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Estudios internacionales (Santiago)

On-line version ISSN 0719-3769

Estud. int. (Santiago, en línea) vol.49 no.188 Santiago Dec. 2017

http://dx.doi.org/10.5354/0719-3769.2017.47922 

Artículo

Retos de la Cooperación Internacional para el Desarrollo en Colombia1

Challenges of International Cooperation for Development in Colombia

Lisbeth Katherine Duarte Herrera1 

Carlos Hernán González Parias2 

Juan Camilo Mesa Bedoya3 

1Politóloga, Universidad Nacional de Colombia y Magíster en Ciencias Sociales con especialidad en desarrollo municipal del Colegio Mexiquense A.C. Docente a tiempo completo de la Institución Universitaria Esumer. Medellín, Colombia. Correo electrónico: lisbeth.duarte@esumer.edu.co

2Politólogo, Universidad Nacional de Colombia. Magíster en Gobierno, Universidad de Medellín y Estudiante de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de La Plata, Buenos Aires, Argentina. Docente a tiempo completo de la Institución Universitaria Esumer. Medellín, Colombia. Correo electrónico: carlos.gonzalez88@esumer.edu.co

3Internacionalista, Universidad San Martín y Estudiante de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de La Plata, Buenos Aires, Argentina. Docente a tiempo completo de la Institución Universitaria Esumer. Medellín. Colombia. Correo electrónico: juan.mesa82@esumer.edu.co

Resumen:

La Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID) es dinámica y su evolución depende de los diferentes contextos históricos y específicos de cada época y lugar. En Colombia, la CID ha jugado un papel importante en la política interna y externa, principalmente para corregir fallas del mercado, combatir la pobreza y frente a los efectos derivados del conflicto armado interno. No obstante, Colombia está atravesando por hitos particulares, como el crecimiento económico sostenido, que le significó ser invitada para iniciar el ingreso a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y al proceso de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Los anteriores hitos representan retos en el corto y mediano plazo, de cara a la cooperación internacional para el desarrollo que percibe el país.

Palabras clave: Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID); Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE); Posconflicto; Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).

Abstract:

International Cooperation for Development (ICD), is dynamic and its evolution depends on the different historical and specific contexts. In Colombia, the ICD, has played an important role in domestic and foreign policy, mainly to correct market failures, combat poverty and facing the effects of the internal armed conflict. However, Colombia is experiencing particular milestones, such as sustained economic growth, which meant being invited to start accession to the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), and the peace process with the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC). The previous milestones, are challenges in the short and medium term in relation of international development cooperation received by the country.

Keywords: International Cooperation for Development (ICD); Organization for Economic Cooperation and Development (OECD); Post-Conflict; Official Development Assistance (ODA)

Introducción

Colombia está clasificada por el Banco Mundial y la OCDE (2013) como un país de renta media con ingresos medio-altos. No obstante, pese a su clasificación, el país ha venido percibiendo importantes rubros por cooperación internacional para el desarrollo, debido a su condición de «País de atención especial»2 derivada de la situación de conflicto armado interno y crisis humanitaria que padece por más de seis décadas.

En la actualidad, el país se encuentra atravesando por hitos o escenarios que, sin duda, representarán grandes retos para el devenir del Estado colombiano. Dichos hitos son el proceso de paz con las FARC en La Habana-Cuba y la invitación para ingresar como miembro pleno a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En este orden de ideas, el objetivo de esta investigación es analizar los desafíos que enfrenta la Cooperación Internacional para el Desarrollo en Colombia, materializada en la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD), de cara a los dos hitos o escenarios planteados. En ese sentido, cabe preguntarse:

¿qué retos enfrenta la cooperación internacional en el país? ¿La invitación para que Colombia ingrese a la OCDE le representará una disminución, en el mediano plazo, de la Ayuda Oficial al Desarrollo que percibe el país?

El artículo se compone de la siguiente estructura: en la primera parte se presenta la metodología y una breve evolución, a modo de antecedentes, de la Cooperación Internacional para el Desarrollo en Colombia. En la segunda parte se analiza el comportamiento de los flujos de Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) que ha percibido el país durante el período de 2008-2013 y, paralelamente, se analizan los flujos de AOD de países como Chile, México y Corea del Sur, los cuales han ingresado a la OCDE en los últimos años. Finalmente, en el tercer apartado se presenta una síntesis sobre el devenir del conflicto armado colombiano y, posteriormente, se analizan los flujos de Cooperación Internacional para el Desarrollo de países que han tenido una condición de conflicto o de confrontación armada interna, claro está, guardando las proporciones en relación con el contexto colombiano.

Metodología

Con el fin de alcanzar el objetivo propuesto, el método que se aplicó para desarrollar la presente investigación es de tipo deductivo, esto es, parte del análisis de lo general, del todo, para llegar a los razonamientos particulares. Se utilizaron fuentes de información de tipo primaria y secundaria. A continuación, se detallan las fuentes indagadas en la investigación.

En relación con la búsqueda de información primaria, se indagaron diversas fuentes y bases de datos de carácter oficial entre las que figuran: OCDE, Banco Mundial, Agencia Presidencial para la Cooperación (APC) y Centro de Información sobre la Cooperación Internacional. Las fuentes anteriores permitieron minimizar el sesgo informativo que se pudiese presentar para el análisis de los flujos de ayuda oficial. Adicionalmente, se recabó información relevante para la investigación, a partir de la aplicación de una herramienta de recolección como lo es la entrevista estructurada en profundidad. Esta se efectuó a una muestra de cinco actores expertos en Cooperación Internacional para el Desarrollo de Colombia, pertenecientes tanto a la academia como a la investigación, sector público, consultoría, así como también a agencias de Cooperación Internacional para el Desarrollo. La aplicación de estas herramientas de recolección de información permitió no solo la triangulación metodológica, sino también la obtención de hallazgos en relación con los hitos o escenarios objeto de estudio.

Ahora bien, en lo que refiere a la información secundaria, se acudió a literatura especializada y hemerográfica sobre la materia, la cual contribuyó a la estructuración de los antecedentes y a la construcción del contexto, particularmente en lo que se refiere al conflicto armado colombiano.

1.- Antecedentes de la Cooperación

Internacional para el Desarrollo

Se reconoce que en Colombia la cooperación internacional se empezó a gestar entre las décadas de los cincuenta y sesenta, cuando el país comenzó a ser receptor de recursos privilegiado por agencias y organismos encargados de otorgar préstamos y asistencias gracias a los lineamientos y recomendaciones establecidos en la Misión Currie, promovida por el Banco Mundial.

Ahora bien, se podría decir que en el país la cooperación internacional ha atravesado por varias etapas hasta asumir la concepción del desarrollo con la que hoy se conoce. En la década de los sesenta, la cooperación internacional se canalizó principalmente so pretexto de profundizar el modelo económico de sustitución de importaciones a través del aumento de la inversión en bienes de capital; modelo, entre otras cosas, impulsado por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), que procuraba por la consolidación de un Estado fuerte en sus instituciones y grande en sus alcances. En palabras de Fukuyama (2004), un Estado de corte proteccionista y promotor del desarrollo industrial de la nación.

Otra de las etapas de cooperación internacional por las que atravesó el país se presentó al finalizar la década de los setenta. Durante esta etapa, el discurso imperante reivindicaba la preocupación por la calidad de vida de la población y el debate sobre la pertinencia del modelo de sustitución de importaciones. Entre las críticas al modelo se señalaba que era el causante y generador del crecimiento económico desigual, reflejado en el aumento de la brecha de distribución de la riqueza en los países en donde se aplicó. Es por esta razón que la ayuda externa se canalizó hacia la cobertura de las «necesidades básicas» de la población, en lo referente a salud, educación, agua potable, nutrición y vivienda (Consejo Nacional de Política Económica y Social, 1997), es decir, se orientó hacia la reducción de la desigualdad. No obstante, esta adolecía de una hoja de ruta clara en lo relativo a objetivos y métodos.

