decir, libre (o liberada) demigraciones "ilegales" o "irregulares".

Desde la perspectiva de la gobernabilidad migratoria, los flujosmigratorios son clasificados en deseables e indeseables de acuerdo a su carácter ordenado/desordenado, voluntario/forzoso y reducido/masivo,desplazando –en tanto enfoque global– los criterios étnico-nacionales quehistóricamente han distinguido la aplicación de las políticas migratoriasselectivas y las definiciones tradicionales sobre el control migratorio. Deello se deriva un "excedente de movilidad" (Mezzadra, 2012) que, bajo laperspectiva de la gobernabilidad migratoria, es identificado como objetode control y vigilancia. Precisamente, al margen de las distintas apropiaciones que esta perspectiva pueda tener, uno de los aspectos centrales que hace a su propia definición es la noción de frontera que maneja. Andrijasevicy Walters (2010), en su análisis de la OIM y su involucramiento en lo quellaman el "gobierno internacional de las fronteras", sostienen que los límites políticos internacionales no son vistos como instrumentos geomilitaresque sirvan de contenedores de la población y el territorio, sino como mecanismos privilegiados que permitan regular, en un mundo aún segmentadojurídica y políticamente en espacios nacionales, el modo en que los procesos migratorios globales tengan lugar.

En las ediciones de la Conferencia Sudamericana sobre Migraciones (CSM), como señalan Ramírez Gallegos y Alfaro Aramayo (2010), lasnociones de gestión y gobernabilidad de las migraciones han cobrado talentidad que el foro ha llegado a ser definido como "una instancia regionalpara la concertación de estrategias regionales para la gobernabilidad de lasmigraciones internacionales" (V CSM, La Paz, 2004). También en las últimas reuniones los Estados acordaron la formación de una Red Sudamericana para la Gobernabilidad Migratoria (VIII CSM, Montevideo, 2008) y laaprobación del denominado Plan Sudamericano de Desarrollo Humano paralas Migraciones (X CSM, Cochabamba, 2010), que sería el resultado de"una etapa de consensos donde las acciones específicas promovidas por laConferencia se encuadran en un cuerpo de principios que los gobiernosasumen como su posición común de gobernabilidad migratoria" (PSDHM,2010). Esta nueva propuesta y el plan de acción adoptado (por mandato dela II Reunión de Presidentes de América del Sur) durante la tercera CSMrealizada en Quito en el año 2003 CSM, junto a sus posteriores revisiones,son una muestra concreta de la internalización de los criterios técnico-políticos que propone la perspectiva de la gobernabilidad migratoria. Comosugieren Andrijavisevic y Walters (2010), el plan de acción debe ser entendido como una técnica clave a través de la cual los gobiernos son construidos como agentes para reformar algunos ámbitos particulares de políticas,estableciendo una nueva relación entre los gobiernos, la comunidad internacional y el control de las fronteras estatales. Dos de los componentescentrales del plan de acción de la CSM, también implícitos en los principios, lineamientos estratégicos y acciones específicas del PSDHM, se relacionan con el "desarrollo de programas nacionales y binacionales de regularización migratoria" para las personas y familias migrantes y la "promoción de la integración e inserción de los migrantes" en los países de destino, cuyas metas y actividades apuntan a la implementación, con la participación de la OIM, de "un programa técnico para la identificación ycuantificación de migrantes irregulares en los países con mayor inmigración" y de "acuerdos recíprocos entre gobiernos" para la aplicación de procesos de regularización migratoria, acompañados con acciones que permitan producir "nuevos criterios" relativos a su diseño y puesta en práctica ydifundir iniciativas gubernamentales que resalten "los beneficios que implica mantener una condición migratoria regular". Como veremos más adelante, ambos componentes estructuran las argumentaciones y prácticas desarrolladas en el marco de la "nueva política migratoria" en la Argentina,especialmente con la implementación del programa de regularizaciónmigratoria conocido como "Patria Grande".

Por otra parte, el concepto de migración ordenada como componente constitutivo de la perspectiva de la gobernabilidad migratoria atraviesa desde sus inicios el proceso consultivo regional sudamericano. Desde la primera edición en adelante, los Estados han señalado la conveniencia de promover "una migración ordenada y planificada como solución a lamigración irregular y la lucha contra el tráfico de seres humanos". Asimismo, en correspondencia con la mirada que propone la gobernabilidadmigratoria sobre las fronteras y el modo de controlar los flujos migratoriosinternacionales, los Estados han declarado que "la aplicación de medidasrestrictivas por los países de destino no constituye una solución realista a laemigración irregular" (VIII CSM, Montevideo, 2008). Dado que la perspectiva de la gobernablidad migratoria parte del supuesto de que una "migración ordenada" trae consigo innumerables beneficios, las declaraciones suelen resaltar los efectos positivos que tendría la inmigración y el aporteque harían los migrantes en el ámbito económico, social y cultural, omitiendo el político.

