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Estudios internacionales (Santiago)

On-line version ISSN 0719-3769

Estud. int. (Santiago, en línea) vol.49 no.187 Santiago Aug. 2017

http://dx.doi.org/10.5354/0719-3769.2017.47026 

Artículo

Russia is back: análisis de la evolución de la política exterior rusa en la “era Putin”

Russia is back: Analysis of the evolution of the Russian’s foreign policy in the “Putin era”

Diego Leiva Van de Maele1 

1Cientista político especialista en relaciones internacionales de la Universidad Alberto Hurtado, Santiago, Chile. PhD Candidate de Griffith University, Australia. Magíster en Estudios Internacionales (IEI, Universidad de Chile). dileiva.vdm@gmail.com y diego.leiva@griffithuni.edu.au.

Resumen:

El presente artículo analiza la política exterior de Rusia desde la llegada de Vladimir Putin al poder, en el año 2000, considerando los diversos procesos de reformas internas llevados a cabo desde entonces, sosteniendo como hipótesis central que dichas reformas se relacionan, de forma directa, con uno de los principales objetivos de su administración: la búsqueda de reposicionamiento de Rusia en la estructura regional y global de poder.

Desde su llegada al Kremlin, Vladimir Putin inició un proceso acelerado de reforzamiento de las capacidades de poder del país, especialmente en los ámbitos económico y militar, el que una vez consolidado le permitió adoptar una política exterior activa y asertiva, analizada en una evolución de tres momentos.

Palabras clave: Reposicionamiento internacional; Vladimir Putin; Rusia; Neorrealismo; Política exterior.

Abstract:

This article analyses the Russian’s Foreign Policy from the arrival of Vladimir Putin to office in 2000, and the various processes of internal reform implemented since then, stating as main hypothesis that these reforms are in direct relation with one of the main objectives of his administration, the international objective of repositioning Russia in the regional and global structure of power.

Since his arrival to office, Vladimir Putin began an accelerated process of power capabilities strengthening, especially in the economic and military fields, which, once consolidated, has permitted Russia to adopt an active and assertive foreign policy, process that is analysed in three moments.

Keywords: International repositioning; Vladimir Putin; Russia; Neorealism; Foreign policy.

Introducción

En el año 2000, Vladimir Putin asume su primer mandato presidencial en un contexto complejo a nivel interno. Luego de casi diez años de “terapia de shock”, aplicada por el gobierno de Boris Yeltsin, Rusia se encontraba en una delicada situación económica y política a finales de los noventa, especialmente tras la crisis económica de 1998. La liberalización y privatización masiva de la economía tuvo como resultado inestabilidad y corrupción, surgiendo un sistema en el que el Estado fue prácticamente desintegrado, siendo reemplazado en el rol de control de la economía por un pequeño grupo de empresarios cercanos a Yeltsin, los denominados “oligarcas” (Gutiérrez del Cid, 2010).

Visto desde una perspectiva teórica neorrealista, Rusia había dejado atrás su histórica posición en lo más alto de la estructura internacional de poder, como consecuencia del deterioro catastrófico de sus capacidades de poder, situación que Vladimir Putin intentará revertir a partir de un macro proceso de reconstrucción del Estado, en vistas a restablecer el sueño del Derzhavnost, el de la “Gran Rusia”, retornando a su estatus de potencia (Voico, 2010). En la práctica, en el ámbito interno, esta búsqueda de retorno a la “Gran Rusia” se ha traducido en el desarrollo e implementación de una serie de reformas en la esfera política, económica y militar, orientadas a fortalecer las capacidades estatales perdidas durante la “era Yeltsin”.

El presente artículo sostiene como hipótesis central que dicho proceso de reformas internas, orientadas al fortalecimiento de las capacidades de poder de Rusia, están directamente relacionadas con uno de los objetivos centrales del gobierno de Vladimir Putin: el reposicionamiento de Rusia en lo más alto de la estructura internacional del poder. Asimismo, se establece una relación directa entre ambos: en la medida que el primer proceso se consolida, la política exterior del país se modifica, adquiriendo un rol internacional más activo y asertivo.

Para ordenar este análisis, desarrollado desde una perspectiva teórica neorrealista, se comenzará con una descripción general de los objetivos de política exterior de Rusia a partir del año 2000, seguida de un breve análisis que dará cuenta de las principales reformas llevadas adelante en la “era Putin” para reforzar sus capacidades de poder duro (económico y militar), para luego analizar la evolución de su política exterior en tres momentos: el primero, entre los años 2000 y 2007, caracterizado por su pragmatismo y por ser la etapa de mayor cercanía con Occidente; el segundo, entre 2007 y 2013, a partir del discurso de Munich como punto de inflexión hacia una política exterior más activa, e incluso agresiva y/o confrontacional, hasta el conflicto de Ucrania, y tercero, desde 2013 a la actualidad, partiendo por la crisis de Crimea y la consolidación de la nueva posición rusa en la estructura regional y global de poder.

Hacia una descripción general de la política exterior de Vladimir Putin

Consciente de la frágil situación de la Rusia post soviética/post Yeltsin, que por poco no logra superar la crisis de 1998, Vladimir Putin llega al poder en el año 2000, con un objetivo claro que se materializa en el “mito del retorno”, relativo a volver al estatus de potencia: retomar su lugar en el continente y transformar a Rusia en un Estado moderno y fuerte (Mendras, 2012). El nuevo líder ruso adoptó, desde el primer día, una perspectiva internacional que pretendía llevar a Rusia desde la periferia del sistema internacional hasta el centro del mismo (Sakwa, 2008).

Para lograr dicho objetivo, Vladimir Putin implementará una estrategia caracterizada en la literatura como “multivectorial”, apuntando a diversos frentes a la vez para alcanzar los siguientes objetivos estratégicos (Sacchetti, 2008): 1) restaurar el poder de Rusia en la exesfera soviética (Commonwealth of Independent States, CIS); 2) establecer y estabilizar un sistema internacional multipolar, promoviendo la cooperación con China e India; 3) mantener relaciones amistosas con Occidente; y 4) asociarse con la Unión Europea.

De igual forma, la idea de reinserción en el sistema internacional quedará plasmada en el primer gran documento de política exterior de la “era Putin”, el “Concepto de Política Exterior” del año 2000, cuyos principales objetivos se asocian con mantener la seguridad y soberanía del país; influir en los procesos globales para establecer un orden mundial “estable, justo y democrático”, bajo las normas del derecho internacional; crear condiciones para que Rusia mantenga su desarrollo; mantener buenas relaciones vecinales; defender los intereses de los ciudadanos rusos y los “compatriotas en el extranjero”, y contribuir a la percepción positiva del país en el exterior (Telman, 2010). Como afirma Sakwa (2008), en esos años Rusia no plantea establecerse como una alternativa a Occidente, pero sí busca autonomía e independencia en su actuar internacional.

Por último, encontramos una serie de conceptos que guiarán la acción exterior de Moscú, siendo el pragmatismo uno de los principales, al transformarse en un core principle de la Política Exterior de Vladimir Putin, como afirmará el primer mandatario en un discurso en 2001 (Sacchetti, 2008), reconociendo la situación del país y sus limitantes de acción internacional. Rusia pasará, desde entonces, a ser uno de los países menos ideológicos del mundo (Trenin, 2007). Buscará ser una “potencia autónoma” (Talukdar, 2013), idea que irá siempre de la mano con el concepto de “orden multipolar”, considerado como la estructura de poder “óptima”, promoviéndose la conformación de una “democratic multipolarity” (CIDOB, 2010).

La “Gran Rusia” necesita capacidades de poder duro: reformas económicas y militares

Desde la teoría neorrealista de las Relaciones Internacionales, se considera a las capacidades económicas y militares como la base del poder de un Estado y, por lo mismo, el lugar al que se debe apuntar y potenciar si un país tiene la intención de escalar en la estructura de poder internacional.

Vladimir Putin justifica el fortalecimiento de las capacidades económicas y militares de Rusia para poder reinsertarse en el sistema internacional, como una potencia no hegemónica (como un “igual entre iguales”), capaz de garantizar -a partir de dicho poder- la observancia del derecho internacional y la igualdad de derechos entre los miembros de la comunidad internacional. Para ser potencia, desde su punto de vista, se necesita un Estado fuerte, y la condición básica para alcanzar dicho estatus es tener suficientes recursos económicos y militares (Voico, 2010).

En ambas dimensiones, el nuevo líder ruso tuvo que enfrentar un panorama de extrema complejidad, comenzando por el ámbito económico. Durante el gobierno de Yeltsin, el PIB del país cayó un 30%; la inflación alcanzó niveles altísimos (2.000% en 1992); los ingresos estatales, vía recaudación de impuestos, descendieron un 25% en términos reales entre 1993 y 1999; la concentración de la economía alcanzó un nivel altísimo en torno a los oligarcas1; junto con experimentar una caída de 15 a 20% en la producción nacional, y aumentar el déficit presupuestario de 20 a 30% en 1991 (Bali et al., 2013; Cooper, 2009).

