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Polis (Santiago)

On-line version ISSN 0718-6568

Polis vol.17 no.49 Santiago May 2018

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-65682018000100055 

LENTE DE APROXIMACIÓN

¿Nuevas territorialidades vecinales en el Chile neoliberal?

New neighborhood territorialities in neoliberal Chile?

Novas territorialidades do bairro no Chile neoliberal?

Francisco Letelier Troncoso 1  

Verónica Tapia Barría 2  

Patricia Boyco Chioino 3  

1Universidad Católica del Maule - Centro de Estudios Urbano Territoriales (CEUT). Talca. Chile. fletelier@ucm.cl

2Universidad Católica del Maule - Centro de Estudios Urbano Territoriales (CEUT). Talca. Chile. vtapia@ucm.cl

3SUR Corporación de Estudios Sociales. Santiago. Chile. patriciaboyco@sitiosur.cl

Resumen:

Desde 1973 en adelante, la organización barrial ha sufrido una serie de transformaciones vinculadas con la descolectivización de la vida social, la intensificación de relaciones clientelares y paternalistas entre organizaciones sociales y autoridades locales, y la proliferación de políticas públicas que han promovido el encapsulamiento de lo barrial y su separación de los procesos urbanos de mayor escala. Todo lo anterior se ha traducido en la pérdida sostenida de poder de la organización vecinal. En este contexto el artículo presenta el caso de tres comunidades urbanas de una ciudad intermedia de Chile que a través de un proceso de acompañamiento técnico-político, se articulan e incrementan su capacidad para influir en la producción de sus territorios. El análisis del caso permite identificar tendencias de instalación de lógicas de articulación territorial que emergen como alternativas a la crisis de los espacios vecinales y que mejoran los procesos de gobernanza urbana.

Palabras claves: barrio; fragmentación vecinal; articulación vecinal

Abstract:

From 1973 on, the neighborhood organizations in Chile have undergone a series of transformations linked to the de-collectivization of social life, the intensification of clientelistic and paternalistic relationships between social organizations and local authorities, and the proliferation of public policies that have promoted the encapsulation of the neighborhood and its separation from larger-scale urban processes. All of the above have resulted in the sustained loss of power of neighborhood organizations. In this context, the article presents the case of three urban communities in an inner city of Chile. Through a process of technical-political accompaniment, these communities have articulated and increased their capacity to influence the production of their territories. The case analysis identifies trends of installations of the territorial articulation logics that emerges as alternatives to the neighborhood spacing crisis and that improves the processes of urban governance.

Keywords: neighborhood; neighborhood fragmentation; neighborhood articulation

Resumo:

Desde 1973, a organização do bairro sofreu uma série de transformações ligadas à descoletivização da vida social, à intensificação de lógicas clientelistas e paternalistas entre organizações sociais e autoridades locais, e à proliferação de políticas públicas que tem promovido o isolamento do bairro e seu afastamento dos processos urbanos de grande escala. Isso, tem se traduzido na perdida sistemática do poder da organização do bairro. Com base na metodologia qualitativa, o artigo apresenta o caso de três comunidades urbanas de uma cidade intermediária no Chile que, através de um processo de acompanhamento técnico-político, articulam e aumentam sua capacidade de influenciar na produção de seus territórios. A análise do caso permite identificar tendências na instalação de lógicas de articulação territorial que emergem como alternativas à crise dos espaços dos bairros e que melhoram os processos de governança urbana.

Palavras-chave: bairro; fragmentação de bairro; articulação de bairro

Introducción

El tejido organizacional vecinal ha tenido en Chile una larga historia, con asiento en el diagnóstico de necesidades del barrio, planteamiento de demandas, búsqueda e implementación de soluciones, manejo de conflictos e intervenciones urbanas. Hoy, sin embargo, aun existiendo, está fragmentado. Es usual que en un área de 7 u 8 mil habitantes existan hasta 20 juntas de vecinos, cada una trabajando en su villa o población, sin articulación entre sí o con su entorno. Esto no es producto de una evolución natural, sino resultado de políticas públicas en cuya matriz ideológica está una concepción de las relaciones sociales urbanas afincada en la idea neo-ecológica de barrio de la Escuela de Chicago. En esta perspectiva, el barrio, el vecindario, es entendido como un espacio separado de su entorno y de la totalidad urbana, habitáculo de una comunidad cuya cohesión es producto de su necesidad adaptarse a las condiciones del entorno.

La fragmentación de lo vecinal hace difícil tanto la construcción de una visión integral del territorio, como el desarrollo de capacidades que permitan actuar sobre problemas de alcance mayor al del barrio, como conectividad, espacio público estructurante, equipamiento e infraestructura, asuntos ambientales, economía local, entre otros. Como resultado, lo vecinal fragmentado tiene un papel marginal en el modo en que las políticas urbanas o la acción del sector privado impactan y modifican los territorios.

En este contexto, el artículo revisa un caso en el cual, a partir de un acompañamiento técnico-político, comunidades urbanas de tres territorios de una ciudad intermedia de Chile experimentan un proceso de articulación vecinal que incrementa sus capacidades para incidir en la producción del territorio y mejora los procesos de gobernanza urbana. Se identifican tres grandes tendencias de cambio en las prácticas vecinales y, consecuentemente, en el modo de concebir el espacio vecinal: en primer lugar, la emergencia de un ‘territorio nuevo’, que está más allá de los recortes administrativos y urbanísticos predefinidos; luego, la constitución de un nuevo actor: una red de organizaciones y comunidades vecinales articuladas por vínculos débiles, que se desacoplan de las lógicas de competición a las que estaba acostumbrados; y finalmente, una modificación de la lógica de la acción vecinal, tradicionalmente supeditada al poder de las autoridades y acotada a pequeños problemas cotidianos.

