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Polis (Santiago)

versión On-line ISSN 0718-6568

Polis vol.12 no.35 Santiago ago. 2013

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-65682013000200025 

Polis, Revista Latinoamericana, Volumen 12, Nº 35, 2013, p. 555-575

Propuestas y avances de investigación

 

Política ambiental chilena y política indígena en la coyuntura de los tratados internacionales (1990-2010)1

Chilean environmental policy and indigenous policy at the juncture of international treaties (1990-2010)

Política ambiental do Chile e política indígena na conjuntura dos tratados internacionais (1990-2010)

 

 

Sara Zelada Muñoz* y James Park Key**

Universidad de Los Lagos, Puerto Montt, Chile. Email: sarazel@gmail.com.

Universidad de Los Lagos, Osorno, Chile. Email: jpark@ulagos.cl, parkchile@gmail.com

 


Resumen: Se analizan las políticas medio ambientales e indígenas durante el período 1990- 2010 de gobiernos de la Concertación, y los tratados internacionales sobre el medio ambiente que inciden en el uso de recursos naturales en territorios huilliche. Se concluye que la política pública medioambiental, por su naturaleza reactiva, en el contexto de los mercados globales, se ha visto sobre pasada por la hegemonía del poder de las transnacionales que invierten en los commodities forestal, minero, agropecuario, amparadas por una legislación ambiental débil y un discurso político obsecuente.

Palabras clave: legislación ambiental, política pública, derechos indígenas, recursos naturales, biodiversidad.


Abstract: Indigenous and environmental policies are analyzed during the period 1990-2010, during the governments of the ‘Concertación’, and those international treaties relating to the environment which may have direct incidence on the natural resources in huilliche territory. The conclusion is that publicen vironmental policy, due to its reactive nature, in the context of global markets, has been overcome by the hegemonical power of transnational corporations whoinvest in forestry, mining and agro commodities, all of which are sheltered by weak environmental legislation and an obsequious political discourse.

Key words: environmental legislation, public policy, indigenous rights, natural resources, biodiversity.


Resumo: Analisamos as políticas ambientais e indígenas durante o período de 1990 - 2010 de governos da Concertación, os tratados internacionais sobre omeio ambiente que afetam o uso de recursos naturais em territórios huilliche.Conclui-se que a política pública ambiental, por sua natureza reativa, no contextodos mercados globais foi ultrapassada pela hegemonia do poder transnacional deinvestir em commodities silvicultura, mineração, agricultura, protegida pela legislação ambiental fraca eo discurso político obsequioso.

Palavras-chave: direito ambiental, políticas públicas, direitos indígenas, recursos naturais, biodiversidade.


Introducción

Chile posee una gran riqueza de ambientes marinos, costeros, terrestres e insulares, en donde han evolucionado un número de especies vegetales y animales únicas en el mundo. El aislamiento geográfico de nuestro país, debido a sus barreras geográficas y climáticas, ha determinado queéste sea considerado como una isla biogeográfica, con una biodiversidadde un alto endemismo en ecosistemas muy variados.

En el sur de Chile se presentan bosques de clima templado-húmedoque se destacan en relación a los bosques templados del hemisferio norte,como consecuencia de la heterogeneidad de ambientes en que se desarrollan, producto de las variaciones altitudinales y latitudinales que–incrementadas por el vulcanismo, las glaciaciones y los deslizamientos detierra– contribuyeron a elevar la riqueza biológica de estos bosques (Catalán y Ramos, 1998).

Los bosques nativos proveen servicios ambientales tales como: laregulación y provisión de agua, la captura de carbono, la conservación desuelos y de la diversidad biológica (Lara, Urrutia, Little y Martínez, 2010,3); poseen, además, valor económico, social, cultural y religioso. La selvavaldiviana en la X Región de Chile –así como todo el territorio americano–perteneció a los pueblos originarios que desde tiempos inmemoriales desarrollaron su cultura y economía, de maneras diversas y sustentables (Toledo,2003:113; Bengoa, 1996: 17), reconocido por la Cumbre de Río de Janeiro2. Estos recursos se encuentran en la actualidad seriamente amenazados porla profundización de la economía de libre mercado con proyectos de inversión que se realizan principalmente en territorios indígenas en donde se hangenerado agudos conflictos.

En la década de los setenta se configuran en Chile las primeras políticas medioambientales en respuesta a las iniciativas de protección delambiente que comienzan a formalizarse en occidente para enfrentar el deterioro –ya entonces evidente– que experimenta la naturaleza como consecuencia del modelo neoliberal de desarrollo económico. La National Environmental Policy Act en 1969 introduce el sistema de evaluación ambiental, iniciando una etapa en que instituciones y principios jurídicos apuntan a uniformar en alguna medida el Derecho Ambiental que se aplica enoccidente (Olivares, 2010: 3).

Siguiendo esta tendencia, en la Universidad de Chile, se conformanlos primeros grupos de investigación y docencia en el campo de Ecología y Medio Ambiente. En 1967 se crea la Comisión Nacional de InvestigaciónCientífica y Tecnológica y se generan los primeros fondos para el desarrollo de proyectos de investigación que se formalizará oficialmente en instituciones como la denominada FONDECYT. En 1968 nace el Comité de Defensa de Flora y Fauna (CODEFF) con el propósito de luchar contra losproblemas derivados de la explotación de los recursos naturales y, a la fecha, es una de las organizaciones más importantes del país. Sin embargo–con una salvedad3– no se dio en este período una preocupación por elmedio ambiente, los recursos naturales, la contaminación y los perjuiciosconsustanciales al desarrollo de la actividad minera (Camus y Hajek, 1998).