La "nueva política migratoria" y los derechos humanos:el "cambio de paradigma" en la Argentina

Los años previos a la sanción por unanimidad de la nueva ley demigraciones en diciembre de 2003 y su promulgación en enero de 2004, enparticular el período transcurrido en el período 2000-2003, fueron decisivos en la gestación de la llamada "nueva política migratoria", cuyoslineamientos se manifestarán más abiertamente hacia mediados de la década. Estos años fueron de una intensa labor legislativa, concentrada particularmente en la elaboración y discusión de la nueva ley migratoria. Pero nosólo fue importante el proceso de negociación que se dio al interior delPoder Legislativo, sino también la posición que asumieron los distintosorganismos del Poder Ejecutivo –en particular, el Ministerio del Interior através de la DNM– frente a la cuestión migratoria en medio de diferentesadministraciones gubernamentales. A partir de inicios de la década comienzaa delinearse una visión sobre las migraciones internacionales que más adelante encontrará su correlato en las directrices de la "nueva políticamigratoria" y en los argumentos oficiales ofrecidos, especialmente desdela sanción de la "nueva ley de migraciones": ya en el año 2000, luego de laembestida oficial contra los inmigrantes limítrofes –en particular la "inmigración ilegal" y los "inmigrantes ilegales"– durante el último año de gobierno de Menem y el rechazo generalizado que provocó en diversos sectores de la sociedad civil (asociaciones de inmigrantes, organizaciones dederechos humanos, instituciones de la iglesia católica y académicos fundamentalmente), altos funcionarios de organismos del Estado, aunque contradichos por la persistencia de prácticas restrictivas y arbitrarias en el senode organismos de la administración pública como el Ministerio del Interior13 , procuraron mostrar una posición aperturista frente a los inmigrantesde países limítrofes con referencias explícitas a la importancia de respetary proteger los derechos humanos de los inmigrantes.

Más adelante, a partir del año 2004, con la asunción de RicardoRodríguez como nuevo director de la DNM y ya aprobada la nueva ley demigraciones por el Congreso Nacional, diversos funcionarios de alto rangode la institución y, en menor medida, de otros organismos del Poder Ejecutivo, comenzaron a difundir y explicar las medidas que estaban llevandoadelante en materia de política de migraciones en distintos eventos nacionales e internacionales. Estas medidas inspiradas en la "nueva ley de migraciones" y reunidas bajo la denominación de "nueva política migratoria",responderían a una nueva perspectiva14 sobre los asuntos migratorios, queen algunas intervenciones y documentos oficiales es caracterizada como un"nuevo paradigma"15, inscripta ya en algunos espacios del orden internacional y regional en los cuales la noción de gobernabilidad migratoria tuvouna importante acogida: el enfoque de los derechos humanos.16 Según lavisión de los funcionarios estatales, el actual escenario de las migracionesinternacionales intra y extrarregionales requería del Estado un "cambio deparadigma", concebido como un desplazamiento desde el enfoqueestatocéntrico de la seguridad y control de fronteras hacia una perspectivaintegral de derechos humanos, en la cual el migrante y su familia fueran elobjeto principal de las intervenciones de gobierno. Este "nuevo paradigma" o "cambio de paradigma" relativo a las migraciones internacionaleshabría sido adoptado con la "nueva política migratoria" del Estado argentino –plasmado en el "espíritu de su política migratoria"– y se habría materializado en dos instrumentos centrales: la ley de migraciones y el programa nacional de regularización migratoria. Según el planteo subyacente alos diversos documentos oficiales e intervenciones públicas de los funcionarios, la "nueva política migratoria" sería la concreción del paso de unenfoque basado en los principios de seguridad y control a otro fundado enel precepto de los derechos humanos, presentados como perspectivas antagónicas y mutuamente excluyentes. En este proceso, la perspectiva delcontrol y la seguridad, colocada en el pasado, habría sido reemplazada por la perspectiva de los derechos humanos, en plena vigencia, acentuando de este modo, la idea de ruptura entre ambos sistemas de pensamientoy acción, en particular cuando se considera el cambio en términos de "paradigma". Así, siguiendo el argumento oficial, lo nuevo de la "nueva políticamigratoria" sería el cambio de enfoque adoptado, sustentado en los derechos humanos. De acuerdo a ello se postula un "giro diametral" en materiade política migratoria y se presenta la postura del Estado argentino comouna "posición de avanzada" en relación a la protección de los derechos delos migrantes. Para dar cuenta de este cambio de paradigma o enfoque, losdocumentos oficiales de política migratoria, especialmente cuando se tratade documentos presentados en el ámbito internacional, suelen enunciar lasdistintas convenciones internacionales referidas a la protección de los derechos humanos en general y de los derechos de los inmigrantes en particular, especialmente la Convención Internacional sobre la Protección de losDerechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares deNaciones Unidas. En términos de medidas políticas, las distintas perspectivas son caracterizadas de acuerdo a los criterios de admisión y permanencia que una y otra supondrían, contraponiendo un modelo basado en unanoción restrictiva y punitiva de la migración frente a otro fundado en las ideas de integración e inserción asentadas en los derechos humanos.

