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Veritas

versión On-line ISSN 0718-9273

Veritas  no.41 Valparaíso dic. 2018

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-92732018000300009 

Sección Filosofía

Corrupción institucional

Institutional Corruption

Olof Page1 

1 Pontificia Universidad Católica de Chile (Chile) opage@uc.cl

Resumen

Al menos desde la publicación del clásico Ética en el Congreso. De la corrupción individual a la institucional (1995) de Dennis F. Thompson, el concepto de corrupción institucional ha recibido gran atención. Este tipo de corrupción se diferencia de la corrupción personal en que, entre otras cosas, la última requiere de la existencia de motivos morales personales. En este artículo exploro esta distinción y hago algunas observaciones críticas a la manera en la que Thompson la ha recientemente elaborado.

Palabras clave: Corrupción; instituciones; reglas; poder público; intereses privados

Abstract

At least from the publication of Dennis F. Thompson’s classic Ethics in Congress. From Individual to Institutional Corruption (1995) the concept of institutional corruption has received great attention. This type of corruption is different from personal corruption in that, among other things, the latter requires the existence of personal moral motives. In this article I explore this distinction and raise some critical observations to the way in which Thompson has recently elaborated it.

Key words : Corruption; institutions; rules; public power; private interests

Introducción

Históricamente, la corrupción se representa con la metáfora de la enfermedad y la contaminación. Particularmente la enfermedad del cuerpo político que se caracteriza, en parte, por la contaminación entre los intereses privados y los públicos. Esta contaminación distorsiona el principio de orden que hace que un grupo humano sea una comunidad política. Ya Aristóteles definía la constitución de ese tipo de comunidad ―es decir, su darse una forma política de cierto tipo― como la ordenación de sus partes, dando así cuenta de la naturaleza compuesta de la comunidad política (1998: 1278b, 6-8) y de la corrupción como la descomposición de dicha comunidad. En parte importante de nuestro planeta esa comunidad política es comprendida hoy en términos de una comunidad democrática. Si bien hay variadas maneras de entender qué es lo que esto significa en particular, puede decirse que es a la luz de esa idea general que las instituciones políticas son calificadas como más o menos corruptas, es decir, el marco normativo de fondo con el que son evaluadas las instituciones, en tanto que corruptas o no, es el democrático. Si el gobierno democrático tiene como fundamento la soberanía del pueblo, la corrupción atenta, de diversas maneras, contra dicha soberanía. De la misma manera John Stuart Mill considera que uno de los peligros a los que está expuesta una comunidad política consiste en que el cuerpo representativo se halle bajo la influencia de intereses no identificados con el bien común (Mill, 2004: 109), y Montesquieu afirma que: “Cuando los gobiernos se corrompen, las mejores leyes se transforman en malas y se vuelven contra el Estado; cuando los principios son sanos, las leyes malas surten el efecto de las buenas, porque la fuerza del principio lo hace todo” (Montesquieu, 2003: 168).

Por este motivo, no son solamente la eficiencia, el crecimiento o el bienestar los criterios que usamos para explicar eso que podría haber de malo en la corrupción. Si bien es cierto que hay razones de este tipo que también se pueden ofrecer para justificar el juicio negativo que tenemos sobre ella ―razones del tipo: los países más corruptos son países con menores tasas de crecimiento, con menores índices de confianza interpersonal, con más desigualdad, etc.1―, la razón por la cual la corrupción puede decirse moralmente mala no dice relación únicamente con sus posibles consecuencias en el ámbito económico. Aunque la corrupción fuera funcional a la tasa de crecimiento, parece haber algo reprochable en ella que tiene que ver con el tipo de relaciones que se instauran entre los ciudadanos una vez que esta pasa a formar parte de la cultura de un país. Si ese no es el caso porque los actos de corrupción no son todavía masivos y permanentes, lo que el acto corrupto tiene de reprochable es la traición a la confianza depositada en quienes tienen a su manejo prudencial alguna cuota de poder público. El uso de ese poder para obtener beneficios personales de cierto tipo, supone actuar como si las atribuciones propias del ejercicio de ese poder fueran más bien atribuciones particulares, de las que puedo disponer como me parezca más conveniente.

