Introducción

Los estudios geográficos de frontera en Chile han tomado diversos rumbos. Tradicionalmente, han predominado los trabajos anclados en lecturas físicas y políticas en torno a los movimientos de expansión, conquista y delimitación del territorio del Estado-nación. En la práctica, buena parte de la geografía tradicional enmarcó sus discursos científicos en justificar y "poner en valor" aquellos nuevos territorios o límites que iban surgiendo al alero del Estado-nación, en una mirada colonialista dominada por la lectura centro-periferia además de estar marcadas por un fuerte "nacionalismo metodológico" (^{Laurín y Núñez, 2013}).

Sin embargo, a fines de la década de 1980 comienzan a ser problematizados los conceptos de frontera política, frontera física y/o fronteras estatales, es decir, la forma en que tradicionalmente se ha comprendido el término. Este giro tiene que ver con la confluencia que ha venido teniendo la geografía con los estudios sociales, en especial con la antropología, la filosofía, la sociología y la historia, apuntando a líneas de trabajo de tipo inter y transdisciplinario (^{Borsdorf, Sánchez, Hidalgo y Zunino, 2014}; ^{Núñez, Sánchez y Arenas, 2013}). Precisamente, uno de sus más llamativos frutos ha sido la incorporación al análisis de los contextos sociales y culturales con que se construye la frontera entendida como discursividad y producción social. Desde esta óptica, el "espacio geográfico fronterizo" deja de ser observado desde una categoría objetiva, estática y/o consustancial o natural de los Estados (^{Núñez, 2012}).

Paralelo a lo anterior, una base histórica que ha contribuido a una perspectiva hermenéutica de las fronteras, ha sido el afianzamiento de la globalización, donde espacios tradicionalmente entendidos como nacionales sirven de soporte a actividades y procesos globales, lo que ha implicado la necesidad de volver a reflexionar acerca del Estado-nación, su espacialidad y sus elementos constitutivos (territorio, fronteras, entre otros). En este contexto tanto geohistórico como teórico cabe preguntarse, entonces, ¿qué es una frontera? ¿Es una línea física, una concepción ligada al Estado- nación o es una espacialidad amplia, de tipo mundial que supone (o propone) una escala global? Las respuestas a estas cuestiones, tal como exponemos en este trabajo, estarán determinadas por el hecho de que las fronteras no existen en sí mismas sino solo como proceso de producción social asociada a los distintos contextos en los que emergen. Dicho de otra forma, este proceso no es ajeno, he aquí lo relevante desde nuestro punto de vista, a una historicidad radical que las sustenta y define, con lo cual, una frontera es devenir de su propia "historia espacial" (^{Lefebvre, 2013}, p. 57), es decir, del proceso que la constituye en un saber/práctica fronteriza.

Desde este punto vista, no es algo fijo, estable o natural de los Estados, sino más bien una matriz de conocimiento que, a través de estrategias y prácticas, se consolida como "fronterizo". Es por esto que, en muchos casos, las fronteras menos tienen que ver con el espacio físico (entiéndase localizable y demarcatorio) y más con lo que ellas proyectan o representan y sus propias configuraciones de poder. Como ha expuesto Said, “a nosotros nos basta con establecer esas fronteras en nuestras mentes; así pues, ellos pasan a ser ellos y tanto su territorio como su mentalidad son clasificados diferentes de los nuestros" (2008, p. 87). En este sentido es que podemos hablar que las fronteras no son únicamente, como se piensa tradicionalmente, una manifestación tangible del espacio, pues, "a las fronteras geográficas les siguen las sociales, étnicas y culturales de manera previsible" (Said, 2008, p. 87). O mejor aún, las fronteras, en tanto que espacio, son un producto social que “liga lo mental y lo cultural, lo social y lo histórico" (^{Lefebvre, 2013}, p. 57).

En definitiva, una frontera es el resultado de un proceso cargado de historicidad que se constituye desde dispositivos de poder, de prácticas y de pertenencias comunitarias imaginadas.¹ Por lo mismo, como ha expuesto ^{Grimson (2011}) la frontera hay que pensarla en términos de configuración y de producción.

Al respecto, una rica literatura sobre el Estado-territorio, geografía crítica o sobre frontera guía este artículo. Entre otros, ^{Brenner (2001}), ^{Elden (2010}), ^{Lefebvre (2013}), ^{Grimson (2011}), ^{Said (2008}), ^{Ahumada (2014}), ^{Aliste y Núñez (2015}), ^{Baeza (2009}), Bailly, Salazar y Núñez (2018), ^{Bhabha (2010}), ^{Massey (2011}) y ^{Núñez (2013}), todos los cuales han permitido acercarnos a la relación espacio- poder y a una comprensión del concepto de frontera desde el sentido que su propia historicidad le otorga.

En el entendido de que el modo de producción capitalista del espacio, donde intervienen inversores privados, autoridades políticas, urbanistas, como también a veces los usuarios, se produce “a partir del espacio preexistente: espacio-nación (geo-físico), espacios históricos" (Lefebvre, 2017, p. 15), nos pareció que, en términos metodológicos, los casos acá identificados reflejan de manera evidente la relación entre capital global y estado-nación mediante lo que hemos denominado “fronteras del desarrollo" que se expresan en tres escalas interconectadas: 1) en las fronteras de los Estados abiertas al capital global; 2) las de frontera binacional y 3) las de frontera intranacional. Nuestra ruta de trabajo inicia con una presentación de las transformaciones al marco legal chileno que, con claridad, a partir de la década de los 70’ promovió la producción de un espacio capitalista en Chile e impulsó, desde ahí, la configuración de espacios globales de identificación nacional. Posterior a ello se exponen dos casos precisos para visualizar de manera detallada la problemática de la frontera del desarrollo a escala binacional e intranacional.