Durante la década de los ochenta, se agudizó a nivel mundial la «fatiga» del donante de cooperación internacional, acentuada principalmente por la ausencia de resultados empíricos e impactos positivos en los territorios destinatarios de ayuda. Paralelamente, los ochenta coinciden con la denominada «década perdida de América Latina», causada por la crisis de la deuda externa y los desajustes en los indicadores macroeconómicos, propiciados por las políticas inspiradas en las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI). Ahora bien, Colombia no vivió tal crisis en las proporciones en las que se presentó en México, Brasil, Argentina o Perú, países que tuvieron que sortear hiperinflaciones y marcados desajustes en sus balanzas comerciales. Volviendo al caso colombiano, la situación fue diferente debido a los flujos de capital originados por la bonanza cafetera y la danza de dinero producto del narcotráfico. Sin embargo, dada la escasez de recursos por parte de la comunidad internacional oferente, la cooperación internacional en Colombia se focalizó hacia los programas de ajuste que buscaban equilibrar la balanza de pagos, reducción del gasto público (gasto social) y privatización de empresas, lo que significó una recomposición de la ayuda externa internacional, pese a los efectos en las capas más desfavorecidas de la población (Calabuig, 2010).

En la década de los noventa, Colombia ostentó la clasificación de país de ingreso medio, de acuerdo con el Banco Mundial y la OCDE. Es importante señalar que los países objeto de mayor recepción de recursos de cooperación son fundamentalmente aquellos que gozan de la condición de ingreso bajo y medio bajo. No se puede dejar de lado que el contexto colombiano es particular en sus problemáticas, causas y efectos, elementos que van más allá del nivel de ingreso y de desarrollo que ostenta el país. No obstante, la realidad es que el país dejó de ser privilegiado como receptor de ayuda en el escenario internacional. Así lo destaca Ana Arteaga:

En los años noventa, el país pasó a ser calificado como de renta media y dejó de ser una prioridad para la Cooperación Internacional al Desarrollo, con lo cual el flujo de recursos de la cooperación internacional se vio disminuido notablemente. Durante el gobierno de Ernesto Samper, en 1995, se realizó un estudio sobre la política nacional en materia de cooperación internacional, el cual recomendó la realización del documento de CONPES3 2768, base para la expedición de la Ley 318 de 1996, por medio de la cual se creó la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI), adscrita al Departamento Nacional de Planeación, complementado posteriormente por el CONPES 2968 de 1997. Esta entidad gubernamental se diseñó con el fin de incrementar el flujo de los recursos hacia Colombia y ampliar los beneficios de la cooperación que se recibieran (Arteaga, 2011).

A finales de la década de los noventa y principios del nuevo milenio, se reconoce un giro en la cooperación internacional, materializado en una nueva agenda internacional y en el compromiso que asumieron colectivamente los Estados de tratar problemáticas comunes plasmadas en los objetivos de desarrollo del milenio y la lucha contra la pobreza4. Siendo este el panorama y los compromisos suscritos internacionalmente, el Estado colombiano decidió inscribir la recién creada ACCI, al amparo del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Sin embargo, pese al cambio, esta no vio la luz verde por muchos años, ya que en el marco del programa de renovación de la administración pública se decidió fusionar la ACCI, la Red de Solidaridad Social y la Consejería Social, en una nueva entidad denominada Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, más conocida como Acción Social.

En su política exterior, y haciendo uso de la estrategia de corresponsabilidad en las relaciones diplomáticas, el Estado colombiano ha promovido el compromiso de los Estados y organismos internacionales sobre el fundamento de que la promoción del desarrollo es la vía más expedita y segura para superar las problemáticas comunes. Como resultado a tales esfuerzos diplomáticos liderados por el gobierno colombiano, se establecieron tres declaraciones notables para la evolución de la cooperación internacional en Colombia, en tanto ratifican el compromiso de la comunidad internacional frente al país. Estas son, en orden cronológico, la declaración de Londres, Cartagena y Bogotá.

En relación con la declaración de Londres del año 2003, se destaca que representantes gubernamentales reafirmaron su apoyo al gobierno colombiano en sus intenciones de «afrontar las amenazas a la democracia, el terrorismo, el narcotráfico, las violaciones de los derechos humanos y del derecho humanitario internacional y la seria crisis humanitaria» (Declaración de Londres, 2003).

La segunda declaración relevante para los intereses del país tomó lugar en 2005 en Cartagena. Allí se presentó el primer borrador de la Estrategia Nacional de Cooperación Internacional, en donde se reconocieron los esfuerzos adelantados por el gobierno en torno a la convivencia y los procesos de desmovilización, entre otros aspectos. Los representantes gubernamentales que estuvieron presentes, miembros del G-24, se comprometieron a seguir apoyando al gobierno colombiano en dicha tarea.

La tercera conferencia internacional se celebró en Bogotá en 2007, año en que se lanzó la segunda Estrategia de Cooperación Internacional para Colombia 2007-2010. De igual manera, el país adhirió a la Declaración de París5 y firmó la Declaración de Bogotá (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2009). Estas declaraciones han facilitado la interlocución periódica y constructiva de los cooperantes con las autoridades nacionales. Asimismo, diversos representantes de la sociedad civil, igualmente han forjado el proceso de discusión y análisis de la estrategia de cooperación para el país (Presidencia de la República, 2005).

Desde entonces, el país ha venido posicionando su agenda de cooperación y ha asumido un rol protagónico como miembro del Grupo de Trabajo de Eficacia de la Ayuda; líder del Grupo de Cooperación Sur-Sur; miembro del Grupo de Referencia Internacional de la Evaluación de la Declaración de París; copresidente de la Iniciativa Internacional por la Transparencia Internacional; miembro del Grupo Asesor de la Sociedad Civil y la Eficacia de la Ayuda, y participante en el Grupo de Negociación de la Agenda de Acción de ACCRA en representación de América Latina y el Caribe (Grandas, 2011).

Además, el sistema internacional ha condicionado las prioridades de la agenda global, los temas a priorizar y la forma de focalizar la cooperación no solo en lo que respecta a Colombia, sino también en torno a los Estados receptores. El marco generado el año 2000 con la declaración del milenio es una muestra fehaciente de ello, ya que, como se mencionó previamente, en la Asamblea General de Naciones Unidas se aprobó por unanimidad los «objetivos del milenio», con la firme intención de reducir los mayores factores de desequilibrio en el mundo y alcanzar mayor desarrollo.

Tanto para la historia reciente de Naciones Unidas como para la historia de la cooperación internacional para el desarrollo, la declaración del milenio es de suma importancia en tanto se han incrementado los flujos de Ayuda Oficial al Desarrollo y se han trazado tendencias en torno hacia dónde intensificar, direccionar y fomentar el desarrollo de los países receptores; desarrollo, entre otras cosas, entendido bajo la visión integral del desarrollo humano que establece Naciones Unidas.

En consonancia con lo anterior, los esfuerzos y conciencia de la comunidad internacional se han visto reflejados en la Ayuda Oficial para el Desarrollo. En el caso de Colombia, los flujos de recepción de AOD develan y confirman la buena estima que tiene Colombia y que le hace merecedora de recepción de cooperación (Tabla 1).

Tabla 1 Principales receptores de América Latina y el Caribe en USD millones 

Fuente: construcción propia con base en los datos de OCDE.

Como se evidencia y se ha mencionado previamente, Colombia es uno de los principales receptores de cooperación internacional para el desarrollo de América Latina. Lo anterior se ve reflejado en la Ayuda Oficial al Desarrollo que percibe.

La Tabla 1 refleja los recursos, en millones de dólares, que perciben los nueve principales receptores de América Latina y el Caribe. Durante el período de tiempo comprendido entre 2008 y 2013, estos nueve países recibieron en AOD USD 37.113 millones. Tal cantidad es superior al Producto Interno Bruto (PIB) nominal de Bolivia, que en el año 2013 fue de USD 30.601 millones (Banco Mundial, 2015).