Considerando la magnitud del problema, Vladimir Putin impulsará una macro reforma que puede organizarse en dos grandes procesos. Por un lado, encontramos a las reformas de carácter estructural, basadas en los pilares de una cuidadosa política monetaria, la consolidación fiscal y transformaciones estructurales “micro”, para completar la infraestructura legal/organizacional básica de la nueva economía de mercado rusa (Tompson, 2011). Gran parte de estas medidas comenzaron a implementarse en los primeros años de la administración Putin, llevando adelante políticas específicas en el ámbito presupuestario (estabilidad presupuestaria, recaudación y transparencia), de ingresos (reforma impositiva), monetario (reducir inflación y fortalecer al rublo), sectorial (agricultura, industria y servicios), y propiamente estructural, enfocadas en la restructuración del sector público y el sistema bancario (Sánchez, 2002).

El segundo proceso se relaciona con la recuperación, por parte del Estado, de empresas estratégicas privatizadas en el gobierno de Yeltsin. Desde el punto de vista de Putin, quien nunca estuvo satisfecho con el caótico proceso de privatización de los noventa, el recuperar el control de las industrias del gas y el petróleo constituía un paso clave en su búsqueda por fortalecer el poder del Estado (Kelly, 2010). El puntapié inicial del proceso se da a partir del conocido “Yukos Affair”, de 2003, en el cual se condena al poderoso Khodorkovsky, transfiriéndose su empresa Yukos a la corporación petrolera estatal Rosneft, la cual -a su vez- en 2004 declara su intención de fusionarse con el gigante gasífero Gazprom, aumentando las acciones del Estado en esta última de un 38% a un 51% (Gutiérrez del Cid, 2008).

A este último se sumarán, posteriormente, Sibneft y Sakhalin Energy (petróleo), Avtovaz (automóviles), VSMPO-Avisma (titanio) y United Aircraft Building Corporation (aviones) (Cooper, 2009). De igual forma, el Kremlin comenzará a posicionar personas de confianza del nuevo líder ruso en directorios de empresas estratégicas como Rosneft (Rutland, 2008), y de forma paralela comenzará a retomar el control del ámbito bancario, incrementando las acciones combinadas de los bancos estatales, estatizando y aumentando la participación de los bancos estatales en el mercado financiero de un 30% en 1998 a un 53,7% en 2010 (Vernikov, 2010).

La implementación, sin grandes contratiempos, de estas reformas y políticas se explica en buena medida por un contexto favorable para el Kremlin, que combinó desde inicios del siglo XXI un Estado ruso con el dinero y las capacidades coercitivas para hacer lo que deseara, a lo cual se agrega un alto grado de impopularidad de los empresarios privados, haciéndolos vulnerables a la presión estatal (Tompson, 2011).

Hasta antes de la crisis de 2008 y como queda de manifiesto en el Gráfico 1-, el gobierno de Vladimir Putin registró uno de los mejores records económicos en la historia de Rusia, logrando un crecimiento del PIB (real) del 6,9% promedio entre 1999 y 2008, comparado con la caída del 6,8% del PIB (real) promedio entre 1992 y 1998 (Cooper, 2009).

Fuente: World Developer Indicator Banco Mundial

Gráfico 1 Crecimiento del PIB de la Federación de Rusia entre 1989 y 2013 (precios constantes de 2005 y actuales US$) 

Para comprender el poderío económico de Rusia, debemos agregar sus enormes reservas de recursos energéticos a las reformas aquí estudiadas, contando con el 15% de las reservas mundiales probadas de hidrocarburos (Varol, 2013), en las cuales el Estado recupera el control como parte del proceso de fortalecimiento de capacidades de poder analizado en el presente artículo. Comenzando por el petróleo, ya en 2011 Rusia contaba con la séptima reserva (Lough, 2011), y ha disputado desde 2009 el primer lugar en producción del mismo recurso con Arabia Saudita, año en el que sobrepasa a la economía árabe (Benedictow et al., 2010), estableciéndose como el segundo exportador de dicho hidrocarburo en 2013 (Bali et al., 2013).

Cuenta con la segunda reserva de carbón del mundo (Lough, 2011) y la primera de gas natural (Varol, 2013). Posee, además, 15 mil kilómetros de oleoductos y alrededor de 152 mil kilómetros destinados al gas natural, representando la red de gasoductos más grande del mundo, controlada directa e indirectamente por el Estado ruso, atravesando Ucrania, Bielorrusia y Moldavia, entre otros países del entorno cercano ruso. En este contexto, la empresa estatal Transneft juega un rol fundamental, ejerciendo un monopolio en el control del sistema de oleoductos (Varol, 2013), lo cual la sitúa a un nivel similar al de Gazprom en cuanto a su capacidad de influencia internacional.

Dichos recursos y oleo/gasoductos le han permitido al Kremlin desplegar lo que en la literatura se ha definido como pipeline diplomacy, especialmente en Europa, con una estrategia al estilo “divide y vencerás”, vinculándose con aquellos países que tengan un mayor peso estratégico, cristalizado en el proyecto denominado Nord Stream, encaminado a conectar Alemania con Rusia a través del Mar Báltico, haciendo un bypass a Bielorrusia, Polonia y los Estados bálticos, territorios por los cuales tradicionalmente circulaba el gas natural ruso hacia el país teutón (Repyeuskaya, 2010); o en el Southern Corridor, acuerdo entre Gazprom y la firma italiana ENI para construir una red que conecte Rusia con Bulgaria a través del Mar Negro, con ramas hacia Austria e Italia (Nichol, 2014).

A partir de dicha pipeline diplomacy, Moscú ha logrado ejercer una enorme influencia en Europa, considerando que esta depende de más de un 30% de la exportación de petróleo y gas natural de Rusia (Cooper, 2009), y que este último tiene al Viejo Continente como primer mercado de exportación de gas con un 53% de estas (Nichol, 2014). Dicha dependencia e influencia es aún más pronunciada en el CIS (Woehrel, 2009), registrándose en esta más de 40 interrupciones -o amenazas de interrupción- de suministro ruso entre 1991 y 2008, específicamente a Lituania, Letonia, Estonia, Bielorrusia y Ucrania, todas como respuesta ante políticas adoptadas por estos países que hayan sido consideradas como contrarias a los objetivos de política exterior de Rusia (Lough, 2011).

A pesar de contar con importantes recursos económico-energéticos y utilizarlos como una herramienta de política exterior, la dependencia del Kremlin en dichos recursos alcanza niveles altísimos, representando los hidrocarburos un 80% del total de exportaciones del país en 2013 (Bali et al., 2013), “hiperdependencia” que justifica los temores de que Rusia esté cayendo -o quizá ya haya caído- en la denominada Dutch Disease, consistente en la caída de la producción y desarrollo del sector manufacturero como consecuencia de la venta masiva de recursos primarios (Bali et al., 2013). Asimismo, el impulso inicial de reforma perderá fuerza a partir del segundo mandato de Vladimir Putin (2004-2008), en buena medida debido al boom commodities y el efecto positivo que tuvo sobre la economía rusa, dejando atrás la sensación de “urgencia” por cambios estructurales (Tompson, 2011).

Por último, cabe mencionar que la crisis de 2008 nuevamente dio cuenta de la debilidad de la economía rusa, deteniendo momentáneamente el crecimiento económico (Sutyrin, 2009), coyuntura de la cual saldrá rápidamente gracias a la estabilización de los precios del petróleo (Barnes, 2011) y una reacción efectiva y prudente del gobierno (Guriev y Tsyvinski, 2010), pero de la que jamás se recuperará por completo, llegando a la actual situación de estancamiento en niveles de crecimiento inferiores al 3%.

En el ámbito militar, la situación a inicios de siglo era igualmente crítica. La decadencia del otrora glorioso Krasnaya Armiya (Ejército Rojo), que llegó a contar con 5 millones de efectivos en los ochenta (bajando a los 3,5 millones a inicios de los noventa), se estableció rápidamente como una de las principales preocupaciones de Vladimir Putin, al considerar que Rusia necesitaba de un ejército moderno y fuerte, capaz de proteger al Estado, a sus aliados y a los intereses nacionales de sus ciudadanos, siendo capaz de actuar en conflictos a escala global y local, de modo que sea garantizada la integridad territorial de Rusia (Voico, 2010).

