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Estudios internacionales (Santiago)

On-line version ISSN 0719-3769

Estud. int. (Santiago, en línea) vol.49 no.187 Santiago Aug. 2017

http://dx.doi.org/10.5354/0719-3769.2017.47034 

Opinión

El Proceso de Paz en Colombia: dos pasos adelante, un paso atrás

María Teresa Aya Smitmans1 

1Doctorada en Estudios Políticos, Universidad Externado de Colombia; Magíster en Ciencia Política, Universidad de Los Andes (Colombia); Diplomada en Resolución de Conflictos, Uppsala Universitet (Suecia); BA en Relaciones Internacionales, Brown University (EE. UU.). Profesora en la Facultad de Gobierno de la Universidad Central, Santiago, Chile.

Introducción

Para valorar la paz hay que conocer la guerra y en Colombia la conocemos bien, tal vez demasiado bien. Cuando en el año 2010, los países de América Latina celebraban su bicentenario, Colombia -además de sus primeros doscientos años de existencia- cumplía también dos siglos en guerra; una guerra consigo misma1. Sin embargo, ese mismo año llega a la presidencia Juan Manuel Santos y, desde el día uno, empieza a hablar de la posibilidad de la paz. En su discurso de posesión, el 7 de agosto, declara:

La puerta del diálogo no está cerrada con llave. Yo aspiro, durante mi gobierno, a sembrar las bases de una verdadera reconciliación entre los colombianos […]. A los grupos armados ilegales que invocan razones políticas y hoy hablan otra vez de diálogo y negociación, les digo que mi gobierno estará abierto a cualquier conversación que busque la erradicación de la violencia, y la construcción de una sociedad más próspera, equitativa y justa.

Así nace, una vez más en el país, la idea de un proceso de paz con las guerrillas. Una vez más, porque no era la primera vez que se trataba el tema. Más aún, las FARC nacen como tal en 1965, luego de la firma del Tratado de Paz en 1958, que pretendió acabar con una guerra civil de cerca de dieciséis años entre liberales y conservadores; una guerra entre los militantes de los dos partidos tradicionales en Colombia, conocida en la historia nacional como La Violencia. Ese año, el Ejército Nacional se tomó la llamada República Independiente de Marquetalia, aparentemente, el último reducto de la insurgencia liberal. Los beligerantes escaparon y nacieron las FARC.

La Violencia partidista le dejó al país un alto número de muertos y de campesinos desplazados, y llegó a su fin en 1958, cuando un acuerdo entre liberales y conservadores creó el llamado Frente Nacional. El Frente Nacional establece que los dos partidos tradicionales se turnen la presidencia durante los siguientes dieciséis años. No obstante, esta alternación del poder dejó por fuera a las otras fuerzas políticas, si bien estas eran muy incipientes en ese momento. También dejó de lado a los campesinos que habían peleado del lado de los líderes políticos en La Violencia. En consecuencia, y a pesar de la paz firmada en 1958, algunos grupos de campesinos liberales mantuvieron sus armas y se reagruparon en el Tolima y Caldas. Se los llamó ‘bandoleros’ o ‘bandidos’, y su reclamo más importante era su derecho a la tierra frente a los intereses de los colonos agrícolas que llegaron del centro del país luego de la guerra. En algunos casos, fueron parte de la defense de los grandes latifundistas liberales en contra de los residuos de bandoleros conservadores, pero, en su mayoría, se convirtieron en rebeldes, campesinos armados, críticos del Frente Nacional, que pedían una reforma agraria2.

Este grupo de campesinos armados se organizó en la selva y pretendió crear mini repúblicas agrarias independientes. Una de estas, Marquetalia, que al ser tomada por el Ejercito empujó a la guerrilla a la selva, desde donde operaría por los siguientes cincuenta años. Del origen del movimiento guerrillero surgen dos puntos claves en la negociación de paz del Presidente Santos. El primero, la importancia que tiene el tema agrario y rural para las FARC y, el segundo, la dicotomía nacional frente a la identidad de las FARC: son campesinos beligerantes o son simplemente bandoleros que no aceptaron la paz de 1958 y decidieron seguir con una vida de violencia.

