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Estudios internacionales (Santiago)

versión On-line ISSN 0719-3769

Estud. int. (Santiago, en línea) vol.49 no.188 Santiago dic. 2017

http://dx.doi.org/10.5354/0719-3769.2017.47920 

Artículo

La diplomacia bilateral chilena hacia Bolivia en la década de 1950 en torno al canje territorial vista desde debate realista y sus críticos

The bilateral Chilean diplomacy towards Bolivia in the 1950s around the territorial exchange seen from realistic debate and its critics

Cristián Ovando Santana1 

Andrés Vargas Zurita2 

1Investigador del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad Arturo Prat, Chile. Doctor en Estudios Internacionales por la Universidad del País Vasco, Leioa, España. Becario CONICYT. Correo electrónico: covando@unap.cl

2Investigador del Grupo de Estudios sobre América Latina y el Caribe (GEALC), adscrito a la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea (UPV/EHU). Máster y doctorando en Estudios Internacionales por la Universidad del País Vasco, Leioa, España. Correo electrónico: andvz1@gmail.com

Resumen:

Las relaciones bilaterales entre Chile y Bolivia pueden ser abordadas desde diferentes teorías de las Relaciones Internacionales y en diferentes momentos históricos, dependiendo del enfoque utilizado. Nuestra apuesta es aproximarnos a la década de 1950, denominada por algunos autores chilenos como época dorada de las relaciones Chile-Bolivia. Sin embargo, a diferencia de estudios más clásicos, nuestro objetivo es revelar la disonancia que se da en la época entre las visiones de los poderes centrales, más ajustadas a lo que podría llamarse la teoría realista (racionalista) y los actores subnacionales transfronterizos, cuya visión, conjeturamos, podría acomodarse más a la llamada teoría reflectivista. Como herramienta de ayuda recurrimos a la noción de diplomacia como heterología, una noción que enfatiza en la convivencia pacífica con el otro, más allá de las diferencias consustanciales que separan a las sociedades. Pues en última instancia, dado el inevitable carácter transfronterizo, son esas regiones de ambos países las que pueden beneficiarse de las soluciones a los problemas o perjudicarse de las políticas de statu quo, emergidas ante una situación conflictiva, para nuestro caso, entre Chile y Bolivia.

Palabras clave: Diplomacia-Heterología; Chile-Bolivia; regiones transfronterizas; Realismo; Racionalismo; Reflectivismo; Tarapacá.

Abstract:

Bilateral relations between Bolivia and Chile could be analyzed using different theories of International Relations, and in various periods of time, depending on the approach one wish to use. Our main purpose is to study the 1950´s decade, called by some Chilean researchers the golden decade of the Bolivian and Chilean relations. However, in contrast with the most classical studies, our main objective is to reveal the difference between the central powers’ way of thinking, more attached to the realist (rationalist) theory, and the sub national actors’ way of thinking, which had, as we argue, an approach based on the reflectivist theory. We use the concept of Diplomacy as heterology as a tool to sustain our main point. This concept emphasizes the need for a peaceful coexistence with the other, way apart of the consubstantial differences that might apart the societies. In this case we refer to the cross-border regions of Bolivia and Chile, because those regions are the ones that could receive the benefits of an eventual solution of the problems, or the damage of a status quo policy emerged as a consequence of the historical conflict between the two countries.

Keywords: Diplomacy as Heterology; Chile-Bolivia; Cross-border Regions; Realism; Rationalism; Reflectivism; Tarapacá.

Introducción

En este trabajo buscamos hacer una interpretación de algunos hitos de las relaciones diplomáticas desde Chile hacia Bolivia emprendidos en el siglo XX, a partir de la óptica del debate entre corrientes racionalistas y reflexivas de las Relaciones Internacionales. Es decir, intentamos hacer una lectura alternativa de dichos acontecimientos, particularmente una que se distancie de la tradicional idea de equilibrio de poderes que señala que los Estados buscan un mayor acercamiento diplomático hacia otro Estado, con el objetivo de formar alianzas ante un tercero que amenace su seguridad (badwoning). La diplomacia chilena en perspectiva histórica apeló a estrategias de equilibrio como el principal instrumento para la mantención de la paz entre las nacientes repúblicas sudamericanas y, posteriormente, como guía de entendimiento y negociación bilateral. Una paz exigua que se limitaba a preservar la soberanía y el territorio heredado tras los procesos de independencia y sus ajustes posteriores. En cambio, dentro de los nuevos estudios sobre diplomacia se recoge, entre otros aspectos, una lectura crítica de aquella y que cuestiona la idea de que esté reservada solo al Estado y a sus agentes autorizados (Constantinou, 2013). En cambio, reivindica la idea de la existencia de un pluralismo diplomático o un abanico de actores sociales que reivindican un quehacer diplomático a partir de experiencias sociales reales, que expongan relevancia política inmediata de nuestra vida diaria (Cornago, 2013). Surge así, durante las últimas dos décadas, una lectura renovada de la diplomacia, que toma en cuenta la subjetividad, los actores no oficiales ubicados a distintas escalas, el contexto histórico en que opera y la posibilidad de un mayor entendimiento.

Desde estas consideraciones, en este trabajo nos centramos en las relaciones diplomáticas chilenas hacia Bolivia entre 1950 y 1962, desde las escalas nacional y regional, época donde primó un diálogo y negociación entre ambas sociedades y que giró en torno a la idea de cesión de soberanía a cambio de agua dulce del Titicaca para regar el Norte de Chile. En concreto, busca responder a cómo las regiones chilenas, en tanto actores diplomáticos no oficiales abordaron estos hitos y demandas, constituyéndose en una expresión de pluralismo diplomático inédito, basado en una mirada regional y humanista de la diplomacia, particularmente en su involucramiento en lo referido a una expresión de la «política boliviana»: el canje o la cesión territorial.

