Ricardo Lagos (2000-2006): la importancia de la participación ciudadana

El gobierno de Ricardo Lagos (Partido Por la Democracia - PPD⁶) estuvo centrado en consolidar la Reforma Sanitaria y un sistema público de protección social. El propósito fue modificar las lógicas impuestas por el régimen militar y sentar las bases de una política de acceso universal sobre criterios de equidad. La Reforma de Salud apuntó a resolver las desigualdades en el ámbito sanitario y fomentar la participación ciudadana, a partir de la institucionalización de mecanismos para ello. Aunque se promovió la equidad, la Reforma Sanitaria no incorporó una perspectiva de género, y la sexualidad y la reproducción no fueron prioridad⁷ (^{Eguiguren, et al., 2009}; ^{Matamala, et al., 2011}).

Las iniciativas generadas en estos campos, que pueden distinguirse como avances -aunque no libres de polémicas-, fueron las Normas sobre esterilización voluntaria (2000), la Ley sobre VIH/Sida (2001); la inclusión de la anticoncepción de emergencia (AE) en la oferta del sistema de salud público (2001), la prevención y el apoyo al embarazo adolescente, las Normas para la atención a víctimas de violencia sexual (2004), que incluye la AE para las mujeres que han sufrido una violación, y la continuidad de la Mesa Interministerial de Prevención del Embarazo Adolescente⁸. Dichas acciones exhibieron una representación de la sexualidad vinculada a un enfoque sanitario -aunque matizado con una perspectiva de derechos humanos y de género-, que se centró principalmente en la regulación de la fertilidad en grupos poblacionales reconocidos como vulnerables (p.ej. jóvenes y mujeres de escasos recursos) (^{Cubillos Almendra, 2019}).

Entre las acciones que impulsaron el diálogo entre el Estado y la sociedad civil en el proceso de la política, adquiere relevancia la conformación de la Mesa de Trabajo en Sexualidad (2002), donde ciertos organismos académicos y ONGs tuvieron oportunidad de discutir y opinar sobre algunas iniciativas, por ejemplo, las Normas para la atención de víctimas de violencia sexual (^{Fríes, et al., 2007})⁹. Sin embargo, las principales demandas de la sociedad civil fueron desatendidas. Aunque Ricardo Lagos hizo referencia públicamente a la posibilidad de legislar sobre aborto terapéutico, este debate no logró profundidad ni hubo propuestas explícitas en su gobierno¹⁰. Asimismo, el proyecto de Ley Marco sobre Derechos Sexuales y Reproductivo (2000), generado por organizaciones de la sociedad civil, no fue discutido en este periodo (Boletín N°2608-11).

Una iniciativa interesante fue la política de salud y pueblos originarios (MINSAL, 2005/2006), que buscó ser generada y gestionada con la participación activa de las comunidades indígenas y distintos actores interesados en la temática (expertas/os, implementadores de política y organizaciones sociales). Aunque la formulación de la política no integró explícitamente la sexualidad ni una perspectiva de género, a partir de la demanda en algunas regiones del país (I y IX región) se logra incluir la pertinencia cultural al ámbito de la salud reproductiva (p.ej. parto humanizado), a través del Programa de Salud de la Mujer (^{MINSAL, 1997}) y -posteriormente- el Programa Chile Crece Contigo (2009)¹¹.

En lo que respecta a educación sexual, el gobierno de Lagos inició un proceso importante para promover una política nacional, desde una propuesta pedagógica basada en el enfoque derechos humanos, que reconoce la formación en sexualidad como un derecho, sobre criterios de igualdad y no discriminación. No obstante, el Plan de Educación en Afectividad y Sexualidad (^{MINEDUC, 2005}) no fue bien recibido por los sectores ligados a la iglesia católica y no implicó el desarrollo de medidas concretas, lo que redujo sus posibilidades de impacto¹². El énfasis de este gobierno siguió principalmente la línea de la regulación de la fertilidad en la población adolescente, que intentó modificar las dinámicas tradicionales de la atención en salud, al posicionar a las personas como sujeto de derecho. Sin embargo, este discurso no permeó otros temas vinculados a la sexualidad (p.ej. el debate sobre aborto o el reconocimiento de la sexualidad en otros colectivos).