Al recorte radical de presupuesto experimentado durante el gobierno de Gorbachev, pasando de los 325 billones de dólares en 1991 a los 72 billones en 1994, junto con el costoso proceso de retiro/relocalización de las tropas rusas establecidas en Europa Oriental y las ex repúblicas soviéticas, se agregaba el hecho que tres cuartas partes del armamento se encontraba obsoleto, junto a un descenso significativo del combat readiness ruso, considerando que a inicios de los noventa solo un 20% de sus tanques se encontraban en condiciones de combate (Gorenburg, 2011).

Asimismo, existía un factor político-sicológico que agravaba la situación: la moral del ejército se encontraba por el suelo, luego de la desastrosa campaña en Chechenia 1994-1996. A lo anterior se sumó la incapacidad de Moscú de generar una respuesta militar creíble a las acciones de la OTAN en Kosovo, en 1999; el desastre del submarino Kursk en 2000, y la nueva campaña en Chechenia (MacKinlay, 2009), exitosa en términos militares, al controlar la región entre 1999 y 2000, a partir del uso masivo de fuerza, pero muy criticada internacionalmente por el alto número de bajas civiles reportado en los enfrentamientos (Gorenburg, 2011).

Por si fuera poco, la industria militar representada por el Complejo Militar Industrial (CMI) soviético se encontraba en estado de postración, luego de un pasado de éxito, en el marco de la carrera armamentista de la Guerra Fría, siendo abolido al inicio del gobierno de Yeltsin (Bali et al., 2013).

Consciente de que esta situación debía cambiar radicalmente si Rusia quería volver a posicionarse como potencia, Putin dará inicio a un largo y complejo proceso de reforma, que comienza con un tímido pero significativo cambio a nivel de estructura de las Fuerzas Armadas, en 2001, pasando de los cinco servicios establecidos en 1992 a solo tres, el Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea (Haas, 2011). Dos años más tarde, el Ministerio de Defensa publica un libro blanco en el cual se expresa, por primera vez, la necesidad de reestructurar las Fuerzas Armadas de Rusia, basándose en el modelo de “fuerzas expedicionarias” occidentales, caracterizadas por tener un número menor de efectivos profesionales, bien equipados y entrenados, capaces de desplegarse rápidamente en operaciones irregulares dentro o fuera del país (Haas, 2011).

La resistencia de los altos cargos militares, y específicamente del General Staff, al mando de Anatoly Kvashnin, impedirá el avance de la reforma, situación que comienza a cambiar a partir de 2004 con la destitución de este último, y por la promulgación de la Ley de Defensa Nacional, en la que se establece que el General Staff quedará subordinado al Ministerio de Defensa (Nichol, 2011), impulsando un proceso gradual de posicionamiento de civiles de su confianza en altos cargos del ámbito de la defensa (Carlsson, 2012). El primer gran cambio en esta línea se da con el nombramiento de Sergei Ivanov a la cabeza del Ministerio, en 2001, primer civil en ocupar el cargo, iniciando un proceso de recorte de personal con el objetivo de pasar de 10.523 a 3.500 funcionarios en el General Staff, y de 11.920 a 5.000 en el Ministerio entre 2008 y 2012, generando un aumento de un 16 a un 46% de personal civil en este último durante el mismo período (Carlsson, 2012).

Sin embargo, el punto de inflexión vendrá entre 2007 y 2008, luego del nombramiento de Anatoly Serdyukov y de Nikolai Makarov a la cabeza del Ministerio de Defensa y del General Staff, respectivamente, quienes sabrán aprovechar la crisis de Georgia y Osetia del sur de 2008, como una ventana de oportunidad canalizadora de la reforma (Carlsson, 2012). Aún cuando ciertos análisis vieron en la incursión militar rusa en Georgia una victoria estratégica y un resurgimiento de la credibilidad de Moscú como potencia regional (MacKinlay, 2009), a ojos de la gran mayoría de los especialistas, esta dejó una sensación de preocupación antes que de tranquilidad.

El Kremlin logró una victoria en solo cinco días de combate, resultado que no sorprendió a nadie, considerando la gran diferencia de fuerzas entre ambos países. Lo que sí llamó la atención fue la evidente falta de preparación, equipamiento y entrenamiento del ejército ruso, aún con armamentos del siglo pasado, sin las nuevas tecnologías de precisión, visión nocturna y detección de calor, ni sistemas apropiados de comunicación y navegación, situación alarmante a la que se suma -en palabras de Makarov- el hecho de que para agosto de 2008 solo un 17% de las unidades podían cumplir sus funciones a cabalidad (Klein, 2012).

La guerra de Georgia se transformaba así en el catalizador de la reforma, al dar el sentido de “urgencia” necesario para lograr un apoyo unánime de los actores involucrados en el ámbito de la defensa, iniciándose ya en octubre de 2008 (Nichol, 2014), teniendo como principal objetivo el transformar la anticuada mass mobilization army, heredada del período soviético, en una fully professional mobile army, es decir, en un ejército más compacto, profesional, bien equipado, entrenado, flexible y móvil, capaz de responder rápido ante amenazas a nivel local y regional, especialmente contra insurgentes y otras fuerzas irregulares, como las enfrentadas en el conflicto de Georgia en 2008 (Gorenburg, 2011). Asimismo, se buscó atacar la corrupción en la industria de defensa, vía por la cual se perdía entre un 30 y 50% del presupuesto anual (Blank, 2012).

Como afirma Grätz (2014), para 2013 se habían cumplido buena parte de los objetivos antes expuestos: se eliminaron unidades militares obsoletas como las divisiones (13.000 unidades), estableciéndose 85 brigadas (3.000) y batallones (700), pasando de 1.890 unidades militares en 2008 a solo 172 en 2012 (Haas, 2011); se reemplazaron los distritos militares por cuatro Joint Strategic Commands (San Petersburgo, Khabarovsk, Rostov-on-Don y Yekaterinburg) para labores de planificación de misiones (Haas, 2011; Nichol, 2011); se disminuyó el número de hombres, siendo el Ejército la fuerza más afectada al pasar de 400.000 a 250.000 (Nichol, 2011), dejando a la Fuerza Aérea con 150.000 tropas y a la Armada con 130.000 (Grätz, 2014).

Desde el punto de vista de Putin, las Fuerzas Armadas y la industria de defensa deben ser desarrolladas al punto de ser capaces de fortalecer la economía nacional, proteger la soberanía del país e imponer respeto entre los países socios (McDermott, 2012), visión que explica el aumento sostenido del gasto en defensa desde la llegada de Putin al poder, como se observa en la Gráfico 2:

Fuente: elaboración propia en base a datos de SIPRI Military Expenditures Database (2014).

Gráfico 2 Gasto militar de Rusia en precios constantes (US$ m. 2011) 1988-2013 

El gráfico permite observar el importante salto experimentado entre 1999 y 2000, pasando de 23.100 millones de dólares a 31.100 millones, y especialmente la tendencia al alza a partir de 2010. Teniendo estas cifras en mente, volvamos al punto de inflexión de 2006. Para dicho año solo un 20% de las Fuerzas Armadas rusas contaba con hardware militar moderno, comparado con el 70% promedio del equipamiento de sus símiles en la OTAN, produciéndose un giro a partir del GPV 2015, en el cual se establece la meta de lograr equipar al menos al 70% de las Fuerzas Armadas rusas con armamento moderno para 2025, otorgando mayor énfasis, además, en fortalecer la capacidad de disuasión nuclear de Rusia (Haas, 2011).

El restablecimiento con amplias facultades de la Military Industrial Commission a partir de 2006, junto a la decisión del Kremlin de restaurar su demanda de armamentos a las industrias nacionales, dará luz verde a la reforma en materia de procurement y exportación de armamento, tomando forma a partir de medidas como la aplicada en 2007, con la creación de Rostekhnologii State Corporation, formada en 2000 con el objetivo de coordinar la exportación de armas de las empresas rusas (Bali et al., 2013), como se muestra en el Gráfico 3. Este impulso tendrá efectos positivos al aumentar significativamente el número de dichas empresas en el Ranking Top 100 de SIPRI, contabilizando diez para 2013 (SIPRI 2014).

Fuente: Datos obtenidos desde informe UNDIR consultados el 6 de febrero de 2015, disponible en:http://tinyurl.com/opygxyj

Gráfico 3 Exportaciones de armas de Rusia en millones de dólares (precios corrientes) 2002-2011 

Detrás de esta macro reforma militar se vislumbra la aceptación por parte del Kremlin de que Rusia ya no se encuentra preparada para una confrontación abierta contra Estados Unidos y/o la OTAN, concentrándose en las amenazas locales y regionales, dejando la tarea de disuasión contra Occidente a su aún respetable arsenal nuclear (Klein, 2012), al considerarlo como un recurso fundamental para evitar conflictos nucleares y/o convencionales (Fedorov, 2010), e incluso como el pilar fundamental de la seguridad nacional de Rusia (Trenin, 2005). Este último fue incorporado en la reforma, experimentando, al mismo tiempo, un proceso de modernización y de reducción del total de ojivas en función de las negociaciones con Estados Unidos (especialmente a partir de los acuerdos START I y II de los noventa, el Strategic Arms Reduction (SORT/Moscow) Treaty de 2002 y el New START de 2010), pasando de las 45.000 ojivas disponibles en 1986 a 13.000 en 2009 (Garrido, 2010), contando en la actualidad con 8.000 ojivas nucleares (SIPRI, 2015).