Con todo, conjeturamos que, a partir de constatar algunas experiencias regionales de acercamiento entre actores políticos y sociales de Chile y Bolivia en el período recién señalado, coexisten distintas lógicas y sentidos dentro de su quehacer internacional, a pesar de que la diplomacia oficial colma el campo político en que se expresan. Por tanto, sostenemos que habría experiencias sociales -paradiplomáticas- que dan cuenta de identidades que se construyen desde el compromiso con el otro, pero que carecen de reconocimiento oficial. Sostenemos que los aportes de dicha pluralidad social y política se despliegan, en parte, debido a un entorno transfronterizo, dotándola de un significado particular.

La perspectiva realista de la diplomacia y algunas críticas reflectivistas vistas desde el caso chileno

Desde las perspectivas realistas, centradas tanto en la naturaleza y características del Estado (Niebuhr, 1946; Kissinger, 1994; Carr, 2004), como en la estructura internacional anárquica y descentralizada (Walt, 1987; Waltz, 1989), solo el Estado-nación es considerado el protagonista que puede encarar el desafío que impone el sistema internacional anárquico. Categóricamente, para el realismo «…los únicos actores internacionales son los Estados y (…) los demás entes son subordinados a la voluntad del poder estatal o, en el mejor de los casos, expresan, de manera distinta, esta misma voluntad» (Zeraoui, 2011: 76).

Dentro de las estrategias para afrontar un sistema internacional anárquico, el Estado emprende iniciativas diplomáticas que deben responder a ciertos principios de política exterior -como la integridad territorial y el respeto a la soberanía irrestricta- y tender hacia una posición privilegiada en las relaciones de poder, garantizando así su seguridad y sobrevivencia (Waltz, 1989). A juicio de Morgenthau, entre los factores que permiten alcanzar esta posición, sobresale la diplomacia, a la que definía como «verdadero cerebro del poder nacional, en la medida que le daba dirección, peso y el aliento de un poder real» (Morgenthau, 1986: 177). En este sentido, la actividad diplomática no podía ser desarrollada o implementada por entidades distintas a las estatales, puesto que el Estado debe colmar todas las actividades clave que abarcan su territorio, incluyendo las concernientes a la moral nacional, la calidad del gobierno y, particularmente, la calidad de la diplomacia (Morgenthau, 1986). En suma, en ocasiones para esta corriente, la acción internacional emprendida por otros actores, como es el caso de las unidades regionales, se entiende «como una amenaza a la integridad territorial (…), donde [el Estado] usa sus instrumentos de coacción y coerción para reprimir la actividad regional y centralizar la política exterior» (Botero Ospina y Cardozo, 2009: 630). Por ello, estas corrientes «entienden a las entidades subnacionales como ‘Estados’ del nivel territorial» (Botero Ospina y Cardozo, 2009: 619).

Particularmente para el caso de la diplomacia chilena, las estrategias de equilibrio fueron el principal instrumento para la mantención de la paz entre las nacientes republicas sudamericanas, así el conocimiento de los diplomáticos oficiales sistemáticamente tendió, en coyunturas específicas, a la búsqueda «de la llamada política del equilibrio de poderes para el área sudamericana» (Rubilar, 2012). Para este mismo autor, la construcción del Estado-nación chileno durante el siglo XIX, en clave interés nacional, estuvo marcada por un juego diplomático que buscó evitar trastornos a los equilibrios de poder entre los Estados sudamericanos (Rubilar, 2012), pese a los constantes desajustes en la distribución del poder producto de los afanes y alianzas emprendidas por los distintos países del continente. Ejemplo de esta tendencia fue la denominada Política Boliviana, llevada a cabo por diplomáticos chilenos entre 1891-1899. Esta planteaba que, en un marco post-guerra del Pacífico inestable, se requería poner en marcha estrategias que mantuvieran las ventajas materiales junto al prestigio obtenidos tras el fin de la guerra y así evitar el aislamiento de Chile. Para ello era imprescindible buscar el establecimiento de una alianza con Bolivia y obtener una reducción sustantiva de cuotas de inseguridad en la subregión. Para ello se buscó una estrategia de acercamiento hacia el Gobierno de Bolivia, seguida por el Gobierno de Chile entre los años 1879 a 1899 (Garay y Concha, 2009: 222). Consistió en una política exterior llevada a cabo por diplomáticos, que deben implementar medidas compensatorias, «con el objetivo de restaurar las heridas del conflicto del ‘79 y lograr, a su vez, canales de cooperación en diversos ámbitos, los cuales al consolidarse permitieran crear una alianza con el país del norte» (Concha, 2005: 2,3). Surge, en este marco, la cesión territorial para Bolivia como una variante de la Política Boliviana, que buscase atenuar la animosidad bélica entre los protagonistas de dicha guerra (Garay y Concha, 2009: 222).

Se trató de una estrategia compleja, debido a que además de las vicisitudes territoriales de inicios y mediados del siglo XIX, que afectaron al Cono Sur de América (la escasa delimitación de las fronteras y la formación de alianzas), el inicio de la Guerra del Pacifico marcó los vínculos transfronterizos presentes en el extremo norte de Chile. No obstante que, como señalan algunas críticas hacia esta tendencia, «la interpretación unilateral de la política del equilibrio solo para Chile, obedece (…) a una estrategia persuasiva, de gran éxito, destinada a mirar a Chile como el único ejemplo de este tipo, la Prusia de América del Sur, una imagen interesada tanto para chilenos como para los demás. Pero, a la larga, reductiva» (Garay y Concha, 2009: 230).