De este modo, el gobierno de Ricardo Lagos, aunque intentó avanzar en la incorporación de un discurso de derechos humanos en la política pública y motivar mecanismos de diálogo entre Estado y sociedad civil, no integra las demandas y propuestas ligadas a la garantía de los DDSSRR, especialmente el proyecto de ley Marco sobre DDSSRR. Asimismo, la representación social de la sexualidad estuvo más cercana a un enfoque sanitario -que representa la sexualidad ligada principalmente a la reproducción-, que a un accionar del Estado interesado en garantizar los DDSSRR desde una perspectiva integral. Finalmente, cabe destacar las señales que da este gobierno para integrar a nuevos sujetos al espectro de la política, como los pueblos originarios (MINSAL, 2005/²⁰⁰⁶) y las diversidades sexuales (^{MINEDUC, 2005}).

Michelle Bachelet (2006-2010): énfasis en la igualdad de género

El primer mandato de Michelle Bachelet (Partido Socialista - PS) siguió la línea trazada por Ricardo Lagos en la inclusión de un enfoque de derechos en las políticas públicas y en el fortalecimiento de la participación ciudadana. No obstante, el énfasis de este gobierno estuvo en la introducción de mecanismos para la transversalización de la perspectiva de género en la gestión del Estado, propósito que estuvo presente en el gobierno anterior -siendo Bachelet Ministra¹³-, pero que en este periodo toma mayor protagonismo, avanzándose en la aplicación de medidas técnicas concretas (p.ej. Consejos de Género¹⁴ y compromisos en cada ministerio, y la Agenda de Género). Esta intención presidencial fue alentada, además, por parte del movimiento feminista y de mujeres que se implicó en su campaña y su posterior mandato.

Durante el gobierno de Lagos, se habló explícitamente sobre garantías universales en salud y es en el gobierno de Bachelet donde toma fuerza la proclama por DDSSRR, que es una demanda del movimiento feminista y de mujeres desde los años 90. Este gobierno mostró sensibilidad ante el tema y generó ciertos avances, desde una lógica de derechos e igualdad de género (^{MINSAL, 2007}). Sin embargo, en opinión de algunas entrevistadas¹⁵, no se abordaron asuntos claves, como el aborto¹⁶ y el proyecto de ley Marco sobre DDSSRR, que se ingresa nuevamente al Parlamento el 2008 (Boletín N°5933-11). La Presidenta se comprometió a acelerar el proceso del proyecto de ley en el Parlamento, pero finalmente desistió de hacerlo¹⁷.

Como el gobierno de Lagos, el primer mandato de Bachelet no propone una política coherente y con un foco claro en el ámbito de la sexualidad y la reproducción, sino más bien iniciativas aisladas enfocadas especialmente en la regulación de la fertilidad de sectores poblacionales reconocidos como vulnerables (especialmente mujeres y jóvenes). Sin embargo, pueden reconocerse ciertos hitos, como las Normas Nacionales de Regulación de la Fertilidad (MINSAL, 2007), que integran explícitamente un enfoque de género, son enunciados desde una lógica de DDSSRR y buscan responder a las demandas de la sociedad civil. Entre otras cosas, dichas Normas plantean la provisión gratuita y universal de la AE a mujeres mayores de 14 años, lo que generó una polémica dado el rechazo que tuvo desde los sectores conservadores. Frente a ello, el Ejecutivo presentó en calidad de suma urgencia un proyecto de ley (2009) que deriva en la Ley N°20.418/2010, que Fija Normas sobre Información, Orientación y Prestaciones en Materia de Regulación de la Fertilidad.

Para algunas entrevistadas¹⁸ no se observan mayores diferencias entre los gobiernos de Lagos y Bachelet, pues ninguno mostró real interés por abordar estos asuntos ni por incorporar las propuestas emanadas desde la sociedad civil¹⁹. No obstante, poco antes de dejar la presidencia, Michelle Bachelet dio algunas señales, principalmente a partir del Plan de Igualdad de Oportunidades 2010-2020, que plantea el abordaje de los DDSSRR y la despenalización del aborto terapéutico. Esta intención fue retomada en su segundo mandato.