Fuente: Informe SIPRI (2014), disponible en:http://tinyurl.com/jwws2u7

Gráfico 4 Arsenales nucleares Estados Unidos - Rusia (2010-2014) 

El proceso de modernización se irá desarrollando de forma paralela al de disminución del número de ojivas nucleares, teniendo como meta el mantener la “paridad estratégica” con Washington (Gráfico 4). Para lograr dicho objetivo, y considerando la situación precaria del arsenal nuclear heredado del período soviético, Putin se preocupará de asignar recursos suficientes para reparar y modernizar el arsenal nuclear, como se observa en el GPV 2015. En dicho programa se establece un claro énfasis en la necesidad de contar para 2020 con una fuerza nuclear moderna, asignando recursos para la adquisición de los misiles intercontinentales balísticos Topol-M (lanzado desde tierra) y Bulava (desde el mar), además de algunos submarinos capaces de transportar este último (Haas, 2011).

Luego del conflicto de Georgia de 2008 se aceleró aún más el proceso de modernización del arsenal nuclear, asignándose 25% del gasto en armamentos para dicho ítem, medida justificada por el Kremlin al considerar que ningún Estado se atrevería a atacar a una potencia nuclear. Dos años más tarde se publica el GPV 2020, luego de realizar un diagnóstico que arrojó un retraso significativo en las metas establecidas para 2020, al haberse modernizado, a la fecha, solo un 20% del arsenal nuclear ruso (la meta era 70%). En el nuevo programa se vuelve a dar prioridad al sector estratégico-nuclear, otorgando un 10% del total del presupuesto a este último, con el objeto de modernizar misiles e introducir nuevos submarinos nucleares con ICBMs (Misiles Balísticos Intercontinentales), incluyendo además una serie de updates en los bombarderos estratégicos (Haas, 2011).

Tres momentos en la política exterior de la “era Putin”

El retorno de Rusia a lo más alto de la estructura regional y global de poder puede ser analizado en tres momentos, para fines prácticos y analíticos, en la medida que nos permite observar de mejor forma cómo la política exterior del Kremlin ha ido evolucionando hacia una posición activa y de fuerza, una vez fortalecidos los principales pilares del Estado.

El primer momento se desarrolla entre los años 2000 y 2007, comenzando con la llegada al poder de Vladimir Putin y el establecimiento de los lineamientos generales de la acción exterior del país, publicando un primer documento oficial en materia de política exterior: el Concepto de Política Exterior del año 2000. De igual forma, comienza a impulsar una agenda y retórica que incluye conceptos claves como el de autonomía, multipolarismo y respeto a la soberanía de los Estados, en una estrategia que, como hemos visto, se caracterizó desde un principio por su multidireccionalidad.

La literatura especializada suele destacar los primeros años de gobierno de Putin por su marcado pragmatismo en política exterior, con una aparente aceptación de la unipolaridad estadounidense, esperanzado en que dicha situación no duraría por mucho tiempo (Sakwa, 2008). Este pragmatismo se hace visible con claridad durante un breve período en el cual se experimentó un acercamiento entre Moscú y Washington, tras el apoyo abierto de Putin a Estados Unidos en su “guerra contra el terrorismo”, luego de los atentados del 11 de septiembre de 2001 (Trenine, 2013). En el marco de dicho apoyo, el gobierno ruso concedió al país del norte la entrada al espacio político post soviético de Asia Central y el Cáucaso, autorizándole incluso el despliegue de bases y efectivos militares en países aliados del Kremlin pertenecientes al CIS (Telman, 2010).

A pesar de las diversas interpretaciones existentes respecto de este primer período (CIDOB, 2010; Mendras, 2012; Zakaurtseva, 2007), lo cierto es que entre 2000 y 2002 se experimentó una etapa de real cercanía ruso-estadounidense, una especie de primer “reset” como el que posteriormente llevará adelante Obama (Kuchins y Zevelev, 2012). Sin embargo, dicha “luna de miel” no se prolongará por mucho tiempo. Para el año 2003 se comienza a percibir un deterioro del relacionamiento como consecuencia de lo que Estados Unidos considerará un apoyo incompleto por parte de Moscú en su campaña en Afganistán, al no comprometer tropas rusas y, por el contrario, movilizarlas a Tayikistán y Kirguistán (CIDOB, 2010). La situación sehará más compleja en el marco del debate sobre la posible invasión estadounidense a Irak.

En dicho debate, Rusia decide adoptar una postura de oposición a la invasión, al igual que Francia y Alemania (Zakaurtseva, 2007). Al no encontrar apoyo en el seno del Consejo de Seguridad, de todas formas Estados Unidos decide invadir Irak en 2003, pasando por sobre la ONU, en una medida unilateral que demostrará a Putin que dicho unilateralismo no solo continuará, sino que se intensificará (Sakwa, 2008). Desde Moscú se percibirá, además, la instalación de una especie de nueva política de “contención” por parte de Estados Unidos, acercándose a las ex repúblicas soviéticas y ejerciendo presión a los aliados del Kremlin, tanto de su región como del resto del mundo (Telman, 2010). Como respuesta, Vladimir Putin comenzará a dar el giro desde una política de cooperación con la potencia occidental, hacia una estrategia de disuasión, facilitada por la confianza ganada a partir de su vínculo cada vez más próximo con China (Ko, 2007).

Asimismo, una de las consecuencias de la invasión estadounidense será el cambio de actitud del Kremlin respecto de los “hot spots” de Asia, prestando mayor atención a ellos e intentando resolver las disputas por vía pacífica y colectiva (Zakaurtseva, 2007). Nada de esto último tiene que ver con idealismo, al ser parte de la estrategia multivectorial antes mencionada, que incluye el fortalecimiento de organismos regionales que permitan disminuir la presencia e influencia de Estados Unidos en Asia. Uno de esos organismos es la Organización de Cooperación de Shanghai, en el marco de la cual en 2005 se genera una demanda a Estados Unidos para establecer los deadlines del retiro de sus tropas en Asia Central, hecho que será considerado por autores como Kuchins como una victoria conjunta para Moscú y Beijing2.

Dicha iniciativa da cuenta de un proceso de auge de confianza en Moscú, que tuvo como resultado inmediato el retiro de tropas estadounidenses de Uzbekistán en julio de 2005 (The Washington Post, 2005), proceso que se hará más extensivo en los años posteriores. Retomando la línea argumentativa del presente artículo, podemos complementar las razones de este primer momento pragmático y del posterior deterioro del relacionamiento ruso-estadounidense. Como afirma nuestra hipótesis central, el principal objetivo de Vladimir Putin desde su llegada al poder fue el reposicionamiento de Rusia en la estructura regional y global de poder, meta imposible en la situación interna en que se encontraba el país a fines de los noventa. Moscú necesitaba tiempo para llevar adelante reformas que le permitieran reforzar los pilares básicos del Estado, sus capacidades de poder, tiempo en el que no podía darse el gusto de enfrentarse con las potencias occidentales, siguiendo la línea de Zakaurtseva.

En los primeros años de su mandato, Vladimir Putin comprendió que el pragmatismo le daría tiempo y le sería útil para hacerse cargo de problemas graves como la situación de Chechenia (en la que actuó justificándose en el marco de la “guerra contra el terrorismo”), y la recuperación económica y militar del país. Este proceso de fortalecimiento de sus capacidades de poder le permitirá al Kremlin alcanzar un nivel de confianza que no se observaba desde los años setenta (Trenin, 2007), facilitando la implementación de una política exterior cada vez más asertiva (Talukdar, 2013).

Su postura se irá endureciendo, además, como consecuencia de las “color revolutions” en Georgia (2003), Ucrania (2004) y Kirguistán (2005), en las cuales se sospechó soporte estadounidense. A partir de su segundo mandato, se percibirá de mejor forma dicho proceso de aumento de confianza, especialmente en 2006, cuando Rusia paga por adelantado sus deudas al Paris Club, dando cuenta del buen momento en que se encontraba el país, primando cada vez más la idea de que Moscú se hacía más fuerte mientras el unipolarismo estadounidense iba pasando a la historia (Kuchins y Zevelev, 2012). El punto clímax de este primer envión de confianza ruso será el discurso de Putin en la Conferencia de Seguridad de Munich de 2007, con representación de 26 miembros de la OTAN (Zakaurtseva, 2007), en donde critica directamente la política unilateral de Estados Unidos y el proceso de expansión de la OTAN, denunciando una actitud de Guerra Fría que pone en riesgo la seguridad de Moscú (Mendras, 2012).

