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Psicoperspectivas

versión On-line ISSN 0718-6924

Psicoperspectivas vol.14 no.1 Valparaíso ene. 2015

http://dx.doi.org/10.5027/psicoperspectivas-Vol14-Issue1-fulltext-528 

 

Análisis de programas relacionados con la intervención en niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos: La realidad chilena

 

Analysis of programs related to the intervention in boys, girls and adolescents who have been victims of human rights violations: The Chilean reality

 

José Ignacio Contreras1, Vicky Rojas2, Lorena Contreras1

1Universidad Diego Portales, Chile

2Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile

Dirección para Correspondencia


RESUMEN

La vulneración de derechos hacia niños, niñas y adolescentes constituye un problema a nivel mundial, ante el cual la política pública chilena aún enfrenta el desafío de articular una respuesta eficaz que responda a una perspectiva de derechos. El objetivo de la presente investigación es analizar los programas que intervienen con infancia vulnerada y familia y determinar cómo éstos se configuran en torno a una la política de infancia en Chile (o ante su ausencia). Para la investigación se utilizaron como referentes de información programas nacionales a través del análisis de documentos técnicos y entrevistas a expertos. Los resultados indican que en el contexto chileno actual existe una ausencia de instrumentos legislativos eficaces o planes de infancia actualizados que permitan articular eficientemente la respuesta del Estado, careciéndose de una política pública integral de infancia y familia. Por lo tanto, se concluye que no se contaría con un prisma que permita aunar los esfuerzos desde una perspectiva centrada en el sujeto y sus derechos.

Palabras clave: atención de la Infancia; política social; infancia; adolescencia; programas sociales


ABSTRACT

The violation of boys, girls and adolescents right’s is a global problem, against which Chilean public policy is still facing the challenge to articulate an effective response from a rights perspective. The purpose of this research is to analyze the intervention programs for children and family abuse and to establish how they get configured around a childhood policy in Chile (or the lack of such). The research used as sources of information national programs through the analysis of technical documents and interviews with experts. Results indicate that in the current Chilean context, there is a lack of efficient legislative instruments or updated childhood plans to articulate the State response efficiently, and that there is no comprehensive childhood and family public policy. Thus, we conclude that there is a lack of a framework that would allow the convergence of efforts from a standpoint centered on the subject and his/her rights.

Keywords: childhood care; social policy; childhood; adolescence; social programs


Introducción

La vulneración de derechos contra niños, niñas y adolescentes (en adelante NNA) constituye un serio problema a nivel mundial, particularmente en el espectro de graves transgresiones hacia los NNA. Al respecto, la Organización Mundial de la Salud (OMS, 1999) identifica al maltrato infantil como una relevante noxa para su salud y bienestar, generando consecuencias que pueden acompañarlos de por vida. En este sentido, un estudio de UNICEF mostró que en Chile el 51,5% de los niños y niñas sufre algún tipo de violencia física y el 8,7%, de abuso sexual (Larraín & Bascuñán, 2012). Por otro lado, vulneraciones relacionadas a peores formas de trabajo infantil afectan a un total de 715 NNA en el país; de ellos, el 22,9% ejerce trabajos intolerables de explotación sexual comercial infantil y el 9,7% actividades ilícitas (Instituto Nacional de Estadística [INE], 2004).

Existe actualmente un consenso generalizado respecto a la necesidad de incluir a las familias en la intervención que se desarrolla en el marco de vulneración de derechos de los NNA. Este trabajo tiene por objetivo la restitución de sus derechos, tanto mediante la interrupción de la vulneración, como del fortalecimiento del entorno familiar (Arruabarrena, 2001). Si bien esto puede resultar evidente para los especialistas, persiste la interrogante respecto de cómo intervenir eficazmente con los NNA y su familia, de modo de garantizar el pleno respeto por sus derechos.

Frente a esta realidad, la política y oferta de servicios y programas ha sido insuficiente. Bedregal, González, Kotliarenco y Raczynski (2007) señalan que en la política chilena de primera infancia no se ha situado al NNA y su familia en el centro de su accionar, ni tampoco ha existido una institucionalidad coordinadora que la gestionara, siendo el eslabón más débil de la política el apoyo a la familia y al rol parental.

En este marco, el Programa de Familia de la Fundación San Carlos de Maipo, destinado a fortalecer la intervención familiar con niños y niñas gravemente vulnerados, impulsó el Estudio, Evaluación y Sistematización de los Proyectos de Intervención Focalizados en Familias con Niños, Niñas y Jóvenes Vulnerados en sus Derechos, patrocinado por el Servicio Nacional de Menores y ejecutado por la Universidad Diego Portales, a partir del cual se estructura el presente artículo.

En relación a este panorama, la presente investigación interroga respecto a cómo las miradas institucionales sobre la infancia repercuten en el diseño y la ejecución de los programas y la política de infancia en Chile. Si bien el foco del análisis es la realidad chilena, los resultados se discuten a la luz de lo que ocurre en el ámbito internacional, tanto respecto a programas y políticas públicas internacionales, como en relación a las convenciones, declaraciones y/o recomendaciones de aquellos organismos abocados al estudio del tema.