Es importante recalcar que lo mencionado son tendencias de cambio, no modalidades asentadas. Las nuevas lógicas vecinales conviven, e incluso se mezclan con las antiguas, generando una suerte de transición desde el barrio, en tanto unidad auto contenida, al territorio vecinal, escala urbana mayor. Dado el predominio de una lógica de desarticulación y la ausencia de un marco institucional que promueva la acción articulada, los avances son frágiles. Se requiere, entonces, una plataforma de apoyo sobre la cual el potencial de acción colectiva se pueda desplegar. Por ejemplo, una nueva Ley de Juntas de Vecinos; una Ley de Participación en la gestión pública que reconozca la escala subcomunal como un espacio de derecho en cuanto parte de las transformaciones del territorio; y una Ley Orgánica de Municipalidades que dé importancia efectiva a procesos participativos territorializados en los instrumentos de planificación comunal.

La fragmentación de lo vecinal en Chile

Hasta 1973, en Chile la producción de lo vecinal estuvo vinculada a un proceso ascendente de organización social que se consagró en la Ley de Juntas de Vecinos del año 1968 (Ley 16880, de Organizaciones Comunitarias), la que reconoció y otorgó estatus jurídico a una realidad previamente existente (Delamaza, 2016). En esta línea, igualó la escala territorial con la organizacional: por cada Unidad Vecinal1 estableció la existencia de solo una organización de vecinos, lo que le daba legitimidad para actuar en representación del conjunto de los habitantes. Y junto con ello, asignó a esta organización atribuciones en la promoción de procesos asociativos y en la planificación del territorio.

El proceso de constitución de lo vecinal se modificó bruscamente luego del golpe militar. Las organizaciones fueron intervenidas, se instalaron dirigentes designados y se promovió un clientelismo asociado al nuevo rol de las municipalidades (Delamaza, 2016; Rodríguez, 1983; Valdivia, 2012). Al finalizar la dictadura se realizó una modificación aparentemente menor de la Ley de Juntas de Vecinos (Ley 18893, sobre organizaciones comunitarias territoriales y funcionales, de 1989) según la cual se autorizó la existencia de varias juntas de vecinos dentro de los límites de la unidad vecinal. Así, si en la ley de 1968 la organización política estaba ligada a un territorio específico, con la modificación de 1989 se promovió la formación de varias juntas de vecinos en un mismo territorio. Esto obviamente implicó una atomización de la organización popular (Drake & Jaksic, 1999, p. 393) y, junto con ello, la desarticulación política entre la organización vecinal y su territorio de representación. Tuvo, además, entre sus consecuencias, el reforzamiento de las lógicas clientelares promovidas durante la dictadura2.

La fragmentación de lo vecinal continuó y se reforzó durante los gobiernos democráticos a través de tres estrategias: la privatización y la descolectivización del acceso a la vivienda (Gurovich, 2014); la proliferación de fondos concursables en torno a los cuales compiten organizaciones de un mismo territorio (Delamaza, 2004; Espinoza, 2004); y la consagración del barrio, en tanto espacio separado de los procesos urbanos mayores, como escala de gobernanza e intervención para enfrentar la exclusión social y la regeneración urbana a través de programas focalizados (Forrest, 2008;Tapia, 2016). Estos programas optan por enfrentar el tema de la pobreza y desigualdad centrándose en el barrio y sus relaciones internas, lo que tiene por consecuencia que no se aborden las lógicas urbanas que explican su condición (Madden, 2014). Junto con ello, operan a partir de una lógica de contención: contención espacial, por su carácter territorialmente focalizado; contención social, al intervenir con obras físicas y proyectos sociales en barrios pobres y potencialmente conflictivos; contención política, al delimitar la discusión sobre las desigualdades urbanas a un ámbito local y vecinal en clave barrial. (Tapia, 2016). Políticamente, esto hace de los barrios espacios limitados, con mecanismos de participación restringida que limitan el poder vecinal, y que los partidos políticos no han tenido la capacidad (o el interés) de articular.

La lógica descrita implica asumir que todo problema que afecta a un vecindario está “en el barrio”, no en su relación con las políticas urbanas. Como salida a situaciones deficitarias, plantea que el barrio debe cambiar, y que para eso se requiere de habitantes que confíen unos en otros y participen en el proceso de mejoramiento; es decir, capaces de movilizar capital social. Este enfoque es tributario de la visión neo-ecológica de barrio elaborada por investigadores de la escuela de Chicago a principios del siglo XX, para quienes las unidades urbanas que forman un barrio se constituyen y reproducen naturalmente a partir de dinámicas ecológicas de cooperación interna y competencia con el entorno, lo que les otorga límites muy claros (Park, Burgess & McKenzie, 1925). Esta concepción implica el encapsulamiento espacial de las relaciones sociales en lógicas de proximidad restringida, centrada puramente en lo residencial, donde predominan los vínculos fuertes, cohesivos y la homogeneidad social y cultural; una comunidad centrada en sí misma, en sus propias problemáticas, viviendo en una especie de hiperlocalismo. El entorno - es decir, otras poblaciones o villas- representa, más que una posibilidad de articulación, una competencia por capturar los recursos públicos y privados. Este esquema implica una gran dificultad para establecer vínculos cooperativos con el entorno y ampliar la escala de observación de los problemas urbanos, lo que se traduce en la generación de demandas muy restringidas, orientadas a la reproducción cotidiana, desconectadas de las causas estructurales de los problemas del barrio y canalizadas a través de los mecanismos formales de participación existentes (Letelier, 2017).

La fragmentación de lo vecinal prevaleciente en los últimos cincuenta años en Chile ha dado origen a un escenario paradójico: si bien existe una dotación importante de organizaciones sociales comunitarias3 y participa en ellas un número significativo de personas4, su poder para modificar el territorio y los procesos de urbanización es escaso. A nivel nacional, las organizaciones sociales se encuentran entre las consideradas con menos poder (PNUD, 2005). En la región del Maule, una encuesta de caracterización regional realizada en 2014 por el Centro de Estudios Urbano Territoriales (CEUT) de la Universidad Católica del Maule muestra que las organizaciones sociales son vistas como instituciones muy confiables, pero sin poder (CEUT, 2014). Otro aspecto interesante que muestra este estudio es que, de un conjunto de condiciones importantes para influir en las decisiones que se toman en las comunas, la considerada menos relevante es la participación en una organización comunitaria.