Con todo, este rol de la diplomacia constituye una afirmación de verdad objetiva, constatable desde una concepción lineal de la historia (Herranz, 2009), en que se inscribe la centralización o territorialización de la actividad diplomática por parte de Estado. Este proceso, desde la Paz de Westfalia, creó un mito en torno al estadocentrismo1 que perdura y se exacerba en el siglo XIX y XX, sobre todo en los Estados naciones en formación, como es el caso de las nacientes repúblicas latinoamericanas. Quizás uno de los documentos más explícitos, que trae a colación la diplomacia como un arte exclusivo del Estado y su finalidad de responder al interés nacional, es precisamente la obra Diplomacia, del ex secretario de Estados Unidos, Henry Kissinger (1994).

Desde la crítica reflectivista de la disciplina (Der Derian, 1987; Smith, 1995), la intervinculación de la narrativa realista, binaria, estadocéntrica, en torno a sus pilares soberanía y anarquía, durante todo el siglo XX, contribuyó a blindar las Relaciones Internacionales de pensamientos alternativos (Herranz, 2009). No obstante, esta aproximación plantea salir de estas categorías universales, puesto que desconfía de categorizaciones y de aproximaciones que pretendan encontrar verdades universales, una propuesta incompatible con la búsqueda de «alteridad», pluralidad y diversidad en todas las dimensiones de la vida social (Salomón, 2002: 29), a la que no se escapan las relaciones internacionales ni, particularmente, la trama diplomática. Desde estas premisas, el reflectivismo posmoderno plantea, en respuesta, que el objeto de estudio de las Relaciones Internacionales ya no sería el mundo como es, sino la competencia entre discursos sobre la realidad internacional y las relaciones de poder que estos discursos implican y esconden (Huysmans, 2005; Herranz, 2009). Por su parte, la perspectiva realista ha dejado en la penumbra los acercamientos que históricamente han emprendido de manera paralela actores no tradicionales de la diplomacia, especialmente actores subestatales de los que se puede inferir una serie de prácticas internacionales particulares, silenciadas por la diplomacia oficial.

Diplomacia bilateral como heterología. Una respuesta a la diplomacia tradicional estadocéntrica

Como señalábamos al inicio, en las últimas dos décadas ha surgido una corriente crítica dentro de los estudios diplomáticos (Der Derian 1987, 1998; Durán, 2012, 2015; Constantinou, 2013; Cornago, 2016) que plantea que aquella es una actividad humana antiquísima y que precede al Estado y su concepción diplomática. Si bien este último, a partir de la Paz de Westfalia, ha monopolizado el quehacer diplomático, la disposición humanista de la diplomacia ha sido una característica duradera y ubicua más allá del mundo occidental y que la emergencia de la realpolitik ciertamente reprimió, pero no erradicó (Cornago, 2013: 38). Esta nueva corriente, por tanto, plantea superar la idea de que se trata de un arte encabezado por agentes autorizados del Estado, que operan a través de rutinas formalizadas y rígidas, dentro de una más amplia maquinaria de la política exterior del Estado y completamente aislado de las experiencias sociales reales, y privado de cualquier relevancia política inmediata de nuestra vida diaria (Cornago, 2013, 2016). Surge así una diplomacia renovada, que toma en cuenta la subjetividad y el contexto histórico en que opera, y que se centra -desde un carácter transformativo- en superar el «distanciamiento entre seres humanos por poderes simbólicos y restricciones sociales» (Cornago, 2013). Con todo, esta aproximación nos permite un espacio «para el entendimiento diplomático en las más diversas expresiones de la vida social» (Cornago, 2013). Dentro de estas visiones críticas, surge la diplomacia como heterología. Este enfoque teórico se contrapone a las visiones racionalistas de la diplomacia, que explican el intercambio diplomático como un mero juego de actores que busca la conciliación de intereses-valores o desde la manipulación o instrumentalización del otro (una relación sujeto-objeto) para alcanzar mi objetivo en clave Razón de Estado. Estas posibilidades de los estudios diplomáticos renovados, desde un criterio epistemológico, Cornago (2016b: 136), siguiendo a Constantinou, las resume así: «cualquier concepción del conocimiento diplomático debería tomar en cuenta las experiencias de los diplomáticos con el compromiso del ‘otro diplomático’ (…) [entendido] como un ‘sujeto’ cuya sola presencia involucra el verdadero cuestionamiento del propio ser, en un proceso de reconfiguración de subjetividades mutuas». Nos referimos -en perspectiva histórica para comprender el presente diplomático- a las prácticas diplomáticas -desde una compresión reflexiva y normativa de aquella- que tomen en cuenta las implicaciones de su compromiso con el «otro» diplomático, con el que obligatoriamente se debe convivir, pero no se puede absorber (Cornago, 2013: 33,34). Aludimos a una diplomacia entendida como el mecanismo en el que unas pluralidades de actores en juego, a distinta escala, se constituyen para lograr el entendimiento humano y la reconciliación política (Cornago, 2013b). Esta posibilidad estaría dada a partir de evidencias de «prácticas de comunicación entre comunidades tal como se han experimentado a lo largo de la historia en diferentes contextos locales» (Cornago, 2013b). Estas prácticas se alejan de la centralización de la actividad diplomática, que han sistematizado los Estados latinoamericanos desde su fundación y que, inclusive, siguiendo las evidencias mencionadas, le antecede o se han desarrollado de forma paralela, pero invisibilizada.

