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Cultura-hombre-sociedad

versión impresa ISSN 0716-1557versión On-line ISSN 0719-2789

Cult.-hombre-soc. vol.29 no.2 Temuco dic. 2019

http://dx.doi.org/10.7770/0719-2789.2019.cuhso.04.a02 

Dossier

El bienestar en el Estado neoliberal: escenarios de la propiedad en el Gran Santiago

Welfare in the neoliberal State: scenes of property in Great Santiago

Voltaire Alvarado Peterson 1  

1 Profesor titular Escuela de Geografía, Universidad Academia de Humanismo Cristiano, Chile. Correo Electrónico: valvaradop@docentes.academia.cl.

Resumen

El tamaño del Estado dentro de un modelo neoliberal de desarrollo económico representa un motivo de discusión constante. Las evidencias respecto a la estructura subsidiaria residencial vigente en Chile para el acceso a la vivienda social indican una fuerte presencia de lo público en distintas dimensiones, siendo la transformación de los espacios metropolitanos una de las claves dentro del proceso territorial contemporáneo.

El presente trabajo propone describir determinados impactos espaciales de ciertas políticas subsidiarias en el Gran Santiago, la construcción de una idea de bienestar neoliberal y la trayectoria de las políticas habitacionales desde 2000 en adelante. Se propone una discusión teórica con elaboraciones orientadas a describir las formas del bienestar neoliberal, considerando como vértice a la propiedad en tanto máxima conquista patrimonial de las clases medias trabajadoras y las denominadas como vulnerables. Para las conclusiones se trazan líneas de investigación futuras y desafíos para una Geografía de la propiedad en Chile.

Palabras clave: Bienestar neoliberal; Geografía de la propiedad; Gran Santiago; subsidios habitacionales

Abstract

The size of the state within a neoliberal model of economic development represents a constant cause for discussion. The evidence regarding the residential subsidiary structure in Chile to access social housing indicates a strong public presence in different dimensions, with the transformation of metropolitan spaces as one of the key elements within the contemporary territorial process.

This paper proposes to describe the specific spatial impacts of the particular policies of subsidiaries in Gran Santiago, the construction of an idea of neoliberal welfare and the trajectory of housing policies from 2000 onwards. A theoretical discussion is proposed with elaborations aimed at describing the forms of neoliberal well-being, considering as an apex the property as the maximum economic conquest of the working middle classes and those referred to as vulnerable. In the conclusions, future lines of research and challenges for a Geography of Property in Chile are drawn.

Keywords: Neoliberal welfare; Geography of Property; Great Santiago; housing subsidies

Introducción

El actual debate por la cuestión de la vivienda tiene variables psicológicas inauditas. La prensa nacional ha cubierto con interés los resultados de la medición del Índice de Acceso a la Vivienda (Price Income Ratio) encargado por la Cámara Chilena de la Construcción, organización gremial de los operadores inmobiliarios chilenos que, de cuando en vez, remece el orden y la disciplina de consumo en el país, en especial al socialmente transversal mercado de propiedades. Dicha medición destacó que el acceso a la casa propia desembarcó en la cualificación de severamente inalcanzable para el común de la población trabajadora de Chile (Hurtado, 2019)1. Siguiendo las estructuras editoriales de cada medio, los actores involucrados en este desastre fueron interrogándose: se consultó a la academia, luego al gremio de la construcción y, finalmente, a los bancos. Entremedio, se requirió al Servicio de Vivienda y Urbanización (SERVIU), además del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). El Estado al último.

El rol de la propiedad no es una cosa cualquiera, de ahí que el ruido generado por la exposición de estos resultados no pasara inadvertido. El Estado chileno ha instalado de manera progresiva que la vivienda en propiedad establece una salida robusta de la pobreza, convirtiendo a la casa propia en la línea de flotación política que garantiza orden social y modernidad urbanas. Esto habría sido imposible sin atender el impacto de los subsidios habitacionales en la oferta residencial detonando un escenario de aumento en los valores de viviendas, que fuera vaticinado en reiteradas ocasiones, más cuando la tendencia de las políticas públicas se hiperfocalizaba en la imbricada estructura de la clase media urbana (Fuentes y Pezoa, 2018; Vergara-Perucich, 2018). Así, el robustecimiento en tanto instrumento político de los subsidios habitacionales, le ha permitido trabajar con continuidad entre gobierno y gobierno, desde 1990 a la fecha. Aguas algo más quietas que, sin duda, fortalecen una trayectoria habitacional mayor.

En medio de todo este ruido, emerge aquello que Rancière denomina como lo sensible, al referirse a la condición política de una ciudadanía con el habla capturada o secuestrada, cuya recuperación depende de una manifestación más colectiva de voluntades (Rancière, 1996). Quienes nacieron bajo el signo del neoliberalismo, renunciaron a cuestionarse por aquellos bienes de lo sensible, como la participación, deliberación y sindicalización, entre otros, entendiéndolos transferidos a formas de propiedad habitacional, por ejemplo. Salud, vivienda, educación y empleo, demandas fijas para las clases trabajadoras chilenas actuales, forman parte de los bienes sensibles que bajo provisión subsidiada, pasan de ser el conjunto de derechos inherentes al Estado de Bienestar, a una nueva dimensión de aseguramiento efectivo al concurso ciudadano por fracciones monetarias de ellos. El bienestar anterior al neoliberalismo, añorado por la crítica a la actual situación sigue existiendo ya no como derecho adquirido, pero sí bajo otras formas e intensidades, con vigencia y vigor intactos (Álvarez & Cavieres, 2016; Farías, 2014).

