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Estudios internacionales (Santiago)

versión On-line ISSN 0719-3769

Estud. int. (Santiago, en línea) vol.47 no.181 Santiago ago. 2015

http://dx.doi.org/10.5354/0719-3769.2015.36840 

ARTICULOS

 

La migración: Cambio de ciclo en las relaciones entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe

 

Migration: Change of cycle in the relationship between the UE and the Latin America and the Caribbean

 

Amalia Stuhldreher*

* Académica del Centro Universitario de Tacuarembó de la Universidad de la República (UDELAR), Uruguay y del Diploma de Posgrado en Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República (UDELAR), Uruguay. astuhldreher@hotmail.com.


Resumen

El trabajo se centra en la evolución del tratamiento del tema migratorio en el marco del proceso de cumbres birregionales entre la Unión Europea y América Latina desde 1999. Los cambios en la arquitectura de la integración latinoamericana y el devenir del proceso europeo han dado claramente lugar a un cambio de ciclo de la relación entre ambas regiones. En función de dicha evolución, se examina por un lado la vigencia del marco teórico del interregionalismo que encuadró el análisis y el diseño de políticas durante las últimas décadas. Por otra parte, se focalizan los avances del diálogo sobre migración, ponderando la importancia real que asume el tema en el marco de la arquitectura birregional, en términos de su potencial dinamizador de los vínculos existentes, considerando el marco global.

Palabras clave: migración - relaciones birregionales - Unión Europea - América Latina y el Caribe.


Abstract

The article addresses the evolution of the immigration issue within the process of bi-regional summits between the EU and Latin America and the Caribbean since 1999. Considering changes in the architecture of Latin American integration and the evolution of the European process, the biregional relationship undergoes a change of cycle. Taking account of this evolution, the article discusses on one hand the theoretical framework of the interregionalism, which has framed the analysis and design of policies over the past decades. On the other hand, it focuses on the progress of the dialogue about migration, discussing its real importance within the bi-regional architecture in terms of a potential dynamization of the relationship, considering the global framework.

Keywords: migration - bi-regional relationship - European Union - Latin America and the Caribbean.


 

Introducción

Relaciones UE/ALC: debates y políticas en torno al interregionalismo y la gobernanza global

Coincidiendo con el fin del siglo XX, las relaciones entre la UE y ALC experimentaron cambios resultantes de la evolución del contexto global y de los respectivos contextos regionales. A partir de la Cumbre de Río de Janeiro (1999) surgió un formato de relacionamiento, materializado en la denominada "asociación estratégica". Paralelamente, en la discusión teórica en la disciplina de las relaciones internaciones, durante los años 1990 habían ganado peso las corrientes neoliberales, neoinstitucionalistas y constructivistas frente al realismo clásico y el neorrealismo. En especial se destacaban aquí tópicos como la cooperación, cuestiones institucionales, así como el rol de las normas e ideas en el surgimiento de las identidades colectivas (Wendt, 1992; 1994). Con el telón de fondo de la globalización y paralelamente a nuevos aportes de teorías ya establecidas (regímenes internacionales, integración regional), se desarrolló un intenso debate en torno a la "gobernanza global". Se focalizaron así los márgenes de acción aún disponibles para el ejercicio de la política, en el marco de los Estados nacionales, así como las posibilidades de concertación internacional frente a los nuevos desafíos globales y la necesidad de asegurar bienes públicos en ese nivel.

Un tópico central del debate fue la complementariedad entre diferentes niveles de la gobernanza global. Más allá del papel del Estado, se discutía aquí el rol del regionalismo, o más precisamente del "nuevo regionalismo", en la arquitectura global, partiendo de la premisa de que la integración regional no podía analizarse en forma aislada de las instituciones mundiales (Commission on Global Governance, 1995). En un contexto en que se hacía evidente una creciente diferenciación vertical de las instituciones internacionales del nivel global al local, también el "interregionalismo"1 acaparó la atención por el hecho manifiesto de que las regiones interactúan y cooperan las unas con las otras para posicionarse frente a otras o para influir en los procesos decisorios de las instituciones multilaterales a nivel global (Roloff, 2006).

Partiendo de estos supuestos y de una visión cercana sobre el mundo, la "asociación estratégica" UE/ALC apuntó a elevar el peso de negociación de los socios en el escenario internacional. Por su parte, con su clara orientación hacia el multilateralismo, el bloque europeo visualizaba diferentes niveles de interacción con los socios latinoamericanos: el diálogo político con la región en su totalidad, con los esquemas subregionales y con la sociedad civil. Los documentos oficiales comunitarios ponían de relieve el potencial de la cooperación sobre la base de los vínculos históricos y culturales, principios compartidos de derecho internacional y coincidencias axiológicas en torno a los derechos humanos, la democracia y el multilateralismo (Comisión Europea, 2004; COM, 2005: 5), recogiendo en sus formulaciones de política los postulados teóricos del "interregionalismo" y sus posibles aportes en términos de "gobernanza global".

Coincidentemente, en la discusión sobre la política externa común y la entidad de la UE como actor internacional, América Latina y sus foros eran visualizados como potenciales socios de interés para "recepcionar" las concepciones comunitarias respecto de cuestiones como migraciones, cambio climático, biodiversidad, terrorismo internacional y tráfico de drogas. Sin embargo, aunque se incluían dentro de las cuestiones relevantes de la agenda global contemporánea, en un principio las migraciones no recibieron un tratamiento diferenciado en el esquema interregional2.

