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Si Somos Americanos

versión On-line ISSN 0719-0948

Si Somos Americanos vol.19 no.2 Santiago dic. 2019

http://dx.doi.org/10.4067/S0719-09482019000200089 

Artículo original

El Going Out agrícola de China. Un análisis de su desarrollo en Argentina

China’s Going Out agricultural policy: An analysis of its development in Argentina

Sol Mora** 

** Escuela de Política y Gobierno. Universidad Nacional de San Martín-CONICET, Argentina. Correo electrónico: solmora@live.com.ar

Resumen:

La extraordinaria demanda de materias primas de la República Popular China provocó un inusitado incremento de las importaciones de commodities. No obstante, con posterioridad a la crisis alimentaria mundial de 2008, China privilegió la Inversión Extranjera Directa (IED) como mecanismo para garantizar su abastecimiento alimentario doméstico. Como resultado, la agricultura adquirió un lugar prioritario dentro de la estrategia de Going Out. A pesar del abrupto desembarco de IED chinas en sectores primario-extractivos en Argentina, la literatura académica dirigió limitada atención al avance de los capitales de China en la agricultura. Este artículo analiza la forma en que China ha desplegado su estrategia de IED agrícola en Argentina en el período 2010-2016. Para ello, emplea una metodología cualitativa a partir de un relevamiento de las iniciativas de China en Argentina sobre la base de la prensa, publicaciones académicas y fuentes gubernamentales. Ello permite distinguir tres modalidades dentro la estrategia, en las que las inversiones se dirigieron a la tierra, a los servicios agrícolas y a la cadena de valor agrícola.

Palabras clave: inversiones agrícolas; China; Argentina

Abstract:

The extraordinary demand for raw materials from the People's Republic of China led to an unusual increase in commodity imports. However, after the 2008 world food crisis, China favored Foreign Direct Investment (FDI) as a mechanism for guaranteeing its domestic food supply. As a result, agriculture became a priority within the Going Out strategy. Despite the abrupt disembarkation of Chinese FDI into primary-extractive sectors in Argentina, the academic literature focused limited attention on the advance of Chinese capital in agriculture. This article analyzes the way in which China deployed its agricultural FDI strategy in Argentina between 2010 and 2016. A qualitative methodology is used based on a survey of Chinese initiatives in Argentina based on news coverage, academic publications and government sources. This has led to the identification of three modalities within the strategy in which investments were directed to land, to agricultural services and to the agricultural value chain.

Keywords: Agricultural investments; China; Argentina

Introducción

La extraordinaria demanda de materias primas de la República Popular China, impulsada por su acelerado crecimiento económico, exacerbó la histórica preocupación por la seguridad alimentaria. La necesidad de responder a los cambios cuantitativos y cualitativos en los patrones de consumo de la población provocó un inusitado incremento de las importaciones de commodities (Alden, 2012). De ese modo, en simultáneo a su transformación en la segunda economía y segundo emisor de Inversiones Extranjeras Directas (IED) del mundo, China se convirtió en el segundo importador mundial de productos agrícolas, detrás de la Unión Europea (Ministry of Agriculture and Rural Affairs of the People’s Republic of China, 2017).

No obstante, con posterioridad a la crisis alimentaria mundial de 2008, China privilegió la IED como mecanismo para garantizar su abastecimiento alimentario doméstico. Como resultado, la agricultura adquirió un lugar prioritario dentro de la estrategia de Going Out, diseñada para promover la expansión global de las empresas chinas. Reflejo de ello es el aumento de la IED agrícola china en más de cinco veces en el lapso 2010-2016 (Gooch y Gale, 2018).

La IED agrícola china dio lugar a una variedad de estudios académicos que intentaron aproximarse a los móviles, características e implicancias de esos flujos tanto a nivel doméstico (Jiang, Chen y Wang, 2019; Schneider, 2017; Zhang, 2019; Zhang y Cheng, 2016) como global (Belesky y Lawrence, 2018; Gooch y Gale, 2018). Similar interés despertó su desarrollo en Asia y África (Brautigam, 2015; Brautigam y Ekman, 2012; Zhan, Zhang y He, 2018).

América Latina no estuvo exenta de los esfuerzos de las empresas chinas para establecerse en el sector agrícola (Ellis, 2014). Acorde a ello, ciertas investigaciones analizaron la evolución de ese proceso y sus implicancias para la región (Abdenur, 2016). Otros trabajos, mediante un recuento de las inversiones efectivamente en marcha, minimizaron el alcance real de las operaciones chinas en la agricultura latinoamericana (Ellis, 2015; Myers y Jie, 2015; Oliveira, 2015).

En Argentina, la intensificación del intercambio comercial con China, dominado por las exportaciones de materias primas, fue complementado en 2010 con un abrupto desembarco de IED chinas en sectores primario-extractivos. Si bien el establecimiento de empresas chinas en sectores de recursos naturales argentinos fue ampliamente discutido (Laufer, 2019; Oviedo, 2017; Sevares, 2014; Svampa y Slipak, 2015), ha sido limitada la atención y dirigida al avance de los capitales China en la agricultura. Antes bien, el comercio ha sido el eje predominante para analizar la vinculación agrícola chino-argentina (Bekerman, Dulcich y Moncaut, 2014; Bolinaga, 2015; Bouzas, 2008; Oviedo, 2015b).

Este artículo se interesa por explorar la evolución, magnitud y características de las inversiones chinas en la agricultura argentina. Por ello, se plantea el siguiente interrogante: ¿cómo ha sido el despliegue de la estrategia de IED agrícola por parte de China en Argentina entre 2010 y 2016? El análisis se extiende desde el inicio del ingreso de esas inversiones hasta la compra de Syngenta por la China National Chemical Corporation (Chemchina).

El trabajo argumenta que la IED de China en la agricultura argentina es congruente con la estrategia oficial de inversión agrícola alrededor del mundo para asegurar el abastecimiento alimentario doméstico. Ello promovió una multiplicidad de esfuerzos, no siempre exitosos, de los capitales chinos por establecerse de distintas formas en actividades ligadas a la producción primaria, así como a lo largo de la cadena de valor. Estos tuvieron lugar a través de diversas modalidades, en ocasiones temporalmente simultáneas, hasta conferirle a China una creciente capacidad de control sobre el sector agrícola argentino.