Aunque rara vez haya sido expresado públicamente por los altosfuncionarios de la DNM, este nuevo paradigma o modelo que se propugnaactualmente en la Argentina en materia de política migratoria no es otroque la perspectiva de la gobernabilidad migratoria.17 Según los recuerdos ypercepciones de un funcionario de planta permanente de la DNM y con unaextensa trayectoria en el organismo, las migraciones internacionales habrían empezado a ser vistas de una manera diferente desde el Estado alrededor del año 2002.18 Con el paso de la "doctrina del control" a la "doctrina de la gobernabilidad de los procesos migratorios" se habría adoptado enel seno del Estado nacional (o mejor dicho, en determinados ámbitos delEstado nacional) un "discurso más equilibrado".19 Dicho en términos conceptuales, la introducción de la perspectiva de gobernabilidad migratoriasería producto de un proceso de "maduración" y "enraizado"20 en la órbita del Estado que comenzó a gestarse algunas décadas atrás mediante la concurrencia de diversos actores sociales y políticos. Para él, hubo "todo unproceso que en algún momento a los tomadores de decisiones políticas lesllegó un discurso, o una propuesta o una articulación entre lo operativo, lonormativo y lo político diferente". Fue allí que "empezó a haber el discursoque antes no lo había". Este "proceso político", según sus palabras, se produjo gracias a la participación de "muchos actores que han influido con supensamiento" –entre los que menciona organismos internacionales como laOIM y organismos de la sociedad civil involucrados con el "desarrollo dela idea de los derechos humanos"– y al "desarrollo conceptual y teórico deltema que no teníamos". En este sentido, destaca la influencia que tuvieronlos cursos de capacitación de la OIM, iniciados a principios de la décadadel `80, sobre los actuales "tomadores de decisiones". Se trataba de "un discurso diferente de los técnicos de principios de los `80, cuando yo empecé a trabajar en Migraciones". A través de estos cursos, la OIM habríaformado un buen número de "los que hoy están en posiciones dirigencialesen los países de la región".21 Para él, este espacio de capacitación de funcionarios de gobierno era una "caldera de pensamiento, de discusión" de lacual provinieron ideas que arraigaron en determinados "círculos" socialesy políticos hasta permear los "niveles de toma de decisiones" del Estado.22 Considera en relación a los cambios en la política migratoria argentina que"(m)uchas de esas ideas han surgido de ahí". Esta influencia de la OIMsobre la política nacional no se habría ejercido a través de mecanismos de"imposición" de tipo compulsivo (¿o extorsivo?) como la del Banco Mundial, sino mediante mecanismos que Dale (1999) identifica como "diseminación".23

Sin que formara parte de la agenda de gobierno, es a partir de lasanción de la nueva ley de migraciones –como expresión de distintos intereses y diversas fuerzas sociales y políticas– que el Estado nacional incorporó como un aspecto constitutivo de su discurso la temática de los derechos humanos de los inmigrantes. Ciertamente, el hecho de que encontrararesonancia en el Estado y resultara viable su desarrollo en el tiempo seexplica, en alguna medida, por el contexto inmediato en el cual se inauguró y llevó adelante la "nueva política migratoria". Sin embargo, diversos indicios señalan la importancia que tiene el proceso de transnacionalización dela política migratoria en la constitución de la "nueva política migratoria" yla emergencia del consecuente "cambio de paradigma" o la renovada visión que empezó a arraigarse en los organismos del Estado argentino especializados en la temática poblacional y migratoria: la aparición del tema delos derechos humanos en el terreno de las migraciones en el contexto argentino se relaciona principalmente con la penetración de la gobernabilidadmigratoria en los ámbitos de gobierno de las migraciones. Como observanGeiger y Pécoud (2010), los derechos humanos tienen un rol central, aunque ambivalente, en el despliegue del migration management, posibilitando la construcción de entendimientos comunes. De allí el habitual énfasis en la necesidad de respetar los derechos humanos de los migrantes y lasconstantes referencias a las convenciones internacionales que servirían paradicho propósito. Precisamente, una de las tesis centrales de uno de losideólogos del "nuevo régimen internacional para el movimiento ordenadode personas", Bimal Ghosh, es que la protección de los derechos humanosde los migrantes y la administración efectiva de la migración –asegurarque la migración sea ordenada y predecible y, en consecuencia, más manejable– están estrechamente interrelacionados; dicho nexo sería el "eslabónperdido" (Ghosh, 2008). Por su parte, Mármora (2002), uno de los mayores propulsores de la gobernabilidad migratoria en América Latina, buscando operacionalizar dicha perspectiva, señala la importancia que poseeel cumplimiento de los acuerdos y normas nacionales e internacionales, asícomo su coherencia y consecuencia con los principios y valores aceptadosuniversalmente, para que la gobernabilidad migratoria obtenga la legitimidad necesaria de los migrantes. Pero además de ello, es muy esclarecedorreparar en el lugar que se le asigna a la protección de los derechos humanosde los migrantes: desde esta perspectiva, su defensa resulta relevante en lamedida que la violación de los derechos humanos provocaría "flujosmigratorios desordenados y no deseados", al mismo tiempo que el carácter"desordenado" y "no deseado" de estos movimientos supondría un riesgomayor de violación de los derechos humanos. Todo ello conduciría a que la"administración de la migración" se haga "más difícil y costosa, tanto entérminos humanos como financieros" (Ghosh, 2008:50).