El programa del presente manuscrito propone definiciones teóricas basadas en políticas habitacionales para ingresar al contradictorio concepto de bienestar neoliberal y su manifestación espacial. El objetivo principal está orientado a establecer, desde determinados subsidios habitacionales, un marco político-territorial basado en la vivienda como instrumento político en la construcción del bienestar neoliberal chileno. El ejercicio asume que el bienestar se diluye en una serie de acciones de origen político que dialogan con las bases del mercado, haciendo posible unas condiciones de existencia imposibles para cualquier modelo tradicional de bienestar de economía política alojado en el Chile anterior a 1973. Es precisamente esta contradicción la que espera ilustrar este trabajo.

Se recurrirá a un derrotero de secciones que establezca, primero, la metodología de articulación de los datos e información clave de determinados subsidios habitacionales destinados directamente a la construcción del bienestar contemporáneo chileno. Posteriormente, ingresará el trabajo a la discusión sobre el bienestar neoliberal, sus alcances y manifestaciones espaciales, atendiendo los aspectos y dimensiones declarados en esta sección inicial. A continuación, serán revisados casos de comunas en el Gran Santiago, en donde los subsidios habitacionales impactan fuertemente aportando a la materialización del bienestar en municipios distintos de la metrópolis. Finalmente, se discutirán las consecuencias del bienestar neoliberal, sus proyecciones y eventuales metamorfosis dentro del complejo entramado del concepto de clase social en el Chile actual y el que sigue para las próximas décadas.

Metodología

El trabajo expone una investigación basada en una crítica informada y descriptiva de los procesos espaciales del neoliberalismo chileno como forma y razón de Estado. La cuestión de lo público, las fuentes primarias que recogen el volumen y localización de los subsidios habitacionales en el Gran Santiago permiten construir una base de datos que discuta conceptualmente el diseño político de los subsidios habitacionales, particularmente a partir de los decretos supremos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) que los sancionan.

El MINVU tiene como estructura operativa al Servicio de Vivienda y Urbanización (SERVIU), institución asentada en cada región del país y a quien se le cursó la solicitud de información que el trabajo desarrolla.

Nacido el SERVIU en 1976, a partir de la disolución de las cuatro corporaciones que llegaron a existir en la era del Estado de Bienestar -Corporación de Mejoramiento Urbano (CORMU); Corporación de la Vivienda (CORVI); Corporación de Obras Urbanas (COU) y Corporación de Servicios Habitacionales (CORHABIT) -. La ley fundacional del SERVIU desglosa sus funciones en el artículo 3° del Decreto 335 de 1976, estableciendo que:

“El SERVIU estará encargado de adquirir terrenos, efectuar subdivisiones prediales, formar loteos, proyectar y ejecutar urbanizaciones, proyectar y llevar a cabo remodelaciones, construir viviendas individuales, poblaciones, conjuntos habitacionales y barrios, obras de equipamiento comunitario, formación de áreas verdes y parques industriales, vías y obras de infraestructura y, en general, cumplir toda otra función de preparación o ejecución que permita materializar las políticas de vivienda y urbanismo y los planes y programas aprobados por el Ministerio”2.

La sustitución que el régimen militar aplica con la creación del SERVIU posibilita disolver la autonomía política de las corporaciones en favor de un servicio de orientación técnica, centrado en la eficiencia de los procesos y la centralización directiva de su gestión territorial. En un marco de fortalecimiento del régimen presidencialista, los servicios regional representarían positivamente las acciones orgánicas del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, cautelando el centralismo unitario que la Constitución Política de 1980 refrendaría cuatro años más tarde discutiéndose, incluso hasta la actualidad, de los beneficios y pertinencia de una jerarquización del Poder Ejecutivo para efectos del desarrollo local (Hidalgo y Zunino, 2011).

Esta contextualización es útil para la metodología debido a que el acceso a la información procede de Transparencia Activa, organismo encargado de conducir las consultas ciudadanas de diversa procedencia, hacia las agencias del Estado en función de su jurisdicción y potestades. Para el presente estudio se recurrió a una consulta específica sobre los subsidios habitacionales ejecutados en municipios urbanos correspondientes al área metropolitana de Santiago. El periodo de consulta se extiende entre 1990 y 2017, calibrándose 2018 y 2019 en función de información publicada en los canales web en convenio con SERVIU, como Portal Inmobiliario y los Servicios de Vivienda y Urbanización a nivel regional3. En el caso del primero, cabe destacar que se trata de un servicio privado de gestión para la venta de casas, departamentos, parcelas de agrado y oficinas que, mediante convenio y desde 2018, publica la oferta de conjuntos habitacionales que tienen participación hipotecaria y cuya adquisición es individual.

El Gran Santiago, como área metropolitana que aglomera a 37 municipios, en su mayoría conurbados por al menos una de sus fronteras, ha ido aumentando sostenidamente en sus dimensiones desde 1990 en adelante, agregando nuevas unidades municipales e, incluso, creando otras nuevas, como es el caso de Padre Hurtado. Estas conurbaciones componentes del área metropolitana mayor, estructuran formas intermedias de ciudades que el estudio espera abordar. Corredores o cinturones habitacionales, como acontece en la línea Puente Alto-Maipú, tienden a empujar el dibujo urbano hacia una periferización poco trabajada más allá de la vivienda social, especialmente en espacios convertidos en nichos habitacionales y de reestructuración inmobiliaria postindustrial.