En 1967 se promulga la Ley de Reforma Agraria. En 1972 el gobierno de Salvador Allende promulga la Ley Nº 17.729 que establece la posibilidad de restituir tierras a los indígenas utilizando para ello el mecanismocontemplado en la reforma agraria, y crea el Instituto de Desarrollo Indígena a fin de promover su desarrollo económico, social, cultural e integral.

Entre 1973 y 1989 –durante el gobierno militar– se impone en elpaís la política económica fundada en el libre mercado, caracterizada poruna desregulación de la economía y apertura al comercio exterior, así comola progresiva privatización de las empresas estatales y la inversión extranjera en la explotación de los recursos naturales (Altieri y Rojas, 1999: 56).El Decreto Ley Nº 701 de 1979 sobre fomento forestal, estableció la bonificación del fisco a las plantaciones particulares y la privatización de empresas forestales estatales, el que logró sólo en cinco años (1985-1989) queel Estado de Chile vendiera más de treinta grandes empresas, con enormespérdidas monetarias debido a los bajos precios de venta negociados(Monckeberg, 2001 citado en Frêne y Núñez, 2010: 26). El Código de Aguasde Chile (1981) y el Código de Minería (1983) permitieron entregar títulosindividuales sobre estos recursos, de modo que fuesen apropiados por lascompañías forestales y mineras. El Código de Aguas estableció que el Estado otorgaría derechos para usar el agua, pudiendo ser transados en el mercado y transferidos a personas ajenas a una comunidad indígena; para esteefecto las aguas debían inscribirse a título individual (Castro, 2003: 524).

Un balance de las actividades productivas primarias del período 7389, permite apreciar que los conflictos sociales y ambientales desencadenados por las forestales y mineras -en el marco de la tendencia internacional hacia la protección del medio ambiente y el desarrollo sustentable- propiciaron iniciativas gubernamentales como la ratificación de la Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna yFlora Silvestres (CITES) en 1975, la Ley sobre Industria Pesquera y susderivados (1983), la creación de la Comisión Nacional de Ecología (1984),la Comisión de Legislación del Medio Ambiente en 1985 (que no dio resultados), la creación del Sistema Nacional de Áreas Silvestres (1984) y laRegulación para la pesquería pelágica en I, II y VIII Regiones (1986), entreotras. La Convención Ramsar fue aprobada en Chile como Ley de la República en septiembre de 1980 y promulgada como tal a través del DecretoSupremo N° 771/1981, del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Sin embargo, estas medidas medioambientales y las del período siguiente han resultado inconsistentes con las disposiciones privatizadorasde la Constitución de 1980 y otros cuerpos jurídicos, tales como el Códigode Aguas, el Código Minero y la Ley de Pesca, antes mencionados, queamparan la apropiación por no indígenas de recursos mineros, agua, recursos pesqueros y otros recursos naturales que se encuentran en tierras indígenas (Aylwin, 2002: 20).

En la región de Los Lagos (X Región), la expansión de las compañías forestales y de celulosa, las hidroeléctricas, la salmonicultura(entre otras), han ocasionado graves problemas ambientales, algunos delos cuales son: contaminación de ríos y lagos por aguas servidas y residuos industriales, especialmente en lago Llanquihue; erosión de suelopor mal manejo de actividades agrícolas y forestales; empobrecimientode praderas naturales por sobrepastoreo en la isla de Chiloé; irracionalexplotación y destrucción de bosques nativos; peligro de extinción deespecies marinas; escasa reforestación y reforestación con monocultivos, especialmente de pino insigne; uso descontrolado de plaguicidasen la agricultura; excesivo uso de la vegetación para consumo de leñaque especialmente afecta a especies nativas, entre otros (Hajek., Gross.y Espinoza, 1990: 224).

En Chiloé, la industria salmonera ha tenido un desarrollo intensivo a partir de los años ochenta, afectando de modo radical a las comunidades mapuche-huilliche que han visto grandes porciones de su territorio severamente afectadas por la contaminación, la desaparición de labiodiversidad marina, vital como recurso alimenticio, y las restricciones de acceso a los bancos naturales de recursos pesqueros por la concesión de éstos a privados (Morales, Tamayo y Cox, 2010: 5)

Legislación ambiental y política indígena en el periodo 1990-2010

Chile ha sido país pionero en Latinoamérica en cuanto al enormeimpulso dado a los sectores exportadores de recursos naturales, con la drástica reforma económica de los años setenta. Esto significó que muy prontoel sector exportador se viese apremiado por los estándares ambientales exigidos por los mercados globalizados. Rojas, Sabatini y Sepúlveda (2003:22) manifiestan que estas acciones ambientales no fueron acompañadas deavances en legislación, institucionalidad y políticas públicas, sino que solofueron tomadas por el Estado en su afán por apoyar las exportaciones. Asíel tema ambiental se ve incorporado de manera perentoria a la agenda política de los gobiernos democráticos a partir de los noventa, lo mismo sucedecon los derechos indígenas amparados por los tratados internacionales. Larelación entre lo ambiental, lo étnico y lo político no ha sido casual, se tratade un problema sistémico que no puede ser abordado con éxito, sin unavisión integral.

Período de la Presidencia de Patricio Aylwin (1990-1994)

Las elecciones presidenciales de 1989 y la instalación del gobiernodemócrata-cristiano de Patricio Aylwin permiten acotar un nuevo períodoen la historia ambiental de Chile. Se acusaba al gobierno del general Pinochetde haber contraído una deuda ambiental debido a su despreocupación prácticamente total por la temática, y que Chile había sufrido en los últimosaños un marcado deterioro de sus recursos naturales y una creciente presencia de fenómenos puntuales de contaminación. La dispersión de leyes einstituciones con relevancia ambiental hacía imposible una política coherente y coordinada respecto del medio ambiente (Asenjo, 1990 en Camus yHajek, 1998).