Es necesario reconocer que existen limitaciones para el estudio de la IED agrícola. Esto se debe a la opacidad de las operaciones y la inconsistencia de las estadísticas que, frecuentemente, incluyen transacciones no ejecutadas (Jiang, Chen y Wang, 2019).Tampoco existen datos precisos de las inversiones chinas en el extranjero (Tan, 2013), por lo que no resulta extraño que la carencia de información se repita en la IED china en agricultura (Gooch y Gale, 2018; Oliveira, 2015). A ello se añade la inexistencia de datos oficiales de las inversiones de China en Argentina (Sevares, 2014). Por lo tanto, las inversiones agrícolas son estudiadas mediante una metodología cualitativa a partir de un relevamiento de esas iniciativas en Argentina desde el año 2010 hasta 2016 sobre la base de la prensa, publicaciones académicas y fuentes gubernamentales.

El artículo se estructura de la siguiente forma. El primer apartado caracteriza a la IED china en agricultura desde el enfoque neogramsciano de la economía política internacional y expone la conjunción de razones domésticas e internacionales que condujeron a China a optar por esta. Seguidamente, se analiza la estrategia de Going Out agrícola. El tercer apartado explica el atractivo de Argentina para la IED agrícola China y distingue las modalidades que asumió esta en función de los objetivos de las iniciativas -que se dirigieron a la tierra-, de los servicios agrícolas y de la cadena de valor global, respectivamente.

Las razones de la IED agrícola de China

Al convertirse en el séptimo exportador y segundo importador mundial de productos agrícolas, China asumió una posición central en el comercio agrícola (Ministry of Agriculture and Rural Affairs of the People’s Republic of China, 2017). A su vez, actualmente más de 1.300 empresas agrícolas, forestales y pesqueras chinas registran inversiones en más de cien países (Gooch y Gale, 2018).

Este trabajo interpreta, desde la perspectiva crítica de la economía política internacional de Cox (1993), que la IED agrícola de China es un producto y que al mismo tiempo facilita la expansión del modelo de producción agrícola hegemónico.1 Construido sobre una visión que reduce a la naturaleza a meros insumos en el proceso productivo, ese modelo se articula en la lógica de acumulación denominada agronegocio. Sus pilares son la producción a gran escala, el uso de biotecnologías, la conexión con capitales financieros, la presencia de nuevas formas de organizar la producción y el acaparamiento de tierras (Gras y Hernández, 2013).

Acorde a ello, desde fines de 1990, la aproximación de China al desarrollo agrícola apunta a reemplazar la agricultura a pequeña escala por la construcción de un robusto sector de agronegocios doméstico, que contribuya tanto al desarrollo rural y económico nacional como al acceso a recursos y mercados en el exterior (Schneider, 2017). La transformación agraria es liderada por las firmas domésticas: empresas de propiedad estatal (SOE’s por sus siglas en inglés), empresas privadas, asociaciones entre ambas y joint ventures. De esa forma, antes que desafiar el modelo productivo hegemónico, la IED china apunta a aumentar la participación del agronegocio chino en este.

La IED agrícola comprende las operaciones destinadas a la producción de productos alimentarios y no alimentarios a través de la agricultura y la cría de animales. Abarca el cultivo de semillas, productos industriales, café, té y cacao, la horticultura y los servicios agrícolas, como la operación de sistemas de riego (UNCTAD, 2009). Este artículo se centra en las inversiones ligadas a la producción agrícola, por lo que excluye otros rubros como la ganadería.

Es de notar que la inversión en el sector agrícola también abarca la agricultura comercial; esto es, la agroindustria, que incluye las actividades especializadas en la producción de cultivos no de subsistencia y/o no alimentarios, y los negocios directamente involucrados en las cadenas de valor de los productos agrícolas (Syed y Miyazako, 2013). Las últimas comprenden una amplia gama de eslabones que incluyen el abastecimiento de insumos agrícolas -semillas, fertilizantes y equipamientos-, la producción, la logística, la venta y el procesamiento (UNCTAD, 2009).

La aspiración de China por expandir sus capitales a la agricultura extranjera responde a una conjunción de razones de orden doméstico y global. Entre las primeras es frecuentemente mencionada el aseguramiento de materias primas (Tan, 2013). Ello responde a que la pretensión gubernamental por sostener una tasa de crecimiento del PBI que oscile entre el 7% y 8% anual exacerbó la demanda de recursos naturales. Así, la potencia se tornó el mayor consumidor mundial de aluminio, cobre, soja, carbón, aceite de palma, entre otros, y el segundo de petróleo y azúcar (Svampa y Slipak, 2015).

China posee una estrategia nacional de seguridad alimentaria, destinada a satisfacer el 95% de sus necesidades de alimentos por fuentes nacionales, mientras que para el maíz, arroz y trigo esta debe alcanzar el 100% (Zhang y Cheng, 2016). No obstante, el gobierno reconoció la dificultad para lograr la autosuficiencia alimentaria. Una causa de ello es el incremento de los ingresos de la población y la transición nutricional de la clase media del país, que se estima que ascenderá a más de mil millones en 2030 (OCDE, CEPAL y CAF, 2015), hacia el consumo de proteínas y alimentos procesados. La ingesta de calorías china ascendió a un nivel equivalente al de Estados Unidos (Alden, 2012). Se prevé que durante la próxima década el consumo per cápita de azúcar y de carne de ave y de ovino aumente un 20%; al tiempo que para el pescado, los aceites vegetales, frutas y verduras, la leche y la carne de ternera, el alza será de entre 10% y 20%. Por el contrario, disminuirá el consumo per cápita de cultivos básicos.