Respecto a la educación sexual, este gobierno continuó con el Plan Nacional elaborado en el periodo anterior (^{MINEDUC, 2005}). Se buscó incorporar una perspectiva de género y promover la corresponsabilidad en la educación sexual, a partir de la Secretaría Técnica de Educación en Sexualidad, Afectividad y Género²⁰ (MINEDUC). Sin embargo -de acuerdo a información proporcionada por profesionales del ministerio y del Programa de Aprendizaje, Sexualidad y Afectividad, de la Universidad de Chile-, dicha Secretaría pareció ser más una declaración de intenciones que una instancia potenciada técnicamente. La implementación del Plan Nacional sólo contempló los programas de Aprendizaje, Sexualidad y Afectividad (PASA) y de Planificación de Educación en Sexualidad y Afectividad. (PLANESA), que apuntaron a la capacitación docente y tuvieron una cobertura acotada.

Por otro lado, este gobierno impulsó el Consejo de Salud de Género (2007) y el Consejo de Jóvenes y Adolescentes (2010), donde se abordaron temas de interés para las organizaciones participantes (p.ej. actualización del Programa de Salud Adolescente y revisión de las Normas de Regulación de la Fertilidad, respectivamente)²¹. No obstante, de acuerdo a lo manifestado por las personas entrevistadas que participaron de ambas instancias, en los Consejos se trataron temas puntuales y que venían predefinidos desde el gobierno. Las propuestas y demandas desde la sociedad civil no fueron incluidas en la agenda pública. Entre tales iniciativas se encuentran el manual pedagógico sobre educación sexual difundido por el Movimiento de Integración y Liberación Homosexual (MOVILH, 2009/²⁰¹⁰), la Ley Marco sobre DDSSRR (Boletín N°5933-11) y la despenalización del aborto²².

Al igual que el gobierno de Lagos, el primer mandato de Michelle Bachelet propone una representación de la sexualidad principalmente desde un discurso sanitario, que vincula la sexualidad a la fertilidad y apunta a su regulación en poblaciones asumidas como vulnerables (mujeres y adolescentes). A pesar que se manifestó públicamente la intención de integrar un discurso de derechos humanos y una perspectiva de género en las iniciativas impulsadas, costó (y ha costado) superar las lógicas biosanitarias para pensar en los DDSSRR de manera integral²³. No obstante, se reconoce el esfuerzo técnico por transversalizar la perspectiva de género en la gestión del Estado, lo que permitió avances en materia de salud sexual y reproductiva. Por otro lado, si bien se potenciaron los Consejo Consultivo de Salud, siguieron postergándose demandas y propuestas claves desde la sociedad civil. Finalmente, al igual que el gobierno de Lagos, el primer mandato de Michelle Bachelet promovió iniciativas que buscaron integrar nuevos beneficiarios al espectro de la política, por ejemplo, al posicionar con mayor énfasis la corresponsabilidad en materia de anticoncepción (^{MINSAL, 2007}).

Sebastián Piñera (2010-2014): el fomento de la maternidad

El gobierno de Sebastián Piñera (Partido Renovación Nacional - RN²⁴) implicó un cambio en las iniciativas estatales llevadas hasta el momento. Gran parte de las propuestas de los dos mandatos anteriores fueron interrumpidas o pierden prioridad. Por ejemplo, el programa de salud y pueblos indígena (MINSAL, 2005/²⁰⁰⁶), los Consejos Consultivos en Salud y la Ley N°20.418/2010²⁵. Si se observa cierta continuidad entre los gobiernos de Lagos y Bachelet, este periodo presidencial representa una ruptura significativa con el trabajo desarrollado hasta entonces²⁶.

El énfasis del gobierno de Piñera estuvo en el fomento de la familia y la maternidad, lo que limitó la inclusión de una perspectiva de género y la representación de un sujeto de derecho en la política. Evidencia de esto, es que se redujo la distribución de preservativos en la población juvenil²⁷ y se desarrollaron programas de fomento a la maternidad (p.ej. Programa de Apoyo a la Maternidad, Programa piloto de fertilidad asistida, 2011). Aunque la arquitectura formal de las políticas de igualdad de género -generada en gobiernos anteriores- se mantuvo, los discursos más conservadores sobre el rol de la mujer en la sociedad permearon las políticas del Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) y otros organismos públicos (^{Valdés, 2013}).