De este modo, a partir de la revisión de la legislación vigente desde entonces, tanto como los discursos y prácticas que la complementan, el estudio del caso de Pascua Lama -proyecto asociado a la minería de oro y en menor medida plata y cobre que se ubica en una zona compartida por la región de Atacama al norte de Chile y la provincia de San Juan de Argentina- y de la construcción de carreteras y puertos regida por la Ley de Concesiones pretende mostrar el intricado vínculo entre Estado nacional y capital global en la producción del espacio capitalista en Chile permitiéndonos proponer la reconceptualización de las fronteras mediante procesos de re-territorialización en una escala binacional e intranacional respectivamente que nos remiten a procesos económicos característicos del sistema mundo en su fase actual.

En esta lógica, proponemos, como se dijo anteriormente, la noción de “fronteras del desarrollo" para referirnos a un proceso de configuración propio de la globalización que muestra una restructuración en los modos como se comprenden determinadas territorialidades fronterizas, y que juega un importante rol como articulador de la actual producción capitalista del espacio. En efecto, ellas funcionan como espacio- bisagra del flujo del capital mundial, siendo su principal característica ser espacios tanto globales como nacionales. Desde esta perspectiva, y en contraposición a las perspectivas contemporáneas que hablan del "fin de las fronteras" y procesos de des-territorialización, aquí optamos por abordar la problemática asumiendo una necesaria reinterpretación y reconceptualización del concepto de frontera, vinculado al contexto social actual, pero no su desaparición.

En el presente artículo, discutiremos, por tanto, sobre el rol del Estado en el contexto de la globalización, considerando que Chile es un caso ejemplar de desregulación o liberalización en América Latina, apuntando a demostrar cómo aquel soporte legal que ha creado el Estado chileno desde la década de 1970 ha servido de eje para los vínculos entre él y el capital. Aquel análisis nos llevará a comprender cómo el surgimiento de nuevas territorialidades fronterizas posee un fundamento de fondo en el modo de producción capitalista. Es decir, relevará la condición sociohistórica del espacio en general y las fronteras en particular. En el caso de Chile, las fronteras del desarrollo serán las fronteras del capitalismo en base y sustentadas por un Estado que articula y coloniza la organización del espacio nacional.

¿El "fin de las fronteras" o las "fronteras del desarrollo"?

La movilidad del capital a nivel planetario ha llevado a que el proceso que conocemos por globalización se asiente en una postura discursiva cuyo imaginario está directamente vinculado a una supuesta descomposición de la territorialidad que se ha asociado desde el siglo XVIII con la idea de Estado-nación (^{Sassen, 2001}, 2003). Aquella pretendida desintegración territorial incide directamente, a su vez, en la representación de frontera, llegando a hablarse de "trans-nacionalización" o, incluso del "fin de las fronteras". Desde esta perspectiva, frontera vendría a significar solo un residuo de las naciones para decir que ellas también poseen asuntos "internos", pero que, en el fondo, el mundo es "uno solo", globalizado, más allá de las fronteras (^{Sassen, 2015}). En esta misma línea, se asume que el Estado-nación se transforma en una figura muy debilitada que cede su preponderancia histórica frente al avance de los mercados financieros globales (^{García Canclini, 2004}).

Sin embargo, nuestra pesquisa apunta a que, a pesar de una evidente y efectiva privatización de los Estados, ellos subsisten, aunque su territorialidad será reinterpretada y reorganizada en función de lo que ^{Harvey (2011}) ha llamado "los espacios del capital". Lo que hay es la configuración de nuevos espacios fronterizos en donde la "desnacionalización" de los Estados-nación será fundamentalmente "estratégica". Así, por ejemplo, los programas implementados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial suponen en los diversos estados que los implementaron (e implementan) "regímenes de disciplina" que posibilitan su reestructuración, aunque sin salirse de los parámetros del Estado-nación (^{Sassen, 2015}). Otro ejemplo que refleja esta paradoja es que, pese al impulso a la libre circulación de bienes y servicios, existen cada vez mayores restricciones a la movilidad de seres humanos como es el caso de limitación a la migración en Estados Unidos y países de Europa.

Por tanto, frente a las evidentes transformaciones que ha implicado el proceso de globalización y el sistema capitalista actual en estructuras que tradicionalmente se entendían como fijas e inalterables (Estado, nación, fronteras) optamos aquí por enfocar críticamente la problemática, proponiendo nuevas herramientas teóricas y de análisis antes que declarar lisa y llanamente el fin o desaparición de las mismas. El caso de Chile que aborda este estudio demuestra que el espacio global requiere de una alianza con los Estados nacionales para proyectar y producir precisamente una identidad geográfica de base mundial, de modo tal que coexiste lo local o nacional con lo global o mundial.