Por tanto, el objetivo central de este artículo es realizar un análisis de los programas de intervención a nivel nacional para la atención integrada de NNA vulnerados en sus derechos junto a sus familias, y cómo éstos configuran la política chilena de infancia.

Antecedentes generales: Infancia y política pública en Chile

El concepto de infancia da cuenta de una construcción social y cultural históricamente situada, la cual atraviesa (y es atravesada) por las prácticas y políticas públicas, que no sólo definen las formas de pensar en relación a los NNA, sino también como ellos se entenderán a sí mismos (Marín, 2011). A partir de la Convención Sobre los Derechos del Niño (Organización de Naciones Unidas [ONU], 1989), comienza una transformación en la noción de infancia, que pasa de pensar en el NNA como objeto de protección a concebirlo como sujeto de derecho en el ejercicio gradual de ellos, de acuerdo al principio de autonomía progresiva.

El cambio de paradigma que acompaña a la Convención debería verse plasmado en las políticas públicas dirigidas a NNA, pues implica una transformación en el rol de los Estados, pasando de uno tutelar a uno garante, lo cual exige transitar desde un enfoque de carencias hacia uno de derechos (Larraín, 2011). Este cambio de paradigma mejoraría los niveles de vida de NNA, pues se vincula al establecimiento de condiciones para el ejercicio de derechos, tal como ha sido acordado a nivel internacional (Lahera, 2004). 

Sin embargo, Giorgi (2012) advierte que, pese a que la Convención ha ganado espacio en la academia y en el ámbito político, está lejos de convertirse en un referente ético y cultural universal. Su incidencia estaría limitada a espacios institucionales específicos, discurso que además puede no acompañarse de prácticas acordes.

La forma en que se implementa la política también depende del tipo de Estado. En el caso chileno, si bien hoy ostenta un régimen más bien liberal, con un Estado mínimo de carácter subsidiario, aún mantiene una lógica en la cual la familia es un objeto de preservación. No obstante, es necesario tener precaución con esta mirada del Estado chileno, ya que las familias no son estructuras democráticas per se, dado que el poder en su interior se configura en torno a género y edad, en que los grupos que supuestamente deben ser protegidos por la familia muchas veces quedan en una situación de mayor vulnerabilidad (Finch, 1989) e invisibilización. Por ende, que el Estado apueste por la familia bajo una única lógica conservadora constituye un riesgo para la política pública.

Las acciones más emblemáticas de los Estados en materia de infancia se manifiestan en los aspectos legislativos y planes nacionales. En el caso de Chile, la Ley de Menores 16.618 constituye uno de los instrumentos claves en política de infancia, otorgando vigencia a concepciones que datan del año 1967. Asimismo, existe un número importante de otras leyes relacionadas a la infancia, como la ley que crea el subsistema de protección a la primera infancia Chile Crece Contigo (Ley N° 20.379, 2009). Esta se enfoca en gestionar las acciones y prestaciones sociales ejecutadas por el Estado hacia la población socioeconómicamente más vulnerable. Otra importante legislación es aquella que crea el sistema de atención a la niñez y adolescencia, a través de la red de colaboradores del Servicio Nacional de Menores (SENAME) y su régimen de subvención (Ley N° 20.032, 2005), esta apunta a las condiciones que requiere este servicio para la búsqueda del respeto y promoción de los derechos fundamentales de los NNA. Por último, la ley de violencia intrafamiliar (Ley N° 20.066, 2005) destinada a prevenir, sancionar y erradicar este tipo de delitos, y dar protección a las víctimas, entre otras funciones. Pese a la multiplicidad de leyes en esta materia, Chile aun demuestra rezago en su marco legal, debido a que este se encuentra desactualizado  desde los parámetros de la Convención (Comité de los Derechos del Niño, 2007).

Respecto a las acciones derivadas de los planes nacionales, cabe destacar que Chile contó con una Política Nacional a favor de la infancia y la adolescencia que rigió desde el año 2001 al 2010 (Gobierno de Chile, 2000; Ministerio de Planificación y Cooperación [MIDEPLAN], 2004). Sin embargo, actualmente no se cuenta con un instrumento similar, existiendo solamente planes sectorizados como la Política de Buen Trato hacia Niños y Niñas (Junta Nacional de Jardines Infantiles [JUNJI], 2009) o el Segundo Marco para la Acción Contra la Explotación Sexual Comercial de NNA 2012-2014 (Ministerio de Justicia, 2012).

Cabe hacer hincapié que en marzo del 2014 la Presidenta Michelle Bachelet firmó el decreto que crea el Consejo Nacional de la Infancia, el cual busca coordinar a las diferentes instituciones y sectores del Estado para la construcción de políticas eficientes y transversales en materia de derechos de la infancia y la adolescencia; pretendiendo pasar desde una mirada asistencialista a una visión de NNA como sujetos de derechos. 

Metodología

La presente investigación utilizó fuentes primarias y secundarias para la recolección de información. En la revisión de los programas nacionales, dependientes o financiados por el Estado chileno, se consideró la diversidad de la oferta de las distintas instituciones públicas y sus organismos colaboradores, como SENAME, dependiente del Ministerio de Justicia; el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, mediante la Subsecretaría de Prevención del Delito o el Servicio Nacional de Drogas y Alcohol (SENDA); el Ministerio de Educación, desde una política de carácter más universal; el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Salud.