Ese panorama representa un gran desafío para China, ya que su disponibilidad per cápita de bienes naturales es muy baja. Esto es especialmente notorio en la esfera alimentaria, a causa de que posee el 19% de la población mundial, pero solo dispone del 7% de la tierra cultivable y el 6% de las reservas mundiales de agua (OCDE, CEPAL y CAF, 2015). Ello equivale a una disponibilidad de tierra de 0,1 hectárea per cápita, menos de la mitad del promedio mundial, mientras que los recursos hídricos per cápita constituyen solo una cuarta parte del promedio mundial (Ministry of Agriculture and Rural Affairs of the People’s Republic of China, 2017).

Más aún, los recursos disponibles dentro de sus fronteras están sumamente sobreexplotados. La prueba es que alrededor del 37% de su territorio sufre de degradación y más del 10% de la tierra cultivable está contaminada (FAO y MOA, 2012). Junto a la industrialización y la urbanización, en ello incidió que China consume el 30% de los fertilizantes y pesticidas del mundo (Zhang y Cheng, 2016).

Lo anterior se agrava por la crisis del agua, provocada por la sequía, la desertificación y la contaminación de los principales ríos de China. La sobreexplotación y la degradación ambiental inciden de forma crítica en la agricultura, lo que se acentuará con el cambio climático, ya que se estima que disminuirá la productividad agrícola entre 5% y 10% hacia 2030 (FAO y MOA, 2012).

Si bien China aumentó su producción de granos un 41% entre 2003 y 2014 (Zhang y Cheng, 2016), el estrepitoso ascenso de la demanda agudizó la brecha con la oferta. Como resultado, las importaciones de alimentos, incluso de los cultivos de producción doméstica prioritaria, se precipitaron en desmedro de la autosuficiencia. Las compras de arroz, maíz y trigo se elevaron un 800% entre 2004 y 2014 (Zhang y Cheng, 2016). De esa forma, en 2017 China produjo 212 millones de toneladas de arroz, pero importó 4,3 millones de toneladas (National Bureau of Statistics of China, 2018). China es el primer importador mundial de arroz y se espera que mantenga esa posición durante la próxima década (OCDE y FAO, 2018). En similitud, la producción de trigo se ubicó en 134 millones de toneladas y la de maíz en 259 millones de toneladas, pero importó 4,4 y 2,83 millones de toneladas, respectivamente (National Bureau of Statistics of China, 2018).

La soja concentra las compras de China. La potencia importa el 80% de su consumo de la oleaginosa (Myers y Jie, 2015), que es empleada como aceite y forraje. En el año 2017, China importó 96 millones de toneladas de soja, lo que significó el 64% de las importaciones globales, en tanto que la producción doméstica rondó los 13 millones de toneladas (OCDE y FAO, 2018).

Lo anterior transformó a China en importador neto de productos agrícolas, lo que derivó en un agudo déficit en el comercio agrícola. En reconocimiento de la situación, el gobierno central readecuó la estrategia de seguridad alimentaria. En 2013 dispuso que sería asegurada mediante la autosuficiencia absoluta en bienes básicos (arroz y trigo) e importaciones agrícolas moderadas (Zhang y Cheng, 2016).

No obstante, el auge de la IED agrícola china no provino solo de las limitaciones productivas del territorio y el boom de las importaciones, sino de la conjunción de ambas con la persistencia de un régimen alimentario corporativo que institucionalizó el poder empresarial en la organización del sistema alimentario mundial (McMichael, 2009). Este se expresa en la concentración de las decisiones en un oligopolio de empresas transnacionales líderes en los diferentes eslabones de la cadena de producción agroindustrial. Ejemplo de ello es que el 76% del mercado de semillas y agroquímicos es controlado por seis empresas: Syngenta, Bayer, BASF, Dow, Monsanto y DuPont (Leguizamón, 2016).

Similarmente, entre el 75% y el 90% del comercio mundial de granos es dominado por cuatro comercializadoras agrícolas del Norte, el grupo “ABCD”: ADM, Bunge, Cargill y Louis Dreyfus. Sus operaciones abarcan desde la producción, procesamiento y la distribución hasta las finanzas (Gaudreau, 2015). Además de los grandes traders, otras empresas participan en la comercialización de granos, entre ellas la holandesa Nidera: las japonesas Mitsubishi y Marubeni; la suiza Glencore; Wilmar International y Olam, de Singapur; y Noble Group, con sede en Hong Kong (Clapp, 2015).

La necesidad de volcarse al exterior para aprovisionarse de materias primas provocó que China asumiera un papel principal en los mercados alimentarios dominados por las transnacionales del Norte, sin que su peso como consumidor le permitiera escapar a la lógica que rige el régimen. Los traders comercializan entre el 70% y el 80% de la soja a China (Brautigam, 2015; Jamet y Chaumet 2016). A mediados de la década del 2000, las transnacionales dominaron además el 70% de su capacidad de procesamiento de soja (Schneider, 2017).

Los costos asociados a la alta dependencia de los mercados agrícolas dominados por el ABCD mermaron la confianza de China en el comercio como único medio para responder a sus necesidades alimenticias. Las suspicacias chinas frente al comercio son fortalecidas, de acuerdo a Zhang y Cheng (2016), por un lado, por la limitada capacidad del mercado para regular el suministro de granos. A nivel global, anualmente se comercializa un volumen de 250 millones de toneladas de granos, lo que representa menos de la mitad de la producción total de China (Zhang y Cheng, 2016). Por el otro, la volatilidad de los precios de las commodities, en especial desde los niveles récord de 2008. Un alza del precio global de los productos básicos provocaría inflación a nivel interno, lo que conlleva el riesgo de inestabilidad política y social.

El Going Out agrícola

A causa de los factores expuestos, China proyectó su escasez de alimentos al exterior a través de la IED agrícola. Con todo, esta no constituyó una política aislada, sino que fue enmarcada dentro de la estrategia más amplia para fomentar la internacionalización de las empresas nacionales. Vale subrayar que la salida de IED estuvo estrictamente restringida hasta el 2000, cuando el gobierno alteró su enfoque hacia uno que alienta activamente a las empresas a invertir alrededor del mundo (Dussel Peters, 2013).