Haití, con una diferencia sustancial, es el principal receptor de AOD de América Latina durante el período señalado. Este hecho se explica a la luz de las diferentes problemáticas domésticas por las que ha atravesado este país, a saber: la inestabilidad política, el devastador terremoto del año 2010, sumado a la presencia de un sistema económico colapsado, instituciones débiles, un sistema sanitario deficiente, entre otras condiciones que han hecho mella en este Estado.

Ciertamente, los altos flujos que históricamente ha recibido Colombia en AOD no han sufrido mayores alteraciones en su comportamiento durante el período observado. No obstante, es importante subrayar que las pequeñas variaciones que ha sufrido han sido resultado de coyunturas internas, tanto del país como de los principales países cooperantes para Colombia, entre los que figura Estados Unidos y Francia, por mencionar algunos. De los seis años observados, el país cafetero ha recibido un promedio anual de USD 927 millones de dólares, cifra notable teniendo en cuenta que hay países con niveles de desarrollo y de ingreso por debajo de Colombia. Paralelamente, se aprecia que la recepción de recursos en AOD no se vio realmente afectada durante los años de la crisis financiera y económica (2008-2009), de la cual aún quedan vestigios en el sistema económico internacional.

Tabla 2 (AOD) en USD millones según nivel de ingresos en PIB per cápita en miles de USD 

Fuente: construcción propia con datos de OCDE, Banco Mundial y PNUD.

Igualmente, con el fin de ampliar el análisis, la Tabla 2 permite observar que entre los nueve países más receptores de AOD de América Latina, Colombia ocupa el tercer lugar en cuanto a mayor nivel de PIB per cápita, con USD 8.237 en el año 2013, solo superado por Brasil y México, con USD 12.290 y USD 10.989, respectivamente. Si se comparan los ingresos per cápita con el total de recursos recibidos de AOD en el período de tiempo señalado, Colombia -a pesar de poseer ingresos per cápita superiores a la media de los países observados- es el tercer receptor de AOD en el hemisferio. Por otra parte, si se revisa el Índice de Desarrollo Humano (IDH), se encuentra con que Colombia se ubica en una posición media, es decir, en el cuarto lugar respecto de dicho índice, por encima de países como Nicaragua, Bolivia y El Salvador, los cuales, ciertamente, perciben menos recursos de Ayuda Oficial al Desarrollo, pese a su condición respecto del IDH.

A continuación, se presenta un análisis frente al comportamiento de los flujos de Ayuda Oficial para el Desarrollo que ha percibido el país durante el período de 2008-2013, teniendo en cuenta la invitación que extendió la OCDE para que Colombia inicie su hoja de ruta en sus aspiraciones de integrar la organización.

2.- Escenario de la OCDE

La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) fue fundada a mediados del siglo XX, específicamente en septiembre de 1961. Su principal antecedente lo constituye la OCEE6, que surgió como una organización encargada de administrar la ayuda que Estados Unidos y Canadá destinaron para la reconstrucción de Europa después de la Segunda Guerra Mundial, materializada en recursos, principalmente financieros, que otorgaron estos dos países mediante el Plan Marshall.

En la actualidad, la OCDE está integrada por 34 países miembros, a saber: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, Corea del Sur, Dinamarca, España, Estados Unidos, Eslovenia, Estonia, Eslovaquia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japón, Luxemburgo, México, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Suecia, Suiza y Turquía. México y Chile7 son los únicos dos países de América Latina que, hasta el momento, forman parte del selecto «club de ricos», como comúnmente se conoce a esta organización, ya que sus integrantes producen casi el 60 por ciento de los bienes y servicios del mundo. A la fecha, el último país que ingresó a la OCDE fue Estonia, el 9 de diciembre de 2010 (Tabla 3).

Tabla 3 Países miembros de la OCDE 

Fuente: Recuperado de http://www.oecd.org/about/membersandpartners/list-oecd-member-countries.htm (Fecha de consulta: 22 de septiembre de 2014).

La OCDE es un foro u organización que busca generar crecimiento económico sostenible, fomentar el empleo, elevar el nivel de vida, velar por la estabilidad financiera y contribuir al crecimiento del comercio internacional. De acuerdo con el mandato de la organización, está constituida con el fin de hacerle frente a «los desafíos económicos, sociales y de gobernanza relacionados con la globalización, así como para aprovechar sus oportunidades. La organización constituye un marco para que los gobiernos comparen experiencias políticas, busquen respuestas a problemas comunes, identifiquen las buenas prácticas y coordinen políticas públicas nacionales e internacionales» (OCDE, s.f, pág. 09).

La organización está conformada a través de comités especializados. Uno de ellos es el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD),«principal foro internacional de países proveedores de cooperación para el desarrollo» (OCDE, s.f), responsable de «más del 90% de la ayuda otorgada a los países subdesarrollados» (Pérez, 2011) y encargado de centralizar gran parte de la información en esta materia, a nivel bilateral y multilateral.

A la fecha, el CAD está integrado por 27 países (Tabla 3) y entre las funciones del comité están establecer los principios y la agenda internacional que orientará la cooperación al desarrollo y actualizar periódicamente la lista de países susceptibles de recibir Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).

«En 1996, el CAD formuló los objetivos internacionales de desarrollo, los cuales se convirtieron en los objetivos de desarrollo del milenio» (OCDE, s.f). Los países que integran el CAD se deben comprometer a brindar cooperación, es decir, AOD superior al 0,7% del PIB, y entre el 0,15% y el 0,20% para los países menos adelantados.

La Ayuda Oficial al Desarrollo es el flujo de mayor concesionalidad dentro de las corrientes de financiamiento externo. Esto quiere decir que dicha ayuda lleva al menos un 25% de donación, calculado sobre una tasa de descuento del 10%. Lo anterior refleja créditos blandos, muy por debajo del mercado financiero. La AOD puede ser un flujo «de carácter multilateral o bilateral. En el primer caso, se canaliza a través de las instituciones financieras internacionales, organizaciones internacionales no financieras y los fondos multilaterales. Mientras que la AOD bilateral, compuesta fundamentalmente por préstamos concesionales y los no reembolsables o donaciones, se otorga directamente entre el país donante y el receptor» (Pérez, 2011).

Dinamarca, Holanda, Luxemburgo, Noruega y Suecia cumplen las metas en materia de AOD, aportando cifras superiores al 0,8% de su INB como asistencia, mientras que otras naciones como Grecia, Italia, Japón y República de Corea, aportaron asignaciones inferiores al 0,2% en el año 2009 (OCDE, 2010b).

En 2009, los cinco principales donantes en términos absolutos fueron Estados Unidos, Francia, Alemania, Reino Unido y Japón. Sin embargo, ninguno de ellos cumplió el compromiso del 0,7% en la relación AOD/INB (Pérez, 2011).

Ahora bien, para efectos de claridad teórica es necesario señalar que la AOD dista de la ayuda no oficial al desarrollo, en tanto esta última refiere a recursos privados otorgados por actores no estatales, como ONG y fundaciones sin ánimo de lucro, con destino a los países subdesarrollados. Dicha ayuda no se incluye dentro de la AOD, por consiguiente, solo se revisaron los flujos de Ayuda Oficial al Desarrollo entregados por todo tipo de donantes.

Colombia invitada a la OCDE

Las relaciones entre Colombia y la OCDE se ven inicialmente profundizadas bajo un esquema Cooperante-Receptor. Desde finales de los años noventa, particularmente en «la presidencia de Andrés Pastrana, con la implementación de su diplomacia para la paz, se logró que varios cooperantes internacionales aportaran con Ayuda Oficial al Desarrollo, en el marco del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE» (Castro y González, 2015). No obstante, gracias al dinamismo económico de Colombia en la última década y a una activa política exterior encaminada a la participación de espacios multilaterales, Colombia se presenta como candidato para ingresar como miembro pleno a esta organización.