Como demostraremos, esta formación discursiva no es solo abstracta, ya que tiene impactos directos en el territorio. Entre otros, uno que nos resulta especialmente atractivo de visualizar son las fronteras del desarrollo: espacios de transición, territorios nacionales y globales, permeables, que muestran una reterritorialización del Estado-nación. Nos parece que el caso de Chile es ejemplar a nivel occidental para exponer y constatar esta actual fase del modo de producción capitalista del espacio pues, por un lado, desarrolla y expone el discurso ideológico y fija el sentido de la relación entre el Estado y los capitales mundiales y, por otra parte, el propio Estado se transforma en un soporte indispensable en los campos y la arquitectura del capital global.²

La metamorfosis territorial chilena

El proceso de metamorfosis que llevó en Chile a configurar una nueva territorialización para la nación se inicia con el golpe militar de 1973 aun cuando comienza a ser implementada a partir de 1975, mediante lo que el entonces Ministro de Hacienda Jorge Cauas, denominó como "Plan de Reconstrucción Económica" (^{Fontaine, 1993}). Aquella re-territorialización significó reafirmar la soberanía desde la perspectiva de la nación, pero, a su vez, proyectar un imaginario geográfico hacia las "fronteras globales" (^{Bauman, 2011}, p. 116).³

Si bien en los años fundacionales de la dictadura militar, la preocupación estuvo marcada por asuntos de tipo represivo, no es menos cierto que casi en forma simultánea se emprendió una privatización masiva de empresas y bancos de control estatal y se procedió a una mercantilización de las relaciones políticas y sociales (^{Fazio, 2004}). Entre la serie de acciones encaminadas a dar sustento a un aparato estatal al servicio de los capitales mundiales, como la liberalización financiera interna o las reformas comerciales y arancelarias, se produjo un agresivo programa de privatizaciones que es factible dividirlo en cuatro etapas: (1) 1974-1975, restitución de 259 empresas intervenidas en los años precedentes; (2) 1975-1983, venta de 110 empresas creadas o estatizadas en años anteriores, varias de ellas bancos y grandes empresas industriales estatizadas en gobiernos precedentes; (3) 1985-1986, reprivatización de 20 empresas que habían sido "rescatadas" de la quiebra durante la crisis económica de los años 1982-83, y (4) 1985-1989, privatización de 26 empresas grandes y estratégicas (sector eléctrico, minero y transportes y telecomunicaciones, entre otros) por considerase claves -esto es importante resaltarlo- para el desarrollo "nacional".

En el mismo sentido, en 1981 se produce un cambio radical en materia previsional, al crearse el sistema previsional privado, basado en una capitalización individual administrada por empresas privadas, una originalidad chilena. Lo clave de esta reforma para efectos de este texto es que un gran porcentaje de los ingresos por efectos de pensiones a las Asociaciones de Fondos de Pensión (AFP) comenzaría a ser invertido en el extranjero. De hecho, hacia el año 2010 el Banco Central chileno amplía los límites de inversión de las AFP en el exterior de un 60% hasta un 80% (^{La Tercera, 04/11/2010}). Este ejemplo, nos parece ilustrativo para comprender, aquella relación estrecha entre el Estado nacional y la circulación de los capitales globales (^{Harvey, 2003}).

Como mencionamos, esta nueva etapa estuvo dominada por una acelerada y agresiva desestatización en el manejo de la economía y una confianza total en el funcionamiento de los mecanismos espontáneos del mercado (^{Salazar, 2003}). En ese nuevo escenario la injerencia del Estado se redujo notoriamente en esas décadas, asunto que continuó bajo los gobiernos posteriores a la dictadura militar, aglutinados en un conglomerado llamado Concertación, en tanto se siguió privatizando otras numerosas empresas, algunas claves como las del sector aguas, lo que colaboró a liberalizar aún más los mecanismos que regulan el accionar del emprendimiento privado.

Esto queda de manifiesto en la conformación del gasto público en relación a los ingresos o Producto Interno Bruto (PIB) a nivel país. Mientras en 1985, en plena dictadura militar, este alcanzaba un porcentaje de 35% de acuerdo a los datos entregados por el Banco Mundial en 1987, el año 2003 era de un 20,5%, según un informe elaborado por el Congreso Nacional en 2004 (^{Congreso Nacional de Chile, 2004}). El casi 80% restante del gasto, por tanto, se transformó en privado, pero evidentemente, como vimos, no sólo "nacional". De hecho, en el año 2010 se anunciaba que Chile desplazaba a México y Brasil como destino de inversión foránea (^{La Tercera, 1/8/2010}). A su vez, el World Investment Report (2013) informaba que Chile en 2012 se ubicaba en el lugar Nº 11 como destino global directo de la inversión extranjera, una cifra sin duda sorprendente y que da cuenta del paisaje capitalista en el que se fue insertando el país.⁴

Junto a la privatización del Estado, en la década de 1970 se introdujo otro crucial cambio que colaboró a cimentar la producción capitalista del espacio en Chile. Nos referimos a la apertura de cuentas de capitales que a grandes rasgos se refi a la inversión extranjera directa en el país. La inversión extranjera fue en un primer momento regulada por el Decreto Ley 600 (1974) y luego reforzada por la Constitución

Política de 1980.⁵ Entre otros aspectos interesantes de resaltar se encuentran el derecho de propiedad privada, la libertad económica y el trato nacional para las inversiones extranjeras. Este último punto es ilustrativo de la nueva territorialidad que se fue definiendo para el Estado-nación en el contexto de una globalización que iba ampliando cada vez más su alcance. En efecto, el “trato nacional" implica que en materia económica el inversionista extranjero recibirá, de parte del Estado y sus organismos, un trato igual o no menos favorable que el dado a los inversionistas nacionales. De esta forma, el Estado-nación chileno fomentó que la línea de "lo nacional" y "lo mundial" se volviera tan tenue que a la fecha manifiesta rasgos de ininteligibilidad notorios. En el proceso se dio una suerte de mundialización de lo nacional y una nacionalización de lo mundial.