Tabla 1 Procesos de Paz de Colombia (1948-2016) 

Fuente: Biblioteca Virtual del Banco de la República, Colombia

Las FARC, el campo y el Acuerdo de Paz

Los líderes de las FARC vienen de ese grupo de campesinos en el Tolima y Caldas, que luego de La Violencia exigían sus derechos agrarios. En un país donde, como sostiene el economista Luis Jorge Garay, la tierra se asocia, de manera tradicional, con el poder más que con la producción, los derechos de los campesinos suelen estar en un segundo plano en la agenda política. Más aún, al empezarse a mirar el tema agrario durante las negociaciones en La Habana, uno de los temas que surgió es que el último censo rural que el catastro colombiano había hecho databa de 1958, precisamente con el fin de La Violencia.

Más allá de esa fecha no había información. Se genera así una deuda histórica con el campesinado colombiano. La falta de información actualizada generó varios retos, ya que una parte fundamental del Acuerdo era la rural, la tenencia y la propiedad de las tierras3.

El Acuerdo sobre Desarrollo Rural Integral4del proceso de paz busca, además de disminuir la pobreza, reactivar el campo y cerrar la brecha histórica entre el campo y la ciudad. Su enfoque está en saldar la deuda histórica con el campo. Esto, dado que Colombia, a diferencia de Chile y otros países en la región, no tuvo una reforma agraria funcional. En Colombia hubo esbozos de una reforma agraria en 1961, luego del fin oficial de La Violencia, cuando el Presidente Lleras Camargo pasó la Ley 135 de 1961, sobre Reforma Social Agraria. Esta ley pretendía reivindicar las necesidades del campesino e integrarlo a los procesos de desarrollo, para así evitar nuevos conflictos sociales por causa de la inequidad en el campo. Sin embargo, la ley se quedó en el papel y su implementación fue precaria a lo sumo. Es más, teniendo en cuenta el origen de las FARC como campesinos, para ellos la falta de implementación de la ley se convirtió en un ejemplo más de cómo los grandes terratenientes seguían controlando el desarrollo rural. Fue su bandera frente a la inequidad.

El hecho de que el gobierno escogiera el tema rural y agrario, como el primer tema para negociar en Cuba, es muy diciente para ambos bandos. Para las FARC es parte de su razón de ser, de su origen como organización. Para el gobierno, si se lograba un acuerdo en este tema de alta sensibilidad para la contraparte, significaba que los demás eran posibles. Más aún, para el Presidente Santos el desarrollo rural era un tema de gobierno, de deuda con el campesinado, a la vez que un tema de paz. En otras palabras, la Ley de Desarrollo Rural se convirtió en una bandera de gobierno, al igual que del proceso de paz.

El Acuerdo sobre Desarrollo Rural Integrado incluye temas de restitución de tierras5, capacitación para el uso adecuado de la misma, estímulos para la inversión en el campo y promoción de planes para el desarrollo de infraestructura en las zonas rurales. Este último punto es importante dado la falta, por ejemplo, de carreteras en las zonas rurales afectadas por el conflicto, lo cual dificulta al campesinado incorporarse a la vida económica y política del país. Este hecho los mantiene aislados y, en consecuencia, los hace víctimas fáciles de los grupos al margen de la ley, estafadores, narcotraficantes y otros que buscan enriquecerse a costa del campesino. La infraestructura también es importante para facilitar la llegada del Estado al campo y saldar la deuda histórica. El Acuerdo de Desarrollo Rural Integral Constituye, entonces, un punto pivote tanto para el desarrollo del país como para la paz.

FARC, Estado y restitución de tierras

Mapa 1 Zonas de Colombia donde hay prioridad de intervención global. 

Mapa 2 Zonas de Colombia donde se han recibido reclamos para restitución de tierras y sobre las cuales se está trabajando. 