El presidente de Colombia, Juan Manuel Santos Calderón, desde que inició su primer mandato presidencial (2010-2014) manifestó su interés por pertenecer a la OCDE. Dicha intención se materializó el 30 de mayo de 2013, cuando la OCDE invitó al país a formar parte de la organización después de dos años y medio de reiterar su intención. Sin embargo, el país aún no es miembro y debe surtir una hoja de ruta que pasa por ajustar políticas públicas, así como mejorar notablemente indicadores sociales, lo que podría tardar varios años.

En el Gráfico 1 se aprecia que la AOD percibida por países como México, Corea del Sur y Chile, los cuales ingresaron en 1994, 1996 y 2010 respectivamente, no ha tenido grandes variaciones en relación con los rubros que recibían antes de ser miembros de la OCDE. Si se revisa el caso de México, se podría inferir que posterior a su ingreso a la organización, en 1994, los flujos de ayuda oficial empezaron a disminuir paulatinamente; no obstante, en el año 2011 tuvieron un repunte notable, que coincide, además de la crisis económica y financiera, con las cifras alarmantes sobre medición de la pobreza, presentadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social de México (Coneval). En este consejo se señala que entre los años 2008-2010 se incrementó a 52 millones el número de pobres en el territorio mexicano.

Gráfico 1 Comportamiento de la AOD durante el periodo 1991-2013 de México, Chile y Corea del Sur, miembros oficiales de la OCDE en 1994, 1996 y 2010 respectivamente 

El caso de Corea del Sur es sui géneris, en tanto la AODque venía recibiendo el país no era muy cuantiosa y, a partir de su ingreso a la OCDE en 1996, los flujos de cooperación se fueron tornando negativos, lo que indica que Corea del Sur fue transfiriendo recursos financieros para cancelar deudas previamente adquiridas. Adicionalmente, no se puede desconocer que Corea del Sur se integró posteriormente al CAD y es un país clasificado con nivel de ingresos alto.

En el caso de Chile, último país de América Latina en ingresar a la OCDE, se aprecia que sus flujos han ido variando. En 2010, año en que ingresó a la OCDE, sus flujos tuvieron un sutil repunte en relación con los últimos 10 años, es decir, se benefició con el ingreso a la organización. Por último, es preciso anotar que tanto México como Chile son observadores, mas no integrantes plenos del CAD y tienen un nivel de ingresos medio alto. Las Naciones Unidas y la OCDE confeccionan trianualmente el listado de países que deben ser considerados como prioritarios para la recepción de Ayuda Oficial al Desarrollo. Dicho listado es elaborado con base en el Producto Interno Bruto per cápita que ostenta cada Estado. Los resultados son presentados en las siguientes categorías: a) países menos desarrollados, b) otros países de bajos ingresos, c) países y territorios de ingresos medios bajos y d) países y territorios de ingresos medio altos.

Colombia, en los años 2011, 2012 y 2013, fue clasificado como país con ingresos medio altos, es decir, con ingreso per cápita en un rango entre USD 3.976 y USD 12.275 millones de dólares. Esto significa que, de acuerdo con el criterio de ingreso per cápita de Colombia, el país ha ido teniendo variaciones en los flujos de AOD, de suerte que durante 2012 los flujos disminuyeron en relación con los años anteriores. Estos son 2008, 2009 y 2010, trienio en que Colombia se encontraba clasificada como país de ingreso medio bajo, el cual dista, desde luego, de la clasificación actual, según se desprende de la Tabla 4.

Tabla 4 AOD que ha recibido Colombia durante los años 2008-2013 en USD millones 

Fuente: elaboración propia con base en la OCDE. Recuperado de http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=TABLE2A.

Ahora bien, la disminución de recursos en el año 2012 también puede obedecer al fin de la era del Plan Colombia abanderado por Estados Unidos, así como a la fuerza que están tomando nuevas tendencias de cooperación como las conocidas sur-sur y triangular. Frente a la interrogante acerca de si Colombia recibe, al día de hoy, más o menos Ayuda Oficial al Desarrollo en relación con años anteriores, uno de los entrevistados señaló que:

El Plan Colombia se acabó, y pensaría que es menos la cooperación que recibe Colombia. Sin embargo, el tema del posconflicto va a generar otra ola creciente de recursos para apoyar el tema de la reconciliación. Aunado a lo anterior, las acciones de cooperación no girarán necesariamente en torno a recursos financieros; también podrán girar en torno a cooperación técnica y a otras distintas modalidades de ayuda (Entrevista 3, 2014).

En este sentido, se podría establecer que el ingreso a la OCDE no necesariamente implica pertenecer al CAD. Asimismo, tampoco se puede concluir que ingresar a dicha organización implica pasar de receptores a donantes, como bien lo señaló uno de los entrevistados:

Colombia ya es donante, de alguna manera, especialmente hacia la región de Mesoamérica. Así que el ingreso a la OCDE no tendría por qué cambiar otros aspectos. Existe un acuerdo normativo entre los países de donar en cooperación el 0,7% de su PIB. Si ese fuera el compromiso, no creo que Colombia estuviera en capacidad de cumplirlo. La inversión del PIB en ciencia y tecnología no llega al 0,5%; entonces, no creo que el país se vaya a comprometer con el 0,7 (Entrevista 2, 2014).

Además, no se puede desconocer que el país es receptor de Ayuda Oficial al Desarrollo debido, como se reseñó, a su condición de «país de atención especial», por la situación de conflicto armado interno. En este sentido, Colombia, en relación con América Latina, es uno de los países que más AOD recibe, y en lo que respecta a América del Sur, es el primer país receptor, ya que de acuerdo con la serie del 2008-2013 (Tabla 5), Colombia ha recibido en promedio el 26% de la ayuda que se destina a América del Sur, por encima de países de renta media baja como Bolivia, con un promedio de 20%; Guyana, con un 4%; y Paraguay, con un 3%.

Esto quiere decir que el conflicto armado interno que ha vivido Colombia por más de seis décadas, y más aún los efectos que ha traído el mismo -entre los cuales se cuentan la violencia, el desplazamiento forzado, la pobreza, la informalidad, el desempleo, entre otros-, son problemáticas que han despertado el interés de la comunidad internacional y de los países integrantes del CAD, ya que han impactado socialmente en el país. Así lo señala uno de los entrevistados:

La cooperación será cada vez más mermada. La que prevalecerá será la ayuda humanitaria ante temas como la hambruna, desastres naturales y conflictos. En lo que refiere a la cooperación por recursos financieros, se puede decir que esta se irá mermando y cada vez será menos probable que los países destinen recursos con este propósito, ya que la sociedad nacional le va a cobrar la atención de sus problemas internos a los Estados y esto genera que no se puedan destinar recursos para ayudar a los demás. Ahora, lo otro que puede pasar es que se otorguen recursos por «diplomacia», es decir, con el fin de querer entrar a mercados internacionales (Entrevista 3, 2014).

Tabla 5 AOD que han recibido los países de América del Sur 2008-2013 

*Clasificación elaborada por Naciones Unidas y OCDE con base en el ingreso per cápita de 2010.

**Precios corrientes en millones de dólares.

Fuente: elaboración propia con base en la OCDE. Recuperado de http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=TABLE2A.

En el Gráfico 2 se aprecia que los cinco países que más Ayuda Oficial al Desarrollo le han otorgado a Colombia son, en su orden: Estados Unidos, Francia, España, Alemania y Países Bajos. Es Estados Unidos, en la serie de diez años analizada, el país que, de lejos, más Ayuda Oficial al Desarrollo le ha brindado a Colombia, con un consolidado total de 5464 millones de dólares, pese a los recortes paulatinos que ha realizado y a la disminución que a nivel mundial ha tenido la Ayuda Oficial al Desarrollo materializada en recursos financieros, más aún cuando la coyuntura y problemática interna de cada Estado demanda presencia y acciones constantes.