En 1991 el Congreso de Pueblos Indígenas reafirmó los puntos principales del proyecto de Ley Indígena, y éste se envió al Congreso simultáneamente con otros tres proyectos: el proyecto de Reforma Constitucional,que tenía por objeto lograr mayor grado de reconocimiento jurídico de lospueblos indígenas, de manera que Chile se reconociera como país pluriétnicoy pluricultural; el proyecto de ratificación del Convenio 169 de la OITsobre pueblos indígenas y tribales; y el proyecto que crea el Fondo de Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y El Caribe. Estascuatro iniciativas debían ser aprobadas conjuntamente, por hallarseimbricadas en el contexto nacional e internacional a favor del respeto a losderechos de los pueblos originarios, pero solamente fue aprobado -aunquecon modificaciones y cambios sustanciales- el proyecto de Ley Indígena, yse ratificó el Convenio Constitutivo del Fondo de Desarrollo Indígena. En1993 se aprueba la Ley Indígena (Nº 19.253) que establece Normas sobreProtección, Fomento y Desarrollo de los Indígenas, y crea la CorporaciónNacional de Desarrollo Indígena /(CONADI), sin embargo, los proyectosde reforma constitucional que hubiesen hecho posible garantizar los derechos indígenas, no prosperaron (Carrasco, 2008: 319).

La ley Indígena dispone que es deber de la sociedad en general y delEstado en particular, a través de sus instituciones, respetar, proteger y promover el desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades,adoptando las medidas adecuadas para tales fines y proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por su equilibrio ecológico ypropender a su ampliación (Art. 1º). Aylwin (2002:12-17) destaca los elementos positivos de la ley: el reconocimiento de las tierras ancestrales, suprotección jurídica y establecimiento de un fondo especial –el fondo detierras y aguas– para proveer su ampliación; el establecimiento de Áreas deDesarrollo Indígena (ADI) y la promoción de programas de educaciónambiental bilingüe en las áreas indígenas; el derecho a ser escuchados yconsiderados en su opinión al tratarse materias que les atañen, etc. Sinembargo, la nueva ley negó a los indígenas su carácter de pueblos originarios señalándolos como etnias, eliminó el impedimento del proyecto de leypara trasladar a los indígenas de sus tierras y de consultar dicho traslado,modificó el deberá contemplar la participación de las comunidades existentes en las Áreas de Desarrollo Indígena (ADI) en la administración de las áreas silvestres protegidas ubicadas reemplazándolo por el ambiguo se considerará su participación, eliminó la figura de los jueces de paz indígenas encargados de impartir justicia de menor cuantía al interior de lacomunidad, también eliminó del proyecto de ley la norma que establecíaderechos preferentes para los titulares de tierras indígenas, derechos deagua, mineros, de aprovechamiento y manejo de recursos forestales, uso deriberas, en tierras indígenas y aguas colindantes, a la par de otros cambiosque le restaron a la ley su sentido original, haciéndola inaplicable

Foerster y Vergara (2000:13) constatan que, a pesar de los logrosalcanzados con la promulgación de la ley indígena y la mayor sensibilidadhacia la sociedad mapuche y sus demandas, no ha habido una transformación sustantiva de los modos de relacionarse con ella de parte del Estado,ni de las empresas, ni menos aún de la siempre influyente elite dominante ysu vocero, El Mercurio. Los mapuche buscan un reconocimientoetnonacional, y en el Gobierno, el reconocimiento es étnico y ciudadano,aunque con tendencia a retomar una política campesinista, en tanto quepara la elite el único reconocimiento posible es el que se ofrece a todos losdemás chilenos, insistiéndose además en la necesidad de restaurar el estado de derecho, y llevar a cabo la deseada pero nunca concluida integraciónde los mapuche a la nación chilena Por su parte Aylwin (2000: 99) estimaque todos los esfuerzos que CONADI y otros organismos realicen parahacer efectiva la protección de la Ley Indígena a las tierras calificadas comotales, resultarán en vano si no se concretan las modificaciones legales quepermitan vincular dichas tierras con recursos tales como el agua, los recursos mineros y pesqueros que se encuentran en ellas, en concordancia con latendencia internacional y comparada existente en esta materia.

Período de la Presidencia de Eduardo Frei (1994-2000)

El 9 de marzo de 1994 se publica en el Diario Oficial la Ley Nº19.300 que otorga una nueva estructura a la Comisión Nacional del MedioAmbiente (CONAMA), entidad que incorpora la dimensión ambiental enla gestión de los ministerios. Camus y Hajek (1998) hacen notar que laperspectiva ecologista rechazó el proyecto de Ley de Bases del MedioAmbiente denunciando que el proyecto de ley constituía un retroceso, yafirmando que en la cúpula de la izquierda gobiernista no existía ningunaconciencia para proteger la naturaleza.

Los fundamentos de la política ambiental de gobierno fueron expuestos en el documento Una Política Ambiental Para El Desarrollo Sustentable, aprobado por el Consejo Directivo de Ministros de CONAMA enla Sesión del 9 de enero de 1998. El documento sostiene que la políticaambiental se fundamenta en: 1) la calidad de vida de las personas; 2) lacomplementariedad entre el desarrollo socioeconómico y la sustentabilidadambiental; 3) la equidad social y superación de la pobreza. Enseguida, seenumeran sus diez principios conductores, entre los que destacamos, laspolíticas públicas ambientalmente sustentables, involucrando transversal-mente a todos los sectores del gobierno; la participación de la ciudadanía organizada, hacia una gestión ambiental legítima, transparente y socialmenteconsensuada; la sustentabilidad, que incorpora el concepto de equidadintergeneracional; y la responsabilidad del causante, la prevención, la estabilidad, el gradualismo y el cumplimiento de los acuerdos internacionales.