Mis propósitos en lo que sigue son dos. Primero, ofrecer una descripción ―que no pretende ser exhaustiva― de la corrupción institucional y, segundo, hacer algunas observaciones críticas respecto de la manera específica en que Dennis F. Thompson elabora la distinción entre la corrupción institucional y la corrupción personal.

1. Corrupción institucional y corrupción personal

Una de las diferencias importantes entre la corrupción personal y la institucional es que la primera requiere de motivaciones corruptas y la segunda no necesariamente. En el ámbito de la corrupción institucional, la corrupción política tiene, por razones obvias, especial relevancia. Es justamente este tipo de corrupción a la que suele aludirse históricamente cuando se usa la metáfora de la enfermedad. Otros ejemplos posibles de corrupción institucional son la corrupción académica, judicial, económica y policial. Esto muestra que hay tantos tipos de corrupción como instituciones sociales se puedan identificar como corruptibles (Miller, Roberts & Spence, 2005: 9).

Surge desde luego la cuestión acerca de qué es lo que hace que la corrupción sea (o no) política. Si bien no es mi intención ocuparme aquí de esto, puede ser suficiente sostener que la corrupción es política cuando involucra a instituciones y a personas (en tanto que miembros de esas instituciones) cuya existencia implica la distribución y ejercicio del poder público. Cuando hay corrupción esa distribución y ejercicio entran en contradicción con las razones que se deberían ofrecer a la hora de justificar la existencia de dicho poder.

Tomaré la corrupción política como el tipo de corrupción institucional a considerar y partiré afirmando algo muy simple: la corrupción política solo puede existir en un contexto institucional. Las instituciones se constituyen mediante reglas (reglas constitutivas) que establecen ciertas funciones de estatus del tipo “Y cuenta como Z en A”. En términos menos formales sería: “Juan cuenta como fiscal en el sistema de justicia chileno”2.

Esta distinción entre la corrupción institucional y la corrupción personal recibió especial atención en el trabajo seminal de Dennis F. Thompson3. Lo que se persigue con ella no es simplemente constatar una cuestión de grados ―i.e., en la corrupción institucional hay más personas involucradas que en la corrupción personal― sino más bien una cuestión de tipos diferentes de corrupción.

En términos generales, existe corrupción política ―según Thompson― cuando los intereses privados distorsionan los propósitos públicos, influenciando el gobierno sin consideración por el proceso democrático (2013: 4). Estos propósitos expresarían valores centrales que se busca proteger y promover mediante la existencia de ciertas instituciones (aunque, por cierto, no únicamente mediante ellas).

En términos más específicos, la corrupción es institucional en la medida en que:

a. el beneficio que recibe quien es corrompido es más institucional que personal, y

b. la ventaja o “servicio” que el funcionario4 proporciona toma la forma del acceso más que el de la acción y

c. la conexión entre la ganancia y la ventaja manifiesta una tendencia a subvertir procedimientos legítimos de la institución, independientemente de si existe o no un motivo impropio (Thompson, 2018: 503).

Los beneficios son más institucionales o políticos que personales cuando lo que cuenta como ganancia no es una suma de dinero o un viaje al Caribe, sino el tipo de beneficio que, por ejemplo, recibe un candidato cuando algunos privados financian su campaña. Por otra parte, la ventaja o servicio otorgado a cambio de la ganancia entendido como acceso más que como acción, refiere al hecho de que quien recibe la ganancia no realiza algo específico a cambio, sino que está más dispuesto a escuchar y atender lo que el proveedor de la ganancia pudiese demandar. Lo que hay aquí es una mayor oportunidad (que otros ciudadanos) de ejercer influencia: esto es lo que se llama “ventaja institucional” (Thompson, 2018: 504).