En la práctica, el discurso se dirigía principalmente en contra del establecimiento del escudo antimisiles en Europa Oriental (Talukdar, 2013), y de lo que desde el Kremlin se percibía como una intensión de “dominación global” (CIDOB, 2010). De igual forma, se afirmó que la era de la unipolaridad estadounidense había llegado a su fin, dando paso a la emergencia de un mundo multipolar (Kuchins y Zevelev, 2012). Moscú se encontraba nuevamente en primer plano, o al menos así se sentía. Sin embargo, una serie de eventos a desarrollarse a partir del año siguiente, darán cuenta de que el proceso de reposicionamiento y consolidación de Rusia como potencia estaba aún lejos de concretarse: la crisis económica de 2008 y el conflicto de Georgia del mismo año.

Ambos eventos jugarán un rol fundamental como nuevo punto de inflexión en los ámbitos económico y militar, respectivamente. La vulnerabilidad de la economía del país ante shocks externos, y la vergonzosa condición en la que se encontraban las Fuerzas Armadas rusas en la crisis de Georgia, hizo un llamado de atención claro a sus autoridades: el proceso aún no estaba terminado. Sin embargo, como fue analizado en los apartados económico y militar, en ambos casos se observa una rápida reacción por parte del Kremlin, logrando salir de la crisis ya en 2009, favorecido por la recuperación de los precios del petróleo e impulsando un proceso de reforma militar que sí se llevará adelante, a diferencia de los intentos anteriores a la crisis. Considerando esto, entre fines de 2007 y 2008 se experimenta el inicio del segundo momento del proceso de reposicionamiento de Rusia en la estructura regional y global de poder.

A pesar de los contratiempos económicos y militares, superados con celeridad al comprender la urgencia de los cambios necesarios, a nivel de política exterior se mantuvo la tendencia del discurso de 2007. El Kremlin no estaba dispuesto a seguir aceptando el unipolarismo estadounidense, ni a dejar que la OTAN avance sin oposición hacia sus fronteras (Talukdar, 2013). Tomando las líneas de lo expuesto por Vladimir Putin en Munich, en 2008 se presentará el nuevo Concepto de Política Exterior de la Federación Rusa, dando paso a una nueva etapa en la acción exterior del país.

Dicho documento presenta modificaciones importantes a nivel de retórica en política exterior, tomando una orientación más asertiva, sino confrontacional, con Occidente (Sacchetti, 2008), incluyendo como cambios relevantes (Ruiz, 2013): 1) la incorporación de la protección de los intereses del propio Estado como objetivo primario de la política exterior rusa; 2) el paso desde la búsqueda por una posición de “prestigio” en el 2000, a una de “fuerza” en 2008; 3) la mención de la política occidental de “contención” o “cerco estratégico” en contra de Rusia, y 4) la inclusión de la primacía de la ley en las relaciones internacionales dentro de las prioridades de acción contra los problemas globales.

Otra característica de este segundo momento será la aplicación de una planificación estratégica activa en lo relativo a la acción exterior de Rusia, publicando un gran número de documentos oficiales como el Concepto 2008, los GPVs, Postulados y Conceptos de Política Exterior, Estrategias de Seguridad y Energía, y las Doctrinas Militares, como una forma de “explicar” las intenciones y objetivos del Kremlin en el sistema internacional (Monaghan, 2013). Se solucionaba así parte del caos heredado en la administración Yeltsin, en donde simplemente no existían guías ni lineamientos generales para la política exterior rusa, habiéndose generado los objetivos centrales hacia los cuales deberían apuntar, desde entonces, todas las acciones exteriores del país.

A pesar del bullado “reset” de las relaciones ruso-estadounidenses, a partir de la llegada de Obama a la Casa Blanca, en 2009, que tuvo importantes resultados como la firma del New START en 2010, la política exterior rusa comenzará a despedirse de forma definitiva del pragmatismo de inicios de siglo, para adoptar una política exterior más asertiva, activa y menos preocupada por evitar confrontaciones con Occidente. A partir de 2007-2008 se experimenta un proceso de activación de la política exterior y diplomacia rusa, bajo la dirección del hábil ministro de Relaciones Exteriores, Sergei Lavrov, tomando forma en la campaña de Georgia en 2008 y en políticas como la ya analizada pipeline diplomacy en su entorno cercano y Europa, intensificada a partir del segundo mandato de Vladimir Putin. Sin embargo, existen dos ejemplos interrelacionados en los cuales podemos observar con mayor claridad el nuevo momento de Rusia, más segura de sí misma, sintiendo que recupera su posición de poder, dispuesta a participar activamente en la resolución de conflictos internacionales: Libia y Siria.

La crisis de Libia se inicia en febrero de 2011 con el levantamiento de fuerzas opositoras al régimen de Muammar Qaddafi. Luego de días de intensos combates entre los rebeldes y las fuerzas oficialistas, la ONU decide tomar cartas en el asunto e intervenir en marzo, a partir de las resoluciones 1971 y 1973, estableciendo una “no flying zone” en el país, situación que semanas más tarde incluirá intensos bombardeos liderados por la OTAN, teniendo como resultado el derrocamiento del régimen y la muerte de su líder a manos de los propios rebeldes (Trenin, 2013).

Las resoluciones antes mencionadas, y en especial la 1973, fue aprobada gracias a la abstención del uso del veto por parte de China y Rusia, decisión que no dejó de sorprender, considerando las consecuencias que tuvo. La literatura al respecto suele coincidir en el hecho de que dicha decisión responde a un error de juicio, o a un “mal cálculo” por parte del Kremlin, que no consideró que Libia fuese lo suficientemente importante para que Estados Unidos decidiera intervenir, y si lo hacía, no creía que tendría éxito. En ese momento, Moscú creyó más importante dar una imagen de good stakeholder, manteniéndose al margen (Medras, 2013).

Sin embargo, con el desarrollo de los bombardeos quedó claro el descontento por parte del entonces primer ministro Vladimir Putin, quien se preocupaba por la situación de los 8 billones de dólares en contratos firmados con la Libia de Qaddafi, observando cómo se articulaba una escena similar a la de Kosovo en 1999 (con bombardeos por parte de la OTAN), manifestando públicamente sus preocupaciones por la actitud de “new crusaders” que estarían adoptando los miembros de la alianza del norte (Trenin, 2013). Al poco tiempo, entenderá que la posición adoptada fue errónea, dando cuenta de que el proceso de reposicionamiento no estaba completo, faltando afinar aspectos importantes de la diplomacia y política exterior del país. Quedaba así demostrado que Rusia aún no retomaba un rol de actor central en la resolución de conflictos internacionales.

De forma paralela a lo antes descrito, se inició el conflicto en Siria. En esta oportunidad, la situación de inestabilidad se inicia en marzo de 2011, transformándose en una guerra civil que a noviembre de 2012 ya sumaba más de 60 mil muertes, superando las 400 mil pérdidas humanas en 2016. El Consejo de Seguridad de la ONU volverá a transformarse en el centro de la negociación entre las grandes potencias, situándose -por un lado- Estados Unidos, la Unión Europea, Turquía y los países del Golfo (Qatar y Arabia Saudita), apoyando la oposición armada al régimen de Bashar al-Assad, y por el otro Rusia y China, opuestos a cualquier presión al régimen de Damasco (Trenin, 2013). Con la experiencia libia aún en la retina, el Kremlin actuará de forma distinta, a partir de una diplomacia más activa que se concreta con el veto de octubre, ante la propuesta de resolución con sanciones al gobierno sirio (Mendras, 2012).

Dicha respuesta no solo da cuenta del aprendizaje tras el error en Libia. El caso de Siria es distinto por los importantes intereses rusos existentes detrás de tal postura. Esto último tanto en términos económicos, centrados en la exportación de armas y recursos energéticos -gas y petróleo- por un valor aproximado en 20 billones de dólares para el momento en que inició el conflicto, como en términos político-estratégicos, siendo Damasco un importante aliado de Moscú en la región, y considerando que en Siria se encuentra la única instalación militar fuera de territorio soviético que se mantuvo tras la caída del bloque comunista en la localidad de Tartus, instalación naval logística que permite reparar y suministrar a los navíos rusos que transitan por el mediterráneo (Gorenburg, 2012).

Durante el primer año de conflicto, la diplomacia rusa desplegó una estrategia de bloqueo ante cualquier resolución que ejerciera presión al gobierno de al-Assad, funcionando en tándem con China. En un principio buscó evitar que el conflicto llegara al Consejo de Seguridad, argumentando Sergei Lavrov que la situación no representaba una amenaza a la paz y seguridad internacional (Bagdonas, 2012). Una vez ingresado el problema a la ONU, apoyó a la Liga Árabe, intentando influenciarla en favor de Moscú. En solo un año Rusia llevó adelante al menos 12 encuentros de alto nivel con China, reuniéndose o intercambiando opiniones con la totalidad de los miembros de la Liga Árabe, además de establecer un contacto casi a diario con el gobierno sirio (Bagdonas, 2012).