De la mano del proceso de diferenciación institucional vertical ya mencionado, durante esa década en esa etapa también se constata una progresiva diferenciación horizontal de las instituciones internacionales, con la expansión de los regímenes internacionales en áreas específicas de política como migraciones, seguridad, comercio, cuestiones monetarias, medio ambiente, manejo de los recursos naturales, mares y espacio exterior. Para algunos observadores, el potencial de los foros interregionales residía precisamente en su capacidad de asumir funciones nodales, integrando los niveles vertical y horizontal, contribuyendo a la institucionalización de los ámbitos internacionales. Sin embargo, transcurrida una década, analistas como Rüland y Bechle (2010: 158) comprueban que los foros interregionales en su mayoría no habían estado a la altura de las expectativas y no habían logrado funcionar como "utilidades multilaterales" (Dent, 2003). Esto hubiera supuesto un fortalecimiento institucional dotado de mayor capacidad de incidencia y una tendencia hacia un proceso de tomas de decisión vinculante y de mayor precisión, lo que en términos de Messner y Nuscheler (2006) hubiera supuesto una progresiva legalización de los procesos de gobernanza global. En la práctica, comenzó a evidenciarse la dificultad de consolidar las instituciones de gobernanza global, su retroceso a configuraciones de multi-lateralismo "vacío", un resurgimiento de los postulados de soberanía, así como la proliferación de numerosas formas de cooperación de baja intensidad.

Respecto de UE/ALC, la década pasada experimentó el tránsito gradual del llamado modelo de "interregionalismo puro" hacia uno calificado de "interregionalismo híbrido" (Söderbaum y van Langenboew, 2005: 258), en que los elementos bilaterales se tornaron más significativos y se incluyó con mayor fuerza a los actores no estatales. Dadas las tendencias centrífugas a nivel político, en América Latina y el Caribe se hablaba del reemplazo del interregionalismo por un "bilateralismo múltiple", según el cual diferentes actores, a ambos lados del Atlántico, procuraban hacer valer sus intereses. Progresivamente, los acuerdos de orden interregional fueron relativizados por estructuras variables, en las que los intereses diferenciados de los socios encontraban una forma de expresión más cabal. El modelo del interregionalismo planteado por la UE tropezaba no solo con el límite impuesto por la falta de voluntad política de los socios en ALC, sino con una insuficiente capacidad de accionar a nivel de política exterior comunitaria, lo que llevó a algunos analistas a reclamar un ajuste del enfoque para superar el del "interregionalismo autoimpuesto" (Maihold, 2006: 10ss). Por el lado latinoamericano, factores tales como la rivalidad entre Brasil y México, la influencia de Estados Unidos y las diferencias ideológicas, dificultaron un consenso regional de cara al bloque europeo (Gratius, 2009: 33) y generaron además cambios evidentes en el escenario latinoamericano, en materia de integración, con el surgimiento incluso de nuevos esquemas asociativos. A su vez, estos profundos cambios tornaron obsoleto el enfoque comunitario, dejando a la UE desprovista de una estrategia adecuada a la nueva arquitectura de la integración latinoamericana (Del Arenal, 2010: 55).

Progresivamente, también se hizo evidente que más allá de la continuidad formal del proceso de Cumbres, la UE había vislumbrado otras formas de vinculación con ALC que podrían serle más funcionales a sus necesidades estratégicas de posicionamiento en el escenario global.

Sin descartar oficialmente su papel de "federador externo" frente a la región y sin abandonar el proceso iniciado en 1999, se introduce una nueva lógica de relacionamiento, materializada en una estrategia diferente por parte de la Comisión Europea, que enfatizaba la necesidad de atender en particular las relaciones con algunos países de la región, como Chile y México, pero especialmente con Brasil (Comisión Europea, 2005)3.

Finalmente, como resultado y acumulación de las tendencias esbozadas, la segunda década del nuevo siglo es testigo de un cambio de ciclo de la relación birregional (Sanahuja, 2013: 17 y ss.). Por un lado se hace visible el ascenso paulatino de América Latina como región emergente y el relativo declive de la Unión Europea, marcada por una fuerte crisis. Todo esto da lugar a cierto reequilibrio entre ambas regiones, aunque persista la asimetría en términos de riqueza, poder y presencia internacional. Por otra parte, se hace evidente un cambio de ciclo frente a la narrativa imperante desde los años noventa, en torno a la estrategia birregional, que al momento parece agotada y que definitivamente pone en tela de juicio la idea de la asociación birregional instrumentada mediante una serie de acuerdos parciales de asociación, incluyendo acuerdos de libre comercio y de otro tipo. Como subraya Sanahuja, se ha puesto de manifiesto que el interregionalismo ya no aporta una estrategia de largo plazo que sirva de inspiración para acuerdos, lo que inmediatamente plantea la interrogante acerca de cuál podría ser la racionalidad de una relación renovada entre la UE y ALC.

Los procesos de cambio, antes esbozados, dieron lugar a un nuevo formato de vinculación entre ambas regiones, ya materializado en la Cumbre de enero de 2013. Son determinantes aquí, por un lado, el devenir del proyecto europeo y, por el otro, la creación de la Comunidad de Estados de Latinoamérica y el Caribe (CELAC), que convive con el surgimiento de nuevas iniciativas subregionales, tales como la Unión de Naciones de América del Sur (UNASUR) y la aún más nueva Alianza del Pacífico (Chile, México, Perú y Colombia).