Migración ordenada, migración irregular: los "inmigrantes ilegales" como problema

Erigida como una construcción específica del siglo veinte (Düvell,2008) resultante de la monopolización estatal de los medios legítimos demovimiento (Torpey, 2000), la "migración ilegal", aunque siempre sujetaal orden nacional, ha pasado a ser edificada y colocada en el nuevo ordenglobal entre los principales cuestiones que atañen a la "comunidad internacional", colaborando en su fabricación como una entidad social con existencia propia. Como señalé anteriormente, la idea de una migración ordenada, basada fundamentalmente en la legalidad de los flujos migratorios, es una de las premisas del nuevo régimen global de control de las migraciones internacionales. Según el propósito de convertir a la migración en unproceso más ordenado, predecible y manejable, además de hacerlo provechoso para todos los actores involucrados, el control de las ahora llamadas"migraciones irregulares" resulta fundamental. De ahí las recomendaciones a los Estados para implementar programas de gobierno que eviten las"migraciones irregulares" y busquen modos alternativos a las medidas restrictivas para enfrentarlas, entre ellas la promoción de programas de regularización migratoria. Ahora bien, aunque sea considerada una medida deexcepción, entiendo que la regularización migratoria no corre por fuera,sino que forma parte del régimen de control instituido paulatinamente porlos Estados para regular el ingreso, la permanencia y la expulsión de lapoblación extranjera. Es decir, por más que la regularización migratoria sealeje de las convencionales medidas represivas, es posible entenderla comoun mecanismo de control y vigilancia estatales para regular la inmigraciónen general y la construida como "ilegal" en particular.

En general, desde la perspectiva de la gobernabilidad migratoria, nose propone un esquema de control basado en el aumento de las restricciones (al menos no como principio), sino un modo de regulación que permitaconducir, direccionar, canalizar los flujos migratorios. Asumidos los resultados conseguidos para controlar de manera eficaz las fronteras y lainmigración mediante políticas restrictivas como fracaso, desde la perspectiva de la gobernabilidad migratoria no se propone un esquema de control basado en el aumento de las restricciones (al menos no como principio). En cambio, se promueve encontrar estrategias de control más sutilesque permitan conducir, direccionar, canalizar los flujos migratorios. Deahí las recomendaciones a los Estados para implementar programas gubernamentales, que eviten las "migraciones irregulares" y busquen modos alternativos a las medidas restrictivas para enfrentarlas, entre ellas la promoción de programas de regularización migratoria. La idea de fracaso de las políticas restrictivas para el control efectivo de las fronteras y la inmigración admite, a la vez, que confirma la finalidad perseguida: se establece uncuestionamiento al medio utilizado por su falta de eficacia que deja intactoel fin establecido. La metáfora que ofrece el ex director de la DNM expresade una manera elocuente la concepción sobre las migraciones y su controlque subyace a la idea de gobernabilidad de los flujos migratorios comofinalidad: las migraciones internacionales son como el agua. Dado que nose las puede detener, es necesario encauzarlas.24