El tratamiento de esta información corresponde a la confección de coberturas vectoriales procesadas en el módulo ArcMap 14.1 como mapas temáticos a partir de los subsidios habitacionales seleccionados, los años de consulta o vigencia y tres quiebres naturales que expresan la concentración por comuna de las áreas metropolitanas, donde el último de ellos no tiene un máximo establecido. Finalmente, se agregan tablas con la síntesis por comuna seleccionada del impacto de los subsidios consultados y un archivo fotográfico, que ilustra las diferencias y características tipológicas de las viviendas, actualmente en oferta. El propósito de este formato es describir y comparar las manifestaciones espaciales del bienestar neoliberal, sin pretender ingresar en un análisis de discurso complejo, pero sí en interrogar los resultados de estas políticas en la metrópoli capital de Chile.

Escenarios del bienestar en el neoliberalismo

La crítica al neoliberalismo ha establecido una robusta estructura de elementos metonímicos que impiden discutir su faceta espacial por fuera de estos márgenes. La racionalidad del “discurso aprendido” permitió conducir la investigación del neoliberalismo urbano bajo unas lógicas maniqueas que impiden advertir sus efectos espaciales desde una perspectiva esencialmente política (Hidalgo, Santana y Alvarado, 2016). Si la política es el arte de gobernar, entonces el neoliberalismo y su vigencia son, esencialmente, la causa y efecto de un conjunto de acciones que dan forma a la razón de Estado neoliberal (Foucault, 2007). De aquí vendría el sentido del bienestar neoliberal.

El presente apartado pretende centrar la discusión en estas rupturas de la crítica hacia lo neoliberal, ideológicamente maniquea y que, según la propuesta desarrollada en estas líneas, impediría acceder a sus facetas espaciales. Las hegemonías, vengan de donde vengan, ocultan los mecanismos de lo público tendientes a la construcción política capaz de edificar formas estatales inéditas, sosteniendo que el Estado solo ha sido minimizado en Chile desde la década de 1980 en adelante. Se cumpliría, entonces, el aforismo anglosajón en que el mejor truco de Satanás es haber convencido al mundo que no existe.

Primer quiebre: la forma del Estado

En la apócrifa obra El Ladrillo se establece como principio de base la disminución de la intervención estatal en la cosa económica (Santana, 2017). Siendo la autoría de este volumen un tema de discusión vigente, empero, debe reconocerse su vigencia ideológica y relevancia considerable como agenda para la reactivación del Estado a partir del aseguramiento máximo de las libertades económicas y mercantiles. Esta última es poco mencionada en los estudios espaciales, siendo esencial su reconocimiento para explicar las transiciones políticas sobre el neoliberalismo y su forma estatal.

Lo que enciende el régimen militar es un proceso de transformación de lo público como soporte de la acción privada, una suerte de columna vertebral para el desenvolvimiento de las iniciativas de inversión por fuera del Estado. Basado en construir lo más sólidamente posible una muralla normativa tutelar al gasto privado, se ha permitido su proyección ideológica por sobre todo signo político desde 1990 en adelante. Reestructurado por partes en función de lecturas contrahegemónicas, en al menos tres investigaciones, el proceso de trascendencia descrito se concreta en al menos tres etapas (Gárate, 2012; Hidalgo et al., 2016; Vergara, 1984):

  1. El reconocimiento que la libertad económica precisa de una policía estatal, capaz de cautelar los excesos del mercado bajo un régimen financiarizado que, para la década de 1980, está en desarrollo, ajuste y corrección. Los denominados riesgos morales, observados durante la crisis de 1982, permitieron identificar la ausencia de prácticas de beneficios mutuos, colonizando el espectro de la demanda a partir de créditos con tamaños imposibles de ser titulizados, muy similares a los créditos de alto riesgo que prestaran los bancos estadounidenses en ruta a la crisis de 2008 (Coq-Huelva, 2013). Posterior a la crisis, se instala la regla bancaria de tener al Banco del Estado de Chile como referente en tasas de interés, venta de seguros y cobertura, además de los plazos para hipotecas (Larraín y Vergara, 2000; Santana, 2017).

  2. La articulación de un sistema de pensiones capaz de financiar al sector privado a partir de la capitalización de los aportes mensuales de trabajadores cotizantes, participando tanto en pérdidas como en ganancias, además del cobro imprescriptible de comisiones por mantención de las colocaciones. En rigor, se convierte a la clase trabajadora en nano-capitalistas que ingresan dinero real, proveniente de los salarios, al sistema financiero a través de agencias destinadas a ejercitar aquellos pagos mensuales, administración de activos, en rigor. La creación de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) permitió y permite encadenar flujos de capital real al universo de los instrumentos financieros, diluyendo las alternativas de crisis por sobrecalentamiento de la economía, como aconteciera durante el efecto tequila mexicano en la década de 1990 (Borón, Gambina y Minsburg, 2004). A esto, se agregan las Superintendencias, organismos autónomos y de carácter técnico, cuyo principal rol es garantizar el comportamiento en regla de los agentes de un sector determinado de la economía, donde la probabilidad de que ciudadanía sea la principal afectada es siempre alta, ya sea por los riesgos morales o por la inherente volatilidad de los mercados.

  3. El establecimiento de los servicios por sobre las corporaciones en la ejecución de las políticas públicas, principalmente en el marco de la vivienda. Inicialmente declarado en la metodología, la emergencia de los servicios de vivienda y urbanización se debe, en parte, a que no tendrían mediación de una discusión política que cuestionase los efectos de los subsidios que comenzarían a erogarse por todo el territorio. De cierta forma, el propósito de los servicios está en un criterio de eficiencia desconocido para el ejercicio de la política en Chile, que siempre habría privilegiado discusión antes de ejecución.