Todo lo anterior es concordante con el diagnóstico que recientemente han hecho líderes y dirigentes sociales en los diálogos y las audiencias públicas desarrolladas por el Consejo Presidencial de Participación Ciudadana (2017) en distintas regiones durante el año 2016, que detectó: (i) escaso poder para hacerse escuchar, hacer propuestas y demandas a las autoridades; y (ii) instrumentalización política de los dirigentes y sus organizaciones.

El déficit en materia de articulación asociativa y participación ciudadana en los procesos de desarrollo de los territorios de escala vecinal se expresa en un conjunto de obstáculos para una gobernanza a escala vecinal que incorpore verdaderamente a los actores territoriales. En este sentido:

  • Se hace muy difícil la construcción de una visión integral del espacio vecinal.

  • Los actores vecinales no se constituyen en agentes con capacidad para actuar sobre problemas de alcance territorial; por ejemplo, conectividad, espacio público mayor, equipamiento e infraestructura, problemas ambientales, entre otros.

  • Al producir una demanda fragmentada, las organizaciones vecinales no logran constituirse en una contraparte que oriente, movilice y tensione la acción pública hacia el mejoramiento de su gestión.

Teniendo en cuenta la situación del tejido organizativo vecinal y su debilidad para participar con poder en los procesos de producción del territorio, examinaremos un caso en el cual, a partir de un acompañamiento técnico-político, comunidades urbanas de tres territorios pertenecientes a una ciudad intermedia de Chile experimentan un proceso de articulación vecinal que incrementa sus capacidades para incidir en la producción del territorio y mejoran los procesos de gobernanza urbana.

Para informar el caso se utilizó una estrategia metodológica que consideró aspectos subjetivos y objetivos de la situación inicial de los territorios, del proceso de articulación y de sus resultados. Se utilizaron dos técnicas de investigación. La primera, un conjunto de entrevistas semiestructuradas aplicadas en dos momentos de la experiencia, al finalizar el primer año (2014) y al finalizar el tercero (2016); las entrevistas señaladas consideraron tres muestras: líderes y dirigentes(as), autoridades locales/regionales y profesionales vinculados a la experiencia. La segunda técnica es el análisis documental, que ha considerado dos fuentes de información: registros y documentos producidos en el marco del programa Territorio y Acción Colectiva (TAC) 5 y registros de prensa local y regional.

Experiencia de las mesas territoriales en Talca

Contexto: la ciudad de Talca

Talca, con una población de 230.000 habitantes, es una ciudad intermedia de Chile y capital de la región del Maule. Durante los últimos cuarenta años ha experimentado una fuerte expansión urbana y se ha transformado en un espacio relevante para los circuitos de acumulación de capital y reinversión de excedentes económicos con altas tasas de rentabilidad (Letelier & Boyco, 2011, 2014; Letelier & Irazábal, 2017). La escala de las operaciones inmobiliarias ha crecido, y con esto también se ha hecho mayor su capacidad de generar transformaciones en la ciudad (Sabatini, Cáceres & Cerda, 2001).

En el marco de una débil planificación y regulación de los mercados urbanos, en Talca se han venido produciendo nuevos problemas: pérdida creciente de la eficiencia del transporte público y privado; aumento de la contaminación atmosférica6; incremento del comercio informal7; pérdida de patrimonio arquitectónico y cultural; proliferación de sitios eriazos y déficit de áreas verdes; crecientes procesos de conurbación, para los cuales las actuales estructuras administrativas no están preparadas8; aumento de la percepción de inseguridad e incremento de la segregación social y espacial (Boyco & Letelier, 2010; Letelier & Boyco, 2011). Muchos de estos problemas se agudizaron producto de las políticas de reconstrucción implementadas pos terremoto de febrero de 2010, las que se han concentrado básicamente en facilitar la operación del mercado privado de la vivienda, provocando el aumento de la segregación (Letelier & Irazábal, 2017; Rasse & Letelier, 2013).

Pese a la creciente desigualdad urbana y social, en Talca las decisiones y la inversión pública no han logrado “equiparar la cancha”9. Por el contrario, muchas veces la política pública reproduce e incluso profundiza las diferencias entre territorios, cuestión que se puede observar en situaciones tan simples como la diferente calidad de los paraderos de movilización colectiva o de la iluminación de las calles. Líderes y dirigentes atribuyen al modelo socioeconómico neoliberal la desigualdad de condiciones en que viven los habitantes de la ciudad, y concluyen que la acción del Estado y las políticas públicas potencian esta situación (Ciclo Formativo 2014)10.

El programa Territorio y Acción Colectiva (TAC)

En este contexto y observando la fragmentación y debilidad de las organizaciones vecinales, el programa Territorio y Acción Colectiva (TAC) se propuso fortalecer la articulación territorial y capacidad de acción en torno a agendas colectivas de desarrollo de mayor escala, autogeneradas por los propios vecinos y actores locales, y negociadas con las autoridades. A través de cuatro componentes, formativo, asociativo, político y comunicacional, las comunidades problematizaron su realidad y su territorio; adquirieron información y conocimiento técnico y político; analizaron y conocieron su posición y situación en el contexto mayor de una ciudad intermedia, crecientemente segregada; vía acciones comunitarias (fiestas y ferias barriales) reforzaron elementos identitarios; a través de la constitución de Mesas de Trabajo (Mesas Territoriales), impulsaron un vínculo dialógico con la autoridad en torno a sus agendas, construidas colectivamente, a la vez que promovieron, participaron y controlaron iniciativas públicas de desarrollo de sus territorios. El componente comunicacional permitió posicionar el proceso en el territorio urbano mayor, reforzando al mismo tiempo la autoestima y legitimidad de su acción colectiva vecinal. En el proceso, las tres Mesas Territoriales constituidas identificaron problemas en común y se dispusieron a trabajarlos en forma conjunta.