Un rasgo esencial de la diplomacia surge de la tensión constitutiva entre los imperativos para el reconocimiento de diferencias entre Estados soberanos que representan y los imperativos para el acercamiento de los mismos (Bay, 2006). Para que la institución diplomática opere, por tanto, se requiere del reconocimiento mutuo de la soberanía; es decir, se requiere de un reconocimiento de las diferencias entre los Estados. Así, diplomacia es la institucionalización de diferencias y su expresión continua en la práctica. Al mismo tiempo, no obstante, la diplomacia surgió a causa de la necesidad de comunicarse con otros Estados y llevar a cabo una política exterior hacia ellos (Montobio, 2004). Entonces, el acercamiento, deseable desde el punto de vista instrumental de la diplomacia, que busca entendimiento y posiblemente cooperación con otros Estados, podría estar en conflicto con la institucionalización de diferencias y el establecimiento de fronteras fuertes entre los propios Estados. Sobre todo, cuando se requiere de fronteras fuertes para consolidar un proyecto de Estado-nación en construcción. Por tanto, según Der Derian (1987), el dilema entre diferenciación y acercamiento es el aspecto más fundamental de la diplomacia. Por ello, este autor considera la diplomacia como «la mediación de las relaciones mutuamente alienadas entre grupos sociales además de los Estados» (Der Derian, 1987: 119).

En suma, estos enfoques no tradicionales ponen relevancia en variables culturales desde el punto de vista de la alteridad. Profundizan en cómo distintas unidades políticas, a partir de sus vínculos diplomáticos en un sentido pluralista, pueden reflejar de manera compartida una identidad, ideas y una determinada visión del mundo. De esta manera se supera la visión fatalista, estatalista y restringida de la diplomacia. Esta postura parte de la premisa que señala que los vínculos diplomáticos constituyen una relación social que precede a las relaciones interestatales. Por tanto, los estudios diplomáticos deben esforzarse por estudiar este extrañamiento entre las sociedades y cómo se supera, reconociendo una serie de vínculos diplomáticos que han existido desde la antigüedad, cuestionando la legitimidad de la apropiación diplomática que hace el Estado moderno o territorialización (Cornago, 2009).

Para Der Derian (1998:30), desde la alteridad, la diplomacia es fundamentalmente una forma de diálogo con el otro, que posibilita el acercamiento de culturas en tanto vehículo para el contacto entre comunidades humanas organizadas. Existiendo, siempre en clave dialógica, «la posibilidad de tender puentes a través de los cuales se va produciendo una comunicación que enriquece, que nos acercan al otro hasta el extremo en que las identidades se van difuminando».

Para Montobio (2004), la relación entre diplomacia y el nuevo discurso sobre el «otro» determina que las características esenciales de toda acción diplomática sean: «descubrimiento, exploración, invención y relación con el ‘otro’». Siguiendo esta línea, Der Derian define diplomacia como «el arte de la mediación entre extraños grupos, individuos o sujetos, es decir entre ‘otros’» (1987; 1998). No obstante, el mismo autor explicita -atendiendo argumentos realistas- las dificultades de esta posibilidad en la medida que «la identidad del Estado también sufre de los problemas de inseguridad y la larga historia de enajenaciones que ha creado identidades profundas y una creencia racionalista de que el Estado busca mantener a raya las contingencias de la vida» (Der Derian, 1998: 35). En definitiva, estas contingencias inducen al Estado a una negación de la identidad extraterritorial. Por tanto, la mediación diplomática afirma la identidad y la diferencia en un intercambio, siempre problemático, tanto pragmático como simbólico (Cornago, 2009).

Es justamente este proceso de enajenación el que determina la necesidad de una diplomacia superadora. Para Montobio, «la diplomacia es necesaria precisamente porque existe este enfoque de alteridad en las relaciones entre Estados y pueblos. Y aunque no se diseñe para superar esa alteridad, esta se encuentra en el origen de esa superación siempre deseable» (Montobio, 2004). Por ello, la década de 1950, la de mayor acercamiento entre las diplomacias de Chile y Bolivia, podría constituirse en una instancia de diplomacia superadora. Se trataría de hacer una lectura reflectivista de una versión de la política exterior de Chile hacia Bolivia, la que originalmente parte de argumentos realistas, particularmente los referidos a una política deliberada de equilibrio de poder.

Con todo, en este trabajo pretendemos rescatar cierta pluralidad de actividades diplomáticas, apelando a la singularidad de casos que han pasado inadvertidos para la historia diplomática oficial, pese a su relevancia si los observamos y reivindicamos desde una escala regional y transfronteriza. En consecuencia, sostenemos que los actores paradiplomáticos pueden actuar de forma distinta y no monótona, hacia ciertos cambios estructurales según su subjetividad e historicidad. Como ejemplo, se podrán observar algunas posiciones de diferentes actores de la sociedad civil e incluso funcionarios públicos, hacia determinadas expresiones de la política exterior de Chile hacia Bolivia, a veces incluso contrarias a la política oficial del Estado chileno.

Finalmente, el enfoque teórico de la diplomacia como heterología se vincula con la paradiplomacia en la medida que, al rescatar dicha pluralidad de actores, nos permite destacar los aportes a la diplomacia provenientes de la escala regional; aún más, deja en evidencia la contradicción que enfrenta la diplomacia estatal, enunciada bajo el prisma del realismo político, con las diplomacias regionales. Esta confrontación se da por la formación de identidades diplomáticas en conflicto y el significado distinto que le dan al territorio transfronterizo. Por lo tanto, conjeturamos que la diplomacia como heterología intenta superar la negación de los sujetos regionales. Pero a su vez, deja en evidencia la tensión permanente entre ambas, en un intento por arrancar del Estado el monopolio de la representación de los intereses legítimos y su propia concepción de lo que precisamente es y no es legítimo.