El punto de inflexión en esta activa estrategia diplomática vendrá luego de conocerse el ataque con armas químicas en al-Ghouta, el 21 de agosto de 2013. Como reacción inmediata, Estados Unidos amenazó al régimen de al-Assad con realizar ataques aéreos a objetivos militares, situación que movilizó nuevamente a la diplomacia rusa con una propuesta de solución por vía pacífica, en la que tras mediar con Damasco se pondrían los armamentos químicos bajo supervisión de la comunidad internacional antes de su destrucción (Mikail, 2013).

Dicho acuerdo, alcanzado entre ambas potencias el 14 de septiembre de 2013, fue una decisión “basada en consenso, compromiso y profesionalismo”, en palabras de Sergei Lavrov, recalcando que cualquier violación en los términos acordados tendría que pasar al Consejo de Seguridad para decidir medidas, considerándose un triunfo diplomático para el Kremlin al haber evitado cualquier ataque de la OTAN a su aliado. Desde nuestro punto de vista, esta negociación da cuenta del nivel de confianza que Rusia había alcanzado en 2013, sintiendo que ya había recuperado su posición de potencia en la estructura regional y global de poder, siendo considerado como un actor relevante en la solución de crisis internacionales, relevancia que no tenía dos años atrás, como demostró el caso libio.

Damos paso así al tercer momento del proceso, a partir de una crisis que se irá gestando de forma paralela a la antes analizada: el conflicto de Ucrania. Desde un punto de vista geopolítico, Kiev le significaba a la Unión Soviética la posibilidad de considerarse una potencia Euroasiática, al conectar a Moscú con el Viejo Continente, condición que habría perdido luego de la desaparición del bloque comunista (Brzezinski, 1997). Tiene además una importancia simbólica, al considerarse como el lugar de nacimiento de la nación rusa y la cuna de su Iglesia Ortodoxa, pieza fundamental e inalienable de la “Gran Rusia”. Sin embargo, y a pesar de lo que se afirmó con mucha facilidad en el último tiempo, la crisis de Ucrania no tiene que ver necesariamente con intereses expansionistas de Moscú, sino que con factores geopolíticos más profundos.

Podemos rastrear los orígenes del conflicto en abril de 2008, cuando tras la cumbre de la OTAN desarrollada en Bucarest, la alianza considera admitir a Georgia y Ucrania en la organización. No se llegó a un compromiso concreto, debido al rechazo de Alemania y Francia para evitar tensiones con Rusia, pero sí se publicó un statement en el cual se señala que “estos países se convertirán en miembros de la OTAN” (Mearsheimer, 2014). A esta “provocación”, vista desde el punto de vista del Kremlin, se agregará en el mismo año el inicio de las negociaciones de la Unión Europea para establecer un tratado de libre comercio con Ucrania (Rutland, 2015). Rusia no se quedará de brazos cruzados, siendo la guerra de Georgia -de agosto de 2008- una demostración de que Moscú no permitiría la incorporación de ambos países en la OTAN, siguiendo el análisis de Mearsheimer.

La elección, en febrero de 2010, del pro ruso Viktor Yanukovych hará el camino aún más complicado para las potencias occidentales, al orientar nuevamente a Ucrania hacia la órbita del Kremlin. Muestra de ello fue el acuerdo de extensión, por 25 años, del arrendamiento a Rusia de la base naval de Sevastopol, en abril de 2010; la votación del parlamento, en junio del mismo año, para abandonar las aspiraciones de ingreso a la OTAN, y la anulación, en octubre, de ciertos límites al poder presidencial aprobados en 2004 por parte de la Constitutional Court (Rutland, 2015: 136). Durante los años siguientes, la relación de Ucrania con la Unión Europea se hará cada vez más compleja, especialmente luego de la sentencia a siete años de cárcel para la ex Primer Ministro Yulia Tymoshenko en 2011 (Rutland, 2015).

La tensión se mantendrá debido la errática política de “acercamiento y distancia” con la Unión Europea llevada adelante por Yanukovych, llegando a su clímax en noviembre de 2013, cuando de forma repentina decide dar término a las negociaciones para el acuerdo con el bloque europeo, y en línea contraria, al mes siguiente acepta un paquete económico por parte del Kremlin (Trenin, 2014). Dicha decisión generó protestas masivas en el centro de Kiev, conocidas como el Maidán -por el nombre de la Plaza de la Independencia en donde se reunieron los manifestantes-, lideradas por grupos nacionalistas provenientes de Ucrania occidental, molestos por la política de acercamiento a Moscú. A mediados de febrero de 2014 la situación se tornó crítica, llegando a enfrentamientos violentos con las autoridades ucranianas que dejaron más de una centena de muertos (Mearsheimer, 2014; Trenin, 2014).

La violenta caída del gobierno de Yanukovych generó un importante impulso separatista en Crimea, una de las regiones que apoyó su candidatura junto con Odessa, Khark, Donetsk y Lugansk, entre otras, caracterizadas por tener un importante porcentaje de personas que se consideran “rusos” y “rusófonos”3. Será justamente apelando a la protección de esta población, los “compatriotas” rusos, que el Kremlin decidirá intervenir en Crimea primero, y en el Este de Ucrania después (Hutchings y Szostek, 2015).

Moscú apelará además a la defensa del interés nacional para evitar perder el control de su principal base naval del Mar Negro, permitiendo el ingreso de tropas sin insignia a la península, para tomar posesión de edificios gubernamentales e instalaciones militares junto con los grupos separatistas de “autodefensa” (Katchanovski, 2015). El parlamento de Crimea se negó a reconocer al nuevo gobierno de Ucrania, abriendo paso al proceso de autonomía de la península a partir de una declaración unilateral de independencia. De igual forma, fijó un referendum para el 14 de marzo de 2014, fecha en que el 97% de la población de Crimea decide la independencia y posterior anexión de la península a la Federación Rusa (Katchanovski, 2015). Las elecciones serán cuestionadas por el nuevo gobierno de Ucrania, y por Occidente en general, reclamando su ilegalidad al existir presiones directas de Moscú en la población involucrada. En la práctica, nada de esto impedirá la anexión de Crimea al territorio ruso.

Una vez consolidado el primer objetivo, Vladimir Putin intentará ir un paso más allá en la búsqueda por recuperar influencia en Ucrania a partir del establecimiento de un nuevo acuerdo federal que otorgue mayor autonomía a las regiones del Este del país (Trenin, 2014). Fuerzas rusas comienzan a realizar ejercicios cerca de la frontera, dando la impresión de que estaban listos para invadir, ejerciendo presión mientras grupos separatistas comenzaban a movilizarse y combatir contra las tropas oficiales de Ucrania. Será en la región del Donbass en que se experimentará el mayor avance de las tropas rebeldes, llevando adelante referendums en Donetsk y Lugansk, cuyos resultados dieron origen a la proclamación de Repúblicas Independientes de Kiev (Trenin, 2014). El conflicto se mantendrá e intensificará con el pasar de los meses, manteniéndose la tensión hasta el día de hoy, a pesar del alto al fuego establecido el 15 de febrero de 20154.

La situación de Ucrania ha sido analizada desde diversas perspectivas. Como mencionamos anteriormente, el camino fácil nos lleva a explicar los eventos como parte de una ambición expansionista de Vladimir Putin, cuyo anhelo es recuperar la gloria y poder de la Unión Soviética. Sin embargo, un interesante análisis de Mearsheimer nos acerca al enfoque con que desde nuestro artículo interpretamos los hechos. Destacado teórico de las relaciones internacionales y representante insigne del neorrealismo ofensivo, Mearsheimer sorprende con una tesis que probablemente no se podría esperar viniendo de un realista estadounidense. Según él, la crisis de Ucrania fue causada por Estados Unidos y sus aliados europeos (Mearsheimer, 2014).

¿Pero por qué por ellos y no por Rusia? Analizado desde una perspectiva teórica, Mearsheimer llega a la conclusión de que Putin no tuvo otra alternativa que intervenir y anexar Crimea, algo que probablemente ni siquiera deseaba hacer antes de la crisis. Esto debido a las constantes provocaciones de Occidente, representadas por el proceso de expansión de la OTAN y la Unión Europea hacia el Este, y por el apoyo de Estados Unidos y el Viejo Continente a los movimientos pro democráticos de las “color revolutions”, especialmente la de Ucrania en 2004. Por si fuera poco, a pesar de las advertencias de Moscú para frenar dichos procesos, entendibles -según Mearsheimer- por poner en riesgo intereses estratégicos esenciales de Rusia, Estados Unidos decide apoyar el golpe de Estado que hizo caer al gobierno de Yanucovych (Mearsheimer, 2014).