Se entiende, además, que, al hablar de una tendencia, la ventaja proporcionada por parte del funcionario no es episódica, sino que es sistemática, independientemente de si es o no el mismo funcionario quien la proporciona. El que tenga este carácter no responde al hecho de que algunos funcionarios tengan constantemente intercambios quid pro quo con individuos particulares, sino más bien al que existen condiciones estructurales para que esto tienda a ocurrir. Por esa razón, no es necesario que existan motivaciones corruptas para que la corrupción institucional se dé. Son las reglas constitutivas de una institución las que pueden hacer que esta sea corrupta, independientemente de si también lo son sus miembros. Es decir, para que haya corrupción institucional no se requiere necesariamente de la existencia de personas moralmente mal motivadas al interior de la institución. Este es un punto con el que podría plausiblemente no estarse de acuerdo, poniendo en cuestión la posibilidad misma de hablar de corrupción (personal o institucional) cuando se excluye el componente de la motivación moral individual. Esta posición diría que allí donde hay corrupción hay individuos corruptos (Warren, 2004: 331).

En resumen, en el caso de la corrupción institucional, la ganancia es política, el “servicio” dado a cambio de la ganancia es sistemático y la conexión entre ambos estaría basada en lo que Thompson llama “tendencias institucionales”. En cambio, en el caso de la corrupción individual el beneficio es personal, el servicio dado es episódico y la conexión entre ambos está basada en un motivo individual (Thompson, 2013: 14).

Por supuesto, la distinción entre ambos tipos de corrupción no pretende cortar nítidamente la realidad en dos. Existen zonas grises en las que nos topamos con casos impuros, en los que el beneficio es político, el servicio es sistemático pero la conexión entre ambos está basada en un motivo individual (Thompson, 2013: 14).

La idea de fondo es que la corrupción institucional implica la ganancia política o el beneficio de un funcionario público bajo condiciones que, en general, tienden a promover intereses privados de manera impropia (Thompson, 2013: 6). Interpreto aquí la expresión “bajo condiciones” como aludiendo a las reglas constitutivas de una institución que son las que permiten o facilitan que se genere la tendencia institucional corrupta. Es este el punto clave para determinar si la distinción entre los dos tipos de corrupción es o no plausible.

2. Algunas observaciones críticas al concepto de corrupción institucional

La distinción entre estos dos tipos de corrupción es importante porque, de ser plausible, permite introducir en el concepto de corrupción un componente estructural que el concepto de corrupción personal no está en condiciones de incluir.

Con la intención de sondear ―más que la plausibilidad― el modo de trazar la distinción entre estos tipos de corrupción, me permito hacer algunas observaciones.

Creo que hay algunas afirmaciones problemáticas en la definición de corrupción institucional ofrecida por Thompson. Estas afirmaciones pondrían en cuestión la separación entre este tipo de corrupción y la personal. El punto problemático es el siguiente. ¿En virtud de qué criterio puede calificarse como corrompido ―como lo hace el punto (a) de la definición de Thompson― a quien recibe el beneficio? Si hablamos de un tipo de corrupción (como la institucional) que no guarda una conexión necesaria con la motivación moral personal, la calificación del receptor del beneficio como corrupto ―en tanto es corrompido por otro― no debería formar parte de la definición de lo que la corrupción institucional es.