Mapa 3 Zonas de Colombia en donde se concentra la guerrilla, al inicio del Proceso de Paz. 

El mapa (1), elaborado por la Universidad EAFIT (2106), muestra las zonas en Colombia donde hay una prioridad de intervención. Estas son zonas afectadas por el conflicto, con un abandono estatal que se refleja, entre otras, en un bajo desarrollo del sector rural y donde se evidencia una baja institucionalidad del Estado. El segundo mapa (2), elaborado por el Ministerio de Agricultura (2017), muestra las zonas de donde se han recibido reclamos para restitución de tierras y sobre las cuales se está trabajando. Se puede ver que hay una alta coincidencia. De igual modo, si se observa el mapa (3), elaborado por el Ministerio de Defensa de Colombia en 2013, y citado por el GESI (U. de Granada), se observa que las zonas de concentración guerrillera, al inicio del Proceso de Paz, también coinciden. De este modo, la deuda con el campo se empieza a saldar y así, el tema fundamental que llevó a la creación de las FARC como grupo guerrillero en 1965, se empieza a abordar de manera propositiva.

En adición al Acuerdo sobre Desarrollo Rural Integral, se firma también, como parte del proceso de paz, el Acuerdo para la Solución al Problema de las Drogas Ilícitas. Este complementa el Acuerdo Rural al crearse un Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos y Desarrollo Alternativo. Este Programa capacita a las comunidades afectadas en el uso de la tierra y, más importante aún, le da al campesino alternativas a los cultivos ilícitos que, de la mano con la inversión en infraestructura acordada en el primer acuerdo, son un estímulo al campo y una herramienta para aproximarse a una solución al tema de pobreza rural. Además de la sustitución de cultivos ilícitos, el Acuerdo para la Solución al Problema de las Drogas implica también un impulso a la erradicación manual de las drogas frente a la fumigación con glifosato. Esta última, según lo expuesto por las localidades afectadas, es tóxica tanto para los seres humanos como para los animales, y acaba con todos los cultivos, no solo los ilícitos. Así, el tema rural, semilla del origen de las FARC y parte del compromiso del gobierno con los campesinos colombianos, se evidencia de nuevo en el corazón de los acuerdos pactados.

El tema de la Solución al Problema de las Drogas tiene otro componente que afecta al campo colombiano, sin ser una política rural. Se trata del desminado. Este es un tema que afecta la seguridad de los colombianos en todo el país. Colombia se posicionó, durante la primera década del siglo XXI, como el segundo país con mayor número de minas y heridas por las minas antipersonales. En consecuencia, el acuerdo para solucionar el problema de las drogas establece un proceso de desminado conjunto entre las FARC y el Ejército. Este es fundamental para la seguridad en las zonas rurales y periféricas del país.

Por último, este acuerdo, como su nombre lo indica, se enfoca en el problema de las drogas ilícitas y obliga a quienes se acojan al proceso de paz a renunciar a la actividad del narcotráfico. Para los viejos líderes de las FARC, el narcotráfico constituyó un medio de financiación en un momento que coincidió con la caída de la Unión Soviética y de un recorte en sus fondos. Sin embargo, para la nueva guardia de las FARC, los jóvenes, el narcotráfico se convirtió en un modo de vida más que en un medio, y es aquí donde se evidencian posibles problemas para la implementación del acuerdo. ¿Qué tanto están dispuestos a dejar la vida de la riqueza fácil? Más aún, el vacío resultante de quienes se han acogido a los acuerdos ha derivado en un aumento de producción por parte de medianos carteles que, apoyados por los carteles mexicanos, han empezado a crecer. Así, entre el aumento de la erradicación manual y el auge de estos carteles, en 2017 se vio un aumento en la producción de drogas ilícitas. No obstante, esto no es indicativo de un rompimiento de los acuerdos por parte de las FARC, sino que es el resultado de un país donde la riqueza fácil y la cultura narco ha sido una cuestión cotidiana por más de tres décadas.