Por otra parte, pese a los vaivenes del relacionamiento birregional, en materia de migraciones es posible señalar que aun con limitaciones, el marco de las cumbres UE/ALC permitió decantar un proceso de especialización temática que posicionó el tema migratorio de manera diferente debido a su creciente importancia política, una vez que fue un hecho consumado y no antes (Ruiz Sandoval, 2010: 94). Asimismo, los intentos de avanzar hacia una política migratoria conjunta de la UE afectaron las relaciones migratorias ya existentes entre los países de ambas regiones, lo que fue evidente, en particular en el caso de España, reforzando la necesidad de profundizar el diálogo.

 

Evolución del tratamiento de la migración en el proceso UE/ALC

Etapa de las generalidades: 1999-2004

Como se dijo al momento de lanzarse la "asociación estratégica" en la Cumbre 1999, las consideraciones relacionadas con las migraciones asumieron un carácter más bien genérico, junto a otros tópicos tales como el cambio climático. Dentro de los compromisos de orden político, en el apartado 13 de la Declaración de Río (1999) y en las Prioridades para la Acción anexadas, simplemente se menciona la necesidad de promover y proteger los derechos de los grupos más vulnerables de la sociedad, en especial los niños, los jóvenes, los discapacitados, los desplazados y los trabajadores migrantes y sus familias. Un dato no menor es que precisamente ese año entra en vigencia el Tratado de Amsterdam. Y aún cuando la UE ya tenía competencias para actuar respecto del fenómeno de la migración, este hito coincide con la progresiva definición de una política migratoria común centrada más en aspectos restrictivos (migración indocumentada y repatriación de personas en situación irregular) que en facetas positivas del fenómeno. Es con este enfoque que la UE comienza a desarrollar un mecanismo específico sobre migración indocumentada (Ruiz Sandoval, 2010: 94).

Durante la segunda Cumbre UE/ALC, en mayo de 2002, la Declaración Política de Madrid asume el compromiso de llevar a cabo un análisis integrado de las distintas cuestiones en materia de migración. Este compromiso puede interpretarse como un paso incipiente hacia una valoración diferenciada del tema migratorio dentro del proceso de cumbres interregionales, pese a que aún se incluye dentro de un largo catálogo de temas dotados de implicaciones globales e interregionales. Es evidente también que su tratamiento coincide con los lineamientos de la gobernanza migratoria en el ámbito global, recogiendo expresiones de organismos de las Naciones Unidas como la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). No hay aquí una connotación específicamente euro-latinoamericana que pudiera valorarse como fruto del esfuerzo interregional por materializar la asociación estratégica. La migración es presentada como positiva y provechosa para las partes, aunque inmediatamente se esboza el carácter conflictivo del tema, que amerita la búsqueda de eventuales soluciones. En la búsqueda de equilibrios discursivos se subraya, por un lado, la necesidad de actuar respetando derechos fundamentales de los migrantes y familias, mientras que, por el otro, el hecho de que se menciona la actuación conforme al derecho internacional y las legislaciones nacionales, revela la intención de la UE de desarrollar una política regional que apunte a la regularización de las migraciones.

La importancia que va adquiriendo gradualmente el tema en las sucesivas Cumbres debe enmarcarse en un contexto de notable aumento de los flujos migratorios desde ALC hacia Europa. Este contexto representaba el resultado de las transformaciones estructurales experimentadas por la región latinoamericana desde mediados de los años ochenta, signada por las políticas alineadas al Consenso de Washington, con impactos especialmente evidentes desde mediados de la década del noventa. Estos procesos determinaron que la UE (tras Estados Unidos) se convirtiera en el segundo destino para los migrantes latinoamericanos y caribeños, revelando la existencia de vínculos históricos e idiomáticos: mientras que los latinoamericanos preferían países como España, Portugal e Italia, los caribeños optaban por Francia, Gran Bretaña y los Países Bajos (OIM, 2004; Ayuso, 2009: 6). Así, la necesidad de la UE de generar una respuesta conjunta al fenómeno implicó profundizar el diálogo birregional en materia migratoria, con un primer encuentro de expertos en Quito, en marzo de 2004.

Etapa a partir de 2004: focalización progresiva del tema migratorio

Los expertos reunidos en Quito procuraron abordar las dimensiones cuantitativa y cualitativa de los flujos migratorios. En los registros de las sesiones de los grupos de trabajo (Consejo 2004:3) se constata que los latinoamericanos hacen hincapié en objetivos tales como el apoyo a los migrantes y sus familias, la promoción y el respeto de los derechos humanos de los migrantes, la mejora de las condiciones de trabajo en ALC, la protección de los derechos de los migrantes detenidos o que serán deportados, la mejora de la gestión de la migración y la lucha contra la migración ilegal en sus diferentes etapas. Por su lado, los representantes europeos mencionaron postulados de la política migratoria definida por la Comisión Europea: se destaca el justo trato a los nacionales de terceros Estados, la integración social, la política de admisión, la lucha contra la inmigración ilegal, el retorno y readmisión de los migrantes ilegales, el enfoque integral sobre cuestiones migratorias dentro del esquema de relaciones externas de la UE con terceros países, dirigidas a las causas de la migración, la cooperación para el desarrollo de la UE a nivel económico con aquellas áreas de grandes flujos migratorios, así como el apoyo a países fuera de la UE para mejorar su manejo de los flujos migratorios. Durante este primer encuentro se identifica una serie de asuntos claves, de mutuo interés, que se comunican oficialmente, a manera de insumos, para preparar la tercera cumbre interregional que se celebraría en mayo de 2004, en Guadalajara (Consejo, 2004: 3), y que representan un intento de confluencia de las prioridades identificadas por cada parte.