La Ley N°20.418/2010, que fija las normas sobre información, orientación y prestaciones en materia de regulación de la fertilidad, en este gobierno no fue trabajada íntegramente. Se generó un reglamento desde el MINSAL (Decreto N°48/2013), pero no uno desde MINEDUC sobre la formación en sexualidad en establecimientos de educación secundaria (^{Dides y Fernández, 2016}). En cambio, se propusieron siete programas (2011) que -de acuerdo a profesionales MINEDUC- ignoraron el Plan vigente (^{MINEDUC, 2005}). El enfoque de derechos humanos -y con ello el principio de no discriminación e igualdad de género- pierde fuerza, mientras se profundiza en el principio de libertad de enseñanza y el rol subsidiario del Estado. Bajo un argumento de pluralismo, se propusieron programas que no siguieron los planteamientos de la política nacional e instalaron un marcado discurso conservador (^{Palma, Reyes y Moreno, 2013}). De hecho, algunos programas transgredían derechos y garantías definidas en el marco del Plan, al patologizar la homosexualidad (p.ej. Programa Aprendiendo a Querer, Universidad Católica de la Santísima Concepción).

Los mecanismos de diálogo entre Estado y sociedad civil en el gobierno de Piñera fueron más bien nominales. Algunas profesionales de servicios público relacionados a la política estudiada (INJUV, MINEDUC, MINSAL y SERNAM) comentan que durante este gobierno la participación ciudadana decayó, pues se le dio escaso énfasis. Existieron mesas de diálogo, pero no siempre tuvieron continuidad ni lograron incidencia en la formulación de la política. Los Consejos Consultivos en Salud, por ejemplo, siguieron funcionando, pero perdieron importancia en relación a los gobiernos anteriores. Además, los programas de educación sexual propuestos fueron definidos por el gabinete del MINEDUC y ni los profesionales de dicho ministerio tuvieron injerencia²⁸.

Los esfuerzos de los gobiernos anteriores por avanzar en términos de participación ciudadana fueron frenados en este periodo presidencial, al promoverse escasamente los espacios de diálogo existentes y al no considerar a las organizaciones de la sociedad civil en la formulación de propuestas. Además, la representación de la sexualidad se vincula a un discurso conservador -ligado a la promoción de los valores de la vida y la familia-, en desmedro de un discurso de derechos humanos (^{Cubillos Almendra, 2019}). Finalmente, este gobierno refuerza la focalización de la política en mujeres heterosexuales en edad fértil -representadas necesariamente como madres-, lo que plantea una ruptura con la intención de los gobiernos anteriores por diversificar e integrar a nuevos usuarios a los beneficios de la política.

Michelle Bachelet 2.0 (2014-2018): los derechos sexuales y reproductivos

El segundo gobierno de Michelle Bachelet manifiesta explícitamente la necesidad de seguir avanzado en el campo de la igualdad de género y los DDSSRR. Por ejemplo, se creó el Área del buen vivir de la sexualidad en SERNAM y el programa del mismo nombre²⁹, se presentó (2015) y aprobó (2017) el proyecto de ley sobre interrupción del embarazo en tres causales (Ley N°20.030/2017)³⁰, se actualizaron las Normas Nacionales de Regulación de la Fertilidad ^{(MINSAL, 2018}a) y publica la primera Política Nacional de Salud Sexual y Reproductiva (^{MINSAL, 2018}b). A esto se suma la creación del Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género (2016). Estas iniciativas implican necesariamente un cambio de lógicas respecto del gobierno anterior. Se reconoce como un hito que, desde el Ejecutivo, se haya expresado la voluntad de legislar sobre DDSSRR y de incorporar profesionales, vinculadas al movimiento feminista, a la administración estatal³¹ (p.ej. la Ministra y la Subsecretaria de SERNAM, y la encargada de la Unidad de Género en MINSAL)³². Al respecto, una entrevistada vinculada al Instituto Chileno de Medicina Reproductiva (ICMER) plantea: “Es histórico, porque nunca un Presidente ha propuesto legislar sobre el tema. Todos han dicho que no van a legislar y lo han declarado en sus campañas presidenciales y durante todos sus gobiernos, y lo repiten sus ministros”.