Es interesante señalar que lo descrito forma parte de un proceso más amplio de maduración del modo de producción capitalista en un Estado que ha funcionado históricamente como su aliado. Este proceso tiene antecedentes en la ocupación de la Araucanía (1882) y la guerra por el salitre, comúnmente conocida como la Guerra del Pacífico (1879), ambas auspiciadas por el Estado con el fi de incorporar tierras productivas para sembrar trigo (Araucanía) y disponer de territorios ricos en salitre (Atacama), un negocio dominado en lo fundamental por el capital inglés.

Es decir, la producción capitalista del espacio en Chile es un proceso que posee antecedentes sólidos en los siglos precedentes.⁶ Como ha sido expuesto (^{Núñez, 2009}, 2013), el Estado propició una serie de dispositivos y estrategias de impacto territorial que colaboraron directamente a un mayor dinamismo para el funcionamiento del capitalismo. Entre otras, la materialización del correo, el telégrafo y el ferrocarril, así como el mejoramiento de caminos, el impulso de un reconocimiento más agudo de los territorios de la nación, el encargo de mensuras y cartografías que funcionasen como catastros del desarrollo. También es factible incluir en este horizonte, la creación o "invención" de una historia que hiciese a los habitantes del país sentirse parte de una misma memoria colectiva; la exploración e incorporación de nuevas tierras y la disputa de otras a fin de configurar un horizonte común, asimilando así una geografía de carácter nacional.

Se puede sostener entonces que la producción capitalista del espacio en Chile tiene una historia tan larga como la del país. Sin embargo, la peculiaridad de las fronteras del desarrollo fomentadas a partir de la década de 1970 por las disposiciones y (des)regulaciones expuestas más arriba es que paradójicamente en la actualidad se habla con ligereza sobre el "fin de las fronteras" y la des-territorialización del sistema cuando lo que vemos es que en realidad el Estado y lo nacional siguen siendo útiles para el funcionamiento de la economía capitalista global. Aunque en estos dos siglos de producción capitalista del espacio -y sobre todo a partir de la segunda mitad del siglo XX con el aceleramiento del proceso de globalización- se han operado transformaciones en los componentes e instituciones del Estado-nación chileno, lo nacional sigue sirviendo discursivamente para ocultar intereses globales. Es decir, se sustenta en un imaginario nacional para insertarse en prácticas globales.⁷ En este contexto, las fronteras del desarrollo de Chile, abiertas y porosas para el capital, han construido en las últimas décadas un nuevo tipo de territorialidad fronteriza.

Las fronteras del desarrollo de Chile en la actualidad

Como hemos expuesto con antelación, la movilidad del capital es un aspecto esencial en la producción de un espacio como el de Chile, que se encuentra guiado por la inversión privada de escala mundial. Aquella plataforma requiere de estrategias nacionales que colaboren a que tal dinamismo se produzca. Es decir, lo "global" no está "afuera" sino que se articula internamente con el Estado-nación gracias a una serie de medidas y regulaciones que no solo permiten tal flujo, sino que generan ventajas comparativas competitivas, pues el escenario geográfico de la producción es esencialmente cambiante y requiere de reglas que permitan que la inversión se mantenga por un tiempo, de lo contrario el capital se moviliza inevitablemente en búsqueda de mejores oportunidades de negocio. Aquello es coherente con la búsqueda de determinados capitales de espacios económicos fijos donde puedan tender al monopolio (^{Harvey, 2007}).⁸

De esta manera, aparecen las fronteras del desarrollo, las cuales están en contacto directo con la producción capitalista de espacio de Chile de tres formas: en las fronteras de los Estados abiertas al capital global, caracterizado por la porosidad y permeabilidad; las de frontera binacional y la de frontera intranacional, construidas en la misma lógica de la movilidad del capital y sobre la base de un fundamento jurídico específico.

De frontera abierta a frontera binacional. El caso de la Gran Minería

La ley minera de 1982 es el reflejo de uno de los pilares centrales de la producción capitalista del espacio chileno. La legislación minera iniciada en la década de 1980 concede generosas garantías jurídicas y tributarias a la inversión privada. Para el caso, la movilidad del capital actuó con especial premura y rápidamente Chile recibió importantes niveles de capitalización extranjera. Sin embargo, lo que nos interesa subrayar tiene que ver con la propiedad de inversión minera, amparada en la ley Nº 18.097 (1982) que fijó en el artículo 2 que "las concesiones mineras son derechos reales e inmuebles, distintos e independientes del dominio del predio superficial" (^{Congreso Nacional de Chile, 2013}, s/p) y en el artículo 17 que "las exploraciones tendrán una duración de 4 años, renovables y de carácter indefinido para la explotación minera" (^{Congreso Nacional de Chile, 2013}, s/p). Chile, más allá de contar con materias primas para la explotación minera, ha generado un escenario legal para transformar su industria en una de las más relevantes a nivel mundial.⁹ Gracias a este tipo de marco regulatorio ha ido construyendo una espacialidad "nacional" anclada en lógicas "globales" que proyectan y son una muestra clara del nuevo paisaje geográfico de los espacios del capital.