Paradojalmente, surgen relevantes conflictos ambientales que desencadenan una serie de manifestaciones, declaraciones y protestas de lasorganizaciones indígenas, de los ecologistas y estudiantes, quienes acusanal gobierno de falta de voluntad política para equilibrar el desarrollo económico con la protección del medio ambiente y la democratización. Talesfueron el proyecto GasAndes, impulsado por las empresas chilenas Gascoy Chilgener, cuyo objetivo consistía en transportar gas natural desde laProvincia de Neuquén en Argentina para abastecer a la Región Metropolitana; la Forestal Trillium y el proyecto Río Cóndor en Magallanes; la construcción de la Central Hidroeléctrica Pangue y la Central Ralco, en el caucedel río Bío Bío.

En marzo de 1997 fue inaugurada la represa Pangue, y el 24 deseptiembre de 1997 el Consejo Directivo de la CONAMA emitió su Resolución final favorable a la Empresa Nacional de Electricidad S.A.(ENDESA)4 para el proyecto Ralco, a pesar de los informes adversos dediversas instituciones académicas, organizaciones indígenas, ecologistas yde la CONADI, que se oponían a la construcción de Ralco por las numerosas y profundas deficiencias del estudio de impacto ambiental, y los impactos invaluables a la cultura pehuenche ancestral. Luego de que los tresprincipales directivos de la Corporación Nacional Indígena fueran destituidos de sus cargos por el presidente Frei, se dio vía libre al proyecto, lospehuenches fueron desalojados de sus tierras, relocalizados en tierras altasde veranada que se cubren de nieves en el invierno, e inundados sus cementerios y sitios arqueológicos, quebrantando la ley indígena y los tratadosinternacionales.

Período de la Presidencia de Ricardo Lagos (2000-2006)

El programa de gobierno de Ricardo Lagos –que se identificaba conel slogan el progreso con igualdad– se comprometía con la protección delmedio ambiente y con un amplio reconocimiento a los pueblos indígenas,sus tradiciones, lenguajes y formas de expresión cultural que habría de concretarse en la política de nuevo trato a favor de la no discriminación raciala través de una nueva institucionalidad política y jurídica en favor de laparticipación de los indígenas en la sociedad chilena y respecto del cumplimiento de sus derechos. Es así como a comienzos del 2001 se crea la Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato, en medio de la conflictividad existente en territorio mapuche por recuperación de tierras. Aylwin (2002: 35)sostuvo entonces, que no se podía esperar a que la Comisión concluyera sutrabajo para resolver la situación en el sur del país, con su costo social, enparticular para los mapuche, enorme.

El Ministerio de Obras Públicas (MOP) decidió, a mediados de 2001, continuar con el proyecto Carretera de la Costa que fuera resistido a nivellocal e internacional. El tramo sur de esta carretera atraviesa territorios quehan ocupado ancestralmente las comunidades huilliches. El proyecto implica omitir la aplicación de disposiciones de varias normas vigentes, comolas contenidas en la Ley de Bases del Medio Ambiente, la Ley Indígena eincluso en la misma Constitución de la República, que ordenan la participación de las comunidades y sus organizaciones tradicionales en relación ala ejecución de proyectos en sus territorios (Correa, Catalán y Paillamanque2001: 1).

Período de la Presidencia de Michelle Bachelet (2006-2010)

El Programa de Gobierno de Michelle Bachelet asumió diez compromisos con los grupos ecologistas respecto a la política medioambientalde su gobierno, en el llamado Acuerdo de Chagual5. Uno de ellos prometía la gestión de una reforma institucional significativa que incluiría la creación de un Ministerio de Medio Ambiente con dos Subsecretarías, una dedicada a los recursos naturales y la biodiversidad y la otra a la gestiónambiental. Además, una Superintendencia de Fiscalización Ambiental y lacreación de un Servicio Nacional de áreas Protegidas. En el punto siete secomprometía a no incluir la opción nuclear en la política energética nacional. Otro punto era la promesa de una Ley Marco de Ordenamiento Territorial, indispensable para la gestión del litoral y de las cuencas hidrográficas.Con respecto al compromiso presidencial de dotar al país de una nuevainstitucionalidad en materia Medio Ambiental, durante su gobierno el Congreso Nacional aprobó el proyecto de Ley que crea el Ministerio de MedioAmbiente, el Servicio de Evaluación Ambiental, la Superintendencia deFiscalización Ambiental y los Tribunales Ambientales.

A pesar de estas medidas legislativas, solamente una parte de loscompromisos de gobierno se concretaron. Causarían alarma, preocupacióny rechazo en la comunidad acciones contrarias a la trayectoria fijada, comola aprobación del Proyecto Pascua Lama (2006), la formación de un grupode trabajo en Núcleo-Electricidad (2007), con la misión de asesorar alGobierno en la evaluación de los estudios tendientes a la identificación de oportunidades, ventajas, desafíos y riesgos que involucraría el uso de laenergía nuclear para la producción de electricidad en nuestro país6.