Al culminar la Cumbre de Guadalajara, el punto 35 de la Declaración destaca la necesidad de un enfoque integral sobre migración (flujos regulares e irregulares); el punto 36 se refiere al pleno respeto de los derechos humanos de todos los migrantes, así como el reconocimiento de la contribución de los migrantes al desarrollo económico y a la vida cultural y social de los países de origen y de destino. El punto 37 recoge un aspecto prioritario para ALC, enfatizando la importancia que estos Estados (signatarios de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familias) otorgan al instrumento: se pone énfasis en la necesidad de alcanzar un mayor compromiso de la UE con los instrumentos internacionales en materia de derechos de los inmigrantes considerados en su conjunto y más allá de su status jurídico4. Finalmente, el punto 38 subraya la importancia de las remesas como fuente de ingresos en muchos países y la necesidad de reducir los costos de envío.

Debe aquí recordarse que en la Cumbre de Guadalajara se puso acento en los temas de cohesión social y multilateralismo efectivo. Este último, en particular, se relaciona directamente con planteamientos de gobernanza global según la interpretación europea y remite a las intenciones primigenias de que la asociación contribuya al diálogo global5. Sin embargo, en ese marco, la cuestión migratoria no fue sino un tema más en la extensa agenda interregional.

Durante la segunda reunión de expertos en migración, realizada en Cartagena, en marzo de 2006, se examinaron el tratamiento, derechos e integración de los migrantes en las sociedades de acogida, las remesas, la migración irregular y la lucha contra el tráfico de personas, así como nuevos enfoques de política migratoria. Concretamente, del último eje surgió la recomendación de incluir el diálogo sobre migraciones en la agenda permanente de UE/ALC (Reunión de expertos, 2006).

En cuanto a la agenda de la cuarta Cumbre, realizada en Viena en 2006, la profusa lista de doce temas relativizó la importancia específica de la materia migratoria. En sus puntos 49 y 50, la Declaración final recoge en términos formales las recomendaciones de Cartagena, reconociendo la necesidad de ampliar los beneficios de la migración, tanto para ambas regiones como para los propios migrantes. En esa línea, y en una referencia de carácter más bien general, se asume el compromiso de avanzar en el diálogo integral sobre migración, mediante la intensificación de la cooperación y el entendimiento mutuo. Frente a las discusiones de orden global, en las que la asociación UE/ALC apuntaba a ejercer influencia, la Declaración entiende que la convocatoria de Naciones Unidas al Diálogo de Alto Nivel sobre Migración Internacional y Desarrollo, realizada en Nueva York, en septiembre de 2006, constituye una oportunidad privilegiada para un debate general del tema. Sin embargo, no se menciona una posible articulación de posiciones que pudiera implicar un valor agregado distintivo en términos de la asociación interregional estratégica.

Aun así, el peso que fue adquiriendo gradualmente el tema migratorio en la agenda interregional quedó de manifiesto en el tercer encuentro de expertos, realizado en Bruselas, en marzo de 2008. Aquí son interesantes las recomendaciones del grupo de trabajo sobre nuevos enfoques de políticas migratorias, que enfatiza la necesidad de mejor coordinación política nacional e internacional, en total coincidencia con el derecho internacional y adscribiendo, por primera vez, al principio de responsabilidad compartida. Se prevé un fortalecimiento de la cooperación interregional, exhortando a las partes a adoptar un enfoque comprensivo para lograr una migración segura y ordenada, pero señalando los beneficios mutuos del fenómeno y reconociendo la contribución económica, social y cultural de los migrantes en las sociedades receptoras. Al mismo tiempo, se postula la necesidad de explorar nuevas alternativas de cooperación según las tendencias de las políticas de ambas regiones y se menciona la cooperación frente a causas profundas de la migración, como la pobreza. También se exhorta a continuar el diálogo en el ámbito de los foros internacionales, en particular en el Foro Global sobre Migración y Desarrollo (Tercera Reunión de expertos, 2008: 6).

Etapa de especialización funcional: instauración del diálogo estructurado y global sobre migración

Los ejes temáticos de la Cumbre de Lima, de mayo de 2008, fueron el combate de la pobreza y la promoción del desarrollo sostenible, mientras que la cuestión migratoria fue abordada en forma tangencial. La Declaración final recoge en el punto 27 -relativo al tema migratorio- tópicos que ya se habían examinado: identificación de áreas de eventual cooperación, intercambio de información sobre políticas migratorias, derechos humanos de los migrantes y políticas de retorno voluntario. Como novedad significativa debe subrayarse la exhortación a llevar adelante un diálogo aún más cabal y estructurado sobre migración, sobre la base de los trabajos de los expertos6.