Interpretación de la década de 1950 desde el debate realismo-reflectivismo: el impacto regional a la estrategia de canje territorial

La década dorada de 1950 en las relaciones diplomáticas entre Bolivia y Chile2, enmarcadas dentro de un modelo desarrollista estatal e integracionista a nivel continental (Devés, 2000, 2003; Bernal Meza, 2005), junto con estrategias -en el marco de la Guerra Fría- de cooperación para erradicar la amenaza comunista de sus respectivos gobiernos (Ovando y González, 2011; Cortés, 2015), contribuyeron al surgimiento de expresiones de acercamiento diplomático, inéditas entre Chile y Bolivia, pese a un cierto rechazo de la opinión pública nacional (Cortés, 2015), salvo una particular excepción que desarrollaremos en este apartado. Así, los presidentes de ambos países en 1950, Gabriel González Videla y Mamerto Urriolagoitía, chileno y boliviano respectivamente, emprenden un fructífero diálogo diplomático que dentro de sus negociaciones contempló «como compensación a Chile por una salida al Pacífico, el uso de las aguas del lago Titicaca para el riego de los suelos del norte chileno» (Correa et al., 2013: 30). Estas negociaciones auspiciosas tienen como antecedente las reservadas notas reversales realizadas en 1950 entre el embajador boliviano en Chile, Alberto Ostria Gutiérrez, y el canciller chileno, Horacio Walker Larraín, las que fueron difundidas por la prensa chilena, generando reacciones encontradas en ambos países.

En esas circunstancias, cuando todo parecía propicio para encaminar alentadoras negociaciones formales, la revista chilena Ercilla difundió la noticia de que Chile acepta, en principio, ceder una salida al mar a Bolivia. Añadiendo varios subtítulos: «A cambio de un corredor de 32 kms. en Arica, Chile recibe agua de los lagos del Altiplano para riego y energía de pampas nortinas». Junto a la revelación del contenido de las notas de 1950, que en ese momento requerían mantenerse en reserva, se añadió información inexacta y sensacionalista sobre bases del acuerdo, especulando sobre lo que Chile podría obtener como compensación, en los siguientes términos: «...Todo lo que Chile perdería en Arica, se calcula generosamente compensado con el gigantesco plan hidráulico para el aprovechamiento industrial y agrícola de los lagos bolivianos Titicaca, Poopó y Coipasa... Si todo esto puede realizarse en la forma que se piensa con positivos beneficios y, a la vez, se quitan piedras del rumbo político internacional, Chile se encuentra en la antesala de una de las medidas de gobierno más trascendentales de su historia...» (Mesmer, 2004: 82).

Pese a la negativa inicial, este gesto se puede considerar un hito, toda vez que hubo un cambio en el sentido que se les dio a los vínculos emprendidos por diversos sectores de la sociedad de ambos países. De alguna manera, este permitió buscar coincidencias sobre el tema central de las negociaciones entre ambos Estados: la demanda marítima boliviana, pues esta ha sido la piedra en el zapato de las relaciones bilaterales, ha sido el principal contenido de los discursos donde el más contrapuesto ha sido el concepto de «usurpación» por parte de Bolivia y de «reivindicación» por parte de Chile. No obstante, ya en el mismo año se apreciaba una actitud errática al respecto, en comparación a lo que recogió la prensa regional, debido a presiones domésticas. El diario El Tarapacá del jueves 14 de septiembre de 1950, recoge el discurso pronunciado por el Presidente González Videla en el Rotary Club de Santiago, titulado «Si Bolivia pide salida al mar, creo que debemos atender esa petición», en el que se puede apreciar dicha actitud. Refiriéndose a la salida al mar de Bolivia, dijo: «estamos dispuestos a entrar en conversaciones sobre la base exclusiva de comunes intereses entre ambos países y de América toda». Declaró enfáticamente que el concepto de patriotismo y las responsabilidades que le conciernen, constituyen una garantía y que, en ningún caso y por motivo alguno, expondrá la soberanía nacional. Escuetamente declaró: «si el Gobierno de Bolivia pide una salida al Pacífico, creo que debemos atender esa petición. El Gobierno de Chile ni aquí ni en ninguna parte ha comprometido absolutamente nada. Bolivia tampoco ha formalizado la petición con todas las rúbricas del protocolo. Hemos dicho que Bolivia por intermedio de su embajador que está aquí presente, comparte con nosotros el interés. No aceptaremos, por ningún pretexto, la revisión de tratados. Yo he sido senador por Tarapacá y Antofagasta; he recorrido palmo a palmo el Departamento de Arica y puedo deciros una cosa: si Bolivia anhela un puerto en el Pacífico, no podrá cederse una pulgada de terreno del territorio». Terminó expresando: «Tengo derecho a que se me crea. Nuestra soberanía será conservada intacta» (El Tarapacá,1950:1).

Continuando con la década, en enero de 1955, surgiría otro hito en las relaciones diplomáticas entre los dos países, que daba cuenta del estilo pragmático y moderado de la diplomacia de ambos países y en donde el tema del canje cede hacia el de la cooperación: los Presidentes Víctor Paz Estenssoro y Carlos Ibáñez del Campo firmaron un tratado de complementación económica, basado en el intercambio de petróleo boliviano por acero chileno, en el puerto de Arica3. Este posibilitó también la reacción de una serie de actores regionales que veían en aquel una oportunidad para el desarrollo de Tarapacá.

No obstante, en clave realista, las aprensiones territoriales de siempre y el paso hacia una construcción de la agenda marcada por la opacidad e inspirada en la defensa irrestricta de los intereses nacionales, fueron rasgos que se impusieron finalmente en las negociaciones entre Chile y Bolivia al finalizar esta década.