A esto agreguemos lo siguiente. Según Thompson, tanto en el ámbito personal como en el institucional, la corrupción ocurre no simplemente porque se promueven los intereses privados, sino porque estos son promovidos sin “la debida consideración por las reglas de un proceso legítimo” (2013: 7). Justamente uno de los aspectos atractivos de la distinción entre ambos tipos de corrupción apunta al hecho de que la corrupción es institucional en la medida en que las reglas existentes son parte de las condiciones estructurales que favorecen la corrupción. Sin embargo, al señalar que el problema apunta a la no consideración de las reglas de un proceso se puede dar a entender que la corrupción institucional se da cuando un miembro de una institución viola las reglas de esa institución. En este sentido la forma en la que Thompson formula su manera de entender la corrupción institucional puede oscurecer la distinción misma que él propone. Esto oscurecería el aporte de la distinción que consiste en poder calificar a una institución como corrupta independientemente de las motivaciones de sus miembros. En la medida en que es correcto habar de tendencia institucional ―y no únicamente de actos corruptos―, la existencia de reglas que son observadas por los participantes es lo que hace de la corrupción institucional un fenómeno más complejo que la corrupción personal y lo que explica que tal fenómeno sea más difícil de identificar.

En parte por esta razón Lawrence Lessig, adhiriendo al análisis institucional propuesto por Thompson, afirma que

la corrupción institucional es manifiesta cuando hay una influencia estratégica y sistemática, o incluso ética, que mina la efectividad de la institución, alejándola de su propósito o debilitando su habilidad para alcanzar su propósito, incluyendo, en una medida relevante para su propósito, el debilitamiento, ya sea de la confianza pública en esa institución o de la confiabilidad inherente a la institución (2013a: 553).

Un ejemplo de influencia estratégica sería el dinero que, bajo ciertas condiciones institucionales, puede ser legalmente usado para distorsionar o pervertir el sentido en virtud del cual determinada institución existe. Permitir que los privados puedan aportar monetariamente a la campaña de los candidatos, implica (no necesariamente) otorgarle a quienes tienen mayor poder económico, mayor influencia en la promoción de sus intereses. En la necesidad de obtener fondos para sus campañas, es más probable que los candidatos dirijan su discurso y propuestas hacia quienes tienen el poder económico para aportarles más. En casos como estos la corrupción es institucional en la medida en que el aporte de los privados a las campañas políticas forma parte de la institucionalidad, es decir, es parte del conjunto de instituciones de las que está constituido el proceso de elección democrática, y es corrupción en la medida en que quienes resultan electos tienden a promover los intereses de privados porque estos aportaron a sus campañas, desvirtuando así el ejercicio del poder público.

Este ejemplo muestra en qué sentido en la corrupción institucional no habría ―según Thompson y Lessig― necesariamente comportamiento corrupto sino más bien un intercambio institucionalmente contemplado con efectos que distorsionan el propósito central de la institución. Si la institución en cuestión es aquella que vela por la elección democrática de los representantes, su propósito central debería ser que quienes resulten electos sean aquellos que obtengan una mayoría de votos efectivamente representativa. Que los privados puedan legalmente aportar al financiamiento de las campañas políticas haría que (al menos parte de) esta institución sea corrupta pues tienden a resultar electos, no quienes representan a una mayoría real, sino quienes mejor responden a los intereses de sus financistas. En este sentido es que Lessig afirma:

Una institución puede ser corrupta aunque ningún individuo en su interior lo sea. Así, decir que el Congreso es corrupto no es decir que necesariamente algún miembro del Congreso también es corrupto. Puede haber alguno, pero también puede no haber. Los dos conceptos son distintos. La prueba de uno no implica la prueba del otro (2014: 7).

Pero es justamente por este motivo que no parece correcto sostener, primero, que en la corrupción institucional hay una contraparte corrupta ―como lo afirma el punto (a) de la definición dada por Thompson― y, segundo, que parte de esa corrupción consiste en no tener consideración por las reglas de un proceso legítimo. Ambas afirmaciones sugieren algo que no deberían: que hay una persona o un grupo de personas, miembros de una institución, que son corruptos; que lo son en la medida en que no tienen consideración por las reglas de un proceso legítimo y, por último, que son estos elementos los que explican porqué la corrupción es institucional. Estos no deberían ser elementos que formaran parte de la definición de corrupción institucional porque, en la medida en que existen condiciones estructurales que la explican y que justifican considerar a una institución como corrupta sin que ello implique considerar que sus miembros también lo son, no es funcional al propósito de la distinción el hablar de personas (funcionarios) que no tienen consideración por las reglas de un proceso. ¿Cómo debería interpretarse la cuestión de no tener consideración por las reglas? La única manera posible de hacerlo es entenderla como un no-respeto. Estamos así en presencia de un tipo de corrupción que es más personal que institucional.