Como criterios para este diálogo se fijan el intercambio de información, mejores prácticas, migración regular e irregular, así como la interrelación entre migración y desarrollo. El énfasis en la última cuestión se relaciona con un interés específico de la UE, materializado en 2009 con el Programa de Estocolmo. Frente a terceros países, el Programa enfatiza la necesidad de aumentar la coherencia política a nivel europeo, para poner de manifiesto los efectos positivos de la migración en el contexto de las actividades externas de la UE, vinculando más estrechamente la migración con el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

Pese a estos avances relativos, las relaciones europeo-latinoamericanas se vieron claramente afectadas por la adopción por parte de la UE de la Directiva de Retorno, poco después de la Cumbre de Lima. Precisamente fueron los actores regionales latinoamericanos y caribeños los que se pronunciaron más enfáticamente en contra (Acosta Arcazano, 2009). Dicho pronunciamiento resulta sumamente significativo, debido a que la migración ya se había convertido en tema medular de la vinculación birregional. Por otra parte, la Directiva resultaba claramente incongruente con los postulados teóricos, según los cuales ambas partes se visualizaban como socios estratégicos. En la práctica, la externalización de la política migratoria de la UE no comenzaba a materializarse bajo un buen signo, acarreando importantes daños colaterales a nivel de los vínculos externos, en especial frente a ALC (Ruiz Sandoval, 2010: 95 y ss.).

No obstante los cimbronazos, el Diálogo estructurado y global UE/ALC sobre migración se materializó en junio de 2009, con lineamientos básicos para las áreas temáticas priorizadas en Lima y previendo intercambios en dos niveles (Consejo, 2009): las reuniones de alto nivel entre los representantes expertos de ambas partes y las reuniones de un grupo de expertos en migración, que debían realizarse en Bruselas. Resulta interesante el llamado a evitar superposiciones temáticas, invitando a concentrar esfuerzos en el diálogo interregional, lo que puede interpretarse como un indicio de la importancia que procuraba darse a dicha instancia. Por otra parte, cabe destacar que aunque se trataba de un diálogo que pretende ser global, no se definieron canales institucionalizados para incluir a la sociedad civil, actores no estatales, así como instituciones culturales y financieras (Lirola Delgado, 2010: 2267).

Pese a los vaivenes de la relación birregional, la Cumbre de Madrid, de mayo de 2010, vio materializarse algunos avances en la asociación interregional proyectada7. En lo relativo a migración, el punto 28 de la Declaración expresa su apoyo a los principios definidos para el diálogo, así como para la ejecución de su programa de acuerdo con las bases estipuladas (Consejo, 2010a: 8). Basado en un enfoque multidimensional, se apunta a un mejor conocimiento de los diversos aspectos de la migración, a una mejor protección de los derechos humanos de los migrantes, así como a la especificación de ámbitos de interés y cooperación conjuntos, detallados en el Plan de Acción (Consejo 2010b: 9 y ss).

Asimismo, en esa Cumbre se decidió crear una fundación UE-ALC, en cuyo marco podrían eventualmente profundizarse los intercambios, propiciando la inclusión de la sociedad civil en el debate migratorio. Pasados los diez años del lanzamiento de la asociación estratégica, era evidente la disparidad entre el enfoque dinámico existente en ese momento, a nivel político, y el difuso grado de obligaciones jurídicas adquiridas, lo que conllevaba el riesgo de que el diálogo no cubriera las expectativas creadas (Lirola Delgado, 2010: 2268).

Desde la Cumbre de Madrid hasta ahora puede observarse un cambio de ciclo de la relación birregional, con nuevo formato de vinculación ya materializado en la cumbre birregional de enero de 2013. El encuentro se dio en llamar la I Cumbre UE-CELAC (o VII Cumbre UE/ALC) y estuvo orientado a abordar una Alianza para el Desarrollo Sostenible, basada en la promoción de las inversiones de calidad social y ambiental. Tanto la Declaración política como el Plan de Acción (Council of the European Union, 2013) presentado al final del encuentro, hacen referencia al tema migratorio. Así, el punto 30 de la Declaración (2013) alude a los compromisos asumidos en las cumbres de Lima y de Madrid, y se menciona la necesidad de fortalecer el Diálogo Estructurado CELAC-UE sobre Migraciones, incluyendo la identificación de medidas conjuntas para mejorar la movilidad humana birregional, garantizando los derechos humanos de los migrantes. En el discurso nuevamente se hace evidente la búsqueda de equilibrios diplomáticos, al proclamarse el compromiso de organizar mejor la migración regular y abordar la migración irregular, renovándose el compromiso de prevenir y combatir el contrabando de migrantes y la trata de personas. Por otra parte, la Declaración toma nota de la publicación del primer Compendio Estadístico sobre Migración como instrumento para formular políticas públicas, así como del Informe realizado sobre dicho Compendio (CELAC/OIM, 2012)8. Se trata de un aporte con datos actualizados sobre los patrones migratorios predominantes. Aquí se diferencia la evolución entre 2000 y 2007, con el sostenido incremento del saldo migratorio desde ALC hacia la UE, mientras que el trienio 2007-2010 registra una drástica disminución, sobre todo en el caso español y, menos acentuada, en el Reino Unido e Italia. En cuanto a la inmigración europea hacia ALC, a partir de 2008-2009, se registra cierto aumento, con el Cono Sur como destino predominante y con una cifra que representa aproximadamente un 10% del promedio anual de migrantes europeos a la región entre 1850 y 1950 (CELAC/OIM, 2012: 6-7; 35 y ss.).