En una crítica directa al gobierno estadounidense y a la orientación de las acciones de la OTAN, Mearsheimer estipula que la respuesta de Putin no debería ser difícil de entender. Se está tocando a un país de vital importancia geoestratégica para Rusia. Afirma, además, que a Washington podrá no gustarle, pero debería entender la lógica detrás, señalando que es una lección de “Geopolitics 101”: las potencias están siempre atentas ante potenciales amenazas en territorios vecinos. Para generar mayor provocación en su crítica, nos invita a imaginar la reacción de Estados Unidos si China decidiera establecer bases militares en México o Canadá. Claramente, Washington no estaría contento ni tranquilo. Por último, señala que la anexión de Crimea es una respuesta lógica de Putin ante la caída de Yanucovych, considerando que estaba en juego una importante base naval, no existiendo pruebas de que hubiese querido tomar posesión de la península antes (Mearsheimer, 2014).

Su análisis es sumamente interesante en la medida que también hace una crítica a las explicaciones simplistas, aplicando, en cambio, el neorrealismo y el balance de poder para comprender eventos como el anterior. Retomando nuestra hipótesis central, la anexión de Crimea representa un antes y un después en la posición de Rusia en el sistema internacional. A diferencia de la guerra de Georgia de 2008, en donde decide retirar a sus tropas, dejando solo algunas unidades militares en las zonas “independentistas”, en esta ocasión el Kremlin se siente lo suficientemente fuerte como para no dar pie atrás, llegando incluso a anexar un nuevo territorio. A pesar de las críticas y gestos de repudio por parte de autoridades occidentales, nadie actuó decididamente para revertir lo sucedido, más allá de ejercer sanciones económicas. Por primera vez en muchos años, Rusia actuó con la seguridad y autonomía de un Great Power, sin temor a represalias.

Dicho nivel de self confidence se ve reflejado en el “Concepto de Política Exterior” de 2013. En dicho documento se observan algunos matices, en medio de la continuidad prácticamente completa de contenido respecto de la versión 2008, que dan cuenta de una nueva etapa. Dentro de las novedades identificables en el Concepto 2013 destacan tres (Ruiz, 2013): la primera es el énfasis puesto sobre la idea de “consolidar” los avances ya logrados en el camino de retorno al estatus de potencia; la segunda es la “constatación”, y ya no solo promoción, de un orden mundial basado en múltiples polos de poder, siendo Rusia uno de ellos, y la tercera es la reiteración, con más énfasis que en 2008, de la molestia por el despliegue de un escudo antimisiles balísticos cerca de sus fronteras, por parte de la OTAN.

El hecho de que la anexión de Crimea se haya consumado sin mayor oposición es un síntoma de que Rusia está alcanzando -y tal vez ya alcanzó- su objetivo de reposicionamiento en la estructura regional y global de poder, recuperando su histórico rol como actor central de las relaciones internacionales.

Desde el inicio de la era Putin, las relaciones de Rusia con Occidente pasaron desde un breve período de aceptación pragmática del unipolarismo estadounidense a una línea cada vez más confrontacional. Misma historia con Europa, relación en la cual, sin embargo, se observa una mayor intensión de conciliar intereses debido al mayor grado de interdependencia existente, utilizando -como hemos visto a lo largo de la investigación- una estrategia de “divide y vencerás”, enfocándose en aquellos países que sean estratégicamente más importantes para el Kremlin.

En su región continuará avanzando en términos de influencia, fortaleciendo los proyectos de cooperación e integración regional, buscando consolidar un tándem con China, que le permita mejorar aún más su posición en la estructura internacional de poder. Este tercer momento agrega tensión a cada una de estas relaciones, especialmente luego de la anexión de Crimea, llevando a Occidente al punto de la aplicación de sanciones en contra de Rusia y de apoyar a las fuerzas oficialistas ucranianas, al más puro estilo indirecto de la Guerra Fría. Observado desde nuestra perspectiva teórica, todo esto tiene sentido. La lógica de la estructura de poder y sus dinámicas de balance, elementos teóricos básicos del neorrealismo, otorga una explicación clara respecto de la inquietud de Occidente y los países bálticos ante el proceso de reposicionamiento de Rusia.

Russia is back: reposicionamiento internacional consolidado

Como hemos analizado en el presente artículo, desde su llegada al Kremlin, Vladimir Putin inició un proceso acelerado de reforzamiento de las capacidades de poder del país, es decir, en términos realistas buscó desarrollar un balance interno ante la hegemonía estadounidense. Al mismo tiempo, como parte de su estrategia multivectorial de política exterior, intentó generar un efecto soft balancing en contra de Estados Unidos y la Unión Europea, a partir del fortalecimiento de instituciones regionales y multilaterales como los BRICS, la Organización de Cooperación de Shanghai y la Unión Euroasiática, permitiéndole contrapesar su influencia por una vía “suave” e indirecta. En ambos casos se observa una modificación significativa de la distribución de capacidades de la estructura regional y global de poder. Dicha agregación de capacidades fue impulsada conscientemente por Putin, obteniendo buenos resultados como vimos en los apartados anteriores, y como ha quedado plasmado en diversos índices internacionales de medición del poder de los Estados.

Dentro de estos últimos podemos considerar el World GDP Ranking 2015, desarrollado por Knoema (2015) a partir de datos del FMI, según el cual se observa la tendencia positiva que obtuvo la economía rusa desde inicios de siglo. Según el ranking, en el 2000 Rusia ni siquiera figuraba dentro de las primeras 20 economías del mundo, situándose en el lugar 21 con un GDP de 260 billones de dólares (precios corrientes). En 2005, Rusia ya había subido al puesto 14, registrando 764 billones de dólares, para alcanzar en 2014 el lugar 10 con 1,857 billones de dólares, aún lejos de las primeras economías del ranking, pero formando parte del primer grupo de países desarrollados. A nivel militar observamos que mantiene su posición como potencia nuclear (segunda, luego de Estados Unidos), situándose en el segundo lugar de gran mayoría de los rankings sobre fuerza militar, como el desarrollado por Global Fire Power de 2015, a partir de cifras oficiales (junto con la base de datos de CIA World Factbook) agrupadas en más de 50 factores5 que se sintetizan en un “Power Index”, posicionando a Rusia detrás de Washington, seguida por China, India, Reino Unido y Francia.

Asimismo, podemos analizar uno de los índices más completos en materia de medición de capacidades, el Índice Elcano de Presencia Global (IEPG), que mide “presencia” y no solo poder, entendida como la capacidad de un Estado de proyectarse fuera de sus fronteras. El índice incluye la presencia económica (energía, bienes primarios, manufacturas, servicios e inversiones), militar (tropas y equipamiento militar) y blanda (migraciones, turismo, deportes, cultura, información, tecnología, ciencia, educación y cooperación al desarrollo). Según el IEPG de 2014, Rusia se posiciona desde 2012 en el sexto lugar del ranking, detrás de Estados Unidos, Alemania, Reino Unido, China y Francia. Sin embargo, el informe destaca el aumento sostenido de la puntuación del país a partir del año 2000, siendo la nación que más aumentó el valor total de presencia global entre 2012 y 2013 (Gráfico 5), especialmente en términos económicos y blandos, como se observa en el siguiente cuadro (IEPG, 2014).

Fuente: IEPG (2014).

Gráfico 5 Aumento de valor total de presencia global (2012-2013) 

Como afirma la perspectiva realista del balance de poder, dicha dinámica surge como respuesta a la acumulación de capacidades de poder a un nivel percibido como “amenazante” por una o múltiples unidades de la estructura. Siguiendo a Wohlforth (2012), dicha respuesta puede desarrollarse a partir de un balance “interno”, aumentando las capacidades o recursos de poder del país, o de uno “externo”, a partir de la agregación de capacidades de poder en forma de alianzas que ejerzan un mayor contrapeso a la amenaza. Como fue mencionado en diversas ocasiones, uno de los principales objetivos de Vladimir Putin fue justamente fortalecer sus capacidades de poder, generando un balance “interno” ante la predominancia de Estados Unidos.

Dicha acumulación de poder, sumada a una actitud cada vez más activa/asertiva de Rusia, ha generado preocupación en un número significativo de países, especialmente en los geográficamente más cercanos a Moscú. Es el caso de los países bálticos, los cuales en 2004 deciden alejarse definitivamente de la órbita del Kremlin para incorporarse a la OTAN y la Unión Europea, en busca de mejores opciones en términos de seguridad y economía. Sin embargo, conscientes de que dicha decisión no fue tomada de buena forma en Rusia, perciben los últimos movimientos rusos en la región como una amenaza, al haberse contabilizado durante 2014 más de 100 vuelos de aviones militares rusos en sus cielos, triplicando los vuelos del año anterior (BBC Mundo, 2014).