En dichas instituciones se consideraron los actuales programas públicos que intervienen con infancia vulnerada en sus derechos, ya sea a nivel individual o familiar, en los cuales se entrevistó a fuentes primarias (informantes claves), principalmente a la jefatura de los programas o departamentos vinculados con la temática estudiada. Ello se complementó con el análisis de fuentes secundarias, correspondientes a documentos de bases técnicas y/o de evaluación de los programas disponibles públicamente (o facilitados por las fuentes primarias). La recolección de información fue realizada durante los últimos meses de 2012 y los primeros meses de 2013.

Para el caso de las fuentes primarias, se realizó un muestreo no probabilístico de expertos1, siendo designados por cada organismo aquellos profesionales con mayor conocimiento de cada uno de los programas seleccionados, con los cuales se desarrolló una entrevista semi estructurada sobre tópicos relacionados a la política de infancia y características del programa. Los programas escogidos se detallan en la Tabla 1.

Tabla 1.
Programas nacionales seleccionados2

tab1art09

El análisis de la información obtenida fue organizado bajo las categorías señaladas en la Tabla 2.

Tabla 2.
Categorías de análisis de la información

tab2art09

Para entregar un contrapunto que permitiera apreciar los resultados a la luz de parámetros externos, se consideraron las experiencias internacionales provenientes de países con mayor trayectoria en la intervención en NNA vulnerados en sus derechos y sus familias (ver Tabla 3), entre los que se encuentran Australia, Canadá, España y Brasil. Su elección se debe a su desarrollo de las políticas en este ámbito de estudio, y por ser proyectos que se desarrollaron en su momento respetando la realidad e identidad de cada país. La información sobre las políticas públicas  implementadas en su legislación y planes específicos se utilizó como insumo para el análisis de las fuentes primarias y secundarias de los programas nacionales. 

Para complementar lo anterior, se seleccionaron programas internacionales de atención a infancia y adolescencia vulnerada mediante dos vías complementarias de análisis de fuentes secundarias. La primera, mediante la revisión de investigaciones referidas a programas o metodologías efectivas en aseguramiento de derechos en entorno familiar, específicamente abuso y maltrato infantil. La segunda refiere a la revisión de programas específicos de las materias en los países seleccionados (Australia, Brasil, Canadá y España).

La primera vía de selección de información se realizó explorando en tres buscadores académicos: "Science Direct", "Jstor" y "Red&Lac". En estos, se realizó una búsqueda en base a las siguientes palabras clave3: program, evaluation o impacto, child, abuse y maltreatment. Para la segunda vía se indagó en las iniciativas de aseguramiento de derechos relacionados a entorno familiar de los países mencionados4. Bajo los parámetros de selección se encontraron cuatro programas: Familias Primero (Canadá), Comunidades para Niños (Australia), Primera Infancia Mejor (Brasil) y Proyecto YIT (Canadá). En la Tabla 3 se encuentran éstos descritos con mayor profundidad.

Resultados

La información recolectada se organiza de acuerdo a las categorías relevantes que surgieron en las entrevistas, ésta es complementada con los datos de fuentes secundarias sobre los mismos programas, tales como: las Orientaciones técnicas para la formulación de proyectos de reinserción escolar 2013 de Mineduc; el  Programa nacional de salud integral de adolescentes y jóvenes y la Estrategia nacional de salud mental, documentos de trabajo del Ministerio de Salud; los informes finales de evaluación de los programas Abriendo Caminos y Vida Nueva; el documento Primera infancia y políticas públicas, una aproximación al caso del Sistema Integral de Protección a la Infancia Chile Crece Contigo; documentos técnicos de SENAME como las bases técnicas del Programa de Intervención Integral Especializada (PIE) y del Programa de Prevención Focalizada; y la minuta ejecutiva Evaluación de programas nuevos del Subsistema de protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo, elaborada por DIPRES5.

Identificación con la política de infancia

En los discursos de los entrevistados se puede constatar la percepción de la ausencia de una política de infancia, debido a la carencia de leyes y planes actualizados. Esto no niega la existencia de intervención en niñez y adolescencia, no obstante, se adolece de una política articuladora a la cual identificarse. Esta falta de identificación se ve plasmada en las diversas perspectivas sobre infancia e intervención con que los actores operan, lo cual dificulta el establecimiento de sinergia; tendiendo a primar los mandatos institucionales propios de cada sector. De este modo, los programas que se reconocen más directamente relacionados con la política en infancia son los de SENAME y Chile Crece Contigo. Los demás sectores responden principalmente a la política de su área (educación, salud, seguridad pública, vulnerabilidad social o pobreza), vinculándose tangencialmente al ámbito de infancia y adolescencia.

'La política pública en materia de infancia es liderada por SENAME. (…) [Nuestro programa]  fundamentalmente es un programa que está orientado, digamos que tiene un brazo muy fuerte orientado a la protección de la vulneración de derechos, pero el énfasis más fuerte está orientado a la prevención de conductas antisociales. Entonces pienso que estaría más bien en el ámbito de las políticas de prevención del delito' (Jefatura Subsecretaría de Prevención del Delito, Ministerio del Interior).