Finalmente, debe mencionarse que dentro de las líneas de acción destacadas por los actuales documentos birregionales oficiales, se menciona expresamente el Diálogo Estructurado (UE/CELAC, 2013)9, que desde su inicio -en 2009- se ha reunido en ocho oportunidades:

I Diálogo, en Bruselas (septiembre de 2009), donde se abordaron las sinergias entre migración y desarrollo.

II Diálogo en Madrid (febrero de 2010), en que se examinaron diferentes aspectos de educación, salud y migración.

III Diálogo en Madrid (marzo de 2010) , abordando el tema de las familias, grupos vulnerables y migración.

IV Diálogo en Bruselas (diciembre de 2010), en el cual se discutieron diferentes tópicos relacionados con la migración irregular.

V Diálogo en Bruselas (mayo de 2011) , que se centró en temas relativos a la migración irregular.

VI Diálogo en Bruselas (mayo de 2012) , en que se abordó la vinculación entre crecimiento económico y migración.

VII Diálogo en Bruselas (noviembre de 2012), en el cual se discutió el tráfico de personas y el contrabando de migrantes.

VIII Diálogo en Bruselas (noviembre de 2013), centrado en la protección e integración de los migrantes, así como en la lucha contra todas las formas de discriminación, racismo y xenofobia.

Por su parte, el principal proyecto de la UE en este ámbito se relaciona con el fortalecimiento del diálogo birregional con ALC, para establecer modelos de gestión de la migración y políticas de desarrollo que se llevan adelante a través de la OIM y de la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP), y al que se atribuyó un fondo de financiamiento inicial de 3 millones de euros.

 

Consideraciones finales

La Cumbre UE/ALC de 2010, la última en el formato discursivo "interregional" clásico, realizada después de más de diez años del lanzamiento de la "asociación estratégica", supuso una instancia de evaluación respecto del estado de situación, logros, déficits y potencial futuro en el marco de un nuevo escenario global. Considerando la crisis mundial, en ese momento ya era manifiesta la pérdida de importancia relativa de ambos socios en el escenario internacional, frente al surgimiento de nuevos actores. Asimismo, era evidente que los escenarios regionales habían cambiado: el proceso de ampliación de la UE y su reestructuración institucional habían dado un nuevo carácter a su proyección externa, con nuevos instrumentos pero también con nuevas orientaciones de política exterior determinadas por los nuevos Estados miembros, que no tenían vínculos tradicionales con ALC. A esto se sumaba el hecho de que en muchos espacios multilaterales, la UE no aparecía como actor único (Maihold, 2009: 36). A su vez, la diversificación de las orientaciones de política en los países de América Latina y el Caribe establecía nuevos rumbos para los procesos de integración de la región y hacía evidentemente más compleja la coordinación de las políticas exteriores de sus países. Sin embargo, la propuesta de crear la CELAC (constituida finalmente en 2011) puso de manifiesto que había cierta capacidad relativa de articulación.

En lo concerniente a la relación entre ambas regiones, salvo algunos avances en la negociación de los acuerdos de asociación UE/ALC, a comienzos de 2010, el debate evidenciaba déficits en el proceso de cumbres en materia de funcionamiento y ejes temáticos. Sin embargo, la cuestión de mayor peso se relacionaba con la identidad y la forma en que eran percibidas por los respectivos socios y, en consecuencia, en el tipo de sociedad posible en el futuro. Junto con ello se planteaba si podía seguir teniendo vigencia el enfoque del interregionalismo, considerando que los intereses compartidos por los socios ya no figuran automáticamente en sus prioridades internacionales respectivas.

Existía entonces un claro consenso respecto de la imperiosa necesidad de un cambio, ya que en el caso del esquema UE/ALC, también se constataba la insatisfacción respecto de los resultados que, según Rüland y Bechle, afectaba a diversos foros interregionales. Para algunos, para no dilapidar definitivamente el potencial del vínculo, había que descartar el continuismo como modus operandi (Grabendorff, 2010: 37). Sin embargo, al parecer la UE siguió apostando, por un lado, al regionalismo y al interregionalismo, como mecanismos para la consecución de bienes públicos colectivos; mientras, por el otro, buscaba avanzar en las relaciones bilaterales con determinados países. El paralelismo se imponía porque limitarse a lo bilateral implicaba negar la estrategia de desarrollo político, económico y social implementada a partir del nuevo siglo. Cuestionar esa estrategia era cuestionar, en definitiva, la propia razón de ser de la UE como actor internacional (Del Arenal, 2010: 62), sin que hubiera todavía surgido un paradigma teórico y de acción alternativo con peso suficiente para reemplazar al anterior.

En términos de operatividad, las críticas apuntaban a la retórica excesiva y al nivel de generalidad de los comunicados y planes de acción. Sin embargo, la alternativa de centrarse en temas específicos tampoco había sido fructífera debido a la dificultad en alcanzar consensos. Aunque las Cumbres eran útiles, no eran suficientes, por lo que se proponían programas de trabajo más concretos, articulados en torno a una geometría variable, potenciando los policy dialogues ya existentes. Así, en vez de apuntar a una asociación estratégica entre las regiones, algunos proponían circunscribirse a asociaciones estratégicas en torno a temas (Van Klaveren, 2010: 84-85; Grabendorff, 2010: 37). Dado el peso creciente de la migración, se la llegó incluso a plantear como una materia crucial para revitalizar el vínculo interregional (Ruiz Sandoval, 2010: 98 y ss.).