En contraste, otras entrevistadas³³ se mostraron más escépticas por lo visto el mandato anterior de Michelle Bachelet, o porque se evidenció -durante su primer gobierno- que las demandas de la sociedad civil siguieron siendo postergadas. Por ejemplo, se descartó discutir sobre el Proyecto de Ley Marco sobre DDSSRR. Aunque es destacable la promulgación de la Ley N°21.030/2017 -sobre interrupción voluntaria del embarazo en tres causales-, que responde, si bien parcialmente, a una demanda histórica del movimiento feminista y de mujeres.

El segundo gobierno de Michelle Bachelet planteó fomentar las instancias de diálogo entre el Estado y la sociedad civil (p.ej. Consejos Consultivos en Salud y mecanismos definidos por la Ley N°20.500/2011) e integrar a diversos actores en la formulación de una política sobre DDSSRR. La propuesta se dirigió a ampliar el foco de la política, no sólo centrada en mujeres en edad fértil, sino en otros sectores usualmente ignorados en el ámbito de la salud sexual y reproductiva (mujeres adultas mayores y hombres adolescentes), desde una lógica de derechos humanos y ciclo vital (p.ej. Programa el Buen Vivir de la Sexualidad y la Reproducción, 2014)³⁴. Asimismo, se plantea explícitamente una intención de representar la sexualidad desde un discurso de derechos humanos y una perspectiva de género, al hablar abiertamente de DDSSRR e impulsar iniciativas no sólo vinculadas a la reproducción. Aunque sigue existiendo un fuerte énfasis sanitario, dicha mirada parece ceder espacio ante un discurso de derechos, al intentar promover iniciativas que respeten las decisiones particulares de las personas. Asimismo, se observa un interés por fortalecer los mecanismos de participación ciudadana existentes, a la vez que se propician otros. Finalmente, este gobierno intentó integrar nuevos beneficiarios al ámbito de la política y no centrarse sólo en mujeres en edad fértil. Esto representa un cambio significativo -respecto a los gobiernos anteriores- en el abordaje de la sexualidad.

La escasa voluntad política y la oposición de actores conservadores

En opinión de las personas entrevistadas, mayoritariamente pertenecientes a organizaciones de la sociedad civil³⁵, una de las principales similitudes entre los cuatro gobiernos se refiere a la escasa voluntad política de abordar la sexualidad como un asunto público, dadas por las resistencias desde sectores conservadores. La sexualidad y la reproducción, hasta el momento, han sido abordadas principalmente desde un discurso sanitario, que ha tendido a ceder a las presiones desde los sectores conservadores (iglesias cristianas, partidos conservadores³⁶ y organizaciones “pro-vida”). En ninguno de los cuatro gobiernos se visualizaría una intención concreta de generar una política coherente, con directrices claras, que contemple los diversos elementos que implica pensar la sexualidad de modo integral y reconozca la autonomía de las personas. El gobierno más próximo a esto fue el segundo mandato de Michelle Bachelet.

La sexualidad es sindicada como un asunto que genera bastantes rencillas y reticencias políticas, por lo que nunca ha sido prioridad gubernamental ni se han emprendido mayores esfuerzos por formular una política integral, intersectorial y con la participación de los diversos sectores de interés. Con ello, se evade el tema de fondo y sólo se generan iniciativas reactivas y/o parciales ante contingencias o polémicas específicas (p.ej. niñas abusadas sexualmente y embarazadas producto de ello o las polémicas en establecimientos educacionales). Estas acciones, además, no tratan la sexualidad en sentido positivo y no garantizan la autonomía de las personas.

Han existido reacomodos en la política a nivel nacional (p.ej. las Normas Nacionales de Regulación de la Fertilidad, la Ley sobre interrupción del embarazo en tres casuales, la distribución de la AE y algunos programas de educación sexual), pero no la formulación de una política coherente que garantice el ejercicio autónomo de la sexualidad, en concordancia con los DDSSRR y los acuerdos firmados y ratificados por el Estado chileno. Pareciera que sólo se han generado iniciativas con el fin de dejar tranquila a la opinión pública, donde además los sectores conservadores suelen tener amplia influencia, por lo que no se han propuesto medidas satisfactorias ni robustas. Prueba de esto es la educación sexual, existe un Plan Nacional (^{MINEDUC, 2005}), la Ley N°20.418/2010 proclama su obligatoriedad en la educación secundaria, se han desarrollado manuales (guías, orientaciones) y se han implementado algunos programas, pero estas acciones son insuficientes para instalar una política nacional que se precie de tal. No se han desarrollado evaluaciones, la cobertura no ha sido satisfactoria y los establecimientos educativos gozan de la autonomía para definir qué recomendaciones de MINEDUC tomar y cuáles desatender³⁷. No existe una propuesta de Estado clara, exigible ni garantizable. Son las crisis o polémicas concretas las que detonan el debate público y en varias oportunidades ni eso es suficiente para producir cambios significativos³⁸.