En este contexto, a principios de la década de 1990, los gobiernos de Chile y Argentina instituyeron un Acuerdo de Complementación Económica que permitiera facilitar e impulsar acciones tendientes a potenciar el desarrollo de ambas naciones. En el marco de este pacto, se estableció un protocolo sobre Cooperación e Integración Minera (1991), que "incentivaba el intercambio de información científico-técnica con el fin de evaluar y posibilitar el desarrollo de proyectos conjuntos de exploración y explotación de los recursos mineros existentes a lo largo de la frontera entre ambos países" (^{Infante, 2001}, p. 24). Para tal efecto, se determinó una franja de aproximadamente cuarenta kilómetros de ancho a ambos lados de la frontera.

Este primer acuerdo permitió establecer en diciembre de 1997, el Tratado sobre Integración y Complementación Minera entre Chile y Argentina, y en agosto de 1999, se perfeccionó dicho instrumento con la firma de su Protocolo Complementario.

Este Tratado creó, por tanto, un marco jurídico en virtud del cual se eliminaban una serie de prohibiciones o restricciones establecidas en las respectivas legislaciones, lo que permitía la adquisición de derechos mineros o la propiedad u otros derechos reales sobre inmuebles situados en la zona fronteriza. A nivel político, esta alianza se presentó como una oportunidad de abrir la frontera a inversiones cuyo origen fuese un inversionista del país vecino y un compromiso para trabajar coordinadamente en el escenario internacional en materia de promoción de la minería. Desde el punto de vista económico, implicó generar un marco que da estabilidad al desarrollo de proyectos mineros de gran envergadura, conforme al cual ambos países entraban en forma unificada a jugar un rol decisivo para la viabilidad de las nuevas capitalizaciones (^{Infante, 2001}).

Uno de sus objetivos centrales era hacer aún más atractivo el negocio minero, despejando las trabas jurídicas que cada Estado imponían a aquellas inversiones. De esta suerte, ambos Estados trabajaron para materializar aquella nueva figura fronteriza, donde el capital dispusiese de una espacialidad legal nueva de tipo binacional.

La aplicación del tratado minero se llevó a cabo no sin dificultades jurídicas. Entre otras, que la propia Constitución Política de Chile (1980) establecía prohibiciones absolutas a la concesión minera sobre todo tipo de yacimientos mineros situados en zonas fronterizas consideradas de importancia para la seguridad u otras indicaciones constitucionales como la imposibilidad de levantar restricciones y otorgar beneficios a un solo sector económico, en este caso el minero, en desmedro de otras actividades económicas (Nº 22, artículo 19 de la Constitución Política).

Sin embargo, aquella nueva territorialidad inter-estatal o binacional, abierta al flujo de capital, siguió su marcha. El punto es elocuente, porque, como ya hemos apuntado, los Estados no solo no disminuyen su injerencia en el contexto actual del modo de producción capitalista del espacio, sino que, por el contrario, han resultado actores trascendentales y estratégicos para que aquella producción funcione y se desarrolle. Es más, el Estado ha seguido siendo protagonista desde su propia territorialidad, como respuesta de sus propios intereses nacionales (^{Harvey, 2011}).

De ese modo, se encomendó a la Dirección Nacional de Minería de Argentina y el Servicio Nacional de Minería y Geología de Chile (SERNAGEOMIN), justificar un área para la aplicación del Tratado minero. Este territorio se estableció, en cada país, entre las latitudes 23º sur y 49º sur, con una pequeña sección en latitud 51º 02' y 51º40' sur, cerca de Puerto Natales (Chile), alcanzando una superficie de 550.000 km2. A esta franja de ancho variable (entre 10 y 120 kms. en el lado chileno y de entre 50 y 350 kms. en el sector argentino) se le denominó, durante algún tiempo como "zona fronteriza cordillerana", aunque tal denominación haya sido considerada posteriormente imprecisa.¹⁰ El criterio utilizado por la institucionalidad chilena (y que era compartido con su par argentino) para determinar este territorio se basó en la existencia de unidades geológicas comunes y continuas con Argentina. A su vez, también se consideraron aspectos que se relacionaban con que fuera viable políticamente, que tuviera un importante potencial minero, considerar que efectivamente su eventual explotación requiriera de facilitación fronteriza y su posible impacto en materia de servidumbres (^{Infante, 2001}).

Según el artículo 18 del Tratado se debía establecer una Comisión Administradora que no tendría naturaleza supranacional, y que estaría integrada por representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Minería de Chile y Argentina. La Comisión Administradora se constituyó el 18 de julio de 2001 y entre sus funciones destacaban el implementar los mecanismos necesarios para la ejecución del Tratado minero; convocar a representantes de ambos países cuando lo requiera; participar en la solución de controversias, actuando como negociadora y recomendatoria en lo que correspondiere, y velar para que las autoridades competentes de cada país apliquen el Tratado y el Protocolo Complementario y adopten las medidas necesarias para asegurar el pleno cumplimiento de las disposiciones del Tratado en el ámbito nacional, provincial y regional.

En la actualidad se han establecido y se encuentran vigentes, cinco Protocolos Adicionales de proyectos mineros fijados en zonas fronterizas binacionales. Ellos son: (a) Proyecto minero Pascua Lama (Prospección y/o Explotación); (b) Proyecto minero Vicuña (Prospección y/o Exploración); (c) Proyecto minero Amos-Andrés (Prospección y/o Exploración); (d) Proyecto minero Las Flechas (Prospección y/o Exploración) y Proyecto minero El Pachón (en proceso de adecuación al Tratado).