En beneficio de los Pueblos Indígenas, se promulgó la Ley que creael Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios (Ley Nº 20.249)publicada en el Diario Oficial en el año 2008. El 1° de abril del mismo año,se aprobó la política Re-Conocer: Pacto Social por la Multiculturalidadque priorizaría los derechos de estos pueblos, señalando que su cumplimiento no sólo es responsabilidad exclusiva del Gobierno sino también dela sociedad en su conjunto, haciéndolos transversales e institucionalizandoel tema en toda la estructura estatal para la aplicación del Convenio 169 dela OIT, promulgado en el mes de septiembre de 2009.

En julio de 2008 fue promulgada la Ley Sobre Recuperación Del Bosque Nativo y Fomento Forestal (Ley Nº 20.283) luego de 15 años deespera. La Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo(AIFBN) declaró como factores claves para el éxito de su aplicación lavoluntad política y la entrega de recursos asociados. A dos años de la publicación en el Diario Oficial de la nueva ley, la AIFBN estimaba que lasseñales de las nuevas autoridades gubernamentales eran débiles, por lo quehabía que estar atentos para que efectivamente se manejasen los bosquesnativos en concordancia con el desarrollo de las comunidades que los habitaban (Neira 2010). Efectivamente, tanto la Ley de Bosque Nativo, como elReglamento de la Ley Nº 20.283 aprobado por el Congreso en septiembrede 2009, han sido criticados principalmente por el contenido ambiguo delartículo Nº 19 y el explícito artículo Nº 13 del Reglamento, que facultan lacorta o intervención de bosque nativo con fines de producción maderera ono maderera (PNM).

La Ley del Bosque Nativo, en su versión actual, no considera acciones que promuevan los servicios ecosistémicos tales como aumento de lasoportunidades de recreación, conservación de suelo y agua, e incrementodel abastecimiento de agua para consumo humano y otras actividades productivas, entre otras. Por otra parte, las bonificaciones a la plantación conespecies nativas están concebidas entre las actividades bonificables paraproducción de madera y PNM o en los bosques de preservación, definidoscomo aquellos en que están presentes especies vegetales en las categoríasde conservación (Lara, Urrutia, Little y Martínez, 2010: 5).

Ley Nº 19.300 Sobre Bases Generales del Medio Ambiente

La ley Nº19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente fuepublicada en el Diario Oficial el 9 de marzo de 1994, habiendo ingresadoen el Senado para su tramitación en septiembre de 1992. En el Título I delas Disposiciones Generales, artículo 1º, la ley prescribe el derecho a viviren un medio ambiente libre de contaminación, la protección del medioambiente, la preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonioambiental. En el artículo 2º, se aplica a las definiciones legales, de maneraque obliga a los ciudadanos, autoridades y jueces a entender los términosen la forma que el legislador ha determinado. El modelo en que se basó laley fue la Propuesta de Ley Básica de Protección Ambiental y Promocióndel Desarrollo Sostenible elaborado para Latinoamérica por el Programade las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) de 1993.

En la ley se establecen diversos instrumentos de gestión ambiental,tales como el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) de losproyectos de inversión públicos y privados, la Declaración de ImpactoAmbiental (DIA), y el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), que es un documento más complejo, aplicable fundamentalmente a grandes proyectosde inversión, que pueden tener un impacto significativo en el medio ambiente y cuyos potenciales efectos no están regulados en su totalidad o dependen de apreciaciones de carácter subjetivo (por ejemplo la alteración de paisajes con valor patrimonial o los efectos sobre una comunidad y sucultura, etc.) Tanto la Declaración como el Estudio de Impacto Ambientallos realiza el titular del proyecto que será evaluado posteriormente por laComisión Nacional del entidad que integran todos los servicios con competencias ambientales en cada región.

Del Fávero (1994: 2) acota muy bien que la ley no pretende cubrirtodas las materias que dicen relación con el medio ambiente, pues se requerirá de leyes especiales para regular en detalle aquellas áreas que presentanparticulares complejidades (piénsese en una ley de permisos de emisióntransables, ley de suelos, ley forestal, etc.). Como señala su nombre, setrata de una ley de bases generales, que contempla lo más fundamental afin de iniciar un proceso ordenador de la normativa ambiental en el país.Ella viene a establecer un mecanismo que posibilite la integración entre laregulación y política ambiental con la sectorial. El artículo 72 letra d) lopone en claro al disponer que corresponderá al Consejo Directivo de laCONAMA proponer al Presidente de la República proyectos de ley y actosadministrativos relativos a materias ambientales, sin perjuicio de las funciones propias de otros organismos públicos.

Guiloff (2011: 234) señala que la disposición mencionada (art. 72letra f) fue interpretada en la práctica como una necesaria integración delos organismos sectoriales para la dictación de la regulación ambiental,dejando a la CONAMA sólo una labor de coordinación, lo que a su juicio,resultó pernicioso, y causal de los muchos avatares en que se ha visto complicado el control de la regulación ambiental en Chile, debido a las dificultades en la integración de las consideraciones o políticas sectoriales, lo queno pasó inadvertido en la evaluación que hiciera la OCDE el año 2005 yrepercutió severamente sobre la gestión y la fiscalización. Al considerarque uno de los cimientos de la ley Nº 19.300 era, precisamente, latransversalidad en el ámbito de la regulación, de modo que toda norma opolítica ambiental que se apruebe implique equilibrar objetivos e interesesdiversos, sin embargo, debido a la inexistencia de una normativa integradoraen la ley, las autoridades sectoriales en vez de someter a deliberación unapolítica o un hecho concreto, se limitaron a vetar. Para salvar este impassese impone como absolutamente necesario, de acuerdo a este planteamiento, que la regulación de cada una de estas autoridades deba ser sometida alpronunciamiento del órgano transversal.