En la Argentina, de modo consecuente con la importancia otorgadaa la "migración ordenada" como objetivo político, la instrumentación de la"nueva política migratoria" ha estado supeditada y orientada a regular losflujos migratorios, en particular los llamados "irregulares", antes que a garantizar los derechos humanos de los inmigrantes contemplados en la nueva ley nacional de migraciones. Además de las reformas institucionalesllevadas adelante para fortalecer la capacidad institucional de la DNM, siempre mantenida en la órbita del Ministerio del Interior, la "nueva políticamigratoria" estuvo centrada básicamente en el diseño y la implementación de un programa de regularización migratoria que, como innovación, adoptó una modalidad de tipo permanente (que más adelante se vería revisada).Esto muestra la principal preocupación del Estado: el diagnóstico oficialidentifica la ilegalidad/irregularidad como el "mayor problema" que es preciso resolver en el orden de las migraciones, estableciéndose consecuentemente la "regularización migratoria" como la principal prioridad. En palabras del director de la DNM en aquél momento: "El mayor problema quetenemos respecto a las migraciones es el que hemos atacado primeramenteporque creemos que es el más importante: los inmigrantes llamados, entrecomillas, ilegales, que nosotros denominamos indocumentados".25 En diversas ocasiones, algunos funcionarios han declarado que el desafío eraencontrar una "solución" a la llamada "problemática de la irregularidadmigratoria", para lo cual necesitaban conocer "la raíz de la irregularidad".

De acuerdo a la premisa de que las migraciones no pueden ser frenadas mediante mecanismos restrictivos y represivos, en el ámbito de gobierno de las migraciones se empieza a consolidar la idea de que es menester direccionar los flujos migratorios de acuerdo a las necesidades económicas del país, decir es, encauzar la mano de obra que proveen losinmigrantes hacia lugares geográficos de la Argentina donde resulte necesaria. De esta manera se evitaría, además, que los servicios públicos comolos del sector salud no se saturen. Pero para llevar a cabo dicho proyecto seimponía antes un proceso de legalización que permitiera conocer e identificar este grupo poblacional. Durante su visita a la Cámara de Diputados dela Nación en el año 2004 para explicar los lineamientos de la políticamigratoria, el director de la DNM expresó algunos conceptos que más tarde reproducirá su sucesor con mayor claridad: es necesario potenciar losaspectos considerados positivos de la migración y disminuir los negativos para que con la presencia de los inmigrantes el país obtenga el mayorbeneficio.

Así, el principal mecanismo que adoptará el Estado en el marco dela "nueva política migratoria" para regular las migraciones internacionalesserá un programa de regularización migratoria. Inscripto en la política queel Estado argentino promueve en el marco del Mercosur, el programa Patria Grande, como expresión del "cambio de paradigma" enunciado enmateria migratoria, constituye la respuesta política a lo que el diagnósticooficial identificara en años anteriores como el mayor y más importante "problema" que era preciso "atacar" en el orden de las migraciones: los"inmigrantes ilegales", nombrados también como "indocumentados". Elprograma fue presentado también en reuniones internacionales como lasolución a la inmigración proveniente de países del Mercosur ampliado,los cuales constituyen el mayor volumen de migrantes que recepta la Argentina. Una definición que deja incólume la representación dominanteacerca de las migraciones limítrofes en la Argentina: las migraciones regionales, en particular de los países vecinos, establecidas como equivalentes alas migraciones "ilegales" o "irregulares", se constituyen en el "problema"que es preciso resolver, la "problemática" que es necesario atender. Másrecientemente, también algunos grupos nacionales provenientes de la migración extrarregional se han convertido en objeto de control de la "irregularidad migratoria". Es su construcción como "ilegal" o "irregular" a manera de una esencia inherente a los inmigrantes lo que históricamente, apesar de las variaciones que en materia de política ha habido, ha definido yconstituido a las migraciones como "problema", como un producto quecrea "problemas".26 Es decir, más allá de las reformas enunciadas como producto de un cambio de paradigma o modelo, la inmigración persisteconcebida como problema a partir de la "ilegalidad" o "irregularidad" quese le adscribe y la solución que se le antepone (la regularización postuladacomo instrumento de "integración"), dirimiéndose la legitimidad de la presencia del inmigrante entre los costos y los beneficios de una "inmigraciónordenada".