Es importante insistir en que no se trata de una intervención gubernamental, sino una experiencia de acompañamiento político - técnico realizado por un consorcio de dos ONGs y una Universidad regional. Su origen se relaciona con dos elementos: la evidencia de la fragmentación del tejido asociativo vecinal en Chile y su debilidad para participar en la producción de lo urbano; y la hipótesis de que tal fragmentación y debilidad podía ser revertida.

El proceso de acompañamiento se inició en marzo de 2014 y finalizó en diciembre de 2017. En los tres territorios se estableció un acuerdo inicial entre organizaciones del territorio y el consorcio. Este acuerdo implicaba que las ONGs y la Universidad aportaban formación y acompañamiento técnico para desarrollar un proceso de diagnóstico, articulación e incidencia territorial, y que las organizaciones se disponían a participar como co-responsables del proceso. En este sentido cabe dentro de lo que puede entenderse como un proceso de Investigación Acción Participativa (IAP).

Dos de los autores del artículo han sido parte del equipo que ha desarrollado el programa desde su inicio. El sesgo que esto puede implicar en la manera de ver los resultados queda minimizado a partir de tres hechos: primero, al ser un programa no - gubernamental, no funciona con recursos públicos, no ha estado presionado por la consecución de logros. De hecho, el programa operó con un marco lógico muy abierto y flexible. Segundo, al vincularse con una hipótesis, lo fundamental no era el “éxito” de la iniciativa, sino los aprendizajes, tanto a nivel investigativo como organizacional. Tercero, la incorporación de una tercera autora, que no fue parte del proceso del programa TAC, permitió contar con una mirada crítica externa al proceso

La experiencia se desarrolló en tres territorios:

  • Las Américas, un sector socialmente homogéneo, compuesto por doce conjuntos y blocks de viviendas sociales construidos entre los años 1990 y 2000, como resultado de un proceso de expansión de la ciudad hacia zonas periféricas.

  • El Territorio 5, conformado por diecinueve villas, con origen en la lucha que un grupo de familias desplegó en los años setenta para mantenerse en un terreno que se pretendía destinar a funcionarios de las Fuerzas Armadas. Las familias consiguieron quedarse y obtuvieron apoyo para mejorar sus viviendas y el entorno. A partir de este hito se produjeron nuevos procesos de expansión; los últimos fueron dos erradicaciones de campamentos levantados en la década del 2000, y un traslado centro/periferia y campo/ciudad, producto de la construcción de nuevos conjuntos de vivienda para damnificados por el terremoto del año 2010.

  • La Unidad Vecinal 46, un amplio sector ubicado al norte de la ciudad de Talca, compuesto de dos grandes grupos de poblaciones: uno más antiguo, creado entre los años cincuenta y ochenta; y otro más reciente, construido entre los noventa y los 2000. En el territorio habitan familias de sectores socioeconómicos medio-bajos y medios, y en general posee un mayor capital cultural que los barrios antes descritos. Sin embargo, al mismo tiempo tiene una densidad organizacional mucho menor.

Si bien los territorios presentan diferencias en cuanto a composición socioeconómica, intensidad y tipo de problemas urbanos, tienen en común una alta fragmentación organizacional (Imagen 1 y 2), una relación clientelar con los distintos niveles de gobierno y una muy limitada capacidad de acción colectiva (Letelier & Boyco, 2014).

Imagen 1 Delimitaciones de la organización vecinal en el Territorio 5. 

Imagen 2 Delimitaciones de la organización vecinal en Las Américas. 

Enfoque de la intervención

Los dos conceptos estructurantes de la experiencia del TAC son territorialidad y autogestión en la escala vecinal.

La territorialidad se define como el grado de control de una determinada porción de espacio geográfico por una persona, un grupo social, un grupo étnico (Montañez, 1997). Con este concepto se alude al proceso en que los actores incrementan sus capacidades de incidir sobre un determinado espacio dando lugar a un territorio, como sinónimo de un espacio social y políticamente construido. La territorialidad alude a una mediación simbólica, cognitiva y práctica entre la materialidad de los lugares y el actuar social en los procesos de transformación territorial (Dematteis & Governa, 2005).

El incremento de la territorialidad se entiende en función de dos procesos. Primero, uno de reconstrucción social del territorio, es decir, un proceso en el cual los sujetos problematizan las fronteras político-administrativas y organizacionales sobre las que tradicionalmente han ordenado su acción y que generalmente han sido naturalizadas por una concepción de barrio encapsulado. A partir de allí redefinen los límites espaciales para que emerja el espacio vecinal complejo y un actor social capaz de actuar en él.

Existen diversas escalas de territorio donde es posible desplegar procesos de territorialidad. La apuesta del TAC se circunscribe a lo que se denomina ‘territorio vecinal’. Esto es, el espacio donde el habitar de las personas se encuentra con las políticas públicas (salud, educación, medioambiente) y con los procesos que dan forma a la ciudad. El territorio vecinal es producido por dinámicas urbanas más amplias, pero a la vez sus propias dinámicas construyen la ciudad. Como diría Lefebvre (1991), el territorio vecinal es una escala estructurada y a la vez estructurante. Su dimensión mínima debería incluir una gama bastante amplia de funciones, como escuelas, centros de salud, instalaciones recreativas y sociales, centros comerciales. Esta complejidad permite pensar lo vecinal como una pequeña escala de ciudad y una voz política con capacidad de interpelar a la autoridad respecto del territorio (Park & Rogers, 2014). Una villa o población puede seguir siendo el espacio de lo comunitario; sin embargo lo ciudadano (la relación entre ciudadanos y políticas públicas) es más propio de un territorio vecinal.