Legislación Internacional sobre el Medio Ambiente y la Biodiversidad

Conforme a la Constitución chilena, es el Presidente de la República quien concentra y monopoliza la negociación internacional7. El Jefe de Estado conduce las relaciones políticas con las potencias extranjeras y losorganismos internacionales, y lleva a cabo negociaciones; concluye, firmay ratifica los tratados internacionales que estime convenientes para el país.

Es rol del Congreso aprobar o desechar los tratados internacionales que lepresentare el Presidente de la República antes de su ratificación, y la obligatoriedad del tratado en el plano interno sólo existe desde su publicaciónen el Diario Oficial (Llanos, 2003).

Son numerosos los Tratados Internacionales con incidencia ambiental suscritos por Chile y en vigencia, entre los cuales analizaremos–por su relación con el derecho consuetudinario de los pueblos indígenas a la utilización de los recursos naturales en sus territorios– el Convenio sobre zonas húmedas de Importancia Internacional, especialmentecomo hábitat de aves acuáticas (RAMSAR) (1981), y el Convenio sobre la Diversidad Biológica (1994).

En el documento Informe de la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio, se definen tres problemas principales relacionados con nuestra gestión de los ecosistemas del mundo que son perjudiciales para lahumanidad, y que disminuirán significativamente los beneficios que obtenemos de los ecosistemas a largo plazo. Aproximadamente un 60% delos ecosistemas se están degradando o se usan de manera no sostenible,tales como el agua dulce, la pesca de captura, la purificación del aire ydel agua, la regulación del clima regional y local, los riesgos naturales ylas pestes, cuyos costes totales van en aumento (para alimentar a otrosservicios), y la degradación suele desplazarse de un grupo de personasa otro, o traspasan los costos a las generaciones futuras. Se ha observado la probabilidad de que los cambios en los ecosistemas no sean lineales y se produzcan cambios acelerados, abruptos, y potencialmente irreversibles tales como las alteraciones bruscas de la calidad del agua, lacreación de zonas muertas en las aguas costeras, el colapso de las pesquerías y los cambios en los climas regionales. Por último el Informeseñala que la degradación de los servicios de los ecosistemas está contribuyendo al aumento de las desigualdades entre los grupos de personas o comunidades y es el principal factor causante de la pobreza y delconflicto social.

La inconsistencia entre las normas internacionales que imponen losTratados suscritos por Chile y en vigencia, con la débil normativa internaen legislación ambiental -y el derecho constitucional de las personas a unmedio ambiente libre de contaminación- queda de manifiesto en un casoemblemático como ha sido el del Santuario de la Naturaleza Río Cruces impactado por las descargas altamente contaminantes de la empresa Celulosa Arauco y Constitución (CELCO)8 y la masiva extinción y migración decisnes de cuello negro y taguas.

Una posición que debiera guiar la política medioambiental chilena–y que comparten los académicos investigadores (Lara et al., 2010)- es lade Dourojeanni (1999:24), quien recomienda conocer a fondo el sistemade agua superficial y subterránea antes de seguir explotándolos; y subrayaque una de las acciones primordiales que se deben llevar a cabo es crearinstancias de gestión del agua por cuenca, o sistema hídrico interconectado adecuados a cada lugar, de manera que la Dirección General de Aguas (DGA)repose en estas organizaciones para poder conocer las situaciones, investigar y entregar una información adecuada a los usuarios del agua. Ademáses la única forma de comprometer a los propios usuarios en la gestión de unrecurso compartido.

Los Humedales chilenos y el Convenio sobre zonas húmedas de Importancia Internacional, especialmentecomo hábitat de aves acuáticas (RAMSAR)

La Convención de RAMSAR sobre zonas húmedas como hábitat de aves acuáticas fue firmada por Chile el 2 de febrero de 1971, en Irán,y promulgada en noviembre de 1981 por el Ministerio de RelacionesExteriores. Este convenio persigue detener la desaparición de loshumedales en el mundo y la pérdida de funciones que cumplen los distintos ecosistemas relacionados por los flujos de agua. El documentoenfatiza el rol de los humedales como un recurso de gran valor económico, cultural, científico y recreativo, cuya pérdida sería irreparable.Ellos tienen funciones ecológicas fundamentales como reguladores delos regímenes hidrológicos y como hábitat de una flora y fauna características, especialmente de aves acuáticas que deben ser consideradas unrecurso internacional, puesto que en sus migraciones estacionales atraviesan las fronteras.

En Chile existen doce sitios naturales formando parte de la redinternacional de humedales de importancia para la conservación de ladiversidad biológica mundial y el sustento de la vida humana, a los quese agregan últimamente los salares de Puisa de San Pedro de Atacama yel de Aguas Calientes IV de Antofagasta. Del total de humedales protegidos (lista Ramsar) solamente dos se encuentran en la zona austral: elde Bahía Lomas en la región de Magallanes, y el Santuario CarlosAnwandter9 en la Región de Los Ríos.

La insuficiencia en el número de humedales protegidos en Chilequeda de manifiesto ante la cantidad de sitios de interés de conservación dados a conocer en el documento Estrategia Regional para la Conservación y Utilización Sostenible de la Biodiversidad; Décima Regiónde Los Lagos (CONAMA, 2002), en el que figuran 66 sitios de interésde conservación, solamente en esta región. Entre los sitios clasificadosen el Nivel 1, de alto grado de interés y factibilidad de protección, seencuentra Curiñanco, que es un área orientada a conservar los escasosbosques de olivillo costero (Aetoxicum punctatum) y mamíferos marinos, presentes al Norte de la ciudad de Valdivia. También está el ParqueNacional Chiloé, al cual se propone agregar sistemas de alto interéscomo el humedal del Lago Chepu y el Lago Huillinco, este último conimportantes poblaciones de aves marinas que lo utilizan como área depaso y refugio durante distintos periodos del año.