En efecto, como ya insinuamos recién, el canje territorial no cayó bien en ninguno de los dos países, como señala el siguiente recuento de hechos clave:

Particularmente por el rechazo a la entrega de las aguas del Titicaca, igualmente en Chile hubo serias críticas y la negativa a entregar parte del territorio nacional a Bolivia (…) La mención del apoyo a la iniciativa por parte del Presidente Truman, seis meses después, en la IV Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores de América, efectuada en marzo de 1951, despertó nuevamente reacciones contrarias tanto en Bolivia como en Chile. A ello se sumó la respuesta de Perú, donde recordaba que de acuerdo al Tratado de Lima de 1929 y su protocolo anexo, no se podía hacer ningún cambio en el territorio fronterizo de los tres países sin su participación y consentimiento, y recordaba que las aguas del Titicaca pertenecen en condominio indivisible al Perú y Bolivia (Pinochet de la Barra, 2004). Con ello fue sepultada la posibilidad de negociación y se abrió una fisura no resuelta a la fecha: la imposibilidad de dejar fuera de cualquier consideración territorial al Perú, en lo que a plantear una cesión territorial se refiere (Correa et al., 2013: 31). Finalmente, las negociaciones fueron congeladas. Ya en 1958, Bolivia acusó a Chile de interrumpir el curso de las Aguas del Lauca; cuatro años más tarde, el Presidente Alessandri ordenó abrir las compuertas del Lauca (Correa et al., 2013). La reacción boliviana fue inmediata: la suspensión de las relaciones diplomáticas oficiales, dando por cerrada una etapa de interesantes negociaciones (Correa et al., 2013: 32).

La postura regional ante la política de canje territorial

La idea -esbozada en la introducción- de restaurar la diplomacia como una forma de virtud que supere la mera defensa de los intereses nacionales (Constantinou, 2013) -sostenemos- es oportuna, si nos concentramos en la trama diplomática emprendida desde escalas distintas a las nacionales. En efecto, en el caso del Norte Grande de Chile, actores sociales chilenos afincados en las provincias chilenas de Tarapacá y Arica buscaban con sus contactos, aprovechando la coyuntura inédita en la que se encontraban Chile y Bolivia en el marco de los acercamientos de 1950, potenciar las posibilidades de desarrollo transfronterizo a través de medidas al amparo de la cesión territorial.

Esta dinámica paradiplomática, presente en las regiones contiguas chileno-bolivianas, se refleja en la propuesta surgida en el gobierno de Gabriel González Videla sobre un posible intercambio de mar por agua dulce que, como era de esperar, tuvo eco inmediato en la región de Tarapacá. El diario El Tarapacá de Iquique del jueves 17 de agosto de 1950, en su página 5, señalaba las opiniones del presidente del Centro para el Progreso de Tarapacá, una organización de la sociedad civil, en la que también participaban autoridades regionales, con claro perfil paradiplomático desde el marco teórico al que adherimos4.

«Debemos tomar las medidas necesarias para conseguir la diversificación de la economía de la provincia», dijo el presidente Eduardo Zamudio, «el actual problema es de vida o muerte para Tarapacá», agregó. Pedir a la representación parlamentaria y a las organizaciones técnicas estatales, la obtención de un estudio detallado sobre el proyecto de irrigación de la Pampa del Tamarugal con las aguas de los lagos bolivianos y la construcción de grandes centrales hidroeléctricas para la industria del norte...

De la misma forma, resulta novedosa la reacción que tuvieron actores regionales de Iquique y Arica ante este proyecto, una de ellas apelando al interés nacional y otra al futuro del desarrollo de la región:

(...) La más importante de ellas sería el uso de las aguas de algunos lagos bolivianos como el Titicaca, en un plan de regadío de la Pampa del Tamarugal y los valles ariqueños y en una fuente de energía eléctrica de bajísimo costo para aprovecharla en la industria salitrera y en la creación de nuevas fuentes de actividad (...) En la provincia de Tarapacá ha habido dos reacciones bien distintas frente a tan trascendental asunto. Mientras en Iquique el proyecto es considerado como la única posibilidad fundamentada para transformar la vida económica del departamento, dándole un vigor permanente e ilimitado, en Arica se le combate con desusada obstinación e intransigencia, asegurando que será un golpe de muerte para ese departamento, y tachando de antipatriótica la idea de la sesión de una franja del territorio a Bolivia (El Tarapacá, 17 de agosto de 1950).

Asimismo, resulta interesante la perspectiva que señala que la cesión de territorio debe condicionarse a la puesta en marcha de un puerto libre en Arica, como señala la siguiente entrevista registrada en El Tarapacá del 6 de agosto de 1950 y denominada: «Arica se beneficiaría con una salida al mar de Bolivia, siempre que sea declarado puerto libre».

Al respecto, el abogado iquiqueño Guillermo Bonilla Bradanovich, también miembro del Centro para el Progreso de Tarapacá, a propósito de la posible cesión de un corredor a Bolivia para que esa nación tenga una salida al Pacífico, respondió a varias interrogantes:

¿Considera usted conveniente la sesión del corredor?

Considero que Bolivia debe tener una salida al mar. En realidad, el mar es la vía que más acerca a los pueblos y fomenta su desarrollo espiritual y económico. Bolivia se encuentra actualmente sometida a un aislamiento relativo. Sin embargo, no debe perderse de vista que hasta el momento se le ha cargado la mano solo a Chile, indicando que es el país que tiene que desmembrarse para que el altiplano tenga acceso al Pacífico. Debemos conceder que otros países tienen igual obligación si es que esto podría denominarse así. Chile, al remover la necesidad de la salida al mar, lo hace desde el punto de vista de los conceptos modernos de derecho internacional que se basan en la justicia y la equidad.