La segunda condición para la territorialidad es el fortalecimiento de la autogestión vecinal. Lefebvre (2009) señala que “cada vez que un grupo social se niega a aceptar pasivamente sus condiciones de existencia, de vida o de supervivencia, cada vez que tal grupo se obliga a sí mismo no solo a entender sino a dominar sus propias condiciones de existencia, se produce la autogestión” (p. 135). En este sentido, implica un proceso en que las personas incrementan su manejo de las decisiones colectivas en lugar de entregarlas enteramente a las instituciones gubernamentales y sus funcionarios (Lefebvre, 1970). En esta concepción, la autogestión no solo se entiende como obrar por los propios medios, o ser independiente de cualquier financiamiento externo, sino también - y sobre todo- conducir los procesos a través de los cuales la gestión y la inversión pública producen el espacio urbano. Esto implica que las personas desarrollen la capacidad de traducir sus experiencias cotidianas hacia el ámbito de lo técnico y lo político, y de este modo se habiliten para desempeñar un papel central en la orientación de la acción gubernamental.

Procesos y Resultados

Componente formativo: desarrollo de competencias de análisis crítico territorial en pobladores

“Uno termina entendiendo que el barrio es un producto del negocio inmobiliario (…): había que meter la mayor cantidad de casas posibles. Por eso nuestros pasajes son tan estrechos”

(Dirigenta, Unidad Vecinal 46)

El componente formativo del TAC tuvo como estrategia problematizar las nociones de ciudad, territorio y población/villa, sus relaciones y la forma en que son producidas y transformadas. Para ello se combinó la revisión de conceptos con un proceso de diagnóstico socio urbano participativo, que incorporó especialmente las técnicas de mapeo colectivo y visitas guiadas a la ciudad y a los territorios. Por otro lado, el componente formativo utilizó el proceso mismo de articulación para introducir y reforzar capacidades de trabajo colectivo y negociación.

La formación se estructuró en torno ciclos anuales comunes a todas las Mesas Territoriales y en ciclos más cortos, y para reforzar y apoyar momentos específicos del proceso en cada zona. Se empleó material didáctico propio: módulos de formación, buenas prácticas de acción colectivas ciudadanas sistematizadas, cápsulas audiovisuales de corta duración que recogen experiencia de los participantes en el proceso.

El resultado que se logró en este componente es que grupos de vecinos, líderes y dirigentes de un mismo territorio adquirieran competencias técnicas y políticas para reconocer la ciudad y sus territorios como una construcción social, en la cual inciden diversos actores con distintos grados poder. También pudieron romper el mapa cognitivo que los contenía en sus propias villas y poblaciones y construir una imagen del territorio mayor del que forman parte, identificando sus problemas, potencialidades y actores intervinientes. La nueva escala territorial permitió que se visibilizaran aspectos que, a nivel de población o villa, no se veían: la mala conectividad con el resto de la ciudad, el déficit de equipamiento, los problemas ambientales y los relacionados con el espacio público, la infraestructura vial, la dotación de servicios, entre otros. El estándar urbano se comenzó a comparar no con el de la población vecina, sino con el de distintos sectores de la ciudad. Estos aspectos, entre otros, complejizan la relación con lo público, porque se toma conciencia de que su solución no pasa solo por una gestión puntual, como podría ser la poda de un árbol o el recambio de un foco de las luminarias, sino por revisar marcos presupuestarios, competencias institucionales, derechos vulnerados, entre otros.

Componente asociativo: articulación de acción colectiva territorial en torno a una imagen común del territorio

“Nos hemos sabido sentar con las autoridades, cada uno lo dice en sus propias palabras y eso hay que respetarlo, pero hablamos por el territorio. La autoridad hoy nos mira con otra cara, se nos ha valorado”.

(Dirigente Mesa Territorial)

La estrategia de implementación del componente asociativo del TAC consistió en promover y fortalecer el reconocimiento entre dirigentes y líderes del territorio, la construcción de confianzas y de redes más o menos estables de relacionamiento (Imagen 3).

Imagen 3 Taller de trabajo, programa TAC (2014) 

En concreto, se estimuló la creación de un espacio de coordinación, la denominada Mesa Territorial, conformada por líderes, dirigentes y vecinos de diversas organizaciones del territorio, y que se definió como un espacio de coordinación informal de las diversas expresiones asociativas y actores individuales del territorio, que no reemplaza a las organizaciones formalmente constituidas. La Mesa se transformó en un actor colectivo que se apropió del diagnóstico realizado, impulsó el plan de acción y protagonizó espacios de diálogo y trabajo con autoridades gubernamentales.

Junto con asumir los desafíos propios de la planificación e incidencia territorial, la Mesa definió para sí un conjunto de códigos y reglas para cuidar la convivencia colectiva, resolver eventuales conflictos y regular los equilibrios de poder entre los actores del territorio vecinal. Esto resultó especialmente importante para resguardar los espacios deliberativos, así como al momento de establecer negociaciones con las autoridades para temas y demandas que son territoriales, situación en la cual la autorregulación evitó que ningún actor u organización se “apropiase” de la palabra para su interés específico.

Complementariamente, a iniciativa de los integrantes de la Mesa, se realizó un conjunto de acciones comunitarias que reforzaron los elementos identitarios (fiestas, ferias barriales) que promovieron la idea de un “nosotros” y el ingreso de nuevos actores a la Mesa.

En distintos momentos del proceso, cada Mesa Territorial redactó y presentó una cuenta pública a los habitantes y actores de su territorio vecinal de referencia. También han realizado evaluaciones de su Plan de Acción y de las dinámicas de funcionamiento del colectivo, tras lo cual se incorporan ajustes.

Componente político: construcción de una agenda territorial y su activación ante instituciones

“Estas Mesas Territoriales son exigentes, porque establecen periodos de evaluación, periodos de concreción y es una forma de mantener a la autoridad pendiente de todos los temas”.