Especialmente preocupante para los gobiernos bálticos será el argumento utilizado por Putin -la protección de los “compatriotas” rusos- para actuar activamente en Ucrania y, más específicamente, para anexar a Crimea. No sorprende la preocupación, tomando en cuenta la presencia de significativas minorías étnicas rusas en Estonia (24%), Letonia (27%) y Lituania (6%), y el aún mayor número de “rusófonos” en dichos países, con un 30%, 34% y 15%, respectivamente, lo cual facilitaría una eventual acción de “protección de compatriotas” por parte del Kremlin (Grigas, 2012). Ante la amenaza percibida, dichos países comenzarán un proceso de balance interno y externo, a partir de un aumento considerable del presupuesto en defensa por parte de los países del Este, en general, con un 8,4% más en 2014 respecto del año anterior, siendo Lituania el que anuncia el cambio más radical con un incremento del 50% para 2015 (El País, 2015).

De forma paralela, como medida de balance externo, la OTAN ha reforzado considerablemente su presencia en la zona, especialmente a partir de marzo de 2014, teniendo como resultado el despliegue de seis aviones de combate y 600 tropas en los países bálticos y Polonia. De igual forma, en junio de 2014 se realizaron ejercicios militares con más de 4.700 soldados y 800 vehículos de 10 países miembros de la OTAN, algo que fue percibido desde Moscú como una provocación (incluso una señal de “agresión”), movilizando 24 buques de guerra y bombarderos a Kaliningrado (Grigas, 2012). Todo este movimiento de tropas, junto con el aumento sostenido de los presupuestos en defensa y las declaraciones públicas de oposición al accionar del Kremlin, a lo cual se agrega la reciente activación del Escudo Antimisiles de la OTAN en Rumania6, reafirma la idea de que Rusia ha vuelto a posicionarse como potencia en la estructura regional y global de poder.

El tercer momento en la evolución de la política exterior de Vladimir Putin está en pleno desarrollo, pero ya da muestras de que gran parte de los objetivos planteados en el año 2000 se han cumplido: Rusia está de vuelta.

Conclusiones

En los últimos años, Vladimir Putin se ha transformado en una figura política internacional de gran relevancia, no solo por sus características personales y su particular estilo de liderazgo, sino que también por haber vuelto a posicionar a Rusia en la primera plana del sistema internacional. Como consecuencia de esto último, el mundo académico ha vuelto a concentrarse en Moscú, con una intensidad que no se observaba desde la Guerra Fría, luego del traumático proceso de desmembramiento geográfico y político de la Unión Soviética. Sería un error decir que el gobierno de Yeltsin no recibió atención, pero fue una atención distinta al concentrarse los análisis en el proceso de decadencia de la otrora súper potencia. Hoy Rusia se estudia por su “retorno”, su nuevo rol activo a nivel internacional.

El proceso de anexión de Crimea no hace más que confirmar que Rusia se encuentra en una nueva posición de poder, distinta y superior a la del inicio de la era Putin, considerando que más allá del establecimiento de sanciones económicas y críticas públicas al Kremlin, la anexión es un hecho consumado. A diferencia de la crisis de Georgia de 2008, en donde las tropas rusas debieron retornar a su territorio, en esta oportunidad Rusia se siente en una posición de confianza que le permite no dar pie atrás, provocando a un Occidente que no se mostrará con el mismo nivel de seguridad de años anteriores y, al contrario, reaccionando de forma dubitativa e incluso temerosa ante las posibles consecuencias negativas que un involucramiento mayor en la crisis podría generar. ¿Es dicha inacción occidental muestra de una aceptación implícita del retorno de Rusia al primer nivel del sistema internacional? El presente artículo no permite responder a dicha pregunta con plena certeza, pero sí deja abierta la posibilidad.

Asimismo, no es posible afirmar que Rusia ha retornado a su estatus de potencia, pero sí que se ha reposicionado en lo más alto de la estructura regional y global de poder, teniendo como consecuencia el reconocimiento (directo e indirecto), por parte del resto de los Estados, de su histórico rol como actor internacional de primer plano, involucrado en los asuntos y crisis internacionales con una postura que tiene peso. Otra muestra de dicho reposicionamiento y de su renovada self confidence ha sido su activo rol en el actual conflicto en Siria, iniciado en 2011; pero más notorio, en la actualidad, en el marco de la crisis humanitaria y de refugio que afecta a Europa y el Mediterráneo.

Como se analizó anteriormente, a diferencia del caso libio, en esta oportunidad Rusia decide adoptar una postura firme en contra de la intervención directa de la OTAN, manteniendo un statu quo hasta septiembre de 2015, cuando decide intervenir directamente en Siria, a partir del bombardeo de territorios controlados por el autodenominado “Estado Islámico”. No solo logra mantener en el poder a su aliado Bashar al-Assad, sino que a partir de su ofensiva logra el primer proceso de retroceso del grupo terrorista7, algo que Washington no había conseguido,“victoria militar” que da cuenta del vigente poderío militar ruso, sentándose a negociar de igual a igual con Estados Unidos.

Sin embargo, a pesar del éxito en el fortalecimiento de sus capacidades de poder, Rusia podría seguir siendo un “gigante con pies de barro”, factor que explica el por qué la pregunta antes planteada no puede ser respondida con mayor convicción. El principal problema de Rusia en esta línea se encuentra en su economía, al mostrar señales de agotamiento debido al mantenimiento de su estructura enfocada en la exportación de recursos naturales y energéticos, lo cual la expone enormemente a shocks internacionales y a la profundización del conocido mal holandés.

El proceso de reforma en el ámbito militar tampoco se ha concretado, por lo cual el Kremlin tampoco cuenta con una fully professional mobile army en la actualidad, lo que implica que Rusia difícilmente tendría reales chances de triunfar (o al menos de no ser derrotada) en un conflicto abierto con Estados Unidos y la OTAN, algo que posiblemente desincentive un enfrentamiento directo entre ambos en el futuro próximo. Por último, el reciente acercamiento experimentado con China por ningún motivo puede ser visto como una alianza, al menos no una muy sólida, en la medida que no se sabe hasta qué punto Beijing estará dispuesto a apoyar a Rusia en su conflicto con Occidente, considerando que el gigante asiático no tiene intenciones de alejarse de Estados Unidos y Europa.

El año 2016 será clave para resolver las dudas sobre el futuro de Rusia, especialmente a partir de la evolución del conflicto en Ucrania y su repercusión en las relaciones ruso-occidentales, junto con la solución de la crisis Siria. Se pondrá a prueba su economía, su Ejército, su sistema político y, sobre todo, su política exterior y diplomacia, en la medida que una prolongación de las actuales crisis podrían llevar al límite la estrategia internacional adoptada por el Kremlin en los últimos años. ¿Estará Vladimir Putin dispuesto a mantenerse firme en dicha orientación directa y/o agresiva? ¿Hasta qué punto Rusia soportará la presión de Occidente?

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1 Para 2001, llegaron a controlar el 72% de las ventas de petróleo, el 80% de las de aluminio y el 73% de las de oro (Guriev y Rachinsky, 2005), estimándose para dicho año que un 85% del valor de las 64 mayores compañías privadas era controlado por solo ocho shareholder groups (Tompson, 2004).

2 Citado en Zakaurtseva (2007).

3 Los porcentajes son los siguientes, comenzando por identificación y luego con manejo del idioma ruso (Petro, 2015): Crimea (75% y 97%), Odessa (11% y 85%), Kharkov (24% y 74%), Donetsk (39% y 93%) y Lugansk (55% y 89%).

4 Cabe mencionar que el 1 de enero de 2016 entró en vigor el “Deep and Comprehensive Free Trade Agreement” entre la Ucrania de Poroshenko y la Unión Europea, situación que tensiona aún más la frágil tregua existente.

5 No se incluye la capacidad militar, teniendo como categorías principales el Manpower, Land Systems, Air Power, Naval Power, Resources, Logistical, Financial y Geographic (Global Fire Power, 2015).

6 El anuncio se hizo el pasado 12 de mayo de 2016, existiendo una reacción inmediata por parte de Rusia, como se constata en los siguientes medios: http://www.telegraph.co.uk/news/2016/05/12/russia-cries-foul-as-nato-activates-a-missile-defence-shield-in/; http://www.reuters.com/article/us-nato-shield-idUSKCN0Y30JX

7 Altamente criticada desde Occidente por gobiernos y ONG’s, debido al alto costo de vidas humanas civiles en dichos ataques.

Recibido: 30 de Mayo de 2016; Aprobado: 06 de Julio de 2017

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