Gráfico 2 Principales donantes de Colombia. Serie 2002-2013 

Por otra parte, de acuerdo con la información recabada en las entrevistas en profundidad realizadas a expertos, se infiere que el 60% de los entrevistados ve con reservas un posible ingreso del país a la OCDE, en tanto el Estado colombiano debe atender y dar respuesta a una serie de problemáticas internas, sobre todo las que involucran asuntos en torno a las necesidades básicas insatisfechas y a la desigualdad, las cuales nos alejan de la media de los países que integran la organización, como señala uno de los expertos entrevistados:

Creo que entrar a la OCDE sería bueno si Colombia estuviera en las mismas condiciones de los países desarrollados de la OCDE, pero claramente esa no es la situación. Las brechas que tenemos frente a todos estos países son gigantescas y creo que Colombia se debe dedicar a superar sus dificultades antes de concentrarse en formar parte de un club al que, claramente, no tiene los elementos necesarios para hacerlo. Sí creo posible que un país como Colombia, que ha tenido algunos elementos positivos frente a su crecimiento económico, pueda ofrecer cooperación técnica a otros países, pero de ahí a equipararse con los grandes de la OCDE para darle cooperación de otro tipo a otros países, no. Empezando porque, si bien el país ha mejorado sus indicadores económicos, los de desigualdad no han tenido el mismo comportamiento. Por tanto, el desarrollo no ha sido equitativo para todos (Entrevista 5, 2014).

Adicionalmente, se considera que un eventual escenario de Colombia en la OCDE «nos va a imprimir una característica de país avanzado y, por este motivo, es probable que ahora la cooperación que pueda darse en el país exija realmente una alta transferencia y oferta de buenas prácticas desde Colombia hacia otros gobiernos» (Entrevista 4, 2014). Esto indica un mayor compromiso como donante de ayuda, claro está, sin dejar de lado las particularidades propias del actual contexto colombiano.

3.- Escenario de Posconflicto

A continuación, se analizará el posible comportamiento de los flujos de cooperación internacional para el desarrollo frente a una posible etapa de posconflicto, la cual -desde luego- podría representar un reto en lo que se refiere a cooperación. En ese orden de ideas, es pertinente, en primer lugar, realizar un breve recorrido histórico por este complejo conflicto colombiano.

Un acercamiento al conflicto colombiano

Los conflictos, sean sociales o armados, son dinámicos y se transforman en el tiempo. Con el paso del tiempo, en los conflictos de larga duración se terminan olvidando las causas reales por las cuales se inició el mismo, como consecuencia de las diferentes transformaciones experimentadas. Lo anterior no es ajeno a Colombia, país que padece un conflicto social y armado de cerca de seis décadas. La historia colombiana suele ubicar como detonante del actual conflicto el denominado «período de violencia».

Álvaro Camacho Guizado (1988) sostiene que la violencia colombiana de la década de los 40 y 60 ha tenido varios ámbitos de materialización. Estos son socio-económico, socio-político, socio-cultural y territorial. El primero se refiere a la lucha sobre los recursos materiales y a la distribución inequitativa de los mismos; el segundo, remite a la pugna armada y violenta por el poder del Estado; el tercero, tiene que ver con los pocos niveles de tolerancia social hacia quienes difieren o están en desacuerdo con el orden político y económico vigente, y el cuarto se refiere a la lucha por el territorio y contra quienes representan los modelos de acumulación capitalista que expropian los recursos de los pobladores, generando desequilibrio regional y migración.

Otros autores (Palacios y Safford, 2002) explican el período de violencia en Colombia a partir de la construcción y periodización de cuatro grandes fases continuas e interrelacionadas entre sí. Según Palacios y Safford, la primera fase se denomina la violencia del sectarismo bipartidista, comprendida entre el período 1945-1953 y caracterizada por la lucha política entre liberales y conservadores por el acceso al poder. Dicha lucha partidista dejó centenares de muertos en los campos y las ciudades del territorio nacional, debido al patrón de venganza con que se propagaba geográficamente la violencia.

Durante esta fase se destaca, también, la conformación por parte de la resistencia liberal de las primeras agrupaciones armadas, conocidas como guerrillas del llano, establecidas en diversos focos regionales. Paralelamente, las huestes conservadoras también hicieron lo propio, conformando los grupos de guerrillas de la paz. El tránsito de esta primera fase a la segunda se da a partir de mediados de 1953, con la desmovilización de las agrupaciones guerrilleras liberales de los llanos, en los departamentos de Antioquia y Tolima y ante la amnistía ofrecida por el general Gustavo Rojas Pinilla8 (Palacios & Safford, 2002).

La segunda fase es titulada la violencia mafiosa (1954-1964). Esta se caracterizó no solo por las luchas bipartidistas propias de la fase anterior, sino también por el control del mercado de tierras y del boyante negocio del café, codiciados por los grupos tradicionales partidistas. Estas circunstancias provocaron una oleada de violencia con motivaciones predominantemente económicas. Entre los principales damnificados de esta segunda fase se cuentan los pequeños propietarios y minifundistas de las haciendas cafeteras, víctimas de amenazas, extorsiones y desplazamientos forzado.

Es importante recalcar que durante esta fase empezó a funcionar el acuerdo conocido como Frente Nacional, cuyo propósito fue la pacificación del país por medio de la alternancia política del poder del Estado, el monopolio político de los dos partidos y el control del poder en contra de las opciones más liberales, revolucionarias y comunistas. El pacto entró en vigor en 1958 y finalizó en 1974. Un total de 16 años distribuidos en dos períodos presidenciales liberales y dos períodos conservadores.

Las guerrillas revolucionarias (1961-1989) constituyen la tercera fase establecida por el autor reseñado. En esta, el conflicto armado cobró fuerza y la lucha revolucionaria de las organizaciones guerrilleras se concentró en la transformación del orden social y del Estado. Entre los años 1962 y 1966 nacieron el Ejército de Liberación Nacional (ELN), de corte foquista9, y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), de corte agrarista-comunista. Ambas fueron influenciadas, en mayor o menor grado, por la revolución cubana, y aún hoy se mantienen en escena en tanto han consolidado, paulatinamente, una base social de apoyo campesino en los departamentos periféricos que experimentan las mayores carencias en materia de inversión social del país. No obstante, el ELN y las FARC no son las únicas organizaciones que emergieron en la vida nacional durante este período. También se destacan el Ejército Popular de Liberación (EPL), la Corriente de Renovación Socialista (CRS), el Movimiento 19 de abril (M-19) -que entró en acción en 1970, con una orientación sandinista y un modelo de guerrilla en principio urbana- y el Movimiento armado Quintín Lame (MAQL) -organización guerrillera de orientación indígena que surgió en 1980 enraizada en las comunidades del Cauca (Palacios & Safford, 2002)-.

De los movimientos mencionados, solo el CRS, el M-1910 y el MAQL se encuentran desmovilizados en su totalidad. Estos grupos guerrilleros dejaron las armas en el marco de un proceso de paz que se gestó durante el mandato del Presidente Virgilio Barco Vargas (1986-1990) y que culminó en el cuatrienio de César Gaviria Trujillo (1990-1994), con la instalación de la Asamblea Nacional Constituyente. Este órgano dio vida a la Constitución Política de 1991, vigente actualmente. El EPL también inició, a principios de la década de los noventa, un proceso de desmovilización escalonado; no obstante, un reducto disidente de esta agrupación se mantiene en los departamentos de Risaralda y Caldas (Echandía, 1998).