Estos tres elementos permiten caracterizar la presencia del Estado en el mercado y no lo contrario, situación que se aprecia reiteradamente en los juicios al neoliberalismo (Solimano, 2013; Springer, 2012). El abuso por identificar grupos económicos o agentes particulares de un sector determinado, desatendió la economía política del neoliberalismo que, esencialmente, se propone estructurar un sistema de garantías al acceso y competencia de mínimos sociales, generalmente contenidos en vivienda, salud y educación. Todo dentro de este código complejo de posibilidades económicas.

Las tres etapas descritas requieren de la potestad y autoridad del Estado para existir y ejercer los fines para los que fueron creados. Entonces, antes de abrir nuevas carreteras o líneas de trenes, hubo conjuntos habitacionales de vivienda social de erradicación que actuaron desde el expolio urbano, particularmente desde las áreas centrales, como ariete en la urbanización de espacios antes imposibilitados de acoger una demanda mayor residencial (Cáceres-Seguell, 2017; Hidalgo, Urbina, Alvarado y Paulsen-Bilbao, 2017; Madaleno y Gurovich, 2004).

Desde aquí es que se afirma la relación Estado-mercado como pivote en la economía política del neoliberalismo. No se disuelve lo público para permitir el ascenso de lo privado, lo que asciende es un Estado más robusto y eficiente, menos político en el discurso y con mayor policía de sus acciones. La definición que se propone es la de un Estado Neoliberal de Bienestar cuyo principal efecto está en la provisión de sistemas incardinados de subsidiarización y la garantía en los accesos a competir por fracciones de los bienes sociales.

Segundo quiebre: el bienestar neoliberal

El concepto que titula a este apartado puede ser interpretado como un oxímoron, donde se les da sentido a dos palabras que, por su definición, son inherentemente contradictorias. El bienestar no puede ser neoliberal ni el neoliberalismo logra generar bienestar, salvo que ello acontezca de una forma igualmente contradictoria.

El Estado de Bienestar reservaba para sí el sostenimiento de lo que podría denominarse pilar de vida. La regla keynesiana señala que el Estado juega un papel fundamental en el aseguramiento de la calidad del dinero, la inversión para el crecimiento económico y el fomento al empleo, situación que en regímenes neoliberales se mantuvo con la vigilancia sobre la inflación (Christophers, 2016). El Estado empresario en rigor estaría donde el rol de los privados es generar alternativas de diversificación de oferta y máxima satisfacción de la demanda, regulándose la sobreproducción y los excedentes para asegurar estabilidad en los circuitos de consumo interno, necesariamente urbanos. Características como estas son las que alimentan el ideario que, en el pasado, ese país extraño, el Estado chileno tuvo una capacidad de absorber y conducir las pobrezas hacia otras etapas, mejores y más justas que las actuales.

Aquí emerge una segunda perspectiva sobre el Estado de Bienestar, que lo sitúa como una alternativa de inclusión y participación político-social de la clase popular. Esta folclorización del bienestar anterior al neoliberalismo es feble ante la evidencia territorial de las ciudades chilenas, particularmente las grandes capitales provinciales, en que la CORVI edificó soluciones habitacionales con foco desarrollista, mientras que los estratos sociales expoliados del campo urbanizaban las periferias por la vía de la toma de terrenos. Sin embargo, CORVI sí pagó materiales de construcción, saneo títulos de dominio y asumió deudas por alquiler. El Plan Habitacional de 1959 es elocuente en sus objetivos frente al modelo de producción de espacio residencial que planteaba, por ejemplo Hidalgo (2005). Esta primera propietarización impulsó la creación material de la clase media chilena, por fuera de la estructura salarial y educacional.

La participación de las cajas de previsión social en el financiamiento hipotecario, el ahorro y el aporte estatal son la base de este modelo de bienestar. Si bien las instituciones modificaron sus nombres y articulaciones administrativas, la transferencia de funciones hacia la nueva institucionalidad de los servicios mantuvo el cruce entre estos tres ejes. Lo que sustancialmente es modificado hacia 1976 es el énfasis en la bancarización de las relaciones hipotecarias, la que será puesta a prueba con la crisis de 1982 y, posteriormente, en la crisis asiática de 1998, (Santana, 2017). La axialidad en la estructura subsidiaria residencial que resulta de los procesos de modernización del Estado exhibe la proyección de un germen de bienestar que no es nuevo, pues correspondería a una manifestación sintetizada del anterior, donde se asegurarían los mismos accesos pero de manera diversificada e intentando integrar a los sectores populares de las clases urbanas, no bajo un sentido de justicia espacial o derecho a la ciudad, sino insertarlos en los circuitos ocupacionales que sostienen a las economías de consumo (Guarneros-Meza, 2015; Kowarick, 2016).

El modelo de subsidiarización neoliberal que sustituye al bienestar, importa las bases de acceso para tecnificarlas y hacerlas más eficientes frente a una ciudadanía situada en el expolio (Anderson, 2012; 2016). Los pobladores y su tradición de tomas de terreno habían llegado al final de los proyectos de regularización residencial, quedando afuera de la dimensión urbana de esta novedosa modernidad. El trabajo de Garcés, por ejemplo, señala la trayectoria de las tomas como ejercicios colectivos de ingreso al mundo urbano, reproduciendo lógicas de colaboración y resistencia que, territorialmente, se diluyen con el ascenso de la propietariazación sobre las tomas (Garcés, 1999). Hidalgo distingue claramente los dos ejercicios que se producen durante la década de 1980, principalmente: primero, una erradicación de campamentos hacia las periferias del Gran Santiago; y, segundo, la radicación de estos asentamientos en su emplazamiento original (Hidalgo, 2005). De ambos procesos, sumados a la situación anterior descrita por Garcés, se desprende la condición de tránsito hacia la propiedad residencial en sintonía con el proyecto de modernización neoliberal centrado en lo urbano. Por ello, el bienestar neoliberal puede definirse como un sistema de accesos y competencia enfocados a la consecución de bienes y servicios a través del concurso del Estado y sus agencias, el mercado desde la oferta y el mismo beneficiario -ya no sujeto de derecho sino de obligaciones y beneficios- que aporta con su esfuerzo, constancia y perseverancia (Aguirre, 2014; Fuster-Farfán, 2019). El sujeto popular, antes folclorizado, transitaba hacia un ciudadano capaz de trabajar y producir una riqueza patrimonial mínima, pero lejana a la barbarie y sus excesos modernos.