Las FARC: bandidos o beligerantes frente al Acuerdo de Paz

El aumento en los cultivos de drogas ilícitas ha puesto sobre la palestra un tema fundamental para entender el por qué del descontento con el Acuerdo de Paz, si bien para muchos, como dice el Presidente Santos, es preferible un acuerdo imperfecto que una guerra perfecta, para la mayoría -si se mira el plebiscito de octubre de 2016- las FARC no son un grupo político sino de delincuentes comunes, bandidos o bandoleros6. En consecuencia, no puede haber Acuerdo de Paz con un grupo delincuente, porque si bien la paz se hace con el enemigo, no se pacta con delincuentes. Para ellos está el sistema penal. Esta dicotomía en la percepción de las FARC tiene al país dividido.

Además del tema del narcotráfico, esta división se evidencia en los últimos dos acuerdos, el Acuerdo para la Participación Política y el Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto. El Acuerdo para la Participación Política, más allá del fortalecimiento institucional de la oposición, los partidos y el sistema electoral, contempla la creación de diez curules en el Congreso de la República. A estas nuevas curules accederán los movimientos de ex guerrilleros que se hayan acogido al expuesto en el Acuerdo de Paz, bien sea por votación directa o, si no alcanzan el umbral, por designación directa. Esto solo para los períodos electorales de 2018 a 2022. A partir de ese momento tendrán que competir en igualdad de condiciones con los demás partidos. De manera adicional, se crean dieciséis circunscripciones, llamadas ‘especiales de paz’, donde se podrán elegir dieciséis congresistas más que representen a movimientos sociales o representantes significativos de las zonas donde ha habido una baja presencia institucional o abandono estatal. Esto también es transitorio hasta el 2022.

Cabe anotar que, si se diera el caso que los elegidos en estas dieciséis circunscripciones especiales fueran ex FARC, aun así la presencia de ese grupo en el Congreso no superaría el 6%7. Sin embargo, para quienes ven a las FARC como un grupo de delincuentes, cualquier participación política se vislumbra como un premio no merecido, un premio ganado con trampa. La izquierda no ha sido tradicionalmente una fuerza política de peso y, en el imaginario colombiano, aún el 6% asusta.

Fuente: Colombia 2020 - El Espectador

Figura 1 Circunscripciones especiales de paz 

Históricamente en Colombia, la izquierda no ha tenido una representación significativa en la vida política. El voto más alto que obtuvo el Partido Comunista fue en 1986 y fue inferior al 5%. En el actual Congreso, el Partido del Polo Alternativo -corte izquierdista-, tiene cinco curules que representan menos de un 4%. Luego de la reinserción del M-19 (grupo guerrillero con fuerte actividad en los años setenta y ochenta) se eligieron miembros de este en varias alcaldías. Entre las más importantes, Pasto y Yumbo, al sur y occidente del país. En Bogotá hubo alcaldes de izquierda -Luis Eduardo Garzón, Samuel Moreno y Gustavo Petro-, elegidos más por la abstención y por un voto independiente y en contra de la arrogancia de otros candidatos.

Esta visión de las FARC, como delincuentes, afectó también el cuarto acuerdo, el Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto8, el cual trata el tema de verdad y justicia transicional, además de la reparación a las víctimas. Las víctimas son el corazón del Acuerdo de Paz; es a ellas a quienes el Presidente Santos dedicó el Premio Nobel de la Paz y son ellas quienes encarnan el sufrimiento de los últimos cincuenta años de guerra. Sin embargo, frente al tema de las víctimas surge, con el Acuerdo de Paz, un dilema, el del perdón. En palabras de Constanza Turbay9, si las víctimas, quienes han sido afectadas por la violencia, dan un paso determinante… ¿por qué no hacerlo el resto del país? ¿Por qué no ha de perdonar el resto de Colombia? Esta es una contradicción en Colombia, un país que quiere la paz, pero que le cuesta perdonar; un país donde parece que las víctimas perdonan, pero donde a la sociedad, que ha vivido por más de medio siglo en medio de una violencia prolongada y enraizada, le cuesta más. Sobre todo, para aquellos que piensan que se está perdonando a unos delincuentes o bandoleros. Aquí, al igual que con el tema del narcotráfico, la diferencia entre quienes consideran a las FARC un grupo político o quienes las ven como bandidos, es significativa.