Es necesario señalar que la aplicación del Tratado no constituye un área de libre circulación entre los países. Tampoco se suprime la vigencia y aplicación de la legislación de cada Estado, el Tratado reafirma que ella permanece vigente, no pudiendo la Comisión Administradora sustituirse a la competencia legislativa que cada país posee. Sin embargo, se establece una excepción evidente para la aplicación de la inversión minera en una zona fronteriza donde territorios de ambas naciones se ven involucrados. Así, cada proyecto requiere de un área de operaciones que abarca territorios de ambos países donde se aplica un régimen jurídico especial para la circulación de personas, los medios de transporte, maquinarias e insumos, entre otras materias, y que se denominan como zonas de “facilitación fronteriza o de actividades transfronterizas".

Nos parece que este caso demuestra la complejidad de la cuestión fronteriza en el panorama actual. En efecto, tenemos que más que una desaparición o un fin de las fronteras, lo que hay es una reconceptualización de las mismas, una adecuación a las características particulares del capitalismo actual. Entendidas ya no tanto como línea de definición y separación, sino más bien como zonas de contacto. Por ello, si hemos de sostener, como aquí hacemos, que las fronteras son un proceso de fabricación sociohistórica, en base a la información recopilada no nos parece acertado hablar de la desaparición de las fronteras sino, a lo sumo, del "fin de las fronteras" tal como se venían entendiendo hasta ahora para dar paso a una nueva configuración de ellas.

Hasta el momento, el proyecto Pascua Lama, de la minera canadiense Barrick Gold, constituye el yacimiento más controversial. Se trata de una mina de oro y plata a rajo abierto, ubicada a más de 4000 metros de altura en la frontera de Chile con Argentina (entre los 3800 y los 5200 metros). En Chile, Pascua se ubica en la provincia del Huasco, región de Atacama, mientras que Lama se sitúa en la provincia de San Juan, por el lado argentino. El yacimiento Pascua-Lama contiene reservas comprobadas de casi 18 millones de onzas de oro y 676 millones de onzas de plata y una vida útil de 25 años (^{Barricklatam, 2015}).

Según lo contemplado en el proyecto inicial, en Chile se localizarían las instalaciones del campamento barrial, chancador primario del mineral, los talleres de mantención de la mina, el depósito de estériles, cerca del 75% del rajo de explotación y un camino de acceso. En tanto, en territorio de Argentina, se ubicaría el campamento Los Amarillos, un depósito de estériles, la planta de procesos, el tranque de relaves o dique de colas, un 25% del rajo y un camino de acceso.

En Chile, el proyecto fue evaluado ambientalmente en dos ocasiones por el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, basado en la Ley 19.300. Recibió la primera calificación ambiental favorable el 25 de abril de 2001, por parte de la Comisión Regional del Medio Ambiente, COREMA, actual Servicio de Evaluación Ambiental, de la región de Atacama. Posteriormente, el proyecto Pascua Lama fue evaluado por la autoridad ambiental nuevamente con el nombre de "Modificaciones Proyecto Pascua Lama", obteniendo la respectiva calificación ambiental favorable el 15 de febrero del 2006.

Pascua Lama ha sido objeto de múltiples cuestionamientos, ya sean legales, políticos y comunicacionales. Las tierras donde se emplaza corresponden a veranadas de la Comunidad Agrícola Los Huascoaltinos, situación que ha afectado el desarrollo de la ganadería debido a cercamiento de las rutas de acceso, impidiendo el libre tránsito de personas y animales a las zonas de pastoreo.

Debido a que el diálogo solicitado por la Comunidad Agrícola y otras organizaciones sociales locales no fue atendido por las autoridades políticas y la empresa, se decidió utilizar la vía judicial. En abril de 2013 se logró que la Corte Suprema, acogiera una solicitud de medida cautelar para suspender las actividades de construcción en el lado chileno del proyecto (Pascua). En vista de esta situación, Pascua-Lama ha decidido elaborar un plan tendiente a “explorar un posible entendimiento que permita, por una parte, desarrollar de manera sustentable su Proyecto, y por otra, dar satisfacción a los intereses y derechos de las Comunidades y Asociaciones" (^{Barricklatam, 2014}, s/p). De esta manera, Pascua Lama logró en mayo de 2014 un entendimiento con 15 de las 18 comunidades diaguitas existentes en la comuna para constituir una Comisión Técnica con el objetivo de intercambiar información y comunicación, que permita sentar las bases técnicas y científicas para una futura Mesa de Diálogo y lograr un eventual Convenio de Diálogo y Cooperación. Sin embargo, en este entendimiento no participó la Comunidad Agrícola, que es la supuesta propietaria de las tierras en conflicto.

Las fronteras del desarrollo intra-nacionales. Las concesiones de puertos y carreteras

A principios de la década de 1990, el estado de la infraestructura pública de Chile se encontraba en una situación que fue definida como subdesarrollada, por lo cual comenzó un plan de concesiones de obras a través de capitales privados que permitiera superar este problema.