Una posible explicación de la escasa voluntad exhibida por los cuatro gobiernos alude a los costos políticos asociados de tratar la sexualidad como tema público (^{Shepard, 2000}; ^{Pecheny y de la Dehesa, 2011}). Los gobiernos serían reticentes a tratar abiertamente estas materias desde una lógica más progresista, por los posibles conflictos que esto pueda generar al interior de las coaliciones políticas (p.ej. la Nueva Mayoría³⁹) y con los sectores conservadores. Lo que, además, podría repercutir en el porcentaje de aprobación por parte de la opinión pública y/o actores políticos influyentes. Un ejemplo de esto fue la polémica sobre el aborto y la renuncia de la ex Ministra de Salud, Helia Molina (2014). Molina manifestó -en una entrevista a un periódico nacional⁴⁰-, que una política restrictiva como la chilena genera que quienes tienen los recursos económicos puedan acceder al sistema de salud privado para interrumpir sus embarazos. Estas declaraciones fueron ampliamente criticadas por los sectores conservadores y derivaron en la renuncia de la entonces ministra.

Los costos políticos perpetúan la marginalidad de quienes defiendes los DDSSRR y permiten tener tras bambalinas los desacuerdos entre actores (^{Shepard, 2000}, p. 137). Por estas razones, los gobiernos se han cuidado de no activar fricciones en el debate y moverse con extrema cautela respecto de las iniciativas que emprenden y/o las declaraciones públicas que realizan. El movimiento feminista y las organizaciones de la sociedad civil han contribuido a hacer frente a estos costos políticos, prestando apoyo a quienes se manifiestan a favor de estas demandas y visibilizando el doble discurso (^{Shepard, 2000}) que da origen a políticas públicas restrictivas. Además, las organizaciones feministas y de mujeres han buscado generar presiones constantes para ampliar la discusión y visibilizar las demandas y necesidades de la población, más allá de una política de consensos entre actores gubernamentales. Sin embargo, estas intenciones no siempre calan en el debate público ni las decisiones gubernamentales, y las iniciativas siguen una lenta trayectoria hasta diluirse en el tiempo.

La percepción de avances y retrocesos

Ligado a la escasa voluntad política de los gobiernos y la influencia de sectores conservadores, se encuentra la percepción generalizada de que en el ámbito de la sexualidad se observan avances lentos (o “avances-retrocesos”)⁴¹. Esto ocurriría dado que, al momento de reportarse algunos avances, prontamente viene aparejado un retroceso; o se trata de un avance débil. Ejemplo de ello son las Normas Nacionales de Regulación de la Fertilidad, que permite, entre otras cosas, la distribución de la AE en el sistema de salud público (incluidas mujeres de menos de 14 años). No obstante, esta medida fue ampliamente cuestionada y frenada por sectores conservadores (p.ej. no distribuida en municipios de gobiernos opositores/conservadores), lo que relativiza este avance. Algo similar ha pasado con la Ley N°20.418/2010, que representa una mejora en materia legislativa respecto al acceso a información sobre regulación de la fertilidad y a educación sexual, pero el proceso para validar un reglamento desde el MINEDUC ha sido lento. Existe la ley, pero no se crean oportunamente mecanismos que permitan su aplicación.

El debate sobre la sexualidad parece estancado. Se movería en lo mismo: los sectores conservadores continúan teniendo un rol preponderante y los gobiernos no quieren (re)activar polémicas. Esto ha llevado a proponer iniciativas “matizadas”, que no satisfacen del todo a ninguno de los grupos de interés y permiten la aplicación acomodadiza de la política. Por verbigracia podría mencionarse la timidez política que ha caracterizado a los gobiernos frente a la educación sexual y el aborto. En ninguno de estos dos asuntos los gobiernos se han mostrado abiertamente contrarios a los planteamientos de sectores conservadores, sino más bien han buscado acomodar su discurso con el propósito de satisfacer las demandas de diversos actores, aun cuando son discordantes.