Desde el punto de vista de Arica, ¿esto será beneficioso?

Según mi modo de pensar, considero que, con la sesión de un corredor a Bolivia en la forma que se ha anunciado por la prensa y declaraciones de nuestra Cancillería, Arica se beneficiaría con una salida al mar de Bolivia, siempre que fuera declarado puerto libre.

¿Y para el porvenir de la provincia de Tarapacá?

Al contar nuestra provincia con un gran centro comercial y económico, como sería la categoría de nuevo puerto boliviano, las posibilidades económicas, comerciales y turísticas tendrían para nosotros una gran importancia. Contando con agua en abundancia, traída desde los lagos del territorio boliviano se abrirían para el futuro de Tarapacá posibilidades insospechadas para su bienestar económico y la quimera de la agricultura y electrificación pasarían a ser una realidad.

¿Se podrá traer el agua de los lagos bolivianos?

Según los estudios técnicos que se han hecho, sería viable tal empresa. Por lo demás, hoy, con el adelanto de la técnica, cualquier empresa es realizable: todo depende del factor dinero y aquí es donde debemos ponernos a pensar un poco. Si las obras se realizan en base de un empréstito del gobierno de los EE.UU., como algunos se atreven a pensar, la viabilidad del proyecto tenemos que aceptarla (El Tarapacá, 6 de agosto de 1950).

El mismo diario, el 2 de septiembre de 1950, señala una serie de opiniones favorables a la medida del canje, las que apelan a los beneficios mutuos para las regiones de ambos países, a la comprensión, amistad y armonía entre ambas sociedades regionales, destacándose además que constituye una propuesta a la vanguardia de las democracias:

Magnífica impresión causó en todos los sectores la determinación del Gobierno de entrar en negociaciones con Bolivia para obtener el aprovechamiento de las aguas de los lagos del Altiplano a cambio de conceder una salida al mar a ese país. Actores de distintos sectores opinaron al respecto. Por ejemplo, el Regidor, señor Julio Wachholtz Araya, nos dijo: «la noticia me ha causado una agradable impresión. Mantengo mis puntos de vistas, en el sentido de que, aún si se pudiera, debería entregársele a Bolivia el puerto de Arica, negociación esta que resultaría ventajosa para ambos países». Don Guillermo Flores Torres, contador, agente de la Compañía de Seguros la Sud América (…) nos dijo: «es lo mejor que se ha hecho hasta la fecha en materia internacional. Ello nos coloca en una ventajosa situación ante el mundo. Como lo ha dicho la Cancillería, Chile nunca se negó a negociar este delicado punto. Las puertas han quedado abiertas. Ahora solo hay que desear que ellas se realicen en un plano de comprensión y armonía» (El Tarapacá, 2 de septiembre de 1950).

Don Pedro Carrera, presidente del Sindicato de Pescadores de El Morro, nos expresó: «si nada se hubiera hablado de esto antes, la noticia habría sido sensacional. Pero como esperábamos algo igual, no nos ha sorprendido. La negociación traerá beneficios para Tarapacá, a la vez que se estrecharán nuestros lazos de amistad con la República hermana. Aplaudo esta resolución».

Don René Aguilera Rivadeneira: «con esta importante determinación, Chile se coloca a la vanguardia de las democracias. Las cancillerías serán las encargadas de llevar las negociaciones por el terreno que más convenga. Porque es un bien de Tarapacá, Chile y América, deseo que esto llegue a cristalizarse en la mejor forma posible para las partes interesadas».

Don Nelson Salvo, ingeniero, administrador del Ferrocarril de Iquique a Pintados, nos dijo: «es una cosa lógica. Tenía que suceder tarde o temprano. Sería absurdo desconocer los beneficios que traerá para la provincia, una vez que esto quede resuelto. Nada más» (El Tarapacá, 2 de septiembre de 1950).

Estas reflexiones y notas de la época muestran una posibilidad de entendimiento que ciertamente sobrepasa el espectro del realismo, aplicado a las relaciones entre Estados, pues los argumentos expuestos señalan abiertamente la posibilidad de ceder un espacio marítimo soberano a Bolivia bajo ciertas circunstancias, inspiradas más en la alteridad que en el interés nacional. Está claro que dichas negociaciones podrían o no haber llegado a buen puerto, dependiendo de múltiples variables. Pero en retrospectiva, el hecho de que actores públicos chilenos debatan la posibilidad de una cesión territorial a cambio de un claro beneficio para una región del país en algunos medios de comunicación -algo casi inédito hoy- es una muestra de su visión de la relación diplomática que busca el entendimiento y la reconciliación de dos sociedades separadas; pero, lo más relevante, desde el epicentro de una guerra. Una visión en la que prima la necesidad de solucionar los problemas endémicos del desarrollo regional y el abandono de la capital, buscando diferentes alternativas que beneficien a ambos Estados, pero más precisamente a las regiones involucradas, que en última instancia son también las más perjudicas por la falta de una solución.

Es esta visión de diplomacia como heterología la que queremos rescatar, ya que denota una concepción de los problemas y la forma de resolverlos, como algo más que un juego de suma cero y en donde predomina la posibilidad de construir identidades regionales desde el diálogo con el otro.

Consideraciones finales: la colisión entre las posibilidades diplomáticas

Cabe destacar que, como señalamos en puntos anteriores, hacia 1950 la paradiplomacia presente en Tarapacá, pese a experimentar con formas de relación que permitan ensayar la reconciliación de formas rivales de existencia, va quedando subsumida o tiende a depender de las prácticas de la diplomacia estatal, que apuestan por la defensa de los intereses autodefinidos como nacionales.