Es decir, los inmigrantes "ilegales", ahora "irregulares", como aquellafracción de población diferenciada producida por el propio Estado son losque a lo largo de las décadas y de las diversas políticas migratorias permanecen como el problema de la inmigración, el "problema a resolver". Lasformas de nombrar y clasificar a los sujetos migrantes sospechados de mantener una relación conflictiva con el cumplimiento de la ley (clandestinos,ilegales, indocumentados, irregulares), sus eufemismos y su recurrencia enel tiempo, así como las acciones estatales destinadas a convertir los migrantes"ilegales" o "irregulares" en "legales", han validado y perpetuado el campode la "ilegalidad migratoria". Como señala De Genova (2002), el carácterinvariablemente parcial de los procesos de "legalización" o "regularización" nunca elimina el campo de la "ilegalidad", sino que más bien refina yreconstituye ese campo para los que no resultan elegibles y permanecenindocumentados a la par de todas las posteriores llegadas "ilegales". Lasrespuestas a la "ilegalidad migratoria" como los programas de regularización migratoria, cualquiera sea su modalidad, muestran la persistencia defórmulas ancladas en una visión estatocéntrica de la migración. Bajo estavisión no sólo se mantiene naturalizada la división entre nacionales y extranjeros, buscando en el mejor de los casos cierta equiparación entre losderechos y obligaciones establecidos para cada uno en una sociedad democrática, sino que se vuelve impensable o impracticable la construcción derelaciones de igualdad entre los nacionales, considerados jurídicamentecomo ciudadanos, y los extranjeros que se encuentran en una situación administrativa irregular. Denota la falta de voluntad, imaginación o creatividad política para repensar y cuestionar la división legal/ilegal en un contexto regional políticamente propicio para implementar políticas de libre residencia –independientemente de las políticas de libre circulación de trabajadores en curso– que trasciendan la división legal/ilegal a la cual estásupeditada cualquier visión de la migración que no pueda desprenderse delpensamiento de Estado.27 Colocarlos como sujetos en el lugar de la "ilegalidad" (o su equivalente "irregularidad", término utilizado con aires de neutralidad, extirpándole la idea de "delito", pero que no deja de ubicarlos enel lugar de la falta, el error, la infracción), como transgresores de las leyesdel Estado, es uno de los modos más violentos de legitimar la desigualdady la exclusión de quienes han sido producidos histórica y socialmente comosujetos indeseables.

Notas

1 Este texto constituye una versión revisada y aumentada del presentado en el IV Congreso de la Red Internacional de Migración y Desarrollo: "Crisis global y estrategias migratorias: hacia la redefinición de las políticas de movilidad", celebrado en Quito, Ecuador, en el mes de mayo de 2011.

2 Considero que la perspectiva de la gobernabilidad migratoria es una forma ideológica concreta que adopta la visión de Estado en materia de migraciones internacionales. Siguiendo los planteos teóricos de Bourdieu y Sayad acerca del Estado y el pensamiento de Estado (Bourdieu, 1997; Sayad, 1999), entiendo la visión de Estado que se produce en el terreno político de la migración como el conjunto de ideas y prácticas instituidas como visión dominante o hegemónica en la construcción de la figura social de la inmigración y los inmigrantes. De acuerdo a Bourdieu y Sayad, el pensamiento de Estado puede comprenderse como una forma de pensamiento (que involucra acción) producida por el Estado de manera relacional con otros actores sociales y políticos e interiorizada como visión dominante o hegemónica, a través de la cual se establecen determinados principios de visión y división del mundo social como legítimos.

3 En los últimos años ha surgido una interesante corriente de análisis crítico de este nuevo régimen global de control de las migraciones y de los actores que lo promueven. Véase, por ejemplo, Düvell (2003) y, más recientemente, Andrijasevic y Walters (2010) y los artículos contenidos en Geiger y Pécoud (2010).

4 Geiger y Pécoud (2010) atribuyen la noción de migration management a Bimal Ghosh, quien durante los años noventa asistió como consultor de Naciones Unidas y de la OIM diversos proyectos referidos a las migraciones internacionales, entre ellos el NIROMP (New International Regime for Orderly Movements of People) que sirvió de base para la estrategia de la OIM.

5 Para mayores detalles sobre la cuestión migratoria en los procesos de integración subregional y en los foros consultivos regionales mencionados, véase Mármora (2003), Novick (2005), Stuhldreher (2006), Martínez Pizarro y Stang (2006) y Ramírez y Alfaro (2010), entre otros. Para una aproximación crítica a la relación entre las migraciones internacionales y los bloques de integración regional como el Mercosur y la CAN, véase Romano (2009) y Stang (2009) respectivamente. Para una revisión retrospectiva de las respuestas estatales a las migraciones en los países andinos, véase Araujo y Eguiguren (2009).

6 Sobre la gobernabilidad migratoria en América Latina, véase Mármora (1996, 2003) y Martínez Pizarro (2001). Véase Ortiz (2011) y Santi (2011) para una lectura crítica acerca de la "gobernabilidad migratoria" en los espacios regionales sudamericano e iberoamericano. Kron (2011), por su parte, realiza un sugerente análisis del "paradigma de la gestión migratoria" (migration management) en Norte y Centroamérica.

7 De acuerdo a Mármora (2003), la CSM, cuya formación responde a los compromisos asumidos por los gobiernos en la Conferencia Mundial de Población de El Cairo (1994), es considerado también como un intento de consolidación, ampliación y programación sistemática de los desarrollos alcanzados en los procesos de integración subregional en América del Sur, tanto en la CAN como en el Mercosur.