La protección de la biodiversidad en Chile y el Convenio sobre la Diversidad Biológica

Durante la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro el año 1992, fue firmado el Convenio sobre la Diversidad Biológica10 de la Organización delas Naciones Unidas por 150 mandatarios y líderes gubernamentales asistentes. Chile lo ha incorporado a la legislación interna mediante el D.S. Nº1.963 de 1994, y publicado en el Diario Oficial el 6 de junio de 1995.

En este documento, las Naciones Unidas reconoce –como la exigencia fundamental para detener la pérdida de diversidad– la conservación in situ de los ecosistemas y hábitats naturales y el mantenimiento y larecuperación de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales,así como la estrecha y tradicional dependencia de muchas comunidadeslocales y poblaciones indígenas que tienen sistemas de vida tradicionalesbasados en los recursos biológicos, y la conveniencia de compartir equitativamente los beneficios que se derivan de la utilización de los conocimientos tradicionales, las innovaciones v las prácticas pertinentes para la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes. Subraya también el rol que desempeña la mujer en la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, y la importanciade la cooperación internacional, regional y mundial entre los Estados y lasorganizaciones intergubernamentales y el sector no gubernamental para laconservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes.

En Chile, el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas delEstado (SNASPE), es el principal instrumento en materia de conservaciónde la biodiversidad, junto a otros cuerpos normativos dispersos y manejados en diferentes ministerios y servicios públicos. El SNASPE es un programa ejecutado y administrado por la Corporación Nacional Forestal(CONAF) que cubre el 19% del territorio aproximadamente, habiéndosedefinido 127 ecosistemas terrestres (según sus características vegetacionales)de los cuales 86 presentan menos del 10% de su superficie bajo protección,47 menos del 1% y 25 se encuentran sin cobertura11. A pesar de estas cifrasque demuestran la desprotección de los ecosistemas, la Comisión Nacionalde Medio Ambiente (CONAMA) hace entrega de un cuadro poco realistaen su Cuarto Informe sobre Biodiversidad de 2009. Hay consenso en queun elemento decisivo a la hora de implementar las políticas de protecciónde los recursos naturales es el presupuesto que se le asigna. Todos los estudios y análisis –incluso gubernamentales– sostienen que existe incoherencia entre la agenda ambiental del país que se proyecta y el financiamiento(Barton, Reyes y Galilea, sin año).

En diciembre de 2003 se aprueba la Estrategia Nacional deBiodiversidad (ENBD) la cual es la primera política pública que integra lavisión de los distintos organismos estatales y las preocupaciones de lasorganizaciones sociales y gremiales, en relación con la biodiversidad entodos sus niveles. En el informe sobre la Estrategia Nacional de Biodiversidad (CONAMA, 2003) y en la Estrategia de Biodiversidad de laRegión de Los Lagos (2002), se encarece el respeto por los conocimientostradicionales, nombrando como actores relevantes en la X Región, entreotros, a CONADI y las Comunidades Indígenas en los planes de acción. Laparticipación de las comunidades indígenas en las Áreas Silvestres Protegidas del Estado (ASPE) no ha sido considerada en la práctica, a pesar deque el artículo 35 de la Ley Indígena promulgada en 1993 establece que losorganismo del Estado deben considerar la participación de los indígenas alinterior de las áreas silvestres protegidas que se encuentren en las ADI, asícomo regular los derechos de uso que corresponden a las comunidades(Aylwin, 2002).

Discusión y Conclusiones

Peña, Luraschi y Valenzuela (2004: 48) afirman que en el casode Chile, no cabe duda que la institucionalidad vigente es el resultadode la evolución compleja de las fuerzas presentes en la sociedad y delos desafíos que van surgiendo junto al crecimiento, y no el resultado deun diseño único y una estructura concebida coherentemente desde elprimer momento. Esto explicaría las dificultades que ha enfrentado laLey de Bases Generales del Medio Ambiente para garantizarnos el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación, asegurar la protección y conservación de los recursos naturales, la biodiversidad y losderechos indígenas.

Van Bebber (2002: 327) sostiene que las presiones internas almodelo de Estado surgen especialmente de una puesta en cuestión de laidea de nación homogénea que sustenta al proyecto cultural del Estado-Nación chileno. Es en esta perspectiva donde se sitúa la dimensión política del fenómeno de la etnicidad, como un desafío radical a la construcción histórica de la idea de Nación en Chile. En Stuven (2000, 29)se develan los valores, las ideas de la clase dirigente, la elite que dioforma y contenido al Estado–Nación. La investigadora propone que"para la clase chilena en torno a 1810, institucionalizar un Estado republicano, con separación de poderes, régimen representativo, y reconocimiento del concepto de soberanía popular como inherente a él, noimplicaba necesariamente la aceptación y menos la puesta en prácticade las consecuencias de democratización social e inclusión política queesos conceptos traían consigo".

Transcurridas casi dos décadas de gobiernos democráticos en Chile,el 19% de la población indígena vivía al 2006 bajo la línea de pobreza encontraste con el 13,7% de la población no indígena. La Ley Nº 19.253 de1993 sobre Fomento, Protección y Desarrollo de los indígenas, aún no recoge los lineamientos del derecho internacional que les es aplicable, a ellose suma la Ley Nº 20.294 que crea el Espacio Marino Costero de los Pueblos Originarios, promulgada el año 2008, y el Convenio Nº 169 de la OITque entró en vigencia en septiembre de 2009.