Tercer quiebre: la subjetividad propietaria

La cuestión de la propiedad en Chile está inserta medularmente en su geografía urbana. Una identidad rentista ha ido desarrollándose desde el periodo colonial, donde gran parte de la territorialidad producida responde a la replicación local del modelo terrateniente español, heredado de las Augusta Emeritas romanas. No es el caso del presente manuscrito el desarrollar estas trayectorias, pero su mención permite ingresar a la cuestión subjetiva de formación propietaria e identitaria en la población chilena.

La propiedad, manifestada en el espacio urbano, tiene componentes incomparables frente a otros objetos u acciones. En primer término, representa la normalización jurídico-territorial en la relación entre ciudadanía, Estado y agentes privados al establecer el límite de intervención para el desenvolvimiento de estos en un espacio determinado. De la misma forma, aporta a la trascendencia y sujeción de experiencia en un entorno, modificando a través de los usos que una población desarrolla en ellos. La propiedad, por lo tanto, no se refiere estáticamente a su forma como derecho real; es, también, una condición de uso que detona una serie de redes tendientes geográficamente relacionadas y contradictorias entre sí (Aravena et al., 2014; Naredo, 2004; Springer, 2013).

El Estado chileno ha reconocido políticamente esta condición más experiencial de la propiedad. El conjunto de orientaciones en el fomento a la vivienda lo expresa con claridad, pues el concepto de casa propia se instala prematuramente durante el periodo dictatorial de Carlos Ibáñez del Campo (1927-1932) en que nace el concepto de Casita Propia en la Revisa de la Habitación, órgano político de divulgación dirigido por el Consejo del Bienestar Social, y que antes se había denominado Consejo de Habitaciones Populares (Rojas, 1993).

Esta institucionalidad, encajonada en un gobierno de orientación populista real, promueve el acceso a la casa propia desde el paradigma higienista que se instala en los discursos urbanos (Fernández, 2018). La casa propia vendría a ser el analgésico ante la desigualdad de las ciudades, pero también un antiséptico frente al ascenso de las ideologías de izquierda, fantasma que deambulaba en la discusión de la oligarquía propietaria rural. Mientras las clases altas sostenían su poder en el mundo agrario, la burguesía y los sectores populares jerarquizaban los usos de las ciudades desde sus capacidades, con resultados disimiles, aunque sintonizados frente a la posesión de la tierra en medio del paisaje de la modernidad.

Sin embargo, recién con el gobierno de la Unidad Popular (1970-1973) se expandiría la producción habitacional hacia la clase obrera, con masivos proyectos e iniciativas siempre en las ciudades mayores de cada provincia (Hidalgo, 2005). No debe parecer extraño que, para un gobierno de izquierda, la cuestión de la propiedad tenga mayor importancia si se reconoce en la lectura marxista occidental una vertiente modernista y urbana como base para el desarrollo de la superestructura cultural de la cual depende el éxito de las revoluciones, sean estas electorales o no. Como plantea Hidalgo, el elemento distintivo de la Unidad Popular fue aumentar la cobertura y oferta residencial, basándose en las acciones de las corporaciones y pretendiendo completar seiscientas mil viviendas hacia el término de su gestión en 1976 (Hidalgo, 2005).

La Junta Militar que ocupó el poder en los años venideros (1973-1990) perfeccionó el sistema de ampliación elaborado por la Unidad Popular y, cual ironía, impulsó proyectos residenciales masivos siguiendo la lógica de base fundada en el gobierno depuesto. El cambio estuvo en la ideología y formato de gestión, donde se profundizó la bancarización hacia los sectores vulnerables, anteriormente denominados como clase obrera, y la participación del concurso por la propiedad, en el caso de los subsidios habitacionales. Siguiendo lo planteado en el primer quiebre de esta sección, la crisis de 1982 renueva los votos del modelo neoliberal, en adelante tutelado por el Estado, y define los límites de una forma inédita de bienestar (Larraín y Vergara, 2000).

La construcción ideológica de la propiedad supera los propósitos de política factual. Si bien su presencia no desaparece en todo el siglo XX y menos en lo que va de la actual centuria, se aprecia una conducción de la propiedad en intensidades diversas, siguiendo curvaturas de tiempo en que el Estado la empina como máximo derecho social; y otras, en que desciende el interés por ella, aunque sin diluirse ni desaparecer. Resulta inviable para cualquiera de los gobiernos posteriores a 1990 el desarmar la estructura subsidiaria residencial sofisticada por el régimen militar y perfeccionada en reiteradas ocasiones en los años posteriores de la transición. El pacto de gobernabilidad sobre la propiedad no ha sido alterado y parece estar fuera de toda discusión política venidera, al menos para el espacio urbano.