(Autoridad Regional)

“La actitud de los vecinos dejó de ser de queja, de mirar hacia atrás y de dramatismo. Hoy día han pasado a proponer, conocer y tener información de calidad. Podemos decir que ellos son parte del proceso de acompañamiento, no solo de la idea, sino también de la propuesta y de la gestión”.

(Autoridad Local)

La estrategia de implementación del componente político del TAC contempló diversas actividades diseñadas para priorizar problemáticas surgidas de los diagnósticos y favorecer el encuentro de los actores comunitarios e institucionales atingentes al territorio (Imagen 4). La primera de ellas fue una presentación del diagnóstico socio urbano a las autoridades municipales y/o regionales. En esta reunión se estableció un acuerdo marco de trabajo en conjunto que permitió que se replicaran reuniones más específicas, a efectos de presentar los planes territoriales formulados por la Mesa Territorial y negociar agendas en cada uno de los ámbitos de interés. Finalmente, se definieron criterios para el seguimiento de compromisos suscritos entre autoridades y la Mesa Territorial, y se realizó un acompañamiento a la Mesa para el ejercicio del control ciudadano activo respecto a ellos.

La base para la activación de la agenda territorial fue el conocimiento y la capacidad de ordenar las demandas hacia el sector público desarrollados por los miembros de las Mesas, lo que les permitió traducir el malestar cotidiano a un lenguaje con mayor contenido técnico-político, unido al incremento del repertorio de recursos disponibles: redes y contactos, conocimientos, capacidad de convocar, entre otros, han ampliado la posibilidad de interlocución y relacionamiento simétrico con la autoridad. A la vez, un contacto más horizontal y continuo con los decisores de política les ha permitido adquirir mayor comprensión de las lógicas de la acción pública, lo que les facilita moderar y procesar las expectativas en relación con los tiempos de los procesos de gestión e inversión pública.

Imagen 4 Taller de trabajo, programa TAC (2014) 

Se ha fortalecido la capacidad de acción colectiva de las comunidades, lo que se traduce en un ejercicio mayor de territorialidad, es decir, de poder para orientar la acción y la inversión pública en el territorio. Se ha pasado así de la condición de beneficiario pasivo, a la de organizaciones y ciudadanos capaces de orientar la acción pública, poner tiempos y condiciones, pero también aportar con información y propuestas responsables para que la acción pública sea efectiva y legítima.

Componente comunicacional: posicionamiento del proceso en el territorio urbano mayor (transversal)

El componente comunicacional del TAC tiene carácter transversal, en el sentido de que excede la mera función de difusión que tienen todos los componentes comunicacionales de un programa o proyecto. En este caso, se convierte en un elemento estratégico, que aporta tanto al reforzamiento de la acción colectiva frente a los actores comunitarios, como al control social y a la legitimación del proceso en la opinión de los tomadores de decisión. De este modo, se visibiliza el proceso comunitario de articulación y planificación territorial, reforzando la autoestima y legitimidad de la acción colectiva local y se posiciona el proceso de articulación-planificación y negociación de agendas territoriales en medios de comunicación masiva y en espacios de influencia de opinión.

Impactos de las Mesas Territoriales

A raíz del trabajo de las Mesas Territoriales, se identifican tres grandes tendencias de cambio en las prácticas vecinales y, consecuentemente, en el modo de concebir el espacio vecinal.

En primer lugar, comienza a emerger un ‘territorio nuevo’, que está más allá de los recortes administrativos y urbanísticos predefinidos y que se constituye a partir de las nuevas relaciones entre actores vecinales y la desnaturalización de los límites tradicionales. Este territorio es más complejo en términos de su composición demográfica, económica e institucional. Sus problemáticas y oportunidades son de escala mayor (escala ciudad) y, por tanto, exigen una comprensión y una acción más política.

En segundo lugar, comienza a constituirse un nuevo actor: una red de organizaciones y comunidades vecinales articuladas por vínculos débiles que se desacoplan de las lógicas de competición a las que estaban acostumbrados. Aprenden que los micro intereses de la población o villa pueden coexistir con los intereses de un territorio mayor; por lo tanto, existe espacio para la cooperación. Esta red territorial, además, comienza a interactuar con actores extraterritoriales y de este modo diversifica sus vínculos y redes.

En tercer lugar, comienza a transformarse la lógica de la acción vecinal, tradicionalmente supeditada al poder de las autoridades y acotada a pequeños problemas cotidianos. Se comienza a visualizar una relación más simétrica con las instituciones de gobierno y una politización de los problemas urbanos que saca a la autoridad de su zona de confort. Esto se complementa con un nuevo repertorio de estrategias de acción, entre las cuales desempeñan un rol fundamental el conocimiento técnico y los medios de comunicación.

El fortalecimiento de la acción colectiva ha tenido impactos muy concretos en la orientación de la acción y la inversión pública en los territorios. Efectivamente, las Mesas Territoriales han conseguido poner agenda a los decisores, y en torno a dicha agenda se ha implementado un conjunto muy importante de acciones; entre ellas, mejoramiento de espacios públicos, creación de nuevas áreas verdes, instalación de nuevo equipamiento comunitario, programas de mejoramiento de viviendas, revisión y redefinición de los recorridos del transporte público, etcétera.

A partir de lo anterior, destacan tres iniciativas que expresan nítidamente el sentido de solidaridad territorial de las Mesas y a la vez clarifican su poder para movilizar al actor público.

La primera de ellas es la construcción del parque denominado provisionalmente “17 Norte”, de una extensión de 12 mil metros cuadrados y una inversión cercana al medio millón de dólares. Por parte de la Municipalidad, este proyecto implicó la aprobación de una inversión que no estaba considerada inicialmente en el presupuesto; y, más relevante aún, consiguió que se modificara la lógica tradicional de inversión, centrada en micro intervenciones en villas y poblaciones y que otorgaban un mayor rédito político-electoral en el corto plazo, hacia un proyecto de mayor envergadura en un espacio territorial más amplio. Para los vecinos y sus organizaciones, el desafío fue también cambiar la lógica de reparto o competencia entre barrios para imaginar un proyecto de inversión a escala mayor. Por otro lado, hubo que consensuar la localización del nuevo parque: ¿dónde emplazarlo para producir un impacto equitativo en el territorio? La decisión que tomó la Mesa Territorial fue ubicarlo en un largo sitio eriazo que hacía de barrera entre la parte más antigua del territorio y la más nueva, buscando con esto “suturar” una división que se veía podría profundizarse. La localización de la inversión implicó una señal muy importante de articulación con la parte más pobre del territorio. Finalmente estuvo el diseño, que también fue comandado por los vecinos y por técnicos que ellos mismos propusieron; y la construcción, proceso que está en pleno desarrollo (Imagen 5).

Imagen 5 Avance de obras del Parque 17 Norte 

La segunda iniciativa es el Plan Maestro de recuperación urbana de Las Américas. Este territorio es el que presentaba más problemas, tanto en vivienda como en espacio público y conectividad. Durante muchos años se habían venido haciendo intervenciones menores y parciales, que en nada contribuían a modificar el déficit urbano estructural del territorio. La Mesa Territorial logró cohesionar a las organizaciones detrás de una sola demanda: una regeneración urbana integral, que considerara soluciones de fondo en todas las áreas identificadas en el diagnóstico participativo. La Mesa fue capaz de movilizar la decisión del Ministerio de Vivienda, mostrando no solo la intensidad de los problemas urbanos, sino también situándose como un socio solvente, capaz de organizar y ordenar su propia demanda y producir los insumos necesarios para que la intervención pública fuese efectiva. El Plan fue diseñado durante 2016 y ya se han comenzado a ejecutar las primeras inversiones programadas (Imagen 6).

Imagen 6 Propuesta Master Plan Las Américas 

Finalmente, es de subrayar el hecho de que las tres Mesas Territoriales están iniciando una articulación entre sí. Las actividades formativas del TAC les permitieron visualizar no solo sus propias villas y poblaciones en un contexto geográfico mayor, el sector norte de Talca, sino también todo este sector en relación con la ciudad, e identificar problemáticas en común. Si en su momento los diagnósticos socio urbanos de cada territorio movilizaron la agenda de las Mesas, ahora, a una escala territorial mayor, dos prioridades muy sentidas empiezan a movilizar a las tres Mesas en conjunto: los canales de agua que atraviesan sus territorios (con severos daños al medioambiente, la inseguridad y el peligro de accidentes); y la ausencia de conectividad oriente-poniente de todo el sector norte de Talca, que por un lado desvincula los territorios entre sí y, por otro, incrementa los tiempos de viaje de sus habitantes.

A través del trabajo de las Mesas, se ha tomado conciencia de que estos problemas vividos en los territorios involucrados son asuntos de la ciudad. Con apoyo del equipo técnico del TAC y uso de las propias redes de las y los delegados de las tres Mesas, sus participantes empiezan a reunirse y a recorrer las zonas críticas. Se generan diálogos e intercambio de información con profesionales externos ad hoc; solicitan información en organismos públicos y la Municipalidad. Comprenden que deben convivir amablemente con los canales y no solo exigir su entubamiento; conocen que hay varias soluciones técnicas, las que deben adecuarse a cada tramo de sus recorridos; asimismo que deben desarrollar iniciativas para que vecinos no arrojen desechos a los canales. Logran tener una reunión con la Dirección de Vialidad, del Ministerio de Obras Públicas, que -entre otros- les informó sobre las funciones que cumple esa repartición, el tipo de obras urbanas a su cargo. Por sus implicancias en la configuración de la ciudad, dialogaron sobre la importancia de la participación ciudadana al momento en que se discute y zanja el Plan Regulador. Finalmente, conocieron el trazado de un proyecto urbano en carpeta: el Proyecto Bicentenario, que en un par de años contribuirá a aliviar la conectividad del sector, a través de la Calle 21 Norte (Imagen 7).

Imagen 7 Trabajo conjunto de las tres Mesas Territoriales 

Si bien este proceso de articulación vecinal y gobernanza urbana es incipiente, está vigente. Como se ha visto, ya se están desplegando y materializando nuevas prácticas sociales a escala de los territorios vecinales y entre los mismos territorios.

Discusión: del barrio al territorio vecinal

Pese a la crisis por la que atraviesan las organizaciones vecinales en tanto instancias de representación y participación, al mismo tiempo siguen siendo uno de los espacios más importantes de aprendizaje cívico y de solidaridad territorial. Según lo revisado, resolver esta paradoja y “oxigenar” los espacios vecinales implica cambiar de escala, ampliar la mirada y las conversaciones, y experimentar la capacidad de incidir en las transformaciones del territorio. Esto contribuiría a transformar los mapas mentales a través de los cuales se entiende la práctica vecinal.

La experiencia revisada, y sus logros concretos, muestran que en la medida en que se genera un ambiente o entorno habilitante de ciudadanía territorial, las comunidades logran modificar sus marcos de acción colectiva (Gamson, 1992), ampliando su capacidad para producir nuevos mapas cognitivos del territorio (Suttles, 1972); formas de organización que incorporan la fuerza de los lazos débiles (Granovetter, 1973) y nuevas agendas y estrategias de acción. En este sentido las relaciones sociales que surgen del proceso de articulación revisado rompen los límites de una territorialidad más restringida representada por la idea dominante de barrio. Todo esto implica que lo vecinal modifica y logra una comprensión más completa y un ejercicio más pleno de los derechos vinculados al habitar y le permiten poner en movimiento procesos de autogestión (Purcell, 2014) y participar con mayor eficacia en la modificación del curso de los procesos de urbanización (Harvey, 2008). Esto implica un cambio en la situación de poder de los actores vecinales respecto al espacio que habitan (Raffestin, 2012; Montañez, 1997).

Lo anterior apunta a afirmar la hipótesis con que la experiencia revisada se inició: es posible modificar la fragmentación del tejido asociativo vecinal y hacer emerger nuevas escalas territoriales. Siguiendo a (Park and Rogers, 2014) es posible afirmar que en el caso analizado se ha producido al menos un inicial tránsito desde una escala de barrio residencial hacia una de barrio institucional. Para los autores este tránsito implica sobre todo un aumento de la superficie de contacto entre lo vecinal y las políticas públicas y la posibilidad de constitución de una voz política que interpele al estado.

Pero no solo los sujetos vecinales modifican sus marcos de acción, también lo hacen los actores públicos, que experimentan nuevas prácticas de relacionamiento comunidad - estado en las cuales no existe un sujeto receptor pasivo, sino dos agentes activos. En este sentido el caso permite vislumbrar experiencias ‘instituyentes’ de nuevas prácticas en la relación entre actores del barrio y el Estado (Castoriadis, 1975). Esto es muy significativo en tanto se evidencia un amplio margen para el encuentro entre los territorios vecinales y las políticas urbanas. Dicho de otro modo, el incremento de la capacidad de acción colectiva de los territorios ha sido un insumo bien recibido por las políticas urbanas. Esto no significa ausencia de tensión en la relación con el Estado, pero la evidencia es que en el mediano plazo todos han ganado. No es posible saber aún hasta qué punto el incremento del poder vecinal pasará de ser un ingrediente positivo del proceso de gobernanza, para transformarse en algo molesto o resistido por el poder político. Sí es claro que hoy en día, salvo excepciones, lo vecinal tiene casi un nulo protagonismo en la forma en que se toman las decisiones que definen el futuro de las ciudades; y a partir del caso revisado, también parece factible que esto se modifique.

De hecho, la difusión de los logros de las Mesas Territoriales a través de la prensa, medios de comunicación alternativos y redes sociales, empieza a motivar a otros sectores de la ciudad para replicar el camino. “Trabajo Territorial” y “Mesas de Trabajo” están circulando más profusamente, empiezan a entenderse como una alternativa a la crisis de lo vecinal. Lo que está detrás es acción colectiva, diálogo más simétrico con las autoridades, orientar la inversión pública, participar.

Si bien se han detectado tendencias de cambio, no es posible afirmar que se esté en un punto de no retorno. En muchos casos se observa más bien que las nuevas lógicas vecinales conviven, e incluso se mezclan con las antiguas, generando una especie de momento de transición. Y esto es lógico, porque hay varios factores que dificultan la transformación: la ausencia de marcos legales e institucionales que cobijen una experiencia de articulación vecinal como la descrita; las propias tendencias hacia la atomización organizacional que aún persisten, y las prácticas políticas informales que tienden a producir conflicto entre actores de un mismo territorio (clientelismo, caudillismos).

Pese a los logros materiales y comunitarios que se han evidenciado en las experiencias revisadas, al no existir un marco institucional que promueva la acción articulada en el territorio, el proceso implica un desgaste muy importante para los actores y los resultados son frágiles; se trata de un curso difícil de sostener y desgastante, sobre todo para sus dirigentes, aunque haya sensación de logros, y logros evidentes. Se requiere, por tanto, una plataforma de apoyo sobre la cual el potencial de acción colectiva se pueda desplegar; por ejemplo, una nueva Ley de Juntas de Vecinos que reponga la idea de Unidad Vecinal como espacio de organización social y participación en la planificación del territorio; una Ley de Participación en la gestión pública que reconozca la escala subcomunal como un espacio de derecho, en cuanto parte de las transformaciones del territorio; y una Ley Orgánica de Municipalidades que dé importancia efectiva a procesos participativos territorializados en los instrumentos de planificación comunal.

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1Delimitación político-administrativa en que se dividía el territorio comunal.

2La actual Ley de Juntas de Vecinos y Organizaciones Comunitarias (Ley 19418, de 1996) tiene las mismas debilidades de la promulgada en 1989: no reconoce la escala de vecinal-territorial, promueve la fragmentación de la organización vecinal, estimula la competencia por los recursos públicos y no le otorga representatividad territorial a dicha organización, quitándole legitimidad y contenido político. La Ley 20500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública, de 2011, tampoco define mecanismos de participación en la gestión pública a nivel barrial-vecinal.

3A nivel nacional son cerca de 50.000, de las cuales cerca de un 24,7% corresponde a agrupaciones vecinales o de vivienda (PNUD, 2014).

4Según las encuestas de opinión realizadas para los Informes de Desarrollo Humano del PNUD en Chile, en 2002 el 33,3% de las personas declaró pertenecer a alguna organización, cifra que se mantuvo casi inalterada en 2012, con el 32%.

5Impulsado desde 2014 en Talca por un consorcio de dos ONG (Corporación SUR y ONG Surmaule) y una universidad regional (Universidad Católica del Maule), apoya procesos de articulación vecinal en barrios del sector norte de Talca.

6Que en el caso de Talca llevó a las autoridades sectoriales a declararla zona saturada en el año 2009.

7En 2005, un estudio realizado por la Universidad Bernardo O’Higgins ubicó a Talca en el primer lugar de las ciudades con mayor comercio informal, con un 27%.

8La conurbación formada entre las ciudades de Talca y la comuna del Maule es la más extensa y compleja de la región del Maule.

9Chilenismo que significa dar a todos los actores las mismas oportunidades para participar de un proceso.

10Ciclo Formativo 2014, Escuela Líderes de Ciudad (Talca), Programa Territorio y Acción Colectiva, 2014. Información en http://elci.sitiosur.cl/ciclo-formativo-2014/

10Ciclo Formativo 2014, Escuela Líderes de Ciudad (Talca), Programa Territorio y Acción Colectiva, 2014. Información en http://elci.sitiosur.cl/ciclo-formativo-2014/

Received: January 11, 2018; Accepted: April 10, 2018

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