El grado de vinculación con lo que podríamos denominar como política de infancia vulnerada va a depender de la perspectiva paradigmática desde la que se sitúa la acción institucional en materia de niñez. Por ejemplo, en el caso del Ministerio del Interior, la vinculación parece responder a la lectura de una etiología común para problemáticas de vulneración de derechos y de seguridad pública, siendo este último el ámbito en el cual reconoce su misión institucional. Desde el área de salud, en tanto, se observa la vinculación a las políticas de infancia a partir de una mirada integral, que se fundamenta en un concepto amplio de salud mental y sus determinantes.

Acerca de la coordinación intersectorial

Lo recientemente expuesto se visualiza relevante en la medida que la identidad en la política de infancia se construye a partir de la coordinación y colaboración de los distintos organismos a cargo6.

En líneas generales, los entrevistados de los diversos programas analizados mencionan la coordinación en dos niveles: desde los encargados de los programas (nivel central) y desde el territorio donde se ejecuta (nivel local). A nivel central, la mayoría de los entrevistados hace mención de su participación en mesas intersectoriales, existiendo valoraciones disímiles respecto a su utilidad. A nivel local, se subraya que las coordinaciones no se encuentran protocolizadas ni especificadas a nivel programático, descansando en los equipos locales y llevándose a cabo mediante las gestiones de los profesionales ejecutores en cada territorio que utilizan para ello las redes con las que cuentan. De esta manera, para los entrevistados los mecanismos formales o institucionales de coordinación resultan escasos, su calidad se evalúa como deficiente y no suelen tener suficiente capacidad resolutiva. Adicionalmente, la función de coordinación no está contemplada en la descripción de cargo de diversas entidades públicas, por tanto no existe una clara rendición en cuanto a esta actividad.

'A veces hay muchas mesas de trabajo para conversar algunos problemas, algunas propuestas, participamos en la mesa de embarazo adolescente, participamos en una mesa del Ministerio de Justicia relacionada a nuestros temas, pero faltan decisiones, decisiones y propuestas concretas' (Jefatura Programa Reinserción Educativa, Ministerio de Educación).

Según algunos entrevistados, las dificultades de coordinación se explican, a lo menos parcialmente, por las distintas posturas políticas e ideológicas asumidas por los actores frente al abordaje del tema de infancia vulnerada. En líneas generales, los discursos reflejan cómo la perspectiva particular de cada sector dificulta la coordinación, al no visualizarse como parte de una política integral.

'En que cada uno muestra sus distintas posturas, políticas, ideológicas; frente a la temática de infancia todos nos paramos desde distintas ópticas (…) te encuentras con otras instituciones dentro del mismo Estado que tienen una visión distinta en cuanto al sujeto de atención con el cual estamos trabajando que son súper válidas. Pero ¿cómo logramos que esas visiones se puedan conjugar en el bien común en una llegada como Estado único a nivel territorial?' (Jefatura Programa Vida Nueva, Ministerio de Justicia).

En la actualidad, la institucionalidad de infancia en Chile es materia de discusión, siendo relevante destacar que el Comité de los Derechos del Niño (2007) recomienda a Chile el establecimiento de una institución de derechos humanos nacional e independiente para estos efectos.

Tabla 3.
Programas internacionales seleccionados

tab3art09

Objetivos programáticos

Tanto en el discurso de los entrevistados, como en la documentación revisada, los programas chilenos declaran objetivos altamente focalizados. En su mayoría, dichos objetivos se orientan a la reparación o restitución de derechos. Se tiende a la superación de problemas específicos, siendo mínima las intervenciones que se sitúan desde un foco más bien promocional y de prevención temprana en los programas seleccionados. La excepción la constituye el programa Chile Crece Contigo (con perspectiva de prevención y desarrollo psicosocial del niño) y las acciones del sector Salud (donde las prestaciones son tanto focalizadas como universales).

Población objetivo

La población objetivo de los programas nacionales, si bien en general son los NNA, en muchos casos también considera al conjunto de la familia como núcleo de intervención (o las figuras significativas para el niño).

'Trabajamos no sólo con el niño, sino que también con la familia que se queda a cargo del niño; el tema del trabajo del desarrollo de habilidades parentales, apego, por ejemplo' (Jefatura Programa Abriendo Caminos, Ministerio de Desarrollo Social).

Aquí es interesante diferenciar entre quienes se centran en el niño como sujeto y quienes actúan más sistémicamente, utilizando una apuesta teórica y metodológica más inclusiva. Por ejemplo, en las acciones del sector Salud la familia constituye un núcleo de intervención en la implementación teórica de los Centro de Salud Familiar (CESFAM), siendo explícitos al respecto (Ministerio de Salud, 2008).