En educación sexual se ha generado un Plan Nacional desde lógicas de derechos humanos, no discriminación e igualdad, y a la vez se ha respetado la libertad de enseñanza y un rol subsidiario del Estado. Este planteamiento “matizado” produce contradicciones que aún no han sido resueltas y limita que los programas, en su aplicación, definan mínimos exigibles que respeten los principios proclamados por la política⁴². En relación al aborto, no es hasta el segundo gobierno de Michelle Bachelet donde el Ejecutivo se muestra a favor de despenalizarlo por razones terapéuticas, a partir de la insistencia desde organizaciones de la sociedad civil. Empero, este asunto se trató con cautela, con el fin de no despertar fricciones políticas⁴³.

Otro aspecto que influye en esta percepción de “avances-retrocesos” es la escasa continuidad entre los gobiernos, donde se observan iniciativas más bien intermitentes -en términos de presupuesto, profesionales y énfasis- y donde cuatro años parecen ser pocos para consolidar ciertas iniciativas⁴⁴. Ejemplo de esto es el Programa de Salud Adolescente (^{MINSAL, 2012}) que, de acuerdo lo que comenta una profesional SERNAM, ha tenido altos y bajos. En ocasiones se le ha dado prioridad y presupuesto pertinente, y otras se ha subordinado a la política dirigida a las mujeres (^{MINSAL, 1997}).

Algo similar ha sucedido con el Programa de Salud y Pueblos Indígenas (MINSAL, 2005/²⁰⁰⁶) y los Consejos Consultivos en Salud, los que durante el gobierno de Piñera no tuvieron prioridad⁴⁵. Ejemplos similares pueden hallarse en el ámbito de la educación sexual, donde a pesar de existir un Plan Nacional no ha habido continuidad en los programas y no se observan avances sustantivos desde el gobierno de Ricardo Lagos⁴⁶. Frente a esto, queda la sensación de que no existe una voluntad genuina de avanzar en la garantía de DDSSRR. Por otro lado, pueden hallarse obstáculos más difíciles de sortear, que aluden a los establecidos a nivel constitucional, que imponen una forma de hacer política pública que no permite transformaciones sustantivas. En la siguiente sección se aborda este aspecto.

Trabas a nivel constitucional: la necesidad de reformar la Constitución

El modo de formular políticas públicas en los cuatro gobiernos no se ha modificado, lo que en parte concierne a las restricciones que establece la actual Constitución (1980)⁴⁷. La Constitución -que promueve un modelo neoliberal, autoritario y ultraconservador- fue elaborada de modo que el arco de acción política, independiente de quien gobierne, no permite modificar la competencia electoral bipactista instalada por la dictadura militar (^{Garretón y Garretón, 2010}).

La Constitución de 1980 consagró la exclusión política a través del sistema binominal a nivel parlamentario, que impone límites a la democracia electoral, dadas sus restricciones fácticas y normativas (^{Siavelis, 2004}; ^{Altman, 2004}; ^{Rubano, 2007}). Asimismo, “la dimensión ciudadana de la democracia se enfrenta a problemas de derechos civiles específicos de las minorías, desigualdades socioeconómicas, participación electoral y ausencia de instituciones de participación” (^{Garretón y Garretón, 2010}, p.146). Al ser la única Constitución en el mundo adoptada en una dictadura que continúa vigente en un régimen democrático, no existe consenso respecto de su legitimidad ni si representa la voluntad de la sociedad chilena (^{Garretón y Garretón, 2010}). Frente a esto es amplia la demanda por un cambio constitucional, ya no sólo a partir de reformas que modifiquen fracciones de ésta, sino una nueva Constitución que emane de una Asamblea Nacional Constituyente (AC)⁴⁸.

Entre las/os entrevistadas/os⁴⁹ se reconoce que uno de los principales problemas, para que la legislación sobre salud sexual y reproductiva en Chile progrese, fue el sistema binominal a nivel parlamentario propuesta por la Constitución de 1980. El sistema binominal -actualmente modificado por la Ley N°20.840/2015- aplicaba la lógica de mayoría relativa que instauró un sistema bipartidista en las elecciones legislativas. Esto aseguraba la participación del bloque conservador en el Parlamento, que anterior a la Constitución de 1980 se presentaba como minoritario, generando su sobre representación (^{Siavelis, 2004}). Fue en el Parlamento donde se encontraron las mayores trabas para, por ejemplo, despenalizar la interrupción voluntaria del embarazo -uno de los temas más polémicos en materia de salud sexual y reproductiva en Chile- o instalar una Ley que garantice y proteja los DDSSRR.