La Cumbre de Santiago de Chile, de enero de 2013, puso de manifiesto que pese al evidente cambio de ciclo en la tónica de la relación birregional, no había indicios de una verdadera redefinición de la arquitectura de relacionamiento, ni de sus principios de funcionamiento. Tampoco pudo hablarse de una nueva impronta en el carácter general de la vinculación, que no ganó en peso político. Más bien pareció confirmarse la tesis de la política de las estrategias paralelas en la proyección externa de la UE, con los postulados de una "asociación estratégica para el siglo XXI" (donde el término "interregional" es ahora reemplazado sistemáticamente por "birregional"), conviviendo en forma inercial con esquemas de relacionamiento bilateral.

Por su parte, el tema migratorio se ha convertido en un eje temático significativo del esquema birregional: su creciente valorización en la agenda obedeció a los patrones migratorios predominantes, lo que a su vez determinó que se estableciera una instancia especializada bajo el formato del Diálogo estructurado y global. Asimismo, la mención del tema en los documentos estratégicos (COM, 2009), su inclusión en el Documento de Programación Regional 2007-2013 (Comisión Europea, 2007), así como en el Plan de Acción 2013-2015 (Council of the European Union, 2013) presentado en la última Cumbre de Santiago, dan cuenta de dicha evolución10. De hecho, puede decirse que en el marco de la llamada asociación estratégica, las iniciativas políticas que parecieron generar mayor consenso fueron aquellas relativas a la lucha contra la pobreza y la gestión de flujos migratorios ordenados (Ayuso, 2009: 66).

Pero aun considerando estos avances, siempre cabe plantearse qué valor agregado puede traer consigo la coordinación birregional en materia de migración, dado que este tema, así como otros de la agenda global, es negociado por los Estados de ambas regiones en foros especializados. De hecho, ya se mencionó el traspaso de la retórica y de principios de los organismos de la gobernanza global migratoria a los documentos de la UE, que a su vez impregnan las Declaraciones y los Planes de Acción de las cumbres. Esta evolución no representa ningún fenómeno nuevo ni específico: si las iniciativas europeas han tenido algún éxito en materia de gobernanza y agenda global, este se ha debido al apoyo de los Estados de América Latina y el Caribe (Aldecoa Luzarraga, 2010: 69).

Desde ALC debe definirse la forma en que la "cooperación reforzada" en materia de migración con la UE puede redundar en beneficios para sus ciudadanos migrantes. Considerando las comunicaciones de la Comisión desde 2005, es evidente que la dimensión externa de la política de inmigración (incluida la cooperación con ALC) fue cada vez más moldeada de acuerdo con los lineamientos de la política migratoria conjunta de la UE, según los cuales el "enfoque global sobre migraciones" ha sido y continuará siendo determinante, tal como lo plantean los documentos más recientes (OIM/CELAC, 2012: 7).

En la práctica, el espacio de maniobra es acotado: mientras que la UE enfatiza la prevención y lucha contra la "migración irregular", los representantes de ALC subrayan los derechos de los migrantes y los beneficios que aportan a las sociedades de acogida. La sensibilidad política del tema dificulta un enfoque innovador, lo que hipoteca un eventual efecto catalizador del asunto migratorio como propulsor de una nueva dinámica de relacionamiento. Desde Europa se alertó tempranamente respecto de la necesidad de que América Latina y el Caribe evitaran demasiadas expectativas, aunque parece existir consenso en que el enfoque comunitario no debe deteriorar estándares ya existentes, como sucedió en España a raíz de la Directiva de Retorno; ni puede permitirse una competencia perversa entre los países de ALC para cerrar acuerdos con la UE. Eventualmente, un aporte puede provenir del nuevo programa específico de la UE sobre migraciones, a través de la FIIAP11, así como del Observatorio de las Migraciones entre ALC y la UE.

El contexto europeo actual, signado por la prolongada crisis, la alta desocupación y las políticas de ajuste, determina un marco con dificultades propias. Los flujos migratorios masivos y crecientes, provenientes del Norte de África, dan lugar a la aplicación de enfoques restrictivos, como quedó de manifiesto en el Consejo Europeo de junio de 2011, donde se solicitó a la Comisión que aplicara un mecanismo de control fronterizo extraordinario que implicaría la reforma del Acuerdo de Schengen.

Como ya se mencionó, la fragmentación de intereses y de orientaciones de política en ALC ha dificultado históricamente la articulación de una posición conjunta. Queda por ver si la CELAC puede efectivamente facilitar un proceso de articulación en torno al tema migratorio, que permita eventualmente profundizar un enfoque conjunto en materia de políticas migratorias. De hecho, ya desde la Primera Reunión sobre Migraciones, realizada en Honduras en 2012, se ha procurado avanzar hacia una visión y posición comunes de ALC. Respecto de la definición de políticas coordinadas, habrá que considerar asimismo los resultados de la agenda migratoria latinoamericana, articulada en la Conferencia Sudamericana de Migraciones. Al momento, lo que se constata es una diversidad de situaciones de acuerdo con el país de que se trate, sin que ello necesariamente conlleve un conflicto de intereses entre ellos.