La cuarta fase de violencia es titulada por el autor como la violencia de los años noventa. Se caracterizó por la presencia intensiva del narcotráfico, que trajo consigo el establecimiento de fuerzas criminales como el crimen organizado, los grupos paramilitares y fenómenos como el desplazamiento forzado y las limpiezas sociales en las poblaciones marginales. Durante esta década, el conflicto armado nacional se acentuó con el escalamiento del narcotráfico y la presencia, cada vez más activa, de una heterogeneidad de actores, los cuales empezaron a tejer alianzas o, en su defecto, antagonismos que terminaron desatando diferentes escenarios de violencia, desde la mafiosa hasta la insurreccional, quedando la población civil inerme en medio del conflicto.

Para Palacios (2002), los movimientos insurgentes de izquierdas de finales del siglo XX ya no son portadores de un proyecto político nacional (Pineda & Sosa, 2007). En consecuencia, la búsqueda del poder ha pasado a un segundo plano, siendo el control territorial y el control clientelar de los gobiernos locales algunas de las principales motivaciones que hoy los congrega.

En lo que se refiere específicamente a los paramilitares, se destaca que estos se han consolidado como fuerzas fragmentadas y atomizadas, que adolecen de un proyecto político unificado. Entre sus principales pretensiones sobresalían, principalmente, el pleno de control del tráfico ilegal de las drogas, el combate a los grupos de izquierda y el control clientelar de las localidades donde se asientan. Para Palacios, esta fase no ha terminado aún, pues muchas de las estructuras insurgentes que nacieron en las décadas anteriores se mantienen en escena y han aumentado paulatinamente su pie de fuerza y despliegue militar.

Entre 1986 y 1996, la guerrilla habría crecido más que en los 32 años anteriores. Las FARC-EP11 habrían pasado de 3.600 hombres y 32 frentes, en 1986, a unos 7.000 hombres distribuidos en 60 frentes, en 1995. No obstante, según el Ministerio de Defensa y Seguridad Nacional, esta cifra ascendía a más de 9.500 combatientes (Ministerio de Defensa, 2006: 34). Paralelamente, en ese lapso de tiempo, el ELN habría pasado de 800 hombres y 11 frentes a 3.000 hombres y 32 frentes (Palacios & Safford, 2002, pág. 657).

Las circunstancias enunciadas anteriormente permiten inferir que la historia de Colombia arrastra una serie de inequidades y desigualdades que aún hoy se mantienen latentes, en tanto no han encontrado una salida consensuada, coherente y continua, que integre todas las demandas e inconformidades de la población en su totalidad y que resuelva el problema histórico del país: la tierra y la ausencia de una reforma agraria real.

Del mismo modo, Palacios (2002) señala que la violencia, como fenómeno constante de la historia política de Colombia, se puede explicar en tasas de homicidio de la siguiente manera:

De 1950 a 1965, Colombia mantuvo las tasas de homicidio más elevadas en relación con la media latinoamericana. Sin embargo, a finales de los años sesenta y principios de los setenta, estas tasas descendieron notoriamente (631). Para el año 1975 y las décadas posteriores, la tasa de homicidios volvió a subir vertiginosamente, llegando a un máximo -en 1991- de 79 homicidios por cada cien mil habitantes, cifra ciertamente preocupante que contrasta con países como México y Brasil, cuya tasa osciló en 19 homicidios por cada cien mil habitantes (Kliksberg, 2007).

Es importante destacar que el aumento vertiginoso de los homicidios en Colombia coincidió con el apogeo del narcotráfico, la expansión del paramilitarismo y la presencia de actores insurgentes.

Colombia como receptor de cooperación. Condición de conflicto

No es secreta la condición especial como receptor que tiene Colombia a causa del conflicto armado, como se pudo señalar en la primera parte. Si no se tuviese la variable conflicto, Colombia seguramente no sería objeto de AOD o, por lo menos, no en las proporciones actuales. En este sentido, uno de los entrevistados, frente a la pregunta: «¿Cree usted que la condición de atención especial de la cual goza el país por conflicto armado le ha traído mayor Ayuda Oficial al Desarrollo al país?». Respondió lo siguiente:

Si no fuera por la condición de atención especial, no seríamos beneficiaros de AOD, ya que por la condición de renta media no saldríamos bien librados. Colombia es un país interesante para el escenario internacional por temas como conflicto y economía. La ayuda oficial nació por el interés de estabilizar y propiciar ambientes de paz. Sin embargo, mucha de la cooperación se va para atender temas de conflicto. Por ejemplo, con la guerra en Irak, la cooperación hacia este país se disparó notablemente; entonces, existe una tendencia en torno a recibir ayuda por conflicto y la guerra distrae en cuanto a recursos. Donde hay conflicto, ahí están los países, con su doble moral, vendiendo armas y llevando ayuda. Entonces, los Objetivos Del Milenio (ODM) se van configurando más o menos dependiendo de la guerra. La cooperación ha girado en torno a atender emergencias naturales, como el tsunami que absorbió muchos recursos, la guerra de Irak, etc. En resumen, la ayuda humanitaria por guerra absorbió muchos de los recursos con destino a atender los ODM (Entrevista 3, 2014).

En ese orden de ideas, resulta importante observar la situación de Colombia como país receptor de AOD, en comparación con países que padecen, en diferentes medidas, conflictos internos. No obstante, se hace la aclaración de que todo conflicto es diferente y responde exclusivamente a la naturaleza, factores, tipos de actores, reivindicaciones particulares y contextos propios (Tabla 6).

Tabla 6 AOD hacia países con conflictos armados internos y/o terrorismo 

Fuente: construcción propia con datos de OCDE.

La tabla 6 muestra cinco países, además de Colombia, que en la actualidad y por un largo período de tiempo han padecido, sin pretender generalizar y homogeneizar los contextos, problemáticas internas de violencia a causa de grupos armados con reivindicaciones propias, mando y estructura. Este es el caso de países como Irak, Afganistán, República Democrática del Congo, Nigeria y Sudán.

Sobresale Afganistán como el país que más percibe flujos de cooperación internacional, a razón de la compleja situación política interna que ha padecido, no solo desde los sucesos protagonizados por el grupo Al Qaeda el 11 de septiembre de 2001, sino desde años anteriores -incluso desde los años en que ocurrió la invasión soviética a este territorio (1978-1992)-. Irak tampoco es ajeno a extremas problemáticas de ingobernabilidad y luchas internas, principalmente a partir del año 2003, lo que lo ha ubicado en segundo lugar de la recepción de AOD en el período observado. En tercer lugar, se aprecia a países como la República Democrática del Congo, que al igual que Colombia padece un conflicto de varias décadas y diversas transformaciones12, encontrándose ahora en una etapa de lucha por los recursos naturales.

Tabla 7 IDH e Índice de Estados Fallidos de países con conflictos armados internos y/o terrorismo 

Fuente: construcción propia con datos de (United Nations Development Programme, 2014) y (Fund for peace, 2013).

El cuarto país en percibir más AOD de los observados es Nigeria, cuyo conflicto -también conocido como el conflicto del Delta del Níger- se remonta a los años noventa del siglo pasado, en tanto padece una situación caracterizada por la lucha tribal, étnica, con tintes religiosos, alimentada también por la lucha de los recursos naturales.

Finalmente, se aprecia Sudán, país que padece un conflicto de orden racial y étnico, en donde se han visto enfrentados grupos armados de origen negro y árabe. Pese a la tregua que existe desde el año 2010, la problemática social persiste y no se ha llegado al desarme efectivo de los grupos enfrentados en Sudán.

En la Tabla 7 se analizan los mismos seis países con situaciones particulares de conflicto, violencia o terrorismo revisados previamente y se contrasta el Índice de Desarrollo Humano (IDH) de cada uno de ellos, así como el Índice de Estados Fallidos13 realizado por la institución no gubernamental Fund for Peace.

Con respecto al IDH, que evalúa el desarrollo humano de un territorio de acuerdo a los indicadores de longevidad, nivel educacional y nivel de vida, se observa que Colombia, en el contexto de estos seis países, se ubica en la mejor posición en los dos años analizados, con una clasificación de IDH catalogada como alta. El resto de los Estados, exceptuando Irak, se ubican con una condición de desarrollo catalogado como bajo.