La propietarización

Esta continuidad sostiene una transformación también psicológica sobre la experiencia de la propiedad. La sujeción territorial a los espacios denominados como propios, establece una localidad robusta, compleja de desarmar y profundamente individualista. Procesos de individuación y fractura de la comunidad han sido abordados por Mouffe, en el caso de las crisis democráticas; Agamben, respecto a la instalación de una catástrofe permanente que conculca cualquier tipo de impetración del cuerpo social hacia el Estado; y de insurgencias por la recuperación de lo público en las ciudades actuales, siguiendo el trabajo de Swyngedouw (Frost, 2019; Mouffe, 1999; Swyngedouw, 2014). Con todo, la experiencia de la propiedad en su dimensión psicológica en el espacio requiere de una mayor discusión.

Las propuestas de Blomley desde la Geografía elaboran una conjunción entre propiedad y territorio que, por obvia, no ha estado presente en la discusión respecto a los subsidios habitacionales y su rol político-ideológico (Blomley, 2016). El autor se refiere a la capacidad de hacer que la propiedad tiene sobre el territorio, de colocar sus fronteras, expresando simbólica y materialmente el poder de quienes están dentro de él y su relación con los que están fuera (Blomley, 2016, p. 597). Por básica que pudiere resultar, es esta experiencia por sobre lo material la que define el sentido del bienestar neoliberal, sustentado en la propietarización de la sociedad chilena desde la estructura subsidiaria residencial.

La propietarización es un proceso material, por su relacionalidad espacial, que permite explicar el desenvolvimiento histórico de una sociedad en torno a la propiedad individual por sobre uno o unos bienes fijos en el espacio. Este desenvolvimiento presenta un impulso estatal de la propiedad como medida básica de la economía política frente a la pobreza, la precariedad y la inserción a los circuitos mayoritariamente urbanos de consumo y ocupaciones, entre otras dimensiones cotidianas.

El asunto a nivel político es que la propietarización explicaría una racionalidad progresiva de la estructura subsidiaria residencial, sus diversificados impactos y énfasis en su expansión hacia las clases medias urbanas. Ninguna de estas cualidades estuvo ausente en el periodo de las corporaciones por el entorno y la vivienda, siendo realzadas por el SERVIU en tanto institucionalidad técnica y lejana a la discusión política. Tampoco fue abandonado por los dos gobiernos de centro-derecha que han alternado con los de centro-izquierda los últimos cuatro periodos presidenciales (2006-2022).

Por ello, la investigación de los subsidios habitacionales permite recomponer espacialmente los conceptos y procesos trabajados en este apartado. Son ellos, en gran medida, los instrumentos que revelan el énfasis político sobre la propiedad y la expansión histórica de la propietarización en Chile, por sobre cualquier color e ideología políticas.

Escenas del bienestar neoliberal en los subsidios habitacionales

Uno de los subsidios habitacionales con mayor impacto espacial es el Decreto Supremo 1 de 2011 “Sistema Integrado de Subsidio Habitacional” -DS 1/2011- cuya puesta en marcha deroga al Decreto Supremo 40 de 2004 que, a su vez, había tomado el testigo de continuidad desde el Decreto Supremo 44 de 1988. Entre estos tres instrumentos se dibuja un periodo de corta duración para una temporalidad histórica pero relevante en la proyección de una política pública, incluso por sobre el término del régimen militar y el inicio de la democracia en Chile.

Dividido en dos títulos o tramos, el DS 1/2011 presenta coberturas diferenciadas enfocadas a la capacidad hipotecaria de diferentes segmentos de población. El Título I corresponde a los sectores de ingreso medio con capacidad hipotecaria, que se dividen en dos tramos: los que acceden a residencias con precios de hasta 1000 UF4 y el segundo con residencias de precio máximo 1400 UF, incluyendo este último la alternativa de comprar viviendas nuevas, usadas o incluso de construirlas en terreno propio.

El Título II, por otro lado, corresponde a una oferta mayor, pues habilita la compraventa de unidades nuevas o usadas por hasta 2400 UF, además de permitir la construcción en zonas urbanas y rurales con un límite de 2000 UF. Importante consideración, más entendiendo que al tener un foco progresivo en los sectores medios, no consiste en el financiamiento total de las viviendas y se abre al marco bancario hipotecario que define las vocaciones comerciales de estos aportes. Sin duda, la característica más destacable de estos aportes está en la forma que impactan en la urbanización y la generación de ciudad en las comunas donde se asienta, pues demanda en su articulado la provisión de zonas recreativas, de ocio, verdes u otras destinadas a la producción de un entorno al uso deportivo, cuando se edifiquen como proyectos habitacionales nuevos y colectivos5.

La penetración espacial de estos subsidios es clave para comprender, en parte, la lógica del conflicto y desencuentro en situaciones de producción urbana. El cinturón sur metropolitano del Gran Santiago, formado a partir de la conurbación de comunas entre Puente Alto y San Bernardo presenta una mayor densidad subsidiaria, lo que no evita que se generen tensiones que van más allá del precio de las residencias.

El valor de los patrimonios o un mayor acceso a servicios define, en situaciones específicas, al desajuste entre la propiedad como unidad habitacional y la pertenencia a un barrio determinado, sin la obligación de producir escalas de encuentro social más allá del mero hecho que se cohabita en un espacio municipal común. El subsidio DS 1/2011 tiene un rol específico en la construcción de alternativas propietarias, pero no de establecer patrones de integración. La siguiente figura da cuenta de las concentraciones comunales que desde este subsidio permiten determinar un cinturón metropolitano.

Figura 1 Concentración comunal subsidio Títulos I y II, DS 1/2011 Gran Santiago. Fuente: elaboración propia con base en datos FONDECYT 1150360/Transparencia Activa 2017. 