Esa estrategia, titulada Going Out o Going Global, fue desarrollada mediante un conjunto de medidas en cinco sectores. Estas consistieron, primero, en la descentralización y simplificación del procedimiento de aprobación de la IED. Segundo, la liberalización de los controles de capitales, la eliminación de la repatriación obligatoria de las ganancias y la supresión de las cuotas para la compra de divisas (OCDE, 2008).

Adicionalmente, se establecieron incentivos financieros a la IED, para lo que resultaron relevantes los créditos a baja tasa de interés, con aprobación rápida y plazos extensibles proporcionados por el Banco de Exportaciones e Importaciones de China (Eximbank) y el Banco de Desarrollo de China (CDB). Se añade que desde 2008 los bancos comerciales fueron autorizados a financiar directamente todas las adquisiciones y transacciones en el extranjero (Sevares, 2014). Similar propósito tuvo la creación de fondos especiales para apoyar al Going Out mediante la entrega de subsidios o el reintegro de los gastos preliminares de la inversión.

En lo que respecta a incentivos impositivos, el gobierno firmó tratados para evitar la doble tributación con más de cien países. En adición, concluyó tratados bilaterales de inversión para mitigar los riesgos y crear un ambiente favorable a la inversión (Sauvant y Chen, 2014). La última esfera reestructurada fue el monitoreo de las inversiones. El Ministerio de Comercio de China (MOFCOM) inició un registro de las empresas que invierten en el extranjero en la embajada del país en que se encuentran. Asimismo, para mantener una red de información sobre los obstáculos en los países receptores, el MOFCOM desarrolló documentos de orientación sobre las leyes de inversión, condiciones de mercado, oportunidades industriales y problemas en otros territorios (Wenbin y Wilkes, 2011).

En breve, el Going Out subsanó el inadecuado estímulo legal, financiero e impositivo, el exceso de trámites y la carencia de información que desalentaban el accionar exterior de las empresas. Con ello el gobierno aspiró a un doble objetivo: facilitar la creación de empresas globalmente competitivas e integrar la IED a la estrategia de desarrollo nacional (Sauvant y Chen, 2014). Para alcanzar ambos, China apoyó selectivamente ciertas industrias y actividades en la internacionalización de capitales. Precisamente, la agricultura estuvo incluida desde el inicio en el Going Out (Brautigam, 2015).

Una particularidad de China es que establece listas positivas de sectores idóneos para la inversión. En cambio, la mayoría de los países establecen listas negativas que prohíben rubros, mientras que permiten la inversión en el resto (Dussel Peters, 2013). Desde 2004, el MOFCOM y la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (CNDR) publican un catálogo para guiar las inversiones en el extranjero, en el que informan las prioridades de inversión en 127 destinos (Sauvant y Chen, 2014). Esos documentos señalan explícitamente la importancia de los productos básicos.

Por ejemplo, el catálogo del año 2006 recomienda los proyectos de inversión que “(I) Puedan adquirir recursos o materias primas para las que hay escasez doméstica y una necesidad urgente para el desarrollo económico nacional” (NDRC et al., 2013, art.6, p. 68. Traducción propia). De la misma manera, incentiva los emprendimientos que promuevan la exportación de productos domésticos, equipamiento y tecnologías, y mejoren la capacidad de China en tecnología, investigación y desarrollo. El documento afirma que las propuestas de inversión que sigan esas sugerencias recibirán apoyo comercial, diplomático, financiero, impositivo, crediticio, etc. Conviene destacar que esa lista es empleada por el MOFCOM como base para aprobar y administrar los proyectos (OCDE, 2008).

Además de la primacía otorgada al acceso a materias primas en los lineamientos de la IED, el Going Out agrícola recibió un énfasis expreso en diversos programas gubernamentales. El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria de Medio y Largo Plazo (2008-2020) destacó la necesidad de acelerar la IED agrícola en el exterior, que fue vinculada a la seguridad alimentaria. La Decisión del Comité Central de Partido Comunista de China en varias cuestiones importantes sobre la promoción de la Reforma Rural incluyó el Going Out agrícola dentro la cooperación agrícola extranjera (May, 2015).

Esa dirección fue ratificada en el 12° Plan Quinquenal y el Documento de Política N°1 de 2014, que exhortaron a incrementar la cooperación agrícola internacional para acelerar la implementación del Going Out (Brautigam, 2015). Cabe agregar que la estrategia de seguridad alimentaria reformulada en 2013 abogó por la expansión de las inversiones agrícolas y por un rol más activo de las empresas en el suministro alimentario (Gooch y Gale, 2018).

La relevancia de la agricultura en la IED es reforzada por la Iniciativa de la Franja y la Ruta (Belt and Road Iniciative). Esta apunta al desarrollo de corredores económicos mediante la ejecución de megaobras de infraestructura que incrementen la vinculación comercial y productiva entre Europa, Asia y el Norte de África (Slipak y Ghiotto, 2019). Así, el programa facilitaría las actividades del agronegocio chino en Asia Central (Arcesati, 2018). La centralidad de la IED agrícola fue reiterada en las directrices para la inversión extranjera promulgadas por el Consejo de Estado en 2017 (Gooch y Gale, 2018).

Recíprocamente, en el Libro Blanco hacia América Latina y el Caribe, China expresa que promoverá la inversión agrícola para promover el desarrollo de ambas partes (Government of the People’s Republic of China, 2008). Del mismo modo, Xi Jinping incluyó la agricultura en la estrategia “1+3+6”, propuesta en la I Cumbre China-Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) como área para el comercio, la inversión y la cooperación financiera (Svampa y Slipak, 2015).

Es evidente que la salida de capitales de China depende de su adecuación a las directrices trazadas a nivel gubernamental, en las que el aseguramiento de productos básicos es crucial. Por ello, la autorización y administración de esas operaciones está sujeta a un conjunto de filtros institucionales, encabezados por el Consejo de Estado, que establece el diseño general de la IED a largo plazo (Dussel Peters, 2015). Por debajo de este se ubican el MOFCOM, que formula políticas específicas y ratifica los proyectos de inversión en sectores no financieros, y la CNDR, que evalúa la coherencia de los proyectos con los objetivos de desarrollo económico.