Un Estado, cuando no tiene la capacidad de hacer y de cumplir las funciones, por mínimas o extensas que estas sean, es una institución que se encuentra en crisis. Precisamente de eso se encarga el Índice de Estados Fallidos, al determinar el nivel de peligro en que se encuentran los Estados como aparato institucional y funcional. Respecto del Índice de Estados Fallidos de 2013, países como Afganistán, Irak, República Democrática del Congo, Sudán y Nigeria se encuentran entre los 16 países, a nivel mundial, en riesgo de colapso institucional. Si bien la posición de Colombia no es óptima, su riesgo es mucho menor en relación con los países mencionados, ya que en los últimos años el país ha presentado una mejora sustancial en este indicador, de modo que en el 2013 se ubicaba en el puesto 57.

Por lo tanto, ambas cuestiones (Índice de Desarrollo Humano e Índice de Estados Fallidos) muestran profundas diferencias en lo social y en la dimensión de desarrollo humano de Colombia, en relación con los países referenciados. De allí la diferencia en cuanto a Ayuda Oficial al Desarrollo recibida por el país latino.

Respecto del posconflicto, primero que todo, no se debe concebir el denominado posconflicto como un fin para canalizar recursos. Por el contrario, el proceso de posconflicto debe conducir paulatinamente a la eliminación de dichas fuentes de ayuda oficial. De allí la importancia de aprovechar estos recursos y llevar a cabo un proceso sostenido en el tiempo, serio, estructural e integral, a modo de complemento.

«A la firma de un acuerdo político con la insurgencia se seguirán largos años de un complicado y exigente proceso de construcción de una paz sostenible y duradera» (Barreto, 2014, pág. 179). En ese orden de ideas, la cooperación internacional en el escenario de un eventual posconflicto está llamada a jugar un rol importante en la construcción y consolidación de dicho proceso. Puntualmente, la cooperación puede tener un papel estratégico en acompañar, por medio de proyectos, la implementación de los diferentes acuerdos en zonas complejas del conflicto, especialmente en zonas rurales. También, la cooperación puede llegar a apoyar la débil institucionalidad estatal en tales zonas complejas y llevar a cabo una importante participación y acompañamiento en el proceso exitoso de reintegración social y económica de los futuros ex combatientes, desminado, restitución de tierras, recuperación de la memoria histórica y demás.

En este sentido, el gobierno nacional reconoce la importancia que debe jugar la cooperación internacional para el desarrollo en la construcción de un escenario de posconflicto y reconciliación. Juan Fernando Cristo, ministro del Interior (2014), manifestó que «más allá del apoyo de los vecinos, buscaremos el apoyo de toda la comunidad internacional para el proceso de paz. Ese apoyo debe traducirse, en los próximos meses, en una cooperación internacional para el posconflicto» (Caracol, 2014).

En el mismo sentido, «el congreso colombiano llamó la atención acerca de que el proceso de posconflicto le costaría al país 90 billones de pesos colombianos», que se destinarían a atender temas como el desarrollo agropecuario, la formalización y registro de la propiedad rural, la reconstrucción del tejido social, la educación, la justicia y la gobernabilidad local (El Espectador, 2014).

En cuanto a los análisis realizados a las entrevistas, se encontraron coincidencias frente a la línea del gobierno nacional, puesto que, en torno a un eventual escenario de posconflicto, la cooperación internacional, expresada en AOD, no disminuirá. De hecho, los entrevistados coinciden en que esta seguramente podrá aumentar, pero concentrada en algunos aspectos muy específicos. Frente a lo anterior, la pregunta formulada a los expertos fue: ¿cree usted que, ante una eventual negociación del conflicto armado con las FARC, el país dejará de percibir Ayuda Oficial al Desarrollo?

La ayuda que recibirá el país se incrementará, pero estará focalizada en la atención a procesos y dinámicas relacionadas con la paz, el posconflicto, la solución pacífica de conflictos y el apoyo a la comunidad residente en las zonas en las que se ha llevado a cabo el conflicto armado (Entrevista 1, 2014).

Como evidencia empírica de la afirmación anterior se presenta la Tabla 8, en donde se identifican las áreas temáticas priorizadas para la cooperación de cara al posconflicto, estrategias oficiales e instrumentos jurídicos establecidos para este fin.

Respecto de la misma pregunta, otro de los expertos entrevistados argumentó que los flujos de AOD no se verán afectados en Colombia por un eventual posconflicto, debido a la relevancia que representa lograr un acuerdo de paz en Colombia para los diferentes actores de la comunidad internacional y en especial los Estados donantes, organismos internacionales, organizaciones no gubernamentales, demás actores cooperantes, así como el gobierno nacional.

Los procesos de desmovilización y pacificación son muy atractivos a los ojos de los donantes internacionales. Por supuesto, hay que saber manejar las relaciones desde el gobierno. Creo que al igual que con las emergencias y los desastres naturales, los procesos de desmovilización generan una «simpatía» en la comunidad internacional. Todos los donantes querrán salir en esa foto (Entrevista 2, 2014).

Tabla 8 Áreas temáticas priorizadas, estrategias e instrumentos de la Cooperación Internacional en el marco del posconflicto 

Fuente: elaboración propia con base en (Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, 2016), (Departamento Nacional de Planeación, 2015), (Consejo Nacional de Política Económica y Social, 2015).

Precisamente, los cooperantes no han esperado a que haya un acuerdo definitivo entre el Gobierno y la guerrilla de las FARC para manifestar y hacer efectivas sus contribuciones, tanto desde el inicio de los diálogos como en un escenario post acuerdo. La jefa de diplomacia de la Unión Europea, Federica Mogherini, ha manifestado que el bloque aportará 575 millones de euros al posconflicto (EFE, 2016). Por su parte, Neven Mimica, comisario para la cooperación internacional y el desarrollo del mismo bloque, anunció el respaldo al proceso y al eventual posconflicto con un fondo de cooperación de 90 millones de dólares, que será destinado a la lucha contra las drogas y la protección al medio ambiente (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2016).

Diferentes Estados también se han comprometido. Tales son los casos de Canadá, que aumentó a 8,5 millones de dólares sus contribuciones a la misión de apoyo al proceso de paz en Colombia de la Organización de Estados Americanos (El Espectador, 2013); Alemania, que expresó su apoyo al proceso de paz en todos sus matices, con una contribución de 75 millones de euros (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2014); el gobierno de la República Popular China, que aprovechó el 35° aniversario del establecimiento de relaciones bilaterales con Colombia para manifestar su apoyo al posconflicto, con una donación de 8 millones de dólares (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2015); Francia, que, a través de su agencia de desarrollo, realizó un préstamo de 300 millones de dólares en el año 2015 y se comprometió con una dotación complementaria de 200 millones de dólares, enfocados en los acuerdos de desarrollo rural (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2016), y Suiza, que anunció un aporte de 22 millones de dólares para el desarrollo económico colombiano, en el marco del proceso de paz (Presidencia de la República de Colombia, 2016).

Estados Unidos, aliado tradicional de Colombia, manifestó su apoyo tanto en tiempos de guerra como de paz. Es así como, tras 15 años de apoyo al denominado Plan Colombia, el Presidente Barack Obama y el Congreso de ese país anunciaron un paquete de ayuda por 450 millones de dólares, en el marco de un plan al que llamarán Paz Colombia (BBC, 2016). Y al igual que los bloques regionales y los Estados, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), ofreció conocimiento y experiencia técnica para el posconflicto en el agro colombiano (El País, 2016). A su vez, el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) aprobaría préstamos por 1.500 millones de dólares para proyectos de desarrollo en la etapa de posconflicto (Revista Dinero, 2016).