Esta discrepancia en la concepción de qué son las FARC es también elocuente cuando se trata de la justicia transicional. Este es el tema más controvertido del acuerdo.

¿Hasta qué punto la justicia penal tradicional debe ser la que castigue por los actos violentos inspirados en una ideología política? Desde la perspectiva de los beligerantes, si ese fuera el caso, no aceptarían una entrega. El tema para ellos es político e implica concesiones. Por su parte, para quienes los ven como bandidos, la justicia penal y el castigo con privación de libertad es lo único aceptable. Esta dicotomía frente a las normas legales aplicables al acuerdo fue la que más influyó sobre los resultados del plebiscito para aprobar o no el Acuerdo de Paz, en octubre de 2016. También es lo que más ha generado debate y polarizaciones en el país y, probablemente, el tema diferenciador de la campaña presidencial de 2018. Cabe anotar que esta será, de nuevo, un referendo al proceso de paz y sus resultados.

Mapa 4 Resultado del Plebiscito de la Registraduría Nacional del Estado Civil en Colombia y víctimas del conflicto. 

Este, el mapa oficial de la Registraduría Nacional del Estado Civil en Colombia, muestra los resultados del SÍ y del NO. El NO ganó por 53.894 votos. El SÍ obtuvo 6.377.482 votos y el NO 6.431.376. La diferencia fue menos del 1%. Estos resultados se pueden contrastar con el mapa de ‘los más afectados’, elaborado por la Revista Semana, que muestra las regiones con más víctimas del conflicto en el país. Con excepción de Antioquia, que es el departamento de donde es oriundo el ex Presidente Uribe, los departamentos con alto número de víctimas están de acuerdo con el proceso de paz.

Conclusiones

El acuerdo: implementación y retos

Cuando se firmó la paz con el grupo guerrillero M-19, se llamó a una Asamblea Constituyente y, eventualmente, se pactó una nueva Constitución en 1991. No obstante, en este caso una nueva Constitución nunca fue una opción. No se puede cambiar la Constitución cada vez que hay una negociación de paz10. ¿Cómo, entonces -se preguntaban quienes firmaron el acuerdo-, se iba a refrendar este? El plebiscito fue una decisión que pretendía no solo legitimar lo pactado, sino también involucrar a la sociedad civil. Pero fracasó, pues la sociedad civil no apoyó el proceso ¿o sí? El NO no fue un voto en contra de la paz, fue un voto en contra de la impunidad y en contra al reconocimiento de las FARC como grupo político. Fue un voto urbano alejado, en su mayoría, de los problemas rurales.

Luego de los resultados del plebiscito, el gobierno se reunió con la oposición, e incorporó cerca de ciento noventa ajustes al acuerdo sugeridos por los líderes del NO. A pesar de esto, el acuerdo corregido tampoco dejó contentos a la oposición y su máximo exponente, el ex Presidente Uribe, se ha transformado en una piedra en el zapato para la paz en Colombia. Sin embargo, el proceso de implementación se inició y la operatividad del acuerdo se está haciendo por medio de decretos y leyes. Las FARC han dejado sus trincheras y escondites, y se han reagrupado en las circunscripciones especiales creadas para ellas por el Estado. Ha habido problemas logísticos, sí. No obstante, echarles la culpa a los problemas logísticos de las fallas del acuerdo es un sofisma de distracción de los opositores del mismo; es escudarse en lo operativo, cuando el tema de fondo sigue siendo la percepción que se tiene de las FARC. Más importante aún, las FARC han entregado sus armas.