Otra institución central es la Comisión de Supervisión y Administración de Activos Estatales (SASAC). Esta gestiona y supervisa a las SOE’s (Sauvant y Chen, 2014), que además de capitanear la IED, están inmersas en densas redes con el Estado (Belesky y Lawrence, 2018). El resto de los ministerios influye en la IED a partir de medidas tomadas en sectores específicos (Wenbin y Wilkes, 2011), aunque el Ministerio de Agricultura posee dos unidades para apoyar el Going Out: el Departamento de Cooperación Internacional y el Centro de Cooperación Económica Exterior (Brautigam, 2015).

La agricultura argentina como destino de la IED china

La IED china en Argentina es inescindible de la aproximación general de la potencia hacia América Latina. Sus principales expresiones son el dinamismo comercial con la mayoría de los países latinoamericanos y el aumento sin precedentes de los flujos de capitales, que ubicó a China como tercera fuente de IED de la región (CEPAL, 2015). Aunque el 90% de esas inversiones se dirigió a la extracción de recursos naturales, principalmente hidrocarburos y minería (CEPAL, 2015), sus capitales también crecieron en otras áreas, como infraestructura, telecomunicaciones y la banca. Al mismo tiempo, China emergió como una fuente de financiamiento clave para aquellos países con dificultades de acceso a los mercados internacionales de crédito (Ray, Gallagher y Sarmiento, 2016).

Con todo, Argentina presenta particularidades que convierten a la agricultura en un destino altamente atractivo para la IED china. Por un lado, su potencial en la producción y comercialización de alimentos y la centralidad de la soja en el comercio bilateral la tornan una frontera vital para el Going Out (Abdenur, 2016). De hecho, China compra el 88% del total de los granos de soja producidos en Argentina, así como el 30% de las semillas, el 64% de la carne, el 34% del pollo y el 12% de la pesca (Laufer, 2019).

Es de notar que la soja representó el 58% del total de las ventas argentinas a China en el 2018, seguida por el petróleo crudo con un 22%, y el aceite de soja y la carne bovina, con un 2%. En cambio, el 65% de las importaciones desde China comprendió productos eléctricos, mecánicos y químicos (INDEC, 2019). El clásico intercambio de materias primas por manufacturas, sumado al crónico déficit comercial con la potencia, acentuó la reprimarización argentina (Bolinaga, 2015; Oviedo 2015b).

Por otro lado, el gobierno argentino también demostró un fuerte interés por los capitales de la potencia. De hecho, la vinculación con China fue prioridad en la política exterior de los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, que tuvo como eje la diversificación de las relaciones para ampliar la autonomía. Asimismo, fue percibido como un mercado clave para reactivar la frágil economía tras la crisis de 2001 y una fuente alternativa de IED en la coyuntura postdefault (Cesarín, 2010).

La confianza en el vínculo bilateral se profundizó con el establecimiento de la asociación estratégica entre ambos Estados en 2004. Desde entonces China se convirtió en un socio principal en comercio e inversión y un apoyo financiero fundamental ante la exclusión argentina de los mercados internacionales de crédito. Sin embargo, ello se logró a costa de que Argentina implementara una política exterior reactiva, que solo impulsó la relación por la potencialidad del mercado chino (Bolinaga, 2015).

Cabe añadir que el ingreso de IED china fue allanado por acuerdos bilaterales. Estos comprenden el Convenio para la Promoción y Protección Recíproca de Inversiones de 1992, el Memorando de Entendimiento sobre Cooperación en Materia de Comercio e Inversiones de 2004, el Memorando de Entendimiento para la Promoción de Inversiones Chinas en Argentina de 2010 y el Convenio de Cooperación Económica e Inversiones de 2014 (Sevares, 2014).

Las iniciativas de IED agrícola de China

En contraste con la acelerada multiplicación del intercambio comercial, el arribo de inversiones chinas a Argentina comenzó en 2010, con las operaciones de la Corporación Nacional de Petróleo Offshore de China (CNOOC), la Corporación Petróleo y Química de China (SINOPEC) y el Banco Industrial y Comercial de China (ICBC) (Oviedo, 2015b)2.

En el año 2010 también tuvo lugar la primera iniciativa china en la agricultura argentina, desarrollada por la empresa Beidahuang State Farms Business Trade Group (en adelante Beidahuang Group) en la provincia de Río Negro. Desde entonces, la IED de la potencia se expandió a una amplia gama de actividades y servicios en las diversas provincias.

Tabla N°1 Inversiones agrícolas de China en Argentina 

Fuente: elaboración propia basada en la prensa.

El relevamiento de las iniciativas agrícolas de China en Argentina posibilita distinguir tres modalidades que asumió la estrategia de inversión en función del objetivo de los proyectos. En las dos primeras, los flujos se dirigieron de modo focalizado, por un lado, a la tierra y, por el otro, a las actividades y servicios que facilitasen la producción agrícola. En la tercera, su meta fue avanzar a lo largo de la cadena de valor agrícola.

Inversiones ligadas a la adquisición de tierras

La modalidad inicial de inversión de China en el sector agrícola argentino comprendió el intento de adquirir tierras agrícolas a gran escala, en un esfuerzo por dislocar hacia el exterior la producción interna de alimentos. Estas operaciones son consistentes con el proceso global de acaparamiento de tierras, que refiere a la toma de control de grandes extensiones de tierras en otros Estados para garantizar la seguridad alimentaria y energética mediante la producción de alimentos y biocombustibles, o la especulación (Borras et al., 2012). Ilustrativo de esta tendencia es el proyecto agrolimentario acordado por la provincia de Río Negro y la empresa estatal Beidahuang Group.