Finalmente, frente a la misma pregunta, un argumento complementario igualmente ratificaría un eventual aumento de los flujos de Ayuda Oficial al Desarrollo, en tanto alertaría sobre posibles incrementos en el número de aliados, su pretexto del interés mundial en la resolución del conflicto y, fundamentalmente, el interés de tipo geopolítico, económico y de expansión de mercados que tienen los nuevos aliados. Esto va orientado a:

El posconflicto va a tener ayuda internacional, aliados internacionales e interés en el escenario mundial, pues al mundo le interesa la resolución de esta problemática, aunque no se puede desconocer que a algunos países les interesa la guerra. Hay un interés de que Colombia se vuelva un entorno más seguro para los negocios. La riqueza de Colombia es innegable y reconocida. Ciertamente, van a haber recursos, pero para otros sectores, no solo el social, sino también el sector privado. Altamente interesada está Europa, Países Bajos, quienes no precisa ni exclusivamente están discurriendo en torno al conflicto. Latinoamérica es una diva que se la está peleando EE.UU., la Unión Europea y China. Esta última está haciendo todo para ganársela practicando diplomacia blanda, de convenio, con ayuda, becas académicas, eventos, premios e intercambios de funcionarios. Lo que veremos luego es la puesta en marcha de los intereses del mercado, de los recursos energéticos, etc. (Entrevista 3, 2014).

En este sentido y con base en la literatura consultada, el análisis de los flujos de Ayuda Oficial al Desarrollo y las respuestas de los diferentes expertos entrevistados permitieron elaborar el siguiente cuadro. En él se sintetiza, en un eventual escenario de posconflicto, el posible comportamiento de los flujos de AOD, a qué campos específicos se dirigirían estos flujos, así como los aliados y posibles cooperantes (Cuadro 1).

Cuadro 1 Matriz de síntesis del escenario de posconflicto 

Fuente: elaboración propia con base en la información recabada en la literatura y entrevistas.

Conclusiones

Son evidentes los diversos retos que debe afrontar la Cooperación Internacional para el Desarrollo en Colombia, de cara a los escenarios descritos en este artículo. El gobierno de este país debe adelantarse a los cambios posibles, ajustando la institucionalidad, orientando la diplomacia y definiendo claramente los objetivos de esta ayuda, con el fin de minimizar las posibles variaciones en la recepción de recursos, puesto que tales recursos se han constituido como una fuente importante de financiación de políticas públicas nacionales.

El eventual posconflicto en Colombia va a representar un nuevo aire e impulso para cooperación internacional en dicho país. Es evidente que la sola promesa de poner fin a un largo conflicto armado como el colombiano, compromete y motiva tanto a países y agencias cooperantes tradicionales, como a los no tan tradicionales. No obstante, también se identificó que la recepción de cooperación como apoyo al posconflicto va a estar condicionada y coordinada, destinada puntualmente a fortalecer y acompañar los diferentes puntos pactados entre las partes.

En este orden de ideas, en Colombia, durante los próximos años se presentarán de forma paralela, pero no competitiva, sino complementaria, dos agendas para la cooperación. Una de ellas corresponde a la agenda desarrollada acorde con lo planteado en el proceso de negociación entre la guerrilla de las FARC y el Gobierno de Colombia. La segunda agenda concierne especialmente a lo establecido en los Objetivos de Desarrollo Sustentable.

En lo que respecta al posible ingreso a la OCDE, se podría decir que los flujos de AOD que percibe Colombia no se verán afectados con tendencia a la baja si llegase eventualmente a ingresar a esta organización. Por el contrario, se podrían mantener o incluso aumentar, lo cual depende de las condiciones económicas de los países desarrollados que otorgan la ayuda. Ahora bien, el razonamiento anterior se fundamenta en los siguientes elementos: 1) La OCDE ratificó los objetivos de desarrollo sostenible donde el tema de la paz y la justicia están inscritos en la agenda. Por lo tanto, las negociaciones de paz y un eventual proceso de posconflicto en Colombia ciertamente despiertan el interés y la ayuda de la comunidad internacional. 2) Si Colombia ingresa a la OCDE, no necesariamente se adhiere al CAD, proceso de admisión que requiere un trámite aparte, pues a este comité solo pertenecen 27 integrantes, todos clasificados con ingresos altos y ninguno está por debajo. 3) De acuerdo con Tassara (2015), citando un informe elaborado por el CISOE (Centro Internacional de Pensamiento Social y Económico presentado en 2015), a Colombia le costaría cerca de 20 billones anuales acercarse a los principales indicadores de los demás países miembros de la OCDE. Es decir, Colombia requiere sumar esfuerzos en salud, educación, gasto público social, vivienda y ajustes al sistema tributario para estar en un nivel cercano al de los demás miembros de la organización. Por lo cual, ante un eventual ingreso, Colombia no solo requerirá reformas en sus finanzas públicas, sino también ayuda para el desarrollo. Es importante subrayar que, hasta el momento, Colombia ha aprobado 15 de los 23 comités que están evaluando el ingreso a la organización (Ámbito Jurídico, 2016).

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1 Este artículo es resultado del proyecto de investigación Desafíos que enfrenta la Cooperación Internacional para el Desarrollo, de la línea de Negocios y Relaciones Internacionales del grupo de investigación de la Facultad de Estudios Internacionales de la Institución Universitaria Esumer, Medellín, Colombia.

2 Status bajo, el cual se reconoce a Colombia, según la cooperación española.

3 El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) es un organismo asesor del Gobierno en materia de desarrollo económico y social, y es el encargado de estudiar y recomendar políticas generales en esas áreas (El Tiempo, 2004).

4 Son ocho: 1) erradicar la pobreza y la lucha extrema, 2) lograr la enseñanza primaria universal, 3) promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer, 4) reducir la mortalidad infantil, 5) reducir la mortalidad materna, 6) combatir el VIH, sida, paludismo y otras enfermedades, 7) garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y 8) fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

5 Declaración sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo y los nuevos compromisos entre oferentes y donantes, firmada en el Foro de Alto Nivel del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), en marzo de 2005.

6 Organización para la Cooperación Económica Europea que surgió en 1948.

7 México es miembro de la OCDE desde el 18 de mayo de 1994 y Chile desde el 7 de mayo de 2010.

8 Militar que ocupó la presidencia de Colombia entre 1953 y 1957, tras el golpe militar propiciado al gobierno del Presidente Laureano Gómez. Recuperado de http://www.presidencia.gov.co/prensa_new/historia/14.htm.

9 El foquismo es una propuesta revolucionaria inspirada en Ernesto Che Guevara y que nace impulsada por la revolución cubana. Propugna una revolución socialista que toma como base social el campesinado y el campo como escenario de lucha (Palacios y Safford, 2002: 649-650).

10 Algunos de los activistas del desmovilizado M-19 se encuentran participando actualmente en la vida política del país.

11 Siglas añadidas en 1982 que significan Ejército del Pueblo.

12 Algunos analistas definen la violencia actual en la República Democrática del Congo (RDC) como una guerra de recursos, una guerra por el control de la región Este, rica en yacimientos naturales de oro, diamantes, cobre, cobalto, casiterita y coltán, y bosques de rica madera. Aunque no son la causa que dio origen a la violencia, los recursos naturales han alimentado el conflicto en gran medida (CongoR.D.visible, 2013).

13 El Índice de Estados Fallidos muestra aquellos Estados soberanos que se considera que han fallado en la garantía de servicios básicos. Con el fin de hacer más precisa la definición, el centro de estudio Fund for Peace ha propuesto los siguientes parámetros: pérdida de control físico del territorio o del monopolio en el uso legítimo de la fuerza, erosión de la autoridad legítima en la toma de decisiones, incapacidad para suministrar servicios básicos e incapacidad para interactuar con otros Estados, como miembro pleno de la comunidad internacional.

Recibido: 16 de Agosto de 2017; Aprobado: 17 de Agosto de 2017

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