La diferencia entre ambos títulos, como era probable, está en la articulación espacial con municipios cuya composición de clase no está situada actualmente en los sectores denominados como vulnerables. Es el caso de La Florida que aparece en el Título I, lo que no se aprecia en la siguiente figura, donde se manifiesta el segundo título de este subsidio.

Efectivamente, se traza otra densificación subsidiaria, pero se genera retorno centralista del Título II. Santiago, la comuna desde donde se desprenden los rayos que organizan la territorialidad en la AMS agrupa un número no menor de estos aportes. El precio máximo aplica sobre la oferta dinámica de departamentos en las zonas de Vicuña Mackenna, Santa Isabel poniente y Mapocho que, sin duda, se acogen al axioma municipal de la renovación urbana de finales de la década de 1990, matriz de cambio particular sobre la reestructuración inmobiliaria de las áreas centrales desde usos fabriles, de logística o comerciales. Sobre el municipio central se alzan como coronas las áreas comunales de Estación Central, Recoleta e Independencia, las tres con una presencia importante en desarrollos habitacionales que no son necesariamente de carácter social, siendo en ellos el diseño en altura su fuerte para una densificación más lucrativa, pero con localizaciones aptas hacia el centro y ya no en la periferia. El cuadro siguiente refleja el detalle de estas concentraciones, que aporta a una mejor caracterización del trabajo cartográfico.

Tabla 1 Concentraciones específicas por unidad de subsidio DS 1/2011 Títulos I y II Gran Santiago. 

Comunas DS 1 Título I DS 1 Título II
Santiago 1287 4802
Maipú 3870 2872
La Florida 3108 980
Puente Alto 3790 2376
Independencia 602 705
Recoleta 1188 470
San Miguel 404 993
Estación Central 1038 901

Fuente: elaboración propia con base en datos Transparencia Activa 2017.

No se debe ignorar a San Miguel. Si una comuna del Gran Santiago portó las banderas de la reestructuración inmobiliaria fue la residencial comuna del poniente, cuya posición articulada respecto al eje vial de la Gran Avenida y al sistema de metro subterráneo le ha permitido allegar una oferta residencial alóctona para las características de zonas residenciales que fueron capturadas, en su momento, por los énfasis subsidiarios de las áreas centrales.

Figura 2 Edificio Carmen Mena (DS 1/2011), San Miguel. Fuente: archivo del autor, 2019. 

Como ha sido trabajado en algunas recientes publicaciones, la valorización de los barrios de Matta Sur, Diego de Almagro y El Llano-Subercaseaux se relaciona con la movilidad inmobiliaria escindida pero conectada con los procesos de verticalización central detonados en la década de 1990 por los subsidios de renovación urbana (Vicuña, 2017). Estos aportes, conducidos a través de los municipios son, en rigor, esteroides inmobiliarios que excitan a la oferta por participar de un nicho de renta acotado y en condiciones preferentes respecto de otros polígonos comunales, algo que este subsidio y particularmente su segundo título, posibilitan una potente imagen de los aportes fiscales hacia el centro metropolitano, permitiendo una relativización de los dogmas de la crítica sobre la periférica situación de la vivienda de provisión subsidiaria. Proyectos como el de San Bernardo exhiben la verticalización en el fomento a la propiedad, inclusive en aquellos municipios que habían recibido el grueso expolio habitacional de las operaciones ejecutadas en la década de 1980 (Figura 3).

Figura 3 Parque San Bernardo (DS 1/2011), San Bernardo. Fuente: www.portalinmobiliario.cl (diciembre de 2018). 

De cierta forma, la idea de una periferia de viviendas sociales y tomas de terreno se diluye ante la flexibilidad de un instrumento subsidiario, que sirve a una vinculación con vocación de mercado e hipoteca en viviendas de mayor valor. Ello permite activar proyectos de bienestar no solo hacia la formación de un espacio suburbano inédito, muy similar a los descritos por Fishman en la década de 1970 (Fishman, 1987). Impulsaría, también, una escala hasta acá desconocida de segregación urbana, entre propietarios con base en hipotecas y otros en subsidios, pero próximos y en cohabitación respecto a los entornos comunes. El ariete inicuo de la expoliación habitacional sigue teniendo efectos casi treinta años después del último término dictatorial chileno.

Este subsidio también recompuso centralidades metropolitanas, siguiendo la misma vocación de los espacios anteriormente descritos. A lo ejecutado desde la década de 1990, a partir de los subsidios de renovación urbana impulsados por el municipio de Santiago, se agrega desde 2011 en adelante la variante del DS 1/2011 (Figura 4).

Figura 4 Edificio Selección (DS 1/2011 Renovación Urbana), Santiago. Fuente: archivo del autor, 2019. 

La centralidad de los subsidios habitacionales induce a otro escenario dentro del bienestar neoliberal, donde la propiedad conculca ideológicamente ideales como barrio o paisaje. Ambas categorías, importantes en el estudio de las ciudades latinoamericanas, reflejan las transacciones que un segmento de la población está dispuesto a concretar en función de otras prestaciones. En el caso chileno, y aún difícil de advertir con reales consecuencias, se requiere del cruce de dos variables: el fenómeno migratorio desde otros países de la región, focalizado residencialmente en los municipios de Santiago, Estación Central, Independencia y Recoleta; y que los subsidios habitacionales de alquiler (DS 52) apunten a colonizar masivamente proyectos edificados con subsidios.