Desde este enfoque propuesto, intentamos identificar un hito de la multiplicación de intervenciones subestatales y de la sociedad en el ámbito diplomático y sus lógicas. Pretendimos develar su pluralidad social-regional, desde la perspectiva de la diplomacia entendida como relaciones de alteridad.

En suma, pese a que, por un lado, se reconoce un proceso de centralización de la diplomacia hacia actores estrictamente gubernamentales, sobre todo en períodos de mayor conflictividad vecinal, no podemos desconocer la existencia de otros actores sociales presentes en los vínculos entre chilenos y bolivianos, entre ellos las respectivas autoridades regionales, gremios, empresarios y sindicatos que proliferaron en varios hitos clave de las relaciones bilaterales entre estos dos países, quienes representan intentos por conciliar sociedades diversas y, sobre todo, separadas y fracturadas por una guerra.

Finalmente, teniendo en cuenta los hitos descritos, aspiramos a que la búsqueda de conocimiento en torno a la pluralización de la actividad diplomática referida a los vínculos chilenos y bolivianos no sea vista como una idealización práctica de un pasado remoto en diplomacia. En cambio, enfatizamos la pertinencia de pensar la práctica contemporánea de la diplomacia como una posibilidad más allá de las técnicas de implementación de políticas exteriores eficaces (Constantinou, 2013). En otras palabras, pretendemos llamar la atención sobre la necesidad de concebir los conflictos transnacionales desde una visión más regional y local, cuyos mecanismos de resolución no impliquen inmediatamente apelar a argumentos como la razón de Estado, el juego de suma cero o la política del statu quo. Precisamente, la heterología es una herramienta fundamental para entender esta posición, pues resalta la necesidad de que es necesario convivir con un otro, al que no puedes absorber ni combatir, simplemente convivir pacíficamente.

Agradecimientos

Artículo resultado del Proyecto Anillos SOC 1109, CONICYT: Relaciones transfronterizas entre Bolivia y Chile: Paradiplomacia y prácticas sociales 1904-2004.

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1 Andreas Osiander (2001) deconstruye el denominado mito de Westfalia. Tras realizar un análisis histórico extenso, sostiene que ni los conflictos políticos de la guerra de treinta años ni el posterior acuerdo de la Paz de Westfalia, dio lugar a la aparición del concepto de soberanía en contra de los principios universales relacionados con entidades no estatales, particularmente los imperios. A través del mito se explican las características más importantes del sistema actual de Estados: territorialidad, soberanía, igualdad y no intervención, adaptándose esta argumentación perfectamente a la visión consensuada en las relaciones internacionales racionalistas: relaciones de un tipo específico (con la guerra ocupando una posición central), entre actores de un determinado tipo (territoriales, soberanos e iguales legalmente).

2 Haciendo un recuento del tratamiento historiográfico de este período, Cortés (2015) señala: «A pesar de su importancia, pocos estudios se han dedicado a investigar por qué los gobiernos de Chile y Bolivia llegaron a este nivel de entendimiento». Entre los estudios más relevantes sobre el tema encontramos el de Espinosa (1965), el cual sostiene que este acercamiento fue producto de un desvío del tema del Lauca, siendo tratado en Chile por el embajador boliviano Alberto Ostria. Igualmente, Eyzaguirre (1967) da todo el peso de la iniciativa a la acción de Ostria, dándole la paternidad del proyectado uso de las aguas del lago Titicaca como moneda de cambio, siendo la favorable acogida del Presidente Truman la que le allanó el camino (Cortés, 2015:149-150).

3 Ya en 1954 se podía leer en El Mercurio de Santiago del 4 de agosto, Sección Portada: «Gigantesco oleoducto petrolero construirá Bolivia hasta Arica». Arica: «En avión especial del Lloyd Aéreo boliviano llegaron procedentes de La Paz los señores José Paz Estensoro, hermano del primer mandatario de ese país y presidente de Yacimientos Petrolíferos Bolivianos; John Williams, presidente de la firma Williams Brothers; Eduardo Hinojosa, gerente de Yacimientos Petrolíferos Bolivianos y seis ingenieros. El grupo sobrevoló la ruta Camiri-Arica, para estudiar la posibilidad de construir a lo largo de ella un gigantesco oleoducto, destinado a facilitar la salida del petróleo boliviano hacia el extranjero. El señor Paz expresó a El Mercurio su complacencia por ser apropiada la ruta escogida para la instalación del oleoducto.Añadió que su construcción se efectuará apenas el gobierno apruebe el proyecto, ya que ello representará, un gran impulso a la industria petrolera de Bolivia». Nemesio Araya, corresponsal (El Mercurio de Santiago, 1954).

4 El Centro para el Progreso de Tarapacá, al igual que su homólogo para la región de Antofagasta, fue una agrupación ciudadana que surge tras la crisis de la industria salitrera que mermó el desarrollo del Norte Grande durante la década de 1930 y desde el sentimiento regional de abandono y postergación que conllevó el fin de la era del salitre. Sus miembros, representantes gremiales, autoridades regionales, senadores y diputados de esta circunscripción, buscaban el apoyo de la administración del Estado centralista para sacar a la región del desabastecimiento y la postración económica en la que se encontraba en 1950. De tal manera que propugnaban una mayor conectividad con el país y, sobre todo, con los países limítrofes, principalmente con el oeste boliviano, con la intención de diversificar el mercado local y crear nuevas instancias de desarrollo regional trasfronterizo.

Recibido: 15 de Enero de 2016; Aprobado: 30 de Agosto de 2016

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