No se espera un acuerdo perfecto y es probable que el 100% de las armas entregadas no sea el 100% de las armas de las FARC. Tampoco es realista pensar -ni es parte del acuerdo- que porque se acaben las FARC como guerrilla, se acabe la violencia en Colombia. Lo que sí es una realidad es que se dio un paso adelante muy grande frente a la idea que los votos, no las balas, son los que deben competir por el poder en Colombia. Se dio un paso adelante que, luego de 200 años de guerra, 50 de ellos con las FARC, acercó al país un poco más al ideal de la paz. En palabras de Juan Manuel Santos,“somos la generación del Bicentenario: una generación con sentido del pasado y con vocación de futuro”… La guerra es nuestro pasado, la paz debe ser nuestro futuro.

Bibliografía

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1 Esta idea de guerra arraigada es una constante en la crónica del país. Algunos de sus expositores son politólogos como María Victoria Llorente y Malcolm Deas (compiladores), Reconocer la Guerra para construir la paz; David Bushnell en The Making of Modern Colombia: a nation in spite of itself; formadores de opinión como Daniel Samper Pizano en Revista Credencial de Historia, “Un triste aniversario: 200 años de la primera guerra colombiana”; historiadores como Michael J. La Rosa y Germán Mejía en Historia concisa e Colombia (1810-2013), y varios más.

2 Alfredo Molano, sociólogo y periodista experto en La Violencia, sostiene que entre 1948 y 1957, según concluyó la Comisión Investigadora de las Causas de la Violencia de 1958, fueron asesinadas cerca de 240.000 personas. Estas generaron un desempleo de campesinos, pobreza y hambre, lo que llevó a un campesinado beligerante.

3 El tema catastral es importante porque no solo documenta los cambios en la propiedad de la tierra, sino también registra los terrenos baldíos en el país, certifica la propiedad de la tierra — importante en un país que llegó a tener la segunda población desplazada más grande del planeta—, regula los parques naturales y áreas de reserva y pone en evidencia e incorpora los terrenos que surgen por causa de la deforestación y la erosión. Cabe anotar que tanto para los desplazados —víctimas— y para las FARC, la territorialidad es una cuestión primordial.

4 Este es el primero de cinco acuerdos, según lo establecido en el Acuerdo para la Terminación del Conflicto firmado el 26 de agosto de 2012. Los cinco puntos y eventuales acuerdos son: desarrollo rural integrado, participación política, víctimas y justicia transicional, solución al problema de las drogas ilícitas y fin del conflicto. A estos cinco se suma un sexto tema que es el de la implementación, que constituye el estado actual del Acuerdo de Paz.

5 A 26 mayo de 2017, según datos de la Unidad de Restitución de Tierras, creada por la Ley 1.448 de 2011, se habían restituido 213.272 hectáreas y había cerca de un millón de hectáreas en manos de los jueces para fallar. La cifra puede ser baja si se tiene en cuenta que se habla de cerca de varios millones de hectáreas de tierra a restituir (se habla de siete), pero es un principio y se hace de acuerdo al derecho vigente.

6 Esta tesis la expuso en Chile Rodrigo Pardo García-Peña, ex Canciller de Colombia y director Editorial de la Revista Semana, en la Academia Diplomática Andrés Bello, noviembre 2016.

7 Algunas de estas circunscripciones se encuentran en sitios apartados de la institucionalidad, tales como resguardos indígenas, por lo cual es probable que entre los elegidos haya otros actores además de ex guerrilleros, como líderes sociales locales. Estos igual asustan al electorado urbano.

8 Para mayo de 2017, la Unidad de Víctimas del gobierno estima que hay cerca de 8.100.000 víctimas del conflicto de los últimos cincuenta años.

9 Constanza Turbay es miembro de una familia política importante en el sur del país, cuyos miembros han sido asesinados por las FARC.

10La Constitución de 1991 reemplazó a la anterior que databa de 1886, y si bien tenía varias reformas, era importante actualizarla. Había espacio para este cambio en el país y en las leyes.

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