8 Para otros trabajos que desarrollan esta línea de indagación, véase también Magliano y Romano (2009) y Magliano y Clavijo (2011), Ortiz (2011) y Santi (2011).

9 Informes sobre las migraciones internacionales en el mundo como el de la Global Commission on International Migration (GCIM) de Naciones Unidas pretenden mostrar que son producto del consenso obtenido a través de mecanismos "participativos" como consultas a funcionarios y técnicos de organismos de Estados nacionales, representantes de asociaciones de migrantes, activistas o miembros de organizaciones civiles y eclesiásticas, académicos de centros de investigación, etcétera.

10 La experiencia argentina reciente, por ejemplo, es presentada en el ámbito regional por representantes de diversas agencias internacionales –entre ellas la OIM– como modelo a imitar.

11 En este sentido, también es preciso tener en cuenta que la entrada en vigor de las convenciones internacionales depende de la ratificación de los Estados nacionales.

12 La figura del balance contable aplicada a la inmigración, que critica Sayad (1998), muestra la función que se le atribuye a los inmigrantes y el significado que se desea reservar a la inmigración: la inmigración y los inmigrantes sólo tienen sentido mientras la contabilización (o comparación) de costos y ventajas deje un saldo positivo. Esta visión, en términos ideales, supone una maximización de las ventajas (principalmente económicas) de la inmigración y a la vez una minimización de los costos (fundamentalmente sociales y culturales) de la presencia de los inmigrantes. Este esquema, contenido expresamente en la perspectiva de la gobernabilidad migratoria, asume implícitamente la rentabilidad como criterio para determinar en qué medida la presencia del inmigrante es o no legítima.

13 Uno de los informes anuales del CELS sobre la situación de los derechos humanos en la Argentina (CELS, 2001) denuncia que en el año 2000 la DNM rechazó solicitudes de radicación de personas con discapacidad y decidió, arbitrariamente, no renovar las radicaciones precarias de 3.000 inmigrantes de nacionalidad boliviana, declarando "ilegal" su permanencia y disponiendo su expulsión en algunos casos. También denuncia la violación del principio de gratuidad del régimen administrativo en detrimento de los inmigrantes en relación a la igualdad ante la ley. Por otra parte, cabe señalar que durante este período se realizaron expulsiones de manera permanente. Entre los años 2000 y 2002 hubo aproximadamente 11.685 expulsiones. Según cifras de la Dirección de Migraciones y del CELS, los informes de la Gendarmería Nacional señalaban 1.600 expulsiones en 2000, 3.300 en 2001 y 1700 hasta octubre de 2002 (estos datos no incluyen las deportaciones de personas con antecedentes penales). La Prefectura Naval, por su parte, registra 1.505 expulsiones en 2000, 2.098 en 2001 y 1.482 hasta octubre de 2002. La colectividad paraguaya fue la más afectada por estas medidas: el número de deportaciones oscilaba entre 80 y 200 ciudadanos por mes.

14 En los diversos documentos también se utilizan nociones como "mirada", "enfoque" o "abordaje".

15 MRECIyC, Encuentro Iberoamericano sobre Migraciones y Desarrollo, Madrid, 2006. Sobre el "nuevo paradigma" en la política migratoria argentina, véase también Courtis y Pacecca (2007).

16 En este contexto, si bien el ámbito estatal ha sido históricamente el espacio reservado para el tratamiento de esta materia, en los últimos tiempos, según Sassen, asistimos a una "transnacionalización de facto" en el manejo de los asuntos migratorios, lo cual implica que el Estado no define exclusivamente las políticas migratorias en el marco de sus fronteras nacionales, sino mediante la actuación de diversos actores sociales y políticos, sean de carácter nacional o transnacional, en espacios locales o supranacionales. En este sentido, la internacionalización del régimen de derechos humanos estaría afectando cada vez más la política migratoria (Sassen, 2003).

17 Es preciso señalar que cuando los funcionarios de la DNM se refieren en sus exposiciones o intervenciones públicas a la "gobernabilidad de las migraciones" lo hacen para indicar el objetivo que se persigue y no para enunciar la perspectiva adoptada.

18 Durante la entrevista, el funcionario establece este año como corte, pero no en respuesta directa a una pregunta, sino mientras yo retomaba su planteo referido a la experiencia de los noventa y la situación de principios de la década en materia migratoria. Al referirme a los "comienzos de esta década", el funcionario agrega: "Sí, 2002, más o menos" (E-AR-1-05).