Conclusiones

El cierre del manuscrito tiene más preguntas que respuestas, aunque algunas de ellas pueden ser ensayadas en esta sección. Es necesario abrir el debate hacia el concepto de producción de espacio residencial que generan los subsidios habitacionales, cuyo empeño normativo apunta a la capacidad de articular ciudad por sobre las entidades mínimas espaciales chilenas, los municipios. La Casa Propia, concepto matricial contemporáneo, marca más que un hito patrimonial significativo dentro del proyecto del bienestar neoliberal al ser puntal en la construcción de un sistema urbano complejo. Si la propiedad avanza por sobre cualquier modelo de ciudad o planificación, la pregunta no es a la producción de espacio con un mero sentido económico, sino como un artefacto de articulación sistémica de una serie de bienes, públicos y privados, que concatenados producen un espacio residencial, lo que explicaría la redistribución territorial de las periferias, antes catalogadas como zonas de sacrificio urbano, carentes de cualquier alternativa de desarrollo social superior al anterior.

Pretender dar sentido a esta idea de producción, ya material de una geografía urbana con acento distinto, conforma una idea de lo residencial como un todo territorial integrado por la vivienda, su entorno y capacidad de integración a lo urbano. Pertenecer a la modernidad, esa que se edifica a punta de nuevos propietarios, está plasmada en las intenciones de los subsidios habitacionales, bajo el convencimiento de que el modelo de producción es eficiente en articular corredores habitacionales e impactar en las vocaciones de cada unidad municipal. Por ello, explicar cuáles son los impactos espaciales de una política habitacional de Estado representa la intención de modelar el progreso como un conjunto de paisajes urbanos propietarizados, propios de las grandes ciudades ya metropolitanas o en vías de convertirse en tales. No debe ser olvidada la vocación neoliberal de establecer nichos de renta para la reproducción del consumo y el sentido que el bienestar ostenta en la actualidad del Gran Santiago.

A la producción de espacio residencial le quedan muchas otras interrogantes. Porque los paisajes urbanos, planteados desde subsidios habitacionales como el DS 1/2011, parecieran absorber la consolidación de los barrios, que es un tanto lo que ofrecen los operadores inmobiliarios, pero también es una parte del discurso de los subsidios vigentes y de la actual política nacional de desarrollo urbano.

El barrio, esa unidad añorada y construida en el imaginario de una ciudad que pareciera haberse detenido en el tiempo, ¿es que entonces los paisajes urbanos diluyeron el tiempo bajo la edificación de un otro entorno, donde la vivienda es un monolito sin propiedades sociales de encuentro o solidaridad? Mientras la opinión pública se divide entre rentabilidad, sueño inalcanzable e inversión, en valores de cierta manera ficticios, la idea de barrio continúa evolucionando en una quimera de buenas intenciones, a la que se impone el pesado acero de la propiedad y sus demandas justificadamente utilitaristas.

En el presente escenario de conurbación expandida, particularmente hacia los frentes norte, poniente y sur del Gran Santiago, precisa también de un mejoramiento de infraestructura, que se proponga generar alternativas para un crecimiento hacia una mayor cantidad de viviendas serían inevitables. Los municipios que están fuera de las áreas metropolitanas, al menos en lo nominal, explica proceso de crecimiento metropolitano sostenido casi exclusivamente desde la vivienda y no necesariamente por la ruta política de creación de espacios urbanos capaces de edificar unidades barriales concretas.

Finalmente, ¿qué importa el bienestar neoliberal en una sociedad que está resuelta por el consumo? Sin afanes de exégesis sociológica, la forma en que la propiedad habitacional sostiene al denominado modelo de economía social de mercado o neoliberalismo del tipo chileno -si se quiere- es porque precisamente inyecta liquidez a la capacidad de endeudamiento que las familias podrían tener constituyéndose de manera preferente en zonas urbanas consolidadas u otras que transitan hacia convertirse en ellas. Entonces, el bienestar en el Estado neoliberal es del todo espacial. De lo contrario, no sería posible este modelo de consumo perpetuo, que explica dos tercios de la mano de obra contratada y dos tercios de la capacidad real productiva del país. Que el neoliberalismo era sin Estado se convierte en excusa fraseológica para no indagar en sus intereses espaciales y racionalidad evolutiva en el marco de las nuevas estructuras urbanas.

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Sobre el autor

1 La noticia fue ampliamente divulgada por la prensa durante agosto de 2019. Recuperado de <https://www.biobiochile.cl/noticias/economia/tu-bolsillo/2019/08/29/hasta-camara-chilena-de-la-construccion-lo-dice-adquirir-una-vivienda-se-torno-inalcanzable.shtml>.

2Decreto 335 de 1976 “Aprueba Reglamento Orgánico de los Servicios de Vivienda y Urbanización”. Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Chile. Recuperado de < https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=12617>.

3Recuperado de < https://www.minvu.cl/beneficio/vivienda/portales-de-proyectos/>.

4La Unidad de Fomento (UF) es una unidad de cuenta reajustable a través de la cual se adquieren distintos bienes y servicios, principalmente las viviendas y sus hipotecas. El valor convertido en dólares para noviembre de 2019 corresponde a 34,49 USD.

5Artículo 46, DS 1/2011.

Recibido: 26 de Agosto de 2019; Aprobado: 22 de Noviembre de 2019

Voltaire Alvarado Peterson es Profesor titular Escuela de Geografía, Universidad Academia de Humanismo Cristiano (Chile). Doctor en Geografía por la Pontificia Universidad Católica de Chile. Investigador del Programa de Investigaciones e Intervenciones Territoriales (PIIT) de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano y del proyecto FONDECYT 1150360 "La política de vivienda social en las áreas metropolitanas de Santiago y Valparaíso: entre la desigualdad y la sostenibilidad del desarrollo urbano (1992-2014)". Correo Electrónico: valvaradop@docentes.academia.cl

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