Con la promulgación de la ley de Concesiones, Ley Nº 19.068 de 1992, se emplazó al sector privado a participar en inversiones productivas, reservando al Estado el rol de inversión en infraestructura social (^{Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Telecomunicaciones, 2003}). Tanto empresas nacionales como extranjeras podían invertir bajo un sistema de contrato de concesión tipo BOT (Build Operate and Transfer), en que el concesionario construye, opera y transfiere, al final del contrato, la obra al Estado. En 1993, se dictó la ley Nº 19.252 que tuvo por objeto introducir las modificaciones necesarias, a partir de la experiencia recopilada en los procesos de licitación que se habían verificado hasta esa fecha (^{Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones, 2003}). En 1996, la ley Nº 19.460 que contiene, entre otras normas, aquellas relativas al mejoramiento o clarificación del texto legal sobre iniciativas privadas; perfeccionamiento del contrato de concesión y plazo para ello y ampliación del concepto legal de concesión de obra pública. Finalmente, la Ley Nº 20.410 de 2010, modifica la ley de concesiones de obras públicas, la cual contempla, entre otras cosas, la obligación del concesionario de cumplir niveles de servicio y estándares técnicos, establecidos en las bases de licitación en todas las etapas y condiciones de la concesión. Además, de crear un Consejo de Concesiones (Biblioteca del Congreso Nacional, 2010).

A partir de ese momento, las concesiones comparten dos características clave. En primer lugar, el plazo es fijo, de modo que éste no puede ajustarse al crecimiento de la demanda. Y, en segundo lugar, las concesiones son otorgadas con “garantías de ingresos mínimos". Es decir, permite asegurar que los contribuyentes se harán cargo de las diferencias si el tráfico cae por debajo de un piso anual especificado en el contrato. Estos pisos se calculan para asegurar que el concesionario recupere por lo menos el 70% de la inversión y de los gastos de funcionamiento estimados por el Ministerio de Obras Públicas antes de concesionar (^{Engel, Fischer y Galetovic, 2000}).

El proceso de concesiones fue fuertemente impulsado en la primera década del presente siglo. En el año 2003, durante su cuarta Cuenta Pública frente al Congreso Nacional el entonces presidente Ricardo Lagos, exponía:

El crecimiento de la economía es un objetivo central de mi gobierno. En el mundo global de hoy tenemos que estar siempre creciendo, siempre modernizándonos, requisito esencial para llegar al umbral de desarrollo que anhelamos… Si queremos mantenernos en la posición que tenemos en el mundo de hoy, tenemos que mantener los procesos de modernización… los capitales privados contribuyen a construir grandes carreteras y aeropuertos. Así, en los últimos doce años hemos hecho una verdadera revolución de la infraestructura del país. Ahí están los dos mil kilómetros de autopistas concesionadas, construidas con los más altos estándares de calidad y seguridad (^{Lagos, 2003}).

De esta manera, el discurso del desarrollo y de la modernización justifica el proceso de producción del sentido del espacio en Chile. Asimismo, el paisaje del desarrollo se homologa al paisaje del capital, soporte a partir del cual es factible alcanzar aquella anhelada etapa de progreso.

Desde la adjudicación de la primera obra de este plan modernizador de infraestructura en el país en 1993 y hasta el año 2014, se invirtieron más de US$ 14.000 millones mediante este sistema de concesiones, todos de capitales extranjeros. Estas estrategias del desarrollo, desde la lógica de la producción capitalista del espacio en Chile, han llevado, por ejemplo, a que un elevado porcentaje de esas obras sean en la actualidad espacios privados: caminos, rutas urbanas, puertos, aeropuertos, autopistas urbanas, entre otras (Figura Nº 1) y con ello, numerosa infraestructura "nacional" se ha convertido en inversión de capitales "globales".

Fuente: Cámara Chilena de la Construcción, 2003-2014

FIGURA 1: Distribución de la inversión en concesiones, 2003-2014 

Un caso revelador se da en el ámbito portuario. El Estado chileno decidió generar distintos procesos de modernización portuaria. A través de las leyes 18.042 del año 1981 y 19.542 del año 1997, se crearon 10 Empresas Portuarias Autónomas, eliminando a la Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI) y se sentaron las bases para la integración de capital privado en inversiones portuarias. El proceso de concesiones de terminales portuarios chilenos se inició el año 1999 con la licitación de los terminales de la zona central de Chile, los puertos de San Vicente, San Antonio y Valparaíso. Posteriormente, en el año 2000 se concesionó los puertos de Iquique y Antofagasta, y en el 2004 el puerto de Arica (^{Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Telecomunicaciones, 2005}).

Un caso de gran interés es el puerto de Arica, pues es el terminal que no solo constituye el motor económico de la región más septentrional de Chile, sino que también corresponde a la puerta de entrada y salida de los productos que tienen como origen o destino Bolivia.

Entre 1960 y 1966, la Junta de Adelanto de Arica decidió impulsar la construcción de un puerto artificial, y desde ese momento, este terminal se convirtió en la principal vía de salida natural para el comercio exterior de Bolivia. Hasta el año 1998, fue administrado por la Empresa Portuaria de Chile, cuando la ley 19.542 creó la Empresa Portuaria Arica. A contar de octubre de 2004, el Frente de Atraque Nº 1 del Puerto de Arica, constituido por los sitios de atraque del 1 al 6, fue entregado en concesión por un período de 30 años, al Consorcio denominado Terminal Puerto Arica S.A. (TPA), el cual está integrada por los tres principales operadores portuarios de Chile (Ultramar, SAAM, Agunsa), uno de los mayores operadores de Perú (Ransa), y además, la Constructora Belfi Ltda. (Terminal Puerto Arica, 2015, 5/6/2015).