La Ley Sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, en vez de robustecer la eficacia reguladora de la CONAF, ha privatizado sus funciones y excluido del comité consultor a los pueblosindígenas, ambientalistas, trabajadores forestales y científicos, pudiendo oficializar la sustitución del bosque nativo por plantaciones de pinoy eucaliptos. Con el acuerdo de ENDESA y del Banco Mundial, nuevosproyectos hidroeléctricos están en marcha, como el del río Futaleufu,río Puelo o Hydroaysén. En opinión de Altieri y Rojas (1999: 71) claramente, si se consideran estas tendencias, la economía chilena se mueve a lo largo de un trayecto insostenible, puesto que el crecimiento económico no toma en cuenta la disminución del capital natural y social delque la economía del futuro depende; el modelo propuesto olvida quelos ecosistemas sostienen la economía, la economía no sostiene los ecosistemas. Así, el desafío para Chile en la nueva década (2000-2010)será encontrar caminos para sostener el crecimiento económico, promover la integración regional, y proteger el medioambiente a través deun modelo más equitativo de desarrollo.

Desde la perspectiva del análisis -en nuestro concepto- históricamente se conforma una política legislativa retórica, obsecuente conlas empresas nacionales y extranjeras que invierten en la explotación delos recursos naturales, que no se condice con la realidad social, política, cultural, religiosa, y las necesidades de los pueblos que coexisten enel territorio, con la democracia e inclusión política de las mayorías,dictada desde una clase privilegiada - la elite criolla – que impone susintereses y modelos de desarrollo de manera hegemónica. Grez (2009,16) argumenta respecto a la ausencia de un poder democrático en Chile,señalando hitos de nuestra historia legislativa que así lo demuestran, apartir de los primeros ensayos constitucionales realizados durante lalucha por la independencia, haciendo presente que la emancipación política de Chile fue un acto eminentemente aristocrático de la clase dirigente que construyó el Estado nacional de acuerdo a sus intereses yconcepción del mundo, asegurando su plena hegemonía y excluyendode la vida política legal a la inmensa mayoría de la población. De lamisma manera la Constitución del 80 fue elaborada y aprobada en losaños más duros de la dictadura militar.

Un aporte significativo a la conceptualización del desarrollo sustentable, es el que hace Hervé (2010: 12) cuando analiza nuestra normativaambiental tanto en la ley Nº 19.300, como en la ley Nº 20.417 que viene areemplazarla, haciendo notar que no se incorpora en ellas expresamente elconcepto de justicia ambiental, complementario del desarrollo sustentable, y que en el derecho comparado e internacional constituyen la basesustantiva de las políticas públicas y la legislación ambiental. Recomiendaque nuestro sistema jurídico debiera explicitar el deber del Estado de iniciar políticas activas para eliminar las diversas fuentes de discriminaciónambiental. Y mientras esto no ocurra nuestra legislación estará dirigida principalmente a regular y eventualmente perseguir la responsabilidad de quienes contaminan, pero no a establecer un deber del Estado de suprimir estas situaciones de contaminación y degradación ambiental. Su opinión es quemientras se mantenga exclusivamente la referencia a la sustentabilidad sinenfatizar el elemento de la justicia, existirá una posición más bien pasiva yno se desarrollarán las herramientas necesarias para hacerse cargo de estos temas.

Notas

1 Este artículo es parte de los resultados del Proyecto FONDECYT Nº 1110570 "Cosmovisión huilliche y naturaleza: poética, discurso y políticas territoriales".

2 Report of the United Nations Conference on Environment and Development (Rio de Janeiro, 3-14 June 1992).

3 En 1970 Rafael Elizalde publica La Sobrevivencia de Chile. La Conservación de sus Recursos Naturales Renovables (Segunda Edici6n). Ministerio de Agricultura. Servicio Agrícola y Ganadero. Ed. El Escudo. Santiago de Chile. Donde hace notar que junto con la destrucción de los recursos naturales renovables, la degradación del medio ambiente es uno de los factores de mayor peligrosidad para la supervivencia de esos mismos recursos.

4 Durante 44 años, Endesa Chile perteneció al Estado de Chile. El proceso de privatización comenzó en 1987, a través de una serie de ofertas públicas de acciones; y fue completado en 1989.

5 El "Acuerdo de Chagual" fue firmado a fines del 2005 por 23 organizaciones no gubernamentales con Bachelet.

6 Balance Programático Michelle Bachelet 2006-2010. Resumen. Capturado el 3 de junio 2012 en http://www.sernac.cl/acercade/Resumen%20Program%C3%A1tico%2020062010.pdf.

7 Constitución Política de la República de Chile (2005).

8 Celulosa Arauco y Constitución (CELCO) es una sociedad anónima constituida en septiembre de 1979 como resultado de la fusión de Celulosa Arauco S.A. (1967) y Celulosa Constitución S.A. (1969), ambas empresas de la CORFO privatizadas respectivamente en 1977 y 1979.

9 El Santuario de la Naturaleza fue creado legalmente en 1981 mediante D.S. Nº 2734 del Ministerio de Educación. En 1984 fue escogido por Chile para subscribir la Convención Relativa a los humedales de Importancia Internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas.

10 Convenio Sobre La Diversidad Biológica, Río de Janeiro, Brasil, 5 de junio de 1992. Capturado el 5 de abril 2012 en http://www.iadb.org/Research/legislacionindigena/pdocs/CONVENIODIVERSIDAD.pdf.

11 SNASPE (2005). Síntesis Ejecutiva Nº 13. Programa Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas SNASPE.

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Recibido: 14.10.2012 Aceptado: 16.01.2013

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