Esa inversión tenía como finalidad la instalación de sistemas de irrigación en los valles provinciales y la construcción de una terminal portuaria (Murmis y Murmis, 2012). Sin embargo, los convenios, antes que detallar los aspectos técnicos del emprendimiento, contenían una cesión explícita de tierras a la empresa. Así, estipulaban que a tres mil hectáreas brindadas sin cargo por Río Negro para el desarrollo de un campo experimental de cultivos de alto rendimiento, se anexarían 20 mil hectáreas en arrendamiento por 20 años para que Beidahuang Group los dedicara a la producción agrícola. También se contemplaba la explotación futura de 234 mil hectáreas (Beidahuang Group y Gobierno de Río Negro, 2010).

El secretismo que rodeó el diseño de la iniciativa, la ausencia de estudios de impacto ambiental y consultas públicas, y la exclusión de la participación de la Legislatura Provincial provocó una amplia resistencia social. Los vecinos rechazaron además la introducción de la agricultura industrial -particularmente la producción de soja- sobre vastas extensiones de valles nativos para abastecer a China. Finalmente, la ejecución del proyecto fue suspendida cuando, con posterioridad a la derrota del candidato oficialista en las elecciones a gobernador, el Superior Tribunal de Justicia de Río Negro (2011) hizo lugar a un recurso de amparo colectivo que exigía la detención del proyecto.

Cabe subrayar que la iniciativa de Beidahuang Group no implicaba la compra de tierras, lo que no impedía que adquiriese el control directo de esos territorios y lo producido en ellos. Esto se debe a que una condición para la instalación del riego era que cada productor firmara con la empresa un compromiso de comercializar con exclusividad la producción agrícola a China por 20 años (Premici, 2011).

Pese a la controversia en Río Negro, otras empresas chinas intentaron acceder a la tierra. Una de ellas fue la estatal Chonqing Grain que, según la prensa, compró tierras en Santiago del Estero y Córdoba en 2012 (El Liberal, 4 de mayo de 2012). En la primera, incluso se desató un conflicto por 14 mil hectáreas con los pobladores, debido al desmonte y la amenaza de desalojo de sus tierras (TELAM, 14 de noviembre de 2013).

En simultáneo, Chonqing Grain estudió asociarse con la empresa alimentaria argentina Molino Cañuelas para desarrollar un emprendimiento de producción de soja en 10 mil hectáreas en la provincia de Córdoba. Aunque aspiraba a producir 30 mil toneladas anuales de aceite de soja exportables a China, también contempló la opción de extenderse a lácteos (Bidegaray, 2012).

En síntesis, en esta modalidad, la IED agrícola china, encabezada por SOE’s, se encaminó a adquirir el control de la tierra para la producción de commodities. El contexto de politización de los recursos naturales provocado por la expansión de las actividades extractivas, que impulsó la movilización social en torno a los costos socioambientales de estas (Saguier y Peinado, 2016; Saguier, 2017), determinó que las operaciones de Beidaguang Group en Río Negro y Chonqing Grain en Santiago del Estero estuvieran envueltas en disputas. De cualquier forma, no existe información que confirme avances en las otras iniciativas, por lo que es posible entrever que, al igual que el proyecto en Río Negro, fueron interrumpidas. Justamente, la falta de transparencia es un rasgo típico de las inversiones asociadas al acaparamiento de tierras (Oya, 2013).

Un factor adicional que explica la paralización de los proyectos es que Argentina aprobó la Ley Nº 26.737, conocida como ley de tierras, que restringió la propiedad de tierras rurales por parte de personas físicas y jurídicas extranjeras. Si bien oficialmente nunca se aludió a la vinculación de la norma con las actividades de China en el país, sus fundamentos mencionan que Argentina “no es ajeno a este proceso de adquisición, o de interés por adquirir, grandes superficies de tierras rurales” (Poder Ejecutivo Nacional, 2011).

Inversiones en servicios agrícolas

El fracaso de las inversiones en tierras no obstaculizó las otras modalidades de IED. Numerosos casos dan cuenta de que los capitales se concentraron a su vez en los insumos y en la infraestructura que facilitasen la producción agrícola. En 2010, Tierra del Fuego Energía y Química S.A., filial de la Shaanxi Chemical Corporation, 70% de propiedad estatal, invirtió en la construcción de una fábrica de fertilizantes, que incluía una central térmica y un puerto comercial en Tierra del Fuego (Laufer, 2017).

Asimismo, en La Rioja, la empresa BBCA del estado de Anhui firmó un convenio en 2012 con las Sociedades Anónimas de Participación Estatal Mayoritaria para invertir en la producción de aceite de oliva, aceitunas, tomates, pimientos, pasas de uva, mosto y vinos para exportar (Argemi y Luchetti, 2012). La prensa también reportó que la empresa privada Mengniu Dairy expresó su interés en la producción agrícola en Santa Fe y Córdoba (Ellis, 2014).

La infraestructura de riego fue un sector que se destacó por el número de iniciativas. En 2012 la provincia de Fujián firmó un acuerdo con el gobierno de la provincia de Buenos Aires para invertir en riego en 10 mil hectáreas en los municipios de Carmen de Patagones y Villarino. Como compensación, exigía prioridad para adquirir las commodities producidas en la zona (Infobae, 31 de mayo de 2012). De modo similar, en 2014, la Corporación Estatal China de la Construcción e Ingeniería (CSCEC) acordó con la provincia de Chubut estudiar el financiamiento de obras de riego en el Valle de Sarmiento, el Valle 16 de Octubre y el proyecto de la Terraza Intermedia (Dang Dai, 5 de abril de 2014).

Asimismo, en 2015 la empresa estatal Power China-Hydro China presentó el anteproyecto para financiar y ejecutar el dique Sauzal y Tasigasta en Santiago del Estero, que apunta a la generación hidroeléctrica y la instalación de sistemas de riego (El Liberal, 23 de julio de 2015). Mientras tanto, la provincia de Santa Cruz buscó financiamiento del CDB para el proyecto del acueducto norte, que además de ampliar el abastecimiento de agua tiene la meta de crear áreas bajo riego (La Opinión Austral, 14 de abril de 2016).