En lo que respecta a la definición de políticas, en ALC también habrá que tener presente de qué manera el fin de la bonanza de la fase de "expulsión" de los flujos migratorios afecta específicamente a cada país y de qué forma se procesan los flujos de retorno. Asimismo, habrá que evaluar hasta qué punto algunos de estos países se convierten, eventualmente, en sociedades de destino de la incipiente migración europea hacia la región ocasionada por la crisis global y sus efectos en Europa. Principalmente en España y Portugal12, pero también en Irlanda y Grecia, e incluso en Francia e Italia, se registra un aumento de la emigración, sobre todo de profesionales jóvenes. Respecto de esto último, habría que explorar cómo la evolución del sentido de los flujos migratorios puede contribuir, aunque sea incipientemente, a desarrollar un mayor nivel de empatía en cuanto a los intereses de los diferentes actores y a nivelar las discusiones del diálogo, generando una base más igualitaria para los intercambios.

Aunque los procesos de estabilización y crecimiento de ALC en los últimos años seguramente contribuirán a retener más eficazmente a su población, es difícil pensar que Europa deje de ser un destino atractivo para muchos migrantes. Es probable que la asimetría continúe siendo un rasgo de la relación interregional (Maihold, 2009: 48) y el tema migratorio no será precisamente la excepción. Por otra parte, como se dijo, el potencial innovador y dinamizador de la relación ALC/UE tiene límites marcados, que sin embargo deben ser aprovechados.

Finalmente, sigue pendiente la definición de un marco conceptual y teórico que guíe el diseño de políticas, así como el análisis académico sobre las relaciones integrales UE/ALC y sus diversos ejes temáticos. La insatisfacción en cuanto a resultados, en términos de capacidad predictiva y de innovación del enfoque interregional, justifican avanzar en el esbozo de un nuevo paradigma.

 

Notas

1 Rüland (2000) diferencia entre a) el "interregionalismo bilateral" surgido en la década de 1970, de baja institucionalización y ejemplificado por las relaciones de la UE con otras organizaciones regionales como MERCOSUR: "group to group relations with more or less regular meetings centring around exchanges of information and cooperation (projects) in specific fields (trade and investment, environment, crime prevention, narcotics trafficking, etc." y b) el "transregionalismo" (por ejemplo APEC): "a more diffuse membership, which does not necessarily coincide with regional organizations and may include member states from more than two regions".

2 Resultan interesantes las prioridades estratégicas surgidas del Plan de Acción de Río de Janeiro y redefinidas en Helsinki-Tuusula (noviembre de 1999) por los funcionarios del Mecanismo Birregional de Seguimiento de las Cumbres: Cooperar en los foros internacionales aparece en primer lugar y no se menciona la cuestión migratoria.

3 A los mecanismos de relacionamiento existentes se agrega un nuevo vector de relación, con la propuesta de otorgar a Brasil el status de socio estratégico, ya detentado por Estados Unidos, China, Japón, India y Sudáfrica y al que también aspiraba Rusia.

4 Ningún Estado de la UE firmó la Convención de 2005, en contraste con la adhesión de trece Estados de ALC (Lirola Delgado, 2010: 2274).

5 La Declaración de Guadalajara se refiere la necesidad de agilizar y hacer más efectivo el sistema multilateral para enfrentar los desafíos y amenazas globales, subrayando que el fortalecimiento de las instituciones regionales es entendido como forma para fortalecer el multilateralismo. Asimismo se reafirma el compromiso de ambas partes de coordinar posiciones conjuntas en diversos órganos y en Naciones Unidas.

6 En lo tocante a los actores involucrados, debe señalarse que la propuesta de instaurar un diálogo político UE-ALC sobre migración surgió de EUROLAT, la Asamblea parlamentaria de ambas regiones (Ayuso, 2009: 63).

7 En esta ocasión culminaron las negociaciones del acuerdo de asociación UE-Centroamérica y se concretó un Acuerdo comercial de la UE con Colombia y Perú. Asimismo se retomaron las negociaciones con el MERCOSUR, suspendidas desde 2004.

8 Cuando la Presidencia del Diálogo Estructurado sobre Migración fue asumida por Chile en diciembre de 2010, se comenzó la elaboración de las bases para realizar un Compendio Estadístico sobre Migraciones entre ambas regiones. En 2012, la Presidencia chilena de la CELAC encomendó a la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) la elaboración del dicho Compendio.

9 Las otras dos áreas temáticas destacadas en los documentos son la Iniciativa Conjunta en Investigación e Innovación, así como el Mecanismo de Coordinación y Cooperación en materia de Drogas UE-CELAC (UE/CELAC, 2013).

10 Se incluyó aquí un programa que focaliza países con fuertes flujos migratorios como los andinos. Los Documentos de Estrategia por país dan un tratamiento específico según el caso, mientras que el programa general de cooperación con ALC sobre el tema, prevé financiación adicional para actividades transversales.

11 LA FIIAP creó en 2006 el Programa de Migración y Desarrollo, en el marco de las estrategias definidas en las políticas de inmigración y cooperación internacional de España y de la Unión Europea.

12 Según el Observatorio de la Emigración de Portugal, los portugueses anotados en los consulados de Brasil aumentaron de 678.000 en 2009 a 705.615 en 2010. De acuerdo a los registros electorales españoles, entre junio de 2009 y noviembre de 2010 unos 30.000 españoles emigraron a Argentina (11% más que durante el año anterior). Aproximadamente 6.400 se fueron a Chile (aumento del 24%) y 6.800 a Uruguay (aumento del 16%). (Hatton, 2011).

 

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Recibido el 29 de octubre de 2014; Aceptado el 26 de enero de 2015.

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