Según cifras disponibles, entre 2005 y 2010, el TPA experimentó un fuerte crecimiento en el movimiento de cargas, pasando de 1,14 millones de toneladas a casi 2,16 millones de toneladas movilizadas, y se han invertido cerca de US$ 90 millones. Junto con esta alza de movimiento, el TPA aumentó el cobro por tonelada de carga en un 109%, pasando de US$26 a US$54,3 (Terminal Puerto Arica, 2015). Sin embargo, más allá de este incremento de los precios, resulta particularmente sensible, pues este proceso privatizador podría afectar la jurisdicción que posee el Estado boliviano en este puerto establecida en el Tratado de 1904 y los convenios de 1912 y 1937.

En relación al proceso de privatización de las carreteras, es posible subrayar que las concesiones en general son por alrededor de 25 años. Estas concesiones son quizás el ejemplo de fronteras del desarrollo intra-nacionales más cercano, ya que genera la privatización de un bien de uso público al entregar a empresas y holding internacionales la explotación de carreteras.

Este proceso se destaca (Tabla n°1), principalmente, en la ciudad de Santiago de Chile, donde se construyeron siete autopistas privadas que deberían permitir superar el déficit de infraestructura vial, mejorar la calidad ambiental y de vida de los habitantes, y contar con un sistema integrado de transporte (^{Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Telecomunicaciones, 2003}).

TABLA Nº1 : Autopistas privadas urbanas en Santiago de Chile. Fuente: Información de empresas concesionarias. 

Este tipo de conformación de fronteras del desarrollo, obliga a replantearse la cuestión del rol y permanencia de los Estados nacionales en el contexto de los procesos globalizadores descritos. Nuestra propuesta es que ni las fronteras nacionales ni las aquí llamadas fronteras del desarrollo responden a herencias naturales o esenciales, sino que, en definitiva, responden a procesos de producción del espacio en determinados contextos históricos para lo cual se han debido poner en marcha discursos, tecnologías, estrategias y prácticas sociales que los avalen y justifiquen. Por lo tanto, no podemos sostener un "fin de las fronteras" como si estas existieran bajo una única forma. Lo que tenemos es que estas son producto de la sociedad en su devenir histórico, por tanto, ellas son dinámicas, cambiantes, precisamente, históricas y se van reconfigurando en los distintos marcos históricos. Nuestro propósito ha sido reconceptualizarlas antes que declarar su desaparición.

Conclusiones

Como hemos podido apreciar, el proceso de producción capitalista del espacio en Chile a partir de 1970 ha permitido, en cierto sentido, mantener la territorialidad e institucionalidad del Estado, es decir, el espacio concreto de la nación, con funciones y lineamientos que definen su gobierno y control. Sin embargo, esta territorialidad ha sido reorganizada y reinterpretada en tanto se configuran espacios al interior de los Estado-nación donde la circulación de mercancías y de capitales es manejada a nivel nacional-global.

Aquí hemos denominado fronteras del desarrollo a estos nuevos espacios que implican una reconceptualización del territorio del Estado-nación. Estas fronteras no son entendidas como clausuras, sino como zonas de contacto, de vinculación de lo nacional con lo global, siendo vitales para el actual proceso de producción capitalista del espacio en Chile y el mundo.

En este marco, una de las conclusiones que nos interesa resaltar es que los territorios del Estado no son naturales a ellos, sino que responden a procesos de producción que van definiendo su sentido o significado. Así como en la actualidad, las fronteras del desarrollo proyectan en Chile una territorialidad que funciona en comunión con el mundo global, en los siglos XVIII y XIX, el valor otorgado a las fronteras nacionales fue también el resultado de discursos y prácticas sociales que se construyeron a fin de ir constituyendo el Estado-nación chileno y, por ende, una geografía para la nación (^{Núñez, 2013}). En ambos casos, existió un cuerpo institucional que actuó de modo hegemónico con el objetivo de incorporar tierras para el modo de producción capitalista. Es decir, ambas representaciones responden a producciones en el ámbito de poder y, como tales, funcionan desde directrices que elaboran o fabrican, estratégicamente, simbolismos y materialismos que normalizan sentidos válidos para la mayoría.

La frontera adquiere, entonces, valores que proyectan la globalidad, el desarrollo y también la comunidad-nación, incluso ambas llegan a desenvolverse en forma paralela. Parafraseando a Bachelard, la frontera puede ser captada como una montaña, una cordillera, un río, un cerco o como una espacialidad porosa, casi invisible, fácilmente cruzable. Ella se moviliza, en definitiva, entre los dos polos de una proyección de imágenes, una, la línea nacional y otra la universal, global. Es decir, la impresión que nos hacemos de la frontera no está ligada necesariamente al objeto-frontera sino al hecho que su proceso de significación "es el resultado de imbricaciones y tejidos que la formulan" (Bachelard, 2010, p. 31).

De esta suerte, el proceso de globalización de las últimas décadas reflejado en Chile ha implicado que el imaginario geográfico de la nación funcione gatillado desde las fronteras del desarrollo, territorializando la producción capitalista desde lo nacional hacia un evidente sentido global (^{Harvey, 2007}). Las fronteras del desarrollo serían precisamente el punto de enlace entre las dos escalas. De este modo, el espacio geográfico de la globalización en Chile, visibilizado a partir de las fronteras del desarrollo, está constituido en lo esencial por la libre movilidad del capital y por el desarrollo de políticas estatales favorables a los mercados internacionales -limitando el déficit público y el gasto social, así como la baja de los impuestos, la privatización y la desregularización del mercado del trabajo- pero aun teniendo como origen y referente lo nacional.