En adición, CSCEC y el ICBC acordaron en 2014 la ejecución y el financiamiento de la mayor obra de riego del país, el Acueducto La Paz-Estacas y el riego en Mandisoví Chico, en Entre Ríos. Mediante la construcción de un sistema colectivo de riego a partir del río Uruguay y un acueducto a cielo abierto con el aporte del río Paraná, apuntó a incorporar 200 mil hectáreas a la producción agrícola (Secretaría de Comunicación Gobierno de Entre Ríos, 22 de julio de 2014). La obra será acompañada con la transformación de Puerto Ibicuy en un puerto multipropósito y multimodal.

Al igual que la primera modalidad, las SOE’s fueron los actores centrales de los emprendimientos. Notoriamente, con excepción del riego en Mandisoví Chico, luego de que el acueducto La Paz-Estacas fuera suspendido a causa de cuestionamientos sociales (El Entre Ríos, 25 de mayo de 2016), ninguna inversión ligada a servicios registró progresos más allá de la etapa de estudios y negociaciones preliminares, por lo que solo quedaron como meras intenciones. Este resultado puede responder a que las empresas chinas aún se encuentran en una etapa exploratoria en el modo de hacer negocios en el sector agrícola de la región (Ellis, 2015). Otros obstáculos encontrados por los inversores incluyen dificultades financieras, logísticas y burocráticas, inestabilidad política, altas tarifas a las importaciones, demandas judiciales, etc. (Gooch y Gale, 2018).

Cabe agregar los casos en los que empresas chinas solo expresaron su interés por invertir, sin dar pasos para formalizar esas acciones. Entre ellos se encuentra la ampliación del área de riego y transportes en Río Negro por parte de CITIC (Legislatura de Río Negro, 3 de diciembre de 2015). En Mendoza, el holding BBCA dirigió su atención a la producción de vinos y olivo (Prensa Gobierno de Mendoza, 21 de junio de 2012), mientras que Gezhouba Group hizo lo mismo en infraestructura hidroeléctrica, canales de riego y saneamiento (Los Andes, 8 de agosto de 2016). Power China analizó la construcción de obras de riego en Jujuy (Jujuy al día, 12 de febrero de 2016) y también anunció una inversión en el dique El Tambolar en San Juan (Diario de Cuyo, 23 de noviembre de 2016).

Más allá de la relevancia del riego en la segunda modalidad, es necesario mencionar que la infraestructura de transporte fue igualmente atractiva como complemento de la IED agrícola para facilitar el traslado de los productos básicos. Representativo es el proyecto ferroviario de mayor magnitud de China en Latinoamérica, la rehabilitación del Belgrano Cargas (Uriburu Quintana, 2017). Este comprende la reparación o el reemplazo de vías, locomotoras y vagones a través de 17 provincias. La red carguera incluye los pasos internacionales a Brasil, Bolivia, Paraguay, Uruguay y Chile, lo que permitirá la salida de productos por puertos del océano Pacífico (Uriburu Quintana, 2017), vital para el transporte de la soja hacia China (Laufer, 2017).

Inversiones a largo de la cadena agrícola

Las inversiones enumeradas parecerían demostrar la limitada participación china en la agricultura argentina. Sin embargo, esa conclusión resulta apresurada, cuando lo cierto es que esa presencia se está expandiendo, aunque como parte de una estrategia con foco global. Esto es resultado de las operaciones de la Corporación Nacional China de Cereales, Aceites y Comestibles (COFCO, por sus siglas en inglés), la mayor empresa de procesamiento y comercialización de productos alimenticios de China. En 2014, COFCO compró el 51% del paquete accionario de Nidera y el 51% de Noble Agri, la rama agrícola de Noble Group. Dos años más tarde, se hizo con el 100% de esas empresas (COFCO, 2016). Esa operación simbolizó la decisión de China de orientar la IED a lo largo de la cadena de valor agrícola, alterando la modalidad de inversiones focalizadas aplicada en Argentina.

Hasta ese momento COFCO solo contaba con subsidiarias que coordinaban la logística del comercio de granos en varios países y disponía de escasa infraestructura comercial, como almacenamiento, transporte y puertos. Por eso, sus pedidos de bienes agrícolas eran cubiertos por las comercializadoras del Norte o por empresas navieras estatales chinas (Gaudreau, 2015). Eso se modificó rotundamente con la adquisición de Nidera, que garantizó a COFCO el acceso a una red de abastecimiento, almacenamiento y logística en regiones productoras clave. Por su parte, el joint venture con Noble Agri le otorgó control sobre el sistema de abastecimiento y capacidad de originación de esta (Turzi, 2015). En definitiva, posibilitó a COFCO expandir su presencia a 26 países, en sectores que incluyen el procesamiento, almacenamiento y transporte de commodities y fertilizantes (Gooch y Gale, 2018).

Esta medida, que confirió a COFCO la capacidad de abastecerse directamente de granos y oleaginosas de todo el mundo (Turzi, 2015), le permitió a China reducir su dependencia de las transnacionales del ABCD, así como incrementar su influencia en la oferta de granos y la determinación de los precios (Oviedo, 2015a). Un factor que contribuye a ello es la presencia combinada de Noble y Nidera en Argentina, Brasil, Ucrania y Estados Unidos, los principales exportadores de soja y maíz a China (Gaudreau, 2015). No obstante, el deseo de COFCO, según su presidente, es convertirse en una empresa global, “con sus puntos de originación en las mayores áreas productoras (…) esos definitivamente son mercados donde debemos estar para abastecer nuestra población y consumo en el mercado global” (Korn Ferry Institute, 2016, p.48. Traducción propia).

El movimiento de China en el tablero alimentario mundial tuvo un impacto directo en Argentina, donde Noble y Nidera fueron la séptima y quinta exportadoras de granos en 2014 (Calzada, 2015). Más aún, las operaciones de Nidera Argentina se extendían desde la investigación, desarrollo y producción de semillas, la distribución de insumos y la producción hasta la recepción, almacenaje y comercialización de granos y oleaginosas. Por su parte, Noble Argentina se destacaba por su logística, ya que operaba dos puertos: uno en Lima, Buenos Aires, y otro en Timbúes, Santa Fe, donde también poseía una planta de procesamiento de soja y elaboración de biodiésel. A ellas se añaden sus plantas de acopio en Piquete Cabado, Salta y una división de fertilizantes. Además posee capacidad de molienda en sus plantas en China.