Los programas chilenos centran la definición de su población objetivo fundamentalmente en el NNA a partir de dos variables: rango de edad y tipo de vulneración que los afecta. La Figura 1 esquematiza los programas según rango etario de sus beneficiarios, detallando el tipo de vulneración sobre la cual intervienen. El esquema muestra como las atenciones en la población objetivo se distribuyen según el nivel de especificidad de la intervención. La excepción está en el sector Salud, donde las acciones se presentan universales y focalizadas en todos los tramos, a medida que aumenta la edad se incrementan los niveles de complejidad y focalización. Así, a mayor edad se enfatizan los programas reparatorios y la especificidad de los mismos, lo cual no necesariamente ocurre al considerar toda la oferta programática existente en Chile para infancia y adolescencia (por ejemplo los programas de reparación en maltrato de Sename, donde se enfoca el trabajo en NNA entre 0 y 18 años).

Ingreso y egreso de los programas

En el ingreso a los programas nacionales, tanto en lo relatado por los entrevistados como por lo plasmado en los documentos, existen tres vías generales: por acceso universal (como por ejemplo, Chile Crece Contigo), por demanda espontánea, y por identificación y/o derivación de otros programas o instituciones. Las formas más comunes son estas dos últimas, en las cuales la demanda espontánea resulta un denominador común en la red asistencial de Salud y en los programas de SENAME (Oficina de Protección de Derechos [OPD], Programa de Intervención Breve [PIB] y Programa de Intervención Especializada [PIE]). Eso sí, es un requisito transversal el cumplimiento del perfil de sujetos de intervención. La identificación de los sujetos de intervención mediante otras instituciones se efectúa en los programas de Reinserción Educativa y en el programa Abriendo Caminos. En este último caso, los listados de potenciales usuarios se originan en Gendarmería. La derivación de otros programas, por su parte, se observa en la OPD, PIB, PIE, Vida Nueva y Terapia Multisistémica.

Los egresos, en tanto, pueden producirse por cumplimiento del tiempo de permanencia en el programa y/o por el éxito de la intervención. También pueden existir egresos administrativos, los que corresponderían al abandono de la intervención (y muchas veces el fracaso de la misma).

'El egreso puede darse por circunstancias administrativas, por fracaso de la intervención, pero lo más frecuente es que se cumplan los objetivos del tratamiento y el cumplimiento de los objetivos se verifica porque los niños llevan ya dos, tres semanas con ajustes conductuales definidos como objetivos en un principio, logrados' (Jefatura Subsecretaría de Prevención del Delito, Ministerio del Interior).

La Figura 2 grafica las vías de ingreso y egreso de los programas analizados. Existen programas que presentan conjuntamente distintos tipos de ingreso como la OPD, PIB y PIE, los que responden tanto a demanda espontánea como a la derivación de otros actores más especializados. Por otro lado, se desarrollan programas altamente especializados en su vía de ingreso, como es el caso de Vida Nueva que responde a los listados del Programa de Seguridad Integrada 24 horas o el programa Terapia Multisistémica al que sólo se ingresa por la derivación de Vida Nueva. En el caso de los programas especializados de las residencias de protección de SENAME, el ingreso proviene mayormente de Tribunales de Familia. También se observa que la minoría de programas egresa a sus sujetos de intervención por el cumplimiento del tiempo de duración estipulado para la intervención. La mayoría de ellos establece criterios de éxito para el egreso, lo que da cuenta del mayor perfeccionamiento de las intervenciones, las que responden a criterios de efectividad.

Modelo de intervención

Tanto desde lo mencionado por los entrevistados como de lo plasmado en documentos técnicos de los programas, podemos establecer que los modelos de intervención utilizan diversos enfoques declarados: enfoque de derecho, enfoque ecológico, amplificación sociocultural, enfoque sistémico, entre otros. Sin embargo, cabe cuestionar la efectiva aplicación de los distintos modelos en los programas, sobre todo considerando sus plazos de intervención (ninguno se visualiza a largo plazo con excepción de Chile Crece Contigo, que más que un programa se constituye como un sistema de protección integral que articula programas y sectores). Se podría inferir, más bien, que lo que existe es la utilización de metodologías provenientes de los distintos enfoques.

Respecto al análisis de la intervención con las familias, en la mayoría de los programas las acciones se centran en el desarrollo de competencias parentales, apoyo social especializado, acceso a servicios mediante la activación de la red local y/o reparación de la funcionalidad de la familia, para la recuperación de sus roles de protección y cuidado.

'Lo que nosotros buscamos es rehabilitar a la familia, o la funcionalidad familiar a través de los adultos, para que puedan hacer su trabajo porque, en definitiva, son los cuidadores de los niños los que los rehabilitan a ellos' (Jefatura Subsecretaría de Prevención del Delito, Ministerio del Interior).

Por ejemplo, en Abriendo Caminos la estrategia con la familia o cuidadores principales del NNA se orienta a la gestión de redes, acercando la oferta pública o privada según las necesidades (Monreal, Fernández & Tapia, 2011). En el caso de Chile Crece Contigo, tiene vital importancia la consideración de la familia como núcleo para la atención integral, la cual considera los tres primeros elementos mencionados (DIPRES, 2009).