Esta confusión no está presente en la manera que tiene Lessig de entender la corrupción institucional. La corrupción es comprendida aquí en términos de un cierto tipo de influencia (estratégica, sistemática, ética), que debilita la efectividad de la institución en virtud del propósito que la caracteriza. Este tipo de influencia genera una dependencia impropia entre la institución y los intereses privados; cuestión que lleva a Lessig a entender la corrupción institucional como corrupción de dependencia [“dependence corruption”] (2013b: 14).

3. Corrupción institucional en términos algo más formales

En términos más formales la corrupción institucional podría ser entendida de la siguiente manera. Una institución X tiene como propósito Z, donde Z es algo estimado como bueno por quienes crean la institución o por quienes (tácita o explícitamente) la sostienen en el tiempo. Dadas las reglas que constituyen a X, ciertas prácticas ajustadas a esas reglas se dan entre los miembros de X y quienes interactúan (o deben interactuar) con X. Estas prácticas tienen la forma de un intercambio en el que una parte beneficia a otra y esa otra responde positivamente ofreciendo una ventaja. Sin embargo, tales prácticas legales pueden ser corruptas. Lo serán cuando, a causa de las prácticas a las que dan origen las reglas que constituyen a X, se afecte negativamente la consecución de Z. Una institución es corrupta cuando, dada su configuración, tiende a generar patrones de conducta que afectan sistemática y negativamente la consecución de Z.

Un punto relevante es que “Z” alude aquí al estándar normativo en virtud del cual una determinada institución es considerada como corrupta o no. Dicho estándar puede ser entendido como el propósito central de la institución o, si se prefiere, como el doble puro (incorrupto) de dicha institución. En algunos casos, dada la naturaleza de la institución, ese propósito central puede ser entendido como el bien común. Ciertamente, en sociedades caracterizadas por un pluralismo de concepciones acerca del bien, esta noción es problemática. Sin embargo, no es necesario tratar aquí esta cuestión. En términos amplios, es suficiente entender que la idea de una institución como teniendo un propósito central alude simplemente al hecho de que toda institución, en virtud de las reglas que la constituyen, es constituida para algo y ese algo es su propósito central. Deberíamos decir entonces que toda institución es constitutivamente teleológica.

4. Una distinción: malas reglas y violación de reglas

Si bien, al menos conceptualmente, están claras las diferencias entre la corrupción personal y la institucional en lo que refiere a las ganancias y ventajas, es menos claro en qué sentido puede separarse la corrupción personal de la institucional.

El problema parece darse en dos niveles. Un nivel es el del diseño institucional (es decir, las reglas existentes). En este nivel es la propia configuración de la institución la que posibilita la tendencia a que se produzcan actos cuyos efectos atentan contra su propósito, es decir, la tendencia a distorsionar el propósito central de la institución se genera porque las reglas así lo permiten. Son las reglas constitutivas de una institución las que establecen un sistema de incentivos que terminan generando la tendencia que hace de la institución una institución corrupta. Ciertamente esta manera de poner el punto no es neutra. Los riesgos que tiene presentar el problema en términos de incentivos dicen relación con el debilitamiento de la responsabilidad individual que esto podría acarrear. Si, dada una cierta estructura de incentivos, las personas ―no importa quiénes― generarán patrones de conducta, no es mucho lo que podría demandarse de ellas respecto de la responsabilidad por las acciones propias que son parte de ese patrón y, si esto es así, malamente podría calificárselas como corruptas.