19 He utilizado en esta ocasión la denominación que usó por primera vez para nombrar esta nueva perspectiva que habría adoptado paulatinamente el Estado nacional sobre las migraciones internacionales. De todas maneras, a lo largo de las dos entrevistas realizadas, el funcionario se refiere indistintamente a la "gobernabilidad de las migraciones", la "gobernabilidad de los procesos migratorios" o la "gobernabilidad de los flujos migratorios", caracterizándola como "doctrina" o "corriente".

20 Así lo expresa: "A mí me parece que no es casualidad, que hay un proceso de maduración que cae… que estaba dando vueltas y de golpe hay una instancia histórica, un momento histórico donde esta pieza calza y va para adelante. Y ahora hay un proceso de enraizado… en los funcionarios, en la opinión pública…" (E-AR-2-07).

21 Entre ellos nombra a la funcionaria de la DNM, Adriana Alfonso. Opina que fue "el motor de todo este tema en el Mercosur, en la soledad más absoluta, empujando, mostrando y convenciendo" (E-AR-2-07).

22 El funcionario destaca especialmente el papel que tuvo un consultor de alto rango de la OIM, Lelio Mármora, en la formación de estos funcionarios y le atribuye "mucha importancia" a su persona y a la labor que desempeñó en el desarrollo de la política migratoria regional. Es muy ilustrativo el hecho de que durante la VIII Conferencia Sudamericana sobre Migraciones (CSM), realizada en Montevideo en el año 2008, Lelio Mármora fuera presentado por Eugenio Ambrossi, representante regional de la OIM para el Cono Sur, como el padre de la CSM.

23 Como muestra Dale (1999) en su análisis sobre los efectos de la globalización en las políticas educativas nacionales, cada agencia internacional desarrolla distintas estrategias y mecanismos de negociación. En su artículo, propone una tipología de estos mecanismos: imposición, instalación de interdependencia, estandarización, diseminación, armonización, aprendizaje y préstamo.

24 El director de la DNM, Ricardo Rodríguez, expresó en esta ocasión: "Las corrientes migratorias no se paran con el Ejército, la decisión humana no se puede detener con el Ejército, la única forma es direccionarlas. Siempre comparo las corrientes migratorias con el agua: por más que se construyan diques, por algún lado natural va a buscar el ingreso. Y cuando uno pide requisitos extremos e impide los ingresos, lo único que genera es el negocio de los malos intencionados que viven de las necesidades humanas. Lamentablemente existe esa parte de la naturaleza humana que nos lleva a eso." (Ricardo Rodríguez, Cámara de Diputados de la Nación, Buenos Aires, 2005). Esta metáfora también fue utilizada por el director general de Asuntos Consulares del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Raúl Martínez Camadro, durante su visita a la Comisión de Población y Recursos Humanos de la Cámara de Diputados de la Nación en el año 2002 en el marco de los intercambios mantenidos acerca de la nueva ley de migraciones. En dicha oportunidad expresó: "Es cierto que históricamente ha existido siempre un flujo y reflujo de corrientes migratorias. Obviamente, el tema de las migraciones es casi como el del agua, en el sentido de que uno puede intentar poner una contención. En efecto, se puede establecer una ley dura, que fije el criterio de la migración cero, como ocurre en los Estados Unidos respecto de los mexicanos; se puede pensar en electrificar la frontera, poner un vallado o utilizar el río. También se puede establecer la idea de la migración selectiva: piden ingenieros, cocineros o gerentes de hotel, como hace Canadá u otros países. Pero lo cierto es que, si bien el derecho legisla, no se puede cubrir toda la realidad, que al igual que el agua, cuando encuentra una piedra da la vuelta por el costado. Es muy difícil estar siempre alerta." (énfasis propio).

25 Ricardo Rodríguez, Comisión de Población y Recursos Humanos, Cámara de Diputados de la Nación, Buenos Aires, 2005.

26 Según Sayad (1998:15), el discurso sobre el inmigrante y la inmigración establece una relación indefectible con otros objetos o problemas para poder hablar de su objeto: sólo a través de los diferentes problemas a los cuales son asociados es que los inmigrantes pueden ser "nominados, captados y tratados". Aquí los "problemas" son entendidos tanto como "dificultades", "disturbios" o "daños" y como "problemática constituida de forma crítica en relación a un objeto que crea necesariamente un problema" y que debe su existencia a los problemas que representa para la sociedad.

27 El control de la migración basado en la biometría ha abierto un nuevo capítulo en el control de la "ilegalidad migratoria". Algunos países sudamericanos ya han comenzado a utilizarla. En la Argentina, se creó por decreto en el año 2011el Sistema Federal de Identificación Biométrica para la Seguridad (SIBIOS). Este sistema se ha difundido (escasamente) bajo un elocuente lema: "Si nos conocemos mejor, nos cuidamos más".

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Recibido: 18.06.2013 Aprobado: 24.07.2013

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