En consecuencia, la adquisición de Nidera y Noble otorgó a China una presencia clave en toda la cadena del principal producto exportable de Argentina, la soja. Más aún, posibilita a COFCO controlar directamente el 14,5% del volumen de las exportaciones de granos argentinas que acumulan juntamente las dos compañías, esquivando así los traders (Bertello, 2016). Los frutos de la nueva orientación de China hacia la IED agrícola son evidentes en el posicionamiento de COFCO como segunda exportadora de granos, harinas y aceites de Argentina, solo superada por Cargill. Tras COFCO se ubicaron Bunge, Dreyfus y Aceitera General Deheza. Si se consideran solo los granos, fue la primera exportadora (Calzada, 2018).

El dominio adquirido por China sobre la producción de soja argentina es reforzado con la compra, por parte de Chemchina, de Syngenta. Esa empresa suiza lidera el mercado de agroquímicos y se encuentra tercera en ventas de semillas y soja. Es así que mediante el acceso a los programas de investigación y desarrollo de Syngenta, China rompió su dependencia del desarrollo biotecnológico occidental. Simultáneamente, incrementó la presencia del capital chino en Argentina, principal mercado de Syngenta, donde la empresa posee una planta procesadora de semillas, una estación experimental y un centro de investigación en girasol (Mira, 2016).

Como correlato, se ve reforzada la especialización primario-exportadora de Argentina. Aunque ello parecería ser desmentido por la relevancia de la infraestructura dentro de la IED, lo cierto es que esas obras están supeditadas a los intereses de China. De ahí que apunten a incrementar su peso en los sectores primarios y facilitar el transporte de los bienes agrícolas. Inclusive COFCO manifestó que para jugar en las mismas ligas que el ABCD es esencial poseer, además de lugares de producción, terminales de exportación (Korn Ferry Institute, 2016).

Conclusión

La IED se convirtió en una herramienta clave para responder a las necesidades alimentarias de China. Guiada por ese objetivo, su estrategia de IED agrícola en Argentina se desarrolló en diversas modalidades. Inicialmente, los flujos se dirigieron a la tierra. Ante las controversias suscitadas y la sanción de legislación que regula el dominio de la tierra, ese mecanismo fue reemplazado por los servicios agrícolas. Tras ello, el accionar de China se concentró en la cadena agrícola global.

En conjunto, las inversiones relevadas exponen ciertas notas distintivas de la estrategia china hacia la agricultura argentina. Primero, la existencia de numerosos proyectos de inversión en un breve período de tiempo, lo que está en sintonía con la urgencia que adquirió la IED agrícola tras los precios récord de los alimentos en 2008. Prueba de ello es la variedad de documentos oficiales que enfatizan en la implementación del Going Out agrícola.

En segundo lugar, las SOE’s fueron los principales inversores. El estrecho vínculo de ellas con el gobierno indica que sus actividades estuvieron alineadas a las directrices de IED, trazadas por el Consejo de Estado como parte de los objetivos de desarrollo nacional. Subsecuentemente, corrobora el conocimiento gubernamental de esas operaciones, ya que diversos organismos debieron gestionar y evaluar la salida al exterior de las SOE’s.

En tercer lugar, la abundancia de proyectos en infraestructura de riego revela que este fue el sector más atractivo para las empresas, lo que podría deberse a que permitía aportar conocimientos técnicos y financiamiento, a la vez que expandían la producción. Independientemente de las características de la inversión, el cultivo de soja fue un denominador común a gran parte de las operaciones.

En cuarto lugar, el hecho de que la ejecución de la mayoría de las iniciativas nunca comenzase, parecería confirmar el limitado número de operaciones chinas. Aun así, es imposible interpretar ese resultado como señal de escasa importancia del sector agrícola argentino. Paradójicamente, la prueba más contundente de la relevancia de Argentina es la adquisición de Noble y Nidera. Esta le proporcionó a la potencia un control a lo largo de la cadena de la soja, que convirtió a COFCO en el principal exportador de granos del país sudamericano. Por ende, esa operación fue claramente coherente con la estrategia de IED China, a causa de que la polémica en torno a sus otras formas de inversión ponía en riesgo su finalidad principal, garantizar la seguridad alimentaria.

En conclusión, resulta erróneo afirmar que la presencia de China en la agricultura argentina es escasa. Antes bien, su presencia directa no es amplia, lo que no impide que, indirectamente, a través de COFCO, China haya adquirido una posición decisiva en el sector agrícola del país. Más aún, ese movimiento tiene implicancias globales, ya que al acceder a una red global de suministro, China aumenta su participación en el modelo productivo hegemónico, convirtiéndose en un competidor del ABCD.

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* El artículo forma parte de la investigación doctoral de la autora, financiada por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).

Información del autor

1Cox aplica al plano internacional el concepto de hegemonía de Antonio Gramsci, como una combinación de coerción y consenso. En esta perspectiva, la hegemonía no se fundamenta solo en los Estados, sino que es una estructura social, económica y política, que se expresa en normas universales, instituciones y mecanismos de comportamiento que recaen sobre Estados y fuerzas sociales, y que sostienen el modo de producción dominante ([xref ref-type="bibr" rid="r21"]Cox, 1993[/xref]).

2Esas inversiones corresponden a la adquisición por parte de SINOPEC del 100% de Occidental Petroleum Corp. (oxy) y la compra del 50% de Bridas y el 40% de Pan American Energy (PAE) por parte de CNOOC. Asimismo, ICBC adquirió la filial argentina del Standard Bank ([xref ref-type="bibr" rid="r43"]Laufer, 2017[/xref])

Recibido: 26 de Junio de 2018; Aprobado: 10 de Septiembre de 2019

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Doctora en Ciencias Sociales (FLACSO-Argentina). Becaria posdoctoral del CONICET. Docente de la Licenciatura en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de San Martín (UNSAM). Correo electrónico: solmora@live.com.ar

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