El otro problema se sitúa en el nivel del origen del diseño institucional. Es posible que la existencia de reglas constitutivas que generan incentivos perversos se explique, o bien por un error en el diseño, o bien por una intención ―de parte, por ejemplo, de algunos legisladores― de crear una institución que (de la manera menos evidente posible) tenga justamente el tipo de efectos que imposibilitan (o hacen más difícil) la consecución de su propósito central y esto con el fin de obtener beneficios que pueden ser tanto personales-institucionales como puramente personales. Si algún parlamentario decide favorecer los intereses de quienes han apoyado financieramente su campaña porque, entre otras cosas, quiere permanecer en el poder (no necesariamente con fines innobles) y favorecer esos intereses implica, por ejemplo, no aprobar una ley de financiamiento de las campañas que elimina el aporte de privados, entonces el rechazo de esa ley por esos motivos daña el propósito central de la institución de la elección democrática ―i.e., la elección (bajo alguna regla de mayoría) de autoridades que sean efectivamente representativas. Este rechazo podría ser presentado como justamente todo lo contrario: el aporte de privados robustece la democracia pues permite que los ciudadanos, al aportar monetariamente, se sientan parte del proyecto político del candidato, favoreciéndose así la representación política de la diversidad, etc.

Es por este motivo que, en el caso de la corrupción institucional, el problema no tendría tanto que ver con la no-aplicación de las reglas como con las reglas mismas y su creación. Si el problema fuera el de la mera no-aplicación de las reglas, la corrupción de la que estaríamos hablando sería de tipo personal pues implicaría únicamente la existencia de motivaciones corruptas que son las que llevarían a su no-aplicación. En este caso diríamos que la institución ha sido corrompida. En cambio, en el caso de la corrupción institucional es la institución misma la que es calificada de corrupta. La distinción aquí sería la siguiente. Una cosa es decir que una institución ha sido corrompida (eso implica violación de reglas) y otra cosa es decir que una institución es corrupta (esto implica “malas” reglas). Como decía, el que existan reglas deficientes en este aspecto puede ser el resultado de un acto deliberado, es decir, una institución puede ser creada a partir de motivaciones que deberían llevarnos a calificar ese acto de creación como corrupto. Respecto de esa institución corrupta que es el producto de un acto de corrupción, no es necesario que los individuos miembros y no-miembros de esa institución realicen actos corruptos. La idea de la corrupción institucional es que, dado como la institución es, los efectos que se siguen de su mero funcionamiento son corruptos en el sentido que distorsionan el propósito de dicha institución. Es decir, dado el propósito, la institución debió haber sido pensada de otra manera y esto independientemente de si dicha institución es el producto deliberado de un acto corrupto o de un error de diseño institucional.

Referencias

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1Sobre algunos de los efectos de este tipo que tiene la corrupción véase Mauro (1998); Rose-Ackerman (1999: cap. 2-5); Gupta, Davoodi & Alonso-Terme (2002).

2Sobre las reglas constitutivas y su relación con la función de estatus véase Searle (2003).

3Especialmente con su libro Ethics in Congress. From Individual to Institutional Corruption (Thompson, 1995).

4Entenderé aquí ―simplemente por razones de simplicidad― que todo miembro de una institución pública es un funcionario de esa institución, teniendo presente que no todo miembro de una institución pública en un sentido menos formal ―un partido político, por ejemplo― debe ser necesariamente entendido como un funcionario de esa institución.

Recibido: 10 de Septiembre de 2018; Aprobado: 22 de Noviembre de 2018

* Doctor en Filosofía por la Universidad de Pisa (Italia). Profesor Asociado y Decano de la Facultad de Filosofía de la PUC. Entre sus publicaciones se cuentan “Igualdad, suerte y responsabilidad” (2007); “Mérito y responsabilidad: Rawls y la igualdad democrática” (2008); “La república imposible” (2010); “Locke, las bestias salvajes y el derecho a destruirlas” (2011).

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