En general, la forma de intervenir con familias pareciera responder a una perspectiva desde los modelos de competencias parentales. Se adopta una mirada diádica en la cual se diferencia el individuo y el entorno, trabajando sobre las dinámicas de interacción de ambos niveles concebidos como independientes. Como menciona Alfaro (2000), una estrategia de intervención acorde a esta mirada se orienta a optimizar las destrezas, habilidades y recursos personales con especial atención hacia aquellos que demuestran mayor vulnerabilidad. En este sentido, hay un juicio respecto a aquello de lo que el NNA o las familias carecen y debieran desarrollar.

Pese a esto, los entrevistados encargados de programas centran su discurso en las potencialidades del NNA y su familia, como se ejemplifica en la siguiente cita:

'El enfoque que nosotros les hemos querido dar es una mirada desde las potencialidades, hay una situación por la cual llega un niño, pero que no se cristaliza su vida en ese tipo de vulneración, sino que es una condicionante que genera alguna vulneración, y por tanto tenemos que trabajar sobre esas condicionantes y por tanto rescatar como toda la potencialidad  de la familia, el entorno comunitario, de las redes sociales, de las redes más públicas' (Jefatura Departamento de Protección de Derechos, SENAME, Ministerio de Justicia).

En otras investigaciones se ha observado que los trabajadores de instituciones colaboradores de SENAME continúan caracterizando a sus usuarios desde la mirada del déficit, lo que genera una disonancia en la concepción de servicio (Gómez & Haz, 2008). Aquí cabe preguntarse por la posible brecha entre los discursos de los encargados a nivel central y la de los operadores que realizan la intervención directa de los programas, la que podría estar provocando esta distancia entre ambas miradas.

Evaluación

La evaluación de todos los programas nacionales se da principalmente por el seguimiento de indicadores, lo que se inscribe en la lógica de evaluación de resultados. Los indicadores establecidos son diversos y, en general, se utilizan aquellos de eficacia y economía. La mayoría de los entrevistados menciona solicitar a los ejecutores informes de autoevaluación y contar con sistematizaciones de su acción. Existe un amplio rango de instrumentos que permiten dar cuenta de las acciones de los programas, generando información para perfeccionarlos; sin embargo, son pocos los que cuentan con evaluaciones de impacto (en contra de la tendencia internacional). Los encargados de los programas manifiestan la intención, proyección o necesidad de contar con evaluaciones de impacto, pero desconocen si efectivamente se realizarán o sus plazos.

'Queremos volver a medir todos los indicadores que se midieron en la evaluación del año pasado para ver si los resultados se mantienen o han mejorado, y lo segundo es hacer un diseño de evaluación de impacto y poder licitarlo' (Jefatura Programa Vida Nueva, Ministerio de Justicia).

En perspectiva, la evaluación se vuelve importante cuando se entiende  que, a partir del campo de acción, existe la posibilidad de teorizar la realidad desde el punto de vista del actor-sujeto (Flores & Martínez, 2006), mejorando con ello la intervención y calidad de vida del NNA.

Discusión y conclusiones

Desde el análisis realizado, podemos concluir que en Chile existe una baja identificación de las jefaturas de programas y áreas de infancia con una política unitaria hacia las temáticas de infancia y adolescencia. Esto se puede deber, en parte, a la inexistencia de planes y leyes integradoras, pero también a la falta de coordinación efectiva entre los organismos y a las diferencias en las perspectivas sostenidas por cada sector.

La ausencia de una ley de protección hacia los NNA tiene, hasta ahora, consecuencias prácticas para la política pública, principalmente respecto a la mirada integral que requiere la acción sobre la infancia y adolescencia en todos los sectores (salud, educación, superación de la pobreza, etc.). En el contexto de discusión de políticas públicas a nivel internacional, desde hace un tiempo se conmina a los tomadores de decisiones a utilizar las diversas redes que interactúan en el espacio público, manejando diferentes fuentes de información e interactuando en complejas relaciones de poder y arreglos institucionales (Porter & Hicks, 1995).

Al hacer contrapunto entre la experiencia chilena y la internacional, se constata que la mayoría de los países estudiados cuenta con planes actualizados que unifican la acción en materia de infancia. Así, por ejemplo, Australia identifica y trabaja en base a sus diferencias territoriales para incorporarlas en una visión de protección. Aquí la familia es la fuente principal de cuidados (Council of Australian Government, 2009); en la misma dirección va Canadá (Government of Canada, 2004). Brasil, por su parte, se centra en el sujeto infanto adolescente y en la promoción de sus derechos con independencia de sus cuidadores principales (Consejho Nacional dos Direitos da Crianca e do Adolescente, 2010). Finalmente, España manifiesta una perspectiva intermedia en la que, si bien ejerce una lógica proteccional, no olvida al sujeto infantil como protagonista (Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e igualdad, 2012).

En Chile, en tanto, actualmente se observa que el sujeto infanto-adolescente está mayoritariamente fragmentado en virtud de los sectores que lo abordan, lo que obstaculiza una adecuada coordinación de las intervenciones desde las distintas áreas. En general, pareciera que la intervención en infancia corre por pistas separadas según el sector que la interviene, resultando insuficientes los vasos comunicantes existentes hoy.

Por su parte, la mayoría de los países estudiados poseen planes actualizados y de calidad que permiten coordinar sus acciones, delegando esta función en organismos de seguimiento, como es el caso de The community and disability services minister's conference para Australia, o el Observatorio de la infancia para España. Un elemento interesante es que, pese a que los países revisados poseen estructuras federales, sus planes generan una dualidad de niveles, unificando la mirada sobre la infancia a nivel nacional, pero conservando la autonomía de sus territorios.

En el caso de Chile, si bien es un Estado unitario, la diferencia geográfica y cultural del territorio nacional demanda flexibilidad en sus planes, lo que implicaría profundizar los procesos de descentralización de la política pública. Este proceso ha estado presente en la agenda, siendo analizados los problemas y beneficios de la descentralización (tanto en temas de presupuesto como de toma de decisiones); aunque, desde hace más de una década, diversos autores señalan cómo el proceso descentralizador ha permitido a los países mejorar en diversos factores, entre ellos la equidad (Berman & Bossert, 2000).

Como ya se ha nombrado, los programas internacionales en infancia no sólo se dirigen al sujeto, sino que integran a la familia como agente de cuidado para el fortalecimiento de la protección, adoptando un concepto amplio de familia. Por ejemplo, en el Programa Comunidades para niños de Australia se habla de potenciar las capacidades de crianza de familias, padres, abuelos y otros adultos responsables, proponiendo el apoyo de cuidado intergeneracional (Department of Families, Housing, Community Services and Indigenous Affairs, 2011). En este sentido, Tironi, Valenzuela y Scully (2006) hacen mención a los nuevos requerimientos de la familia, como aquellos vinculados a situaciones de divorcio y las consecuencias derivadas de los cambios que experimentan las familias (elemento que aparece en los planes de Australia, Canadá y España). A lo anterior se agrega la integración de la comunidad en las acciones de la política y la generación de estrategias adecuadas a los territorios.

En líneas generales, las investigaciones subrayan la importancia de la inclusión de la familia o los cuidadores principales no perpetradores de abusos o maltrato para el éxito de las intervenciones y su sostenibilidad, ya que se requiere la reparación de todo el sistema familiar, incluyendo a las víctimas indirectas que actúan como sostén del proceso. La mirada, por tanto, abarca también a la familia extensa (Harvey & Taylor, 2010).

Las recomendaciones de distintos autores (Tironi, Valenzuela & Scully, 2006) son claras sobre el potencial de la familia para la generación del bienestar social, en tanto núcleo fundamental de cuidados; por ende, la acción de los Estados mediante su política social debe potenciar esa función. Sin embargo, es necesario advertir respecto a la tentación de sobrecargar a la cuidadora femenina (madre) en intervenciones supuestamente dirigidas a la familia. Aquí el riesgo es reproducir estereotipos de género en el abordaje interventivo con familias, permitiendo la exclusión de la figura paterna y demandando a la figura materna desde roles tradicionales, que suelen colisionar con su desarrollo laboral y personal.

En este sentido, es necesario  problematizar la mirada que existe acerca de la familia a nivel nacional. El concepto de familia puede ser abordado desde múltiples imaginarios, manejados fundamentalmente en el ámbito de las nociones informales. Aquí, la ampliación de la estructura familiar podría obedecer justamente a la idea que ella no son sólo sus miembros nucleares, sino todos los que ejercen roles de cuidado y que resultan significativos para el NNA.

Respecto a los objetivos que persiguen, los programas relacionados a infancia en Chile demuestran propósitos altamente focalizados y -aunque incluyen a la familia- aún no parecen tener la comprensión integral respecto al contexto que rodea a los NNA.

Por otra parte, los modelos de intervención en los que se sustentan los programas chilenos incluyen declarativamente distintas perspectivas, aunque pareciera que se reducen, en su mayoría, fundamentalmente a modelos de competencias parentales. A nivel internacional, al menos teóricamente, las intervenciones concebidas desde modelos ecológicos comienzan a tomar protagonismo. Estas iniciativas no sólo consideran al niño y sus cuidadores, sino que se orientan también a los recursos que proporciona el entorno para el fortalecimiento de la interacción entre los niños, su familia y la comunidad, generando mecanismos de protección frente al maltrato o abuso infantil (Alfaro, 2000). Sin embargo, Daro y Dodge (2009) hacen una llamado a estudiar con mayor profundidad estas iniciativas y sus alcances.

Como se observa, la generación de estrategias de apoyo a la familia para el cuidado infantil se complementa con enfoques que consideran también otros espacios de apoyo a la misma, como la comunidad en su conjunto (barrios, escuelas, entre otros). Australia destaca por sus iniciativas, como el Programa de Apoyo Familiar, el que involucra el acceso a servicios de atención focalizados, la constitución de planes locales según necesidades, la entrega de servicios de apoyo a la crianza, el manejo y seguimiento de casos, entre otros (Department of Families, Housing, Community Services and Indigenous Affairs, 2011).

Junto con esto, en las políticas públicas internacionales la intervención temprana se mantiene en muchos casos como estrategia fundamental, como ocurre en Australia, en donde la implementación de servicios a niños y familias incluye programas de intervención temprana (Council of Australian Government, 2009). Sin embargo, las acciones de prevención no necesariamente resultan oportunas al optar por la infancia temprana, más bien deben situarse en el momento justo para desplegar todo su efecto. En líneas generales, la intervención temprana dice relación con el momento de la problemática y no necesariamente con un criterio etario de los sujetos de intervención de los programas. De esta manera, para la actuación ante situaciones específicas de vulneración de derechos es recomendable conocer los factores de riesgo asociados y actuar oportunamente desde los territorios locales.

En lo que refiere a la reparación o tratamiento en situaciones de vulneración de derechos, la terapia o consejería continua siendo el mecanismo preferido para la intervención, específicamente mediante el enfoque cognitivo conductual, el que de acuerdo a la evidencia reporta mayores beneficios para la reducción de sintomatología y consecuencias relacionadas (Wethington et.al., 2008; Kolko, Iselin & Gully, 2011). Esto no impide cuestionar si las evaluaciones benefician los resultados de esta mirada, al centrarse en sistemas de racionalidad eminentemente cognitiva.

Al contrario de lo que sucede en Chile, a nivel internacional se otorga prioridad al enfoque preventivo, centrándose en el fortalecimiento de factores protectores en la familia. Este es el caso del programa Comunidades para Niños de Australia, el que pretende impactar la capacidad de crianza de las familias (Department of Families, Housing, Community Services and Indigenous Affairs, 2011). En este país, la política social potencia las capacidades del espacio familiar para el adecuado ejercicio de su rol, como lo plantea el Artículo 18 de la Convención, el cual reconoce la responsabilidad primordial de la familia en la crianza y el desarrollo del niño, correspondiendo al Estado prestar asistencia para el desarrollo de sus funciones. En general los programas con enfoque preventivo han sido bastante estudiados, sobre todo aquellos que incorporan la visita al hogar como herramienta de trabajo (Howard & Brooks-Gunn, 2009), elemento que se ha introducido fuertemente en casi todas las intervenciones que se realizan hoy con población vulnerable.

Si bien las experiencias nacionales, a la luz de aquellas desarrolladas por países con mayor trayectoria, permiten iluminar aspectos relevantes, cabe hacer presente las limitaciones de esta investigación. En primer lugar, el número de entrevistas realizadas ha sido acotado, resultando recomendable una mayor profundización en la mirada de los actores claves en las distintas regiones de Chile, pues la información aquí contenida ha sido recogida exclusivamente a nivel central. Junto con esto, la dificultad en el acceso a cierta documentación de políticas públicas y programas internacionales impidieron un análisis más acabado en algunos aspectos, como por ejemplo las evaluaciones en el caso de Canadá o el detalle del presupuesto en Brasil.

Para finalizar, los programas analizados en la realidad nacional constituyen un ejemplo de acciones implementadas desde el Estado, orientados al mejoramiento de los niveles de bienestar de los NNA. En ese sentido, podría constituir una política pública, según el concepto planteado al comenzar el artículo. Sin embargo, se adolece de un foco en la calidad de dichos programas. De hecho, en Chile, luego de más de 20 años de la ratificación de la Convención, nos encontramos recién en proceso de modificación de la ley de menores (Proyecto de Ley del Congreso de Chile, 2013), la que aun presenta una terminología inadecuada, y conceptos desactualizados (que datan de los años sesenta), lo cual refleja dificultades fundamentalmente conceptuales en el abordaje de los temas de infancia.

Notas

1Se entrevistó a 7 expertos: 4 mujeres y 3 hombres. Todos con cargos de jefatura de programas, departamentos o áreas de Ministerios o Servicios radicados en la Región Metropolitana.

2No se encontró en documentos oficiales la cantidad de profesionales de cada programa.

3En el caso del buscador ScienceDirect se pudo filtrar por el año, y se pudo escoger las publicaciones de revistas del área de la Psicología, Ciencias Sociales y Área de la Salud.

4Se seleccionaron aquellos que: i) Incluyen preferentemente a la familia en su intervención; ii) Refieren a vulneración de derechos en NNA; ii) Cuentan con bases técnicas públicas y/o información disponible, mediante investigaciones publicadas respecto a evaluaciones preferentemente de impacto y iv) Son programas organizados a partir de la evidencia de otros programas o intervenciones internacionales, pero no constituyen réplicas exactas.

5Ministerio de Educación (2013); Ministerio de Salud (2011); Monreal, Neira y Olavarría (2012); Monreal, Fernández y Tapia (2011); Ochoa, Maillard y Solar (2010); SENAME (2010a); SENAME (2010b) SENAME (2012a); SENAME (2012b); SENAME (2012c); SENAME (2012d); SENAME (2013); Subsecretaría de Prevención del Delito (2012); DIPRES (2009).

6Cabe recalcar la distinción entre los conceptos de coordinación y colaboración en los actores, en donde la gran falla actual -según el entrevistado del Ministerio de Salud- radicaría en la colaboración.

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flechaCorrespondencia a: La correspondencia relativa a este artículo deberá ser dirigida al autor. Universidad Diego Portales, Chile, E-mail: jose.contreras@mail.udp.cl

Fecha de recepción: Junio 2014
Fecha de aceptación: Noviembre 2014

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