El caso específico de la despenalización del aborto (no sólo en tres causales) es más complejo, ya que requiere de un quórum parlamentario de dos terceras partes de las/os diputadas/os y las/os senadoras/es en ejercicio (Art. 127), dado que la Carta Fundamental protege la vida del que está por nacer (Art. 19). El alto quórum parlamentario para el desarrollo de este tipo de modificaciones legislativas y el sistema binominal (vigente hasta mayo 2015) han sido reconocidas -por las personas entrevistadas- como unas de las principales razones por las que se apela a una reforma constitucional para avanzar en materia de DDSSRR. En este sentido, la Ley N°20.840/2015, que sustituye el sistema binominal por uno de carácter proporcional (Método D’Hondt) en la conformación del Congreso Nacional, podría ser un eventual avance para legislar sobre DDSSRR. No obstante, sigue siendo pertinente una reforma constitucional (^{Corporación Humanas, 2016}). Al respecto, una integrante de Corporación Humanas expresa:

“en Chile las instituciones y el marco normativo fundamental -que es la Constitución política- está en cuestión y una nueva Constitución para ser legítima, necesariamente, tiene que incorporar los avances en Derechos Humanos que se dan a nivel internacional. Esto implica que los derechos sexuales y reproductivos tienen que ser parte de este pacto constitucional nuevo al que Chile va a arribar y eso es necesario para tener garantía de que estos derechos efectivamente se puedan cumplir.”

Adicionalmente, es la misma Constitución la que limitaría una democracia plena, donde la ciudadanía tenga una incidencia real en el cómo se hace política a nivel nacional y cómo se formulan las políticas públicas. Como manifestó el Senador Alejandro Navarro (Partido Movimiento Amplio Social, MAS⁵⁰), en la una de las sesiones del Senado donde se discutió la posibilidad de legislar sobre aborto terapéutico:

“Me gustaría que sobre estos asuntos tuviésemos la posibilidad de realizar un plebiscito vinculante, en el cual se pudiera consultar a la ciudadanía sobre un problema en que están implícitos la fe, la moral, el laicismo, la convicción, porque es un tema país. Pero Chile no tiene ese tipo de consulta. La Constitución no brinda la herramienta para poder preguntar a los ciudadanos (^{Senado de la República de Chile, 2012}, p. 121).”

Una de las grandes limitaciones para la formulación de políticas públicas inclusivas y con participación de los diferentes sectores y actores políticos estaría dada por una Constitución que no propicia un contexto político favorable para generar modificaciones en la legislación⁵¹. La actual Constitución suscitaría lógicas autoritarias e impositivas, lo que limita el concebir políticas que permitan la emergencia de diversos proyectos ético-políticos, que cuenten con la participación e injerencia de diversos actores y grupos de opinión, y consideren las realidades de sujetos diversos y su autonomía.

En opinión de algunas/os entrevistadas/os⁵², la sociedad chilena estaría preparada para realizar cambios sustantivos en la Constitución y en el modo de hacer política. Actualmente, hay mayor apertura para entablar ciertos temas en el ámbito público (sexualidad, diversidad sexual, aborto, etc.), y existe mayor consciencia sobre derechos y la capacidad de decidir. La sociedad en Chile estaría experimentando un cambio cultural que le lleva a demandar más del Estado, no sólo políticas paternalistas, sino políticas que reconozcan la pluralidad social existente (distintos sistemas de valores, estilos de vida y modos de vivir la sexualidad) y que conciban agentes críticos, no meros receptores de las políticas públicas. Hay personas y grupos que están dispuestos a posicionar la sexualidad como asunto público, vinculado a la ciudadanía, la autonomía y la autodeterminación, donde el Estado más que un actor que debe regular la sexualidad en base a un ideal normativo (ya sea moral o sanitario), debe permitir la emergencia de diversos proyectos ético-políticos, apoyando y